自然资源信息化地方标准的思考

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引言:标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面[1]。自然资源部组建以来，自然资源信息化建设顺应管理职能转变，已进入快速发展轨道[2]。标准管理作为规范和约束自然资源信息化建设的有力手段，受到前所未有的重视。《自然资源部信息化建设总体方案》对自然资源信息化标准规范体系框架的建设和应用提出了明确要求，遵循标准先行的原则，将标准建设和应用贯穿自然资源信息化建设的始终。以统一的标准约束和规范自然资源系统的信息化建设，确保数据标准一致，促进网络互联互通、应用系统无障碍互操作和信息顺畅共享[3]。自然资源信息化标准管理正在发生深刻变革，“山水林田湖草沙”各个领域按照“连续、稳定、转换、创新”的工作思路推进标准的制修订，并以标准为桥梁和纽带打通条块分割的资源孤岛，重建自然资源的有机联系。2020年6月发布实施的《自然资源标准化管理办法》规定，自然资源标准分为国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准[4]。其中，地方标准是在尚无国家标准和行业标准的情况下，依据地方自然条件、资源禀赋特点明确特殊技术要求，由地方自然资源主管部门组织制定的标准。地方标准作为自然资源信息化标准中的一个重要层级，与国家标准和行业标准协调配套、有益补充，在地方自然资源管理工作中发挥着积极作用，为地方自然资源治理现代化和科学化发展提供有力手段[5]。自然资源信息化地方标准迎来了良好的发展机遇和环境，同时，也遇到了发展程度不一、数据标准不统一、执行力度不够、公开渠道不畅通等问题。因此，本文提出解决问题的建议，助力地方标准发挥更大作用，有力支撑自然资源管理。

1需求分析

1.1优先满足地方自然资源信息化建设的快速发展

按照《自然资源部信息化建设总体方案》要求，自然资源行业的重点工作和重点任务，要遵循标准引领、标准先行的原则，全国性、行业性、地方性工作部署、重大工程和重大项目实施，要实现标准研制同部署、同安排标准研制，超前研制标准[6]。然而，由于标准制定周期长等原因，国家标准和行业标准的制定发布可能滞后部分地区自然资源信息化建设与发展的需求。在这种情况下，面对亟需加紧推进的各项自然资源管理业务工作，部分地方自然资源主管部门优先组织制定了相应的地方标准，规范当地数据生产、管理与开发利用、平台与接口建设等信息化要素，提升信息化对当地自然资源业务工作的技术支撑能力，促进了地方自然资源信息化建设与发展。例如，不动产统一登记改革以来，国家层面相继出台了《不动产登记暂行条例》等系列法律法规和实施细则，指导不动产登记工作的开展，而标准化工作能够解决政策文件“最后一公里”的落地问题，在登记机构的执行层面真正落实相关要求。山东省各级自然资源主管部门先行先试，在自然资源部研制的《不动产登记信息共享技术规范》《不动产登记网上“一窗办事”平台接口对接规范》《不动产权证书电子证照规范》《不动产登记证明电子证照规范》等系列行业标准出台之前，率先发布实施了《不动产抵押登记数据接口规范》（DB3701/T11—2020）、《不动产登记“一窗受理集成服务”服务规范》（DB3212/T1017—2020）等地方标准，正在申报《不动产登记网上办理工作指南第1部分：业务流程》《不动产登记网上办理工作指南第2部分：共享数据应用》和《不动产登记电子证照技术导则》3项地方标准。山东省不动产登记信息化地方标准建设取得了一系列成果，为推动全省不动产登记“一网通办”工作奠定了良好基础。

1.2有益补充国家标准或行业标准

中国幅员辽阔，社会发展程度、经济发展水平、地形地貌特征、资源禀赋条件、资源利用方式等方面都存在显著的地域差异。现行的自然资源信息化国家标准和行业标准在指导地方自然资源信息化建设中，可能存在针对性不强或细化程度不够的情况。因此，地方自然资源主管部门需要因地制宜制定地方标准，发挥地方标准的补充与完善作用。例如，为规范国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设，构建开放、可扩展、可伸缩的国土空间规划实施监督体系，国家标准《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》（GB/T39972—2021）于2021年10月1日实施。该标准第五章按照国家级、省级、地（市）级、县（区）级建设原则，对国土空间规划“一张图”实施监督信息系统数据要求、内容和管理做出总体规定。河南省结合全省国土空间规划试点建设工作实际，按照“省统一建设、市县使用”的目标，制定了地方标准《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统数据标准》（DB41/T2329—2022）。该标准在国家标准的基础上，结合河南省自然资源信息化建设工作特点，确立了地（市）级、县（区）级国土空间规划数据库的建库和数据共享交换要求，详细规定了数据内容、数据分层、属性数据结构、属性值代码等，既对河南省国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设起到支撑作用，也对建设过程进行约束，将有效提升系统数据互联互通水平，进一步加强系统监督能力。

1.3助推“属地管理”规范工作提质增效

“属地管理”是指特定地域、特定业务工作明确其管理主体，明晰具体主体单位的管理责任，调动主体单位及从业人员的工作积极性，提升辖区治理效能[7]。“属地管理”规范工作推进各级政府部门上下协调联动，通过形成合力实现落实。在强制性国家标准、行业标准等相关技术要求下，“属地”编制地方标准，进一步厘清并明确主体责任和配合任务，细化技术要求，将有效提升技术标准的实施效果。例如，自然资源部正在积极通过信息化手段有效提升地质灾害监测预警管理水平。在组织建设地质灾害防治信息化标准体系，研制地质灾害监测预警数据库建设规范、地质灾害风险调查评价数据库建设规范等系列信息化标准的同时，按照“分级负责、属地管理”的原则，要求各省级自然资源主管部门建设全省统一的地质灾害防治信息平台，并尽早实现与国家级信息平台的互联互通和动态更新。地质灾害防范任务较重的省份制定并发布了《湖北省地质灾害网格化管理数据规范》（DB42/T1794—2021）、《地理信息公共服务地质气象灾害空间专题数据服务接口》（DB63/T1828—2020）等地方标准，有力地推进了地质灾害防范信息化建设，强化了地质灾害监测预警的属地管理。

2发展现状

2.1地方标准发布实施

一些地方自然资源主管部门严格执行《地方标准管理办法》，按照地方标准制定程序，完成标准的立项、起草、征求意见、送审等一系列工作，取得符合地方实际的技术成果，推动当地自然资源信息化建设。这类标准拥有由地方标准代号、顺序号和年代号三部分组成的编号[8]。吉林省2020年11月发布的地方标准《国土空间数据库技术规范》（DB22/T3209—2020），用于规范吉林省国土空间数据库建设、应用和管理，对数据分类、数据组织、质量控制原则和方法、数据安全、数据应用、数据库管理、数据库建设、数据更新和元数据提出明确要求。2021年6月发布的地方标准《国土空间规划数据服务技术规范》（DB22/T3241—2021），用于规范国土空间规划数据管理、共享与利用，对国土空间规划数据内容、数据交换格式、服务分类、服务内容、服务方式、服务程序和服务接口提出明确要求。正在研制的《乡镇（村庄）国土空间规划数据建库规范》开展征求意见，用于规范吉林省乡镇级国土空间规划数据库和村庄规划数据库建设、共享、汇交和应用服务。湖北省2021年8月发布《国土空间基础信息平台应用规范第1部分：数据资源编目规范》（DB42/T1725.1—2021）、《国土空间基础信息平台应用规范第2部分：数据共享与汇交技术规范》（DB42/T1725.2—2021）、《国土空间基础信息平台应用规范第3部分：空间分析服务规范》（DB42/T1725.3—2021）等系列地方标准，为湖北省及市（州）、县（市、区）国土空间基础信息平台数据资源体系建立、数据库建设和三维立体“一张图”建设提供技术准则。湖南省2019年8月发布的地方标准（DB43/T1644—2019）《湖南省县级不动产登记数据标准》，用于规范湖南省县级不动产登记数据库建设、数据交换和共享，对不动产登记数据的内容与要素分类、属性结构等提出明确要求。广东省2019年12月发布的《不动产登记数据库》地方标准（DB44/T2213—2019），用于规范广东省不动产登记数据库建设、数据交换和共享等，对不动产登记数据库的内容、要素分类与编码、数据库结构等做出明确规定。

2.2地方性技术规范发挥地方标准同等作用

一些地方自然资源主管部门在信息化建设工作中，按照地方规范性文件形式印发和执行相关工作规范和技术规程。这些文件尚未按照地方标准制定程序形成地方标准，但在全省范围作为重要的技术规范，约束辖区的自然资源信息化建设工作，发挥同等的地方标准作用。例如，四川省出台了《四川地质灾害专业监测预警数据交换技术要求》，云南省出台了《云南省地质灾害监测预警数据交换标准》，山东省出台了《省级不动产存量数据整合质量控制规范》，吉林省出台了《吉林省自然资源与地理空间数据管理办法》和《吉林省国土空间总体规划基期数据归类统计汇交细则》，北京市出台了《土地业务事项数据关联整合技术规范》等。此外，很多地方标准正式发布前，都曾在辖区内开展试验验证和试点地区试用并不断修改完善，以满足当地自然资源管理和信息化发展需要，最终形成正式的地方标准，为推进信息化建设提供了重要的技术支撑。

2.3地方标准实施应用取得良好成效

标准的生命力在于实施应用[9]。自然资源信息化地方标准有利于使标准更符合地方实际，提高自然资源信息化建设质量和竞争力，同时有利于标准的贯彻执行。山东省不动产登记地方标准体系运行以来，多个市、县不断优化不动产登记业务审批流程，大幅精简申请材料，持续压缩办证时限，明显提高办事效率，显著提升政务服务效能，为不动产登记机构节约大量政务服务成本，为企业和群众节约大量办事成本，取得了显著的经济效益，受到领导和社会各界的广泛关注。北京市土地信息数据元系列标准发布对自然资源管理业务中涉及的所有数据元提出标准化、规范化要求，通过统一、简化、协调和优选方式，在全市土地利用现状管理、地籍管理和采矿权审批管理等一系列信息化建设中促进跨部门、跨地区信息交换、互通互联和信息共享[10]，有效降低了自然资源信息化建设和应用成本，提高了建设的实用性，取得了良好的社会效益。此外，自然资源信息化地方标准还为各地自然资源信息化建设的网络与通信、软硬件支持环境、数据生产和质量控制、平台规划设计与运行维护、系统互联互通互操作、安全保密等工作，提供了资源共享、系统规范、横向协调、纵向贯通的技术保障，在地方自然资源信息化建设全面部署和实施中发挥了重要作用。

3存在的问题

3.1发展程度不一

受管理模式、工作机制和现实技术的制约及对地方标准制修订工作认识程度的限制，当前自然资源信息化地方标准发展水平参差不齐。有的自然资源主管部门按照自身发展需求，制订了符合当地自然资源管理工作的地方标准，甚至形成了较完善的标准建设体系。有的地方自然资源主管部门具备了标准制定的基础，编制发布了推动信息化建设工作的地方法规、规范性文件或技术要求。还有的地方自然资源主管部门意识到地方标准在推动信息化建设工作中的重要性，但工作基础较薄弱，还存在很大的发展空间。

3.2数据标准不统一

在电子政务快速发展的过程中，自然资源领域持续深化标准化工作改革，各地自然资源主管部门将地方标准作为管理、规划和决策的先进手段，对本地区信息化建设进行统一规范。但不同省份在制定相关地方标准时，存在“各自搭台、各自唱戏”的情况。例如，一些省份对同一个标准化对象提出不同的指标，采取不同的技术架构建设信息系统等，从而导致数据标准不统一，严重影响自然资源行业数据共享和政务协同。随着国家标准或行业标准的出台，为达到“一网通办”的要求，原有系统需要升级改造甚至重新开发，造成了人力、物力和财力的浪费。

3.3执行力度不够

随着自然资源行业对标准化工作的重视程度越来越高，各地自然资源主管部门制定信息化地方标准的热情和积极性也日益高涨，纷纷加大地方标准建设投入力度，形成一批标准成果。然而，部分地方出现了“重制定、轻实施”的情况，没能同时做好标准制定和标准执行，一些标准被束之高阁，没有得到有效应用，成了“睡眠标准”“僵尸标准”，标准化工作有头无尾[11]。随着国家标准或行业标准的出台，这些地方标准被废止，结束了短暂的“生命”。

3.4公开渠道不畅通

目前，全国标准信息公共服务平台仅提供地方标准的基本信息查询，各省级标准管理部门也仅提供地方标准的发布公告，两类平台均不提供标准的全文内容查询。一些非公益服务机构虽提供付费下载服务，但存在内容缺失、信息滞后、检索困难等问题。因此，了解自然资源信息化地方标准建设总体情况、获取标准全文内容、改变地方标准重复建设和“信息孤岛”局面、实现全国范围地方标准信息共享成为迫切需求。

4相关建议

4.1强化地方标准备案，全面摸清地方标准制定现状

《地方标准管理办法》和《自然资源标准化管理办法》规定，地方标准在国务院标准化行政主管部门备案后，鼓励向自然资源部科技主管部门通报。但受各种因素影响，自然资源信息化地方标准的通报工作机制仍不完善。本文建议强化备案和审查机制，省级自然资源主管部门在制订地方标准过程中，应征求自然资源部科技主管部门的意见，经审查后继续实施；地方标准发布后及时进行备案，便于自然资源部科技主管部门在掌握国家标准和行业标准的基础上，全面摸清地方标准建设现状，了解各地自然资源信息化建设对国家标准、行业标准和地方标准的需求，统筹建立多方参与的开放型标准化工作机制，推动构建支撑高质量发展的自然资源信息化标准体系。

4.2充分发挥地方标准作用，促进各层级标准协调配套和共同发展

一方面，地方标准要围绕自然资源管理新发展理念，重点顺应自然资源部改革趋势和自然资源标准化工作新特点，充分发挥其在标准化工作中的重要作用，将其作为国家标准和行业标准的重要补充与细化，鼓励地方自然资源主管部门在国家标准和行业标准的基础上，结合当地自然资源信息化工作特点和现实情况，研究出台适用性好、可操作性强的地方标准，全面支撑地方自然资源管理需求，促进区域经济发展。另一方面，要整合精简、优化完善各层级自然资源信息化标准，通过评估清理共性地方标准，将不具有明显区域特点、具有同一标准化对象、满足多地区需求、可在全国范围统一的地方标准升级转化为国家标准或行业标准，减少各层级标准之间的交叉、重复、脱节、矛盾，有效支撑自然资源管理和依法行政。

4.3加强地方标准宣贯和监督，有力提升实施应用效果

标准贵在应用，标准化的效益依赖标准的实施[12]。自然资源信息化地方标准制定、宣贯和实施监督三者良性循环、缺一不可。地方标准制定时既要提升标准的科学性和可操作性，又要不断丰富和深化标准宣贯手段，使自然资源信息化从业人员充分了解标准、熟悉标准、用好标准，避免出现“有标不依、执标不严”等问题，努力营造全行业贯彻标准的良好氛围。此外，要通过完善自然资源信息化地方标准实施监督的组织机制、压实各组织环节的实施监督责任、建立全流程追溯和纠错机制等方式，强化实施监督和评估。同时，也要鼓励社会公众对标准实施情况进行监督。

4.4建立地方标准公开和反馈渠道，促进标准编制工作开放协调

地方标准要通过信息化手段建立和畅通公开和反馈渠道，便于各地自然资源主管部门相互了解和借鉴信息化地方标准制定工作。同时，便于地方标准化行政主管部门根据反馈和评估情况，对地方自然资源信息化标准进行复审。尤其在机构改革后，一些地方的自然资源信息化标准已经不适应管理需要。地方自然资源主管部门应及时以复审结论为依据，持续深化标准改革，统一、协调、更新现行地方标准，提升地方标准的先进性和科学性，保障地方自然资源信息化工作规范高效运行。5结语地方自然资源信息化标准在促进自然资源管理网络互联、数据互通、系统协同中发挥了重要作用，越来越受到地方自然资源主管部门的重视。在迎来良好发展机遇和环境的同时，也面临着很多挑战。本文提出强化地方备案和审查机制、促进各层级标准协调配套和共同发展、加强地方标准宣贯和监督、建立地方标准公开和反馈渠道等几点思考，以期对破解地方自然资源信息化标准建设中的难题、完善自然资源信息化标准服务体系和工作机制、深入推进自然资源管理决策和社会化服务综合应用、实现自然资源信息资源高效整合和共享服务有所启示。

参考文献

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作者:耿雯 胡玥 李慧 刘天羽 王贵和 任卉 刘志刚 高仁胜 单位:自然资源部信息中心