乡村治理视域下的乡村规划

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐一篇乡村治理视域下的乡村规划范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

引言:党的二十大报告把全面推进乡村振兴提升为加快构建新发展格局、推动高质量发展的重要举措之一。国家“十四五”规划指出实施乡建行动要以规划为引领，以提升乡村基础设施、公共服务水平和改善农村人居环境为抓手，实现美丽宜居乡村建设。这就需要积极发挥乡村规划的干预作用。同时，以生态文明为导向的国土空间规划体系改革正在推进，乡村规划作为乡村地域全要素管控的重要抓手[1]，肩负着保障国家生态安全、粮食安全、优化国土空间格局等多重任务，也使乡村规划成为了空间规划治理改革的焦点[2]。尽管乡村规划一直是学术界关注的热点[3]，但由于尚未形成较为成熟的乡村规划理论与方法，乡村规划与乡村治理间缺乏协同，导致规划目标自上而下传导中出现偏差、规划实施主体间结构不兼容[4]、各方参与方式单向和片段化[5]、规划实施困难等现实问题。乡村规划问题的本质是既有规划技术方法与乡村内在治理机制不相适应，如何从乡村治理的角度优化乡村规划理论与方法，推动规划与治理协同并进，成为学界亟待研究的问题。近年来，乡村规划从单一的空间建设性规划研究向综合性、社会性规划研究发展[6]。现有乡村规划研究根据学科领域特点大致分为以地理学为代表，基于人地关系的乡村经济活动和聚落空间分布研究；以社会学、政治经济学为代表的基于社会结构和制度框架的乡村政策和治理体系研究；以城乡规划学、建筑学为代表的基于乡村建设和人居环境改善的空间技术与方法研究。虽然不同学科研究侧重点不同，但均可以发现，乡村规划不仅是空间层面的技术工作，还具有社会层面的乡村治理特征和作用，在解决乡村经济生产、公共设施供给，协调政府、市场和村民等不同主体关系中发挥着不可或缺的作用。一方面乡村规划需要借助乡村治理体系推进与乡村自身运行逻辑相匹配的规划编制，增强规划的可实施性和管控的权威性；另一方面，乡村治理需要通过乡村规划“打包”项目，落实自上而下的资金及公共品，提升乡村治理体系的硬件与软件环境[7]。因此，鉴于乡村振兴背景下大部分乡村的发展主要依托于以“项目制”为代表的外部要素流入，乡村规划作为统筹安排和引导各类资源分配和布局的空间治理技术手段，需要置于乡村治理的视域下讨论。

1研究框架

从乡村规划与乡村治理的关系来看，空间治理是乡村治理的核心，而乡村规划是实施乡村空间治理的主要技术手段。一方面，“项目制”引发了乡村治理结构的新变化[8]。2017年—2021年，仅国家财政农林水事务支出一项，累积共安排近11万亿元，其中绝大部分都是以项目的形式输入到乡村。以国家财政转移支付为依托，以农村扶持项目为载体的“项目制”突破“科层体制”的束缚[9]，极大改善了乡村公共服务的质量，相应的治理方式和治理逻辑也已融入到乡村社会的经济生活。另一方面，乡村规划作为国土空间规划与治理的重要组成部分，不仅要关注于前端的项目策划与布局，更要延伸至项目与规划的实施与动态维护。大量乡村项目的争取与实施需要乡村规划的衔接和配合，而规划落地实施的项目管理与维护又需要与乡村治理机制有效衔接。作为公共品供给主要投入形式的“项目制”，已成为乡村治理与乡村规划间的联系纽带。本研究拟从“项目制”这一乡村发展的主要外部要素来源出发，针对乡村规划编制和实施中出现的现实问题，对乡村规划与乡村治理结构间的协调关系、方式间的联动关系、运行逻辑间的匹配关系进行剖析，构建与乡村治理体系有效协同的乡村规划体系，激发乡村社会治理活力，发挥乡村规划在乡村建设中的统筹和协调作用（图1）。

2乡村治理与乡村规划的问题剖析

2.1乡村规划与乡村治理的现实问题

2.1.1实施主体多头

乡村规划中需要统筹打包的各类项目既来自于上下层级的传导，也源自不同部门的分割，各发包单位部门分工、工作深度都不同。一方面，负责组织规划编制工作的规划部门职能权力有限，难以统筹涉及多部门的公路建设、危房改造、污水处理、垃圾分类等各类项目实施。另一方面，各个层级的职能重点和治理能力不同。因此，虽然乡村规划覆盖各项建设活动，但容易出现项目衔接不当和重复建设的问题。例如，较为宏观的传统村落风貌整治项目要求外墙利用当地材料，而较为具体的建筑节能改造项目却要求在外墙张贴灰色保温板。2.1.2需求响应滞后在前期阶段，乡村获得的项目支持大部分来自于区县级政府，自上而下的项目难免会出现不能及时响应乡村综合性现实需求的情况，产生了普惠性项目过度投放、特色性项目投入不足的现象。例如，鲜有外来人口的A村，规划打包下来的标准化公厕长期闲置；旅游型村庄B村对修建游客服务中心等特色项目有强烈诉求而不得。在后期阶段，项目建成后的运行与维护以及规划批复后的实施管理需求也存在被忽视的现象。

2.1.3运行逻辑不畅

乡村规划编制与实施一直存在运行不畅的问题。为增强规划编制的实施性，在政府主导下，引入多方力量投入乡村建设。其中，建设效果好的乡村地区大多借助“政府援助”、“企业推动”、“社会资助”等外力推动[10]乡村建设。但如果外部力量不能与乡村规划内部运行逻辑有效匹配，随着项目完成后外力的撤离，在村集体自身运行和治理能力不足的情况下，乡村建设成果仍会面临后期维护和运行的诸多困难。诸如厕所建设后无人清扫维护，太阳能路灯架设后电池更换无资金落实、公共空间和风貌管控不力等。

2.2基于“项目制”的乡村规划与乡村治理脱嵌原因分析

2.2.1乡村规划与乡村治理结构间协调不当

“项目制”严格遵循“一事一议”的原则，仅就单一项目本身进行目标管控，与乡村生产生活一体化的特征不甚贴合，这就需要乡镇政府和村庄通过乡村规划对项目进行统筹分配和跨部门协调。然而从乡村治理角度上，税改后的乡村建设更多地依赖于国家的各类乡村“项目”，抑制了基层政府及乡村社会的自主性，导致了项目传导中乡村治理体系缺位，形成了乡村治理的“中空”[11]。从乡村规划角度上，一方面，在县和乡镇规划层面，由于尚未出台完整的国土空间规划相关法律，现有规划在编制和实施上存在管理主体多元、结构层级不清的问题，导致项目资源在县、镇层级上的调配和布局缺乏明确的规划依据。另一方面，在村庄规划层面，尽管《村民委员会组织法》赋予了村民委员会自治的内容，但在规划体系上呈现出比较显著的“上级规划、上级管理”构架特征，村庄规划大多由上一级乡镇政府委托，村庄自身的能动性不强。2.2.2乡村规划与乡村治理方式间缺少联动乡村规划呈现出显著的“项目治村”特征[12]，乡村规划与乡村治理间缺乏联动，导致传导式的项目输入与基层建设实际需求不匹配。以村庄规划为例，一方面，村庄规划侧重于在空间层面打包短期公共服务设施等普惠性项目，对涉及村庄生产生活的综合性、长期性特色项目需求关注不足。另一方面，在规划过程中，大多由村委会直接对接规划编制机构，村民在项目立项、规划编制、设计施工、后期维护等村庄规划建设全流程中参与较少或参与度较低，造成村民难以将规划成果作为其需要遵守的建设行为规范[13]，导致规划对村民日常建设行为的管控能力不足（见图2）。

2.2.3乡村规划与乡村运行逻辑间不相匹配

乡村规划能否顺利实施与是否匹配村庄内部治理和运行逻辑有关。由于村庄的营建运行具有鲜明的渐进性[14]，且长期以来的乡土社会通过血缘关系、亲缘关系和熟人关系开展经济社会活动，乡村地区灵活的、长期的、非正式的治理逻辑制度至今仍然是维系乡村运行的文化基础[11]。而相比之下，乡村规划则是以规范化、程式化、目标化的治理技术为核心的运行逻辑。因而在乡村规划中会出现“目标化”的规划技术治理逻辑与村庄社会内部长期性机制间的矛盾，程式化的“项目制”运作规则与非规则化的村庄社会机制间的不匹配[15]，导致乡村治理对外部资源产生依赖性、内部无法形成有效治理机制、规划编制和实施乏力的一系列问题。

3乡村治理视域下乡村规划优化路径与策略建议

3.1乡村治理视域下乡村规划优化路径

3.1.1融入项目治理的规划层级结构优化

伴随着国土空间规划变革以及相应的机构改革，国家治理结构正在逐步完善[16]。为确保各类项目能够精准投放，需进一步明确乡村各项规划的编制、实施和管理主体，根据乡村项目运行逻辑优化形成“同级规划、属地管理、分级审查”的乡村规划层级结构。充分发挥县、乡镇、村庄各级组织的治理特长与优势，明确各级目标，整合空间叠加、分类侧重、实施时序各不相同的项目，确定投放标准，搭建平台，并落实于各级规划中。保证乡村公共事务发展和公共品供应均等性和公平性的同时，还要针对各地发展特征突出重点、体现特色。

3.1.2应对治理需求的综合规划过程优化

乡村规划不仅是空间布局规划，更是响应协调乡村地区生产生活需求的综合性规划，需要落实各级各类规划的政策投放和空间管控，处理乡村地区各类资源要素保护与发展间的矛盾。作为实施乡村振兴战略的重要抓手和乡村公共事务的组成部分，乡村规划应充分利用乡镇政府在扶持乡村地域产业、均衡化配置设施等方面的政策和支持，亦应探讨通过立法授权发挥村民自治在相应规划编制、实施和管理上的作用[13]，加强基层组织及公众的全过程参与，优化治理需求传导路径。发挥乡村规划具有的综合性、传导性特点，将各项单个分散的项目与乡村治理的综合发展需求相结合。

3.1.3匹配外力投入的规划运行逻辑优化

随着城镇化的不断推进，乡村落实规划的运行逻辑能否从原有依靠社会“关系”转向建立共识“契约”是乡村治理所面临的挑战，也是建立乡村发展长效机制的基础。乡村规划实施的基层主体是村庄，要通过乡村规划将项目治理逻辑与乡村运行逻辑相匹配，增强自身运转的能力，提升社会治理能力。村庄应借用外力组织自己的公共事务，动员起村民的力量和其他社会性资源，对多个项目进行叠加、梳理、整合，增加公共品的投入，提升村庄自身的发展动能。要借项目之势，以完善利益联结机制为核心，提高乡村治理能力[5,17]，实现项目优势与资源优势的有机结合，再造资金链，增强村集体的活力，夯实乡村发展的经济基础，使村庄从项目外部输入式发展模式走向外源输入与内源自主相结合的治理模式，完成从“输血”到“造血”的转变。

3.2构建协同有效的乡村规划策略建议

3.2.1完善与治理结构兼容协调的乡村规划体系

乡村规划作为不同项目在乡村地区落地的技术协调方式，不同层级类型的规划应与县镇村行政体系结构相对应，明确各自任务，形成合力。县级政府应依托经济优势，集成和协调各类项目组织，在县域层级的规划中确定基础设施和公共服务设施实施项目，分区分类制定村庄整治指引；乡镇级政府应结合地方发展特征，突出项目的特色和重点，明确村庄整治的重点和方法；村自治组织应发挥自下而上的能动优势，通过村庄规划、村庄建设规划以及美丽乡村规划，完善各项设施的用地布局，对村庄建设的具体项目及实施做出统筹安排（见图3）。只有进一步完善与治理结构兼容协调的乡村规划体系，才能使得政策和投资项目投放更为精准和高效。

3.2.2形成与治理方式综合联动的乡村规划机制

治理相对于管理最大的区别在于决策过程是一个多元主体协商的过程。乡村规划作为乡村治理的一部分，不仅仅是技术指引，更反映了社会价值取向和普遍共识。因此，乡村规划要通过与治理方式综合联动，统筹区县、乡镇各级政府的项目支持，积极响应村庄发展的综合性诉求。同时，应拓展规划中的公众参与广度与深度，向前延伸到乡镇项目引入，向后延伸到规划在基层的实施与管理，使规划中立足于村庄长远发展的空间引导与管控措施得以落实。以项目为联动纽带，形成以持续发展为目标的综合性、全过程、陪伴式的乡村规划长效“机制”。

3.2.3制定与治理逻辑相互匹配的乡村规划规则

乡村规划应依托“项目制”等外部资源，优化资源输入方式，引导内生性资源承接国家公共资源平台，利用多种组织形式，积极动员村民参与选择和决策，将短期的项目引进转变成为对乡村长久生存建设的考虑。同时，在原有的蓝图式乡村规划成果基础上，增加引导式的风貌、公共空间等管控导则内容，引导村民日常建设和公共空间维护等行为。将经批准的规划条文规则与村规民约相结合，使乡村规划匹配乡村治理逻辑，激活村民自治潜力，促进公共规则和集体共识的达成，形成既非传统血缘亲情关系也非指令性行政关系的、平等自愿的共识性契约[13]，变能力治理为规则治理，助力推动乡村振兴。

4结论

乡村规划在空间层面并非难题，也没有高难度的技术问题需要解决。解决乡村发展问题的关键在于如何认识乡村规划的作用，完善乡村规划与乡村治理的协同关系，形成“治规合一”的行动框架。乡村治理关系到国家治理体系和治理能力现代化目标的实现，加之国土空间规划日益凸显空间治理的重要性，乡村规划已成为提升乡村治理能力、助力乡村振兴的重要前提。因此，要以“项目制”为纽带，以乡村治理的视域优化乡村规划，完善与治理结构相对应的乡村规划体系，形成与治理方式相呼应的乡村规划机制，制定与治理逻辑相适应的乡村规划规则。逐步健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，以及与之相协同的乡村规划体系，推动建设宜居宜业和美乡村。如何构建更为系统的乡村治理与乡村规划的互嵌机制并用于指导具体实践，将是未来研究的重点。

参考文献

[1]魏广君.中国乡村规划浪潮——特征、困境和思考.国际城市规划,2022,37(5):131-137.

[2]张尚武,李京生,栾峰,等.乡村振兴的规划议题与学科发展思考.城市规划,2022,46(10):18-24.

[3]彭翀,吴宇彤,罗吉,等.城乡规划的学科领域、研究热点与发展趋势展望.城市规划,2018,42(7):18-24,68.

[4]李晚莲,李晶.基于乡村振兴战略的湖南省乡村治理体系研究.中国农业资源与区划,2020,41(7):255-258.

[5]申明锐.乡村项目与规划驱动下的乡村治理——基于南京江宁的实证.城市规划,2015,39(10):83-90.

[6]孙莹,张尚武.我国乡村规划研究评述与展望.城市规划学刊,2017,(4):74-80.

[7]唐燕,赵文宁,顾朝林.我国乡村治理体系的形成及其对乡村规划的启示.现代城市研究,2015,(4):2-7.

[8]孙莹,张尚武.乡村建设的治理机制及其建设效应研究——基于浙江奉化四个乡村建设案例的比较.城市规划学刊,2021,(1):44-51.

[9]渠敬东.项目制:一种新的国家治理体制.中国社会科学,2012,(5):113-130,207.

[10]高巍,胡敏,靳晓娟.基于角色参与的当前我国乡村建设模式分析.城市发展研究,2019,26(3):21-27,32.

[11]应星.农户、集体与国家——国家与农民关系的六十年变迁.北京:中国社会科学出版社,2016.

[12]詹国辉,张新文.农村公共服务的项目制供给:主体互动与利益分配.长白学刊,2017,(2):84-89.

[13]周珂,顾晶.村民自治下的传统村庄规划管理——以曹家村灾后重建为例.城市规划学刊,2017,(2):87-95.

[14]赵之枫,王峥,云燕.基于乡村特点的传统村落发展与营建模式研究.西部人居环境学刊,2016,31(2):11-14.

[15]李祖佩.乡村治理领域中的“内卷化”问题省思.中国农村观察,2017,(6):116-129.

[16]陈磊,姜海.国土空间规划：发展历程、治理现状与管制策略.中国农业资源与区划,2021,42(2):61-68.

[17]李祖佩.“新代理人”:项目进村中的村治主体研究.社会,2016,36(3):167-191.

作者:赵之枫 杨帆 单位:北京工业大学城建学部