自然资源资产产权制度理论

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1起源：马克思主义所有制理论

全民所有自然资源资产产权制度思想来源于马克思主义所有制理论。一般认为，马克思主义主要由哲学、政治经济学、科学社会主义三大组成部分构成，围绕着无产阶级和人类解放这个根本目标，通过哲学批判和政治经济学批判，发现了人类社会发展的一般规律和资本主义生产方式的运动规律，在此基础上创立了科学社会主义。生产力和生产关系、经济基础和上层建筑这两对基本范畴的内部矛盾运动推动了人类社会发展。其中，生产资料所有制决定了生产关系的性质，马克思主义提出建立以生产资料公有制为基础的“联合体”，通过改变资本主义私有制条件下人对物的占有关系来消除人与人之间的异化关系，从而实现人的全面而自由发展。马克思和恩格斯初步设想了社会主义社会的生产资料公有制的前提条件、表现形式和实现方式。首先，认为社会主义社会的基础是“生产力的巨大增长和高度发展”，并指出这是“绝对必需的实际前提”①。其次，对公有制表现形式表述为：生产资料的“公共占有”②、“社会所有”③、社会成员“共同占有”④、“联合起来的社会个人的所有制”⑤，并且指出“无产阶级将取得国家政权，并且首先把生产资料变为国家财产。……国家真正作为整个社会的代表所采取的第一个行动，即以社会的名义占有生产资料，同时也是它作为国家所采取的最后一个独立行动。”⑥即由国家代表社会占有生产资料。再次，提出生产资料公有制实现方式是“合作生产”、“股份公司”和“共同的计划”，有关表述如“联合起来的合作社按照共同的计划调节全国生产，从而控制全国生产，结束无时不在的无政府状态和周期性的动荡这样一些资本主义生产难以逃脱的劫难”⑦；“股份制度——它是在资本主义体系本身的基础上对资本主义的私人产业的扬弃；……表现为通向一种新的生产形式的单纯过渡点”⑧；“生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的各联合体所构成的社会的全国性基础，这些生产者将按照共同的合理的计划自觉地从事社会劳动。”⑨关于未来社会的自然资源所有制的实现途径，马克思和恩格斯明确提出了直接国有化或通过集体所有制过渡这两种方式，以及股份制、合作化等经营方式。他们认为，土地国有是土地所有制发展的必然趋势，“土地国有化已成为一种社会必然。……土地只能是国家的财产”⑩，但土地国有的路径取决于该国生产力水平和土地所有制状况，“随着资本主义生产的倾覆，以往社会的一定占有形式就将成为不可能的了。过渡的措施也是到处都必须适应当时存在的情况；这些措施在小地产国家里和在大地产国家里将大不相同。”土地国有只能在英国这样的大土地私有制占优势的国家中实行，像法国这样典型的小土地私有制占主导的国家，要通过土地集体所有制这个中间阶段，再过渡到土地国有。马克思指出：“无产阶级将以政府的身份采取措施，直接改善农民的状况，从而把他们吸引到革命中来；这些措施，一开始就应当促进土地的私有制向集体所有制过渡，让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡；”他们还提出了通过合作化经营方式把小土地私有改造为集体所有。1871年12月，恩格斯在国际工人协会总委员会会议的发言中指出：“建立由租佃者和农业工人组成的农业合作社，共同耕种目前由他们各自耕种的土地。这样，中小型农场就将为拥有500英亩甚至更多的土地的农场所代替，从而就能够采用农业机具，利用蒸汽力和其他现代化的措施，所需的资产可以用合作社的土地作为抵押向国家借贷。”经典马克思主义理论家根据人类社会发展一般规律和资本主义生产方式运动规律，科学预测了未来社会将实行生产资料公有制，由全体劳动者共同占有生产资料，并且初步探讨了土地国有化、土地集体所有制及股份制和合作化等经营方式。但是由于时代的局限性，他们只能从理论层面提出社会主义公有制方向和一般特征，无法在社会主义实践基础上，完整、系统、明确、具体地回答公有制的表现形式、实现方式、运行机制等实际问题。

2探索：社会主义所有制实现形式

2.1苏联模式：单一所有制+计划经济

苏联作为第一个社会主义国家，在特殊历史条件下的社会主义实践形成了苏联模式，并一度成为各社会主义国家效仿的榜样。苏联模式基本坚持了马克思主义的基本原则和发展目标，比如在经济上建立了生产资料公有制，在一定程度上践行了按劳分配原则，但在经济体制上，没有考虑到国情（落后的物质基础和历史条件）与马克思设想的社会主义经济条件（高度发达的物质基础）存在极大的区别，生搬硬套甚至误解马克思、恩格斯思想，形成了明显脱离生产力发展实际的单一所有制、排斥市场机制的高度集中计划经济体制、平均主义浓重的分配制度等。虽然这种模式在苏联建立前期一度发挥了积极作用，通过计划配置资源加速进入工业化初期阶段，但存在计划准确编制和有效实施难度极大、难以持续产生充分的激励机制等弊端，在工业化中后期导致资源配置效率低下、企业缺乏活力和效率，严重束缚和阻碍了生产力的发展。我国改革开放之前的经济体制深受苏联模式影响，形成了“一大二公”高度集中的计划经济体制。在自然资源领域，1954年宪法明确规定了矿产、水流、森林、荒地等属于全民所有。经过农业合作化运动的开展，逐步形成了土地集体所有和国家所有并存、国家所有制占主导地位的格局。计划经济体制下自然资源管理问题逐渐突出：一是所有权、行政管理权、经营权三权混淆，产权虚置、权益不明；二是自然资源无偿开发利用，导致自然资源重开采和使用、轻保护和监管，综合效益差；三是国有资产大量流失，自然资源和生态环境破坏严重。2.2中国改革开放实践：完善所有制结构+社会主义市场经济体制党的十一届三中全会以来，我国经济改革的主线是变革生产关系以适应生产力发展水平，主要围绕所有制结构变革和产权制度这两个核心：一是所有制领域突破，调整和完善所有制结构，形成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局。所有制是生产关系的基础，解决所有制问题是社会主义经济建设首要的重大理论和实践问题。二是突破单一分配方式，要素参与收入分配，推动了基本分配制度的改革，激发了创造财富的各种源泉。三是经济体制领域突破，建立社会主义市场经济体制，公有制与市场经济兼容；建立完善现代产权制度，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；完善公有制实现方式，建立新型的国有资产管理体系，完善中国特色现代企业制度和形成以管资本为主的国有资产监管体制。总之，我国以完善产权制度和要素市场化配置作为经济领域的改革重点，从所有制、分配制度和经济体制三个方面突破，逐步形成公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制的社会主义基本经济制度。产权是经济所有制关系的法律表现形式，是对以所有权为基础派生的各项权能的法律界定，产权包括财产的所有权和所有权派生的占有权、使用权、经营权、支配权、收益权和处置权，还包括知识产权、排污权、抵押权、继承权等。我国改革开放的历程是一部逐步建立产权制度的历史，大体经历了“农村土地经营权——城市国企经营权——现代企业制度——国有资产管理体制——现代产权制度”的过程，并延伸到自然资源资产产权领域，要求建立健全自然资源资产产权制度和国家自然资源资产管理体制。2003年，党的十六届三中全会首次在党的全会文件中提出建立现代产权制度，并要求建立健全国有资产管理和监督体制、自然资源资产监管制度，这对于我国产权制度建设、国有资产管理和自然资源资产管理具有里程碑意义。

3发展：建立中国特色自然资源资产产权制度

3.1概念的形成

3.1.1 理论准备

中华人民共和国成立以后我国关于产权的研究开始于所有制问题探讨，研究成果主要出现在20世纪80年代之后，如薛暮桥的《论社会主义集体所有制》和董辅初的《关于我国社会主义所有制形式问题》等，国有资产所有权与经营权的关系是这一阶段的研究重点。20世纪90年代，关于土地、矿产等单项自然资源产权研究的专著开始陆续出现，如《中国矿业权法律制度研究》（江平，1991）、《论国家煤炭资源所有权的实现》（肖国兴，1993）、《中国农村土地产权制度论》（王琢，1996）等。关于自然资源产权的综合研究成果也逐渐增多，在论文方面，如《自然资源产权管理和运行的市场经济模式》（钱阔、黄元，1994）分析了当代国际上自然资源产权运行的三种模式，提出我国自然资源产权要建立市场结构和运行机制，土地、矿产、森林等自然资源要实行商品化经营和有偿使用。《论我国自然资源产权制度的改革》（陈安宁，1994）探讨了自然资源产权概念及功能，分析了我国自然资源产权制度改革的现状，提出我国自然资源产权制度改革的基本思路要从两方面展开：一是严格界定各自然资源产权权能的界限，使各产权主体人格化；二是调整不合理的自然资源产权结构，减少现体制中生产的外部性，确立符合市场经济体制的自然资源流转制度。在专著方面，《自然资源资产化管理——可持续发展的理想选择》（钱阔、陈绍志，1996）提出我国实行自然资源资产化管理的四大目标、原则及基本要求，专章研究了资源性资产的运营管理、自然资源核算，初步研究了包括森林、矿产、海洋和海岸带、土地自然资源资产化管理，以及海外自然资源资产化管理和国外矿产资源资产化管理。

3.1.2 实践进展

我国自然资源产权制度建设是从20世纪80年代明确所有权制度、构建使用权制度，特别是自然资源有偿使用制度开端的。通过宪法和自然资源单项法进一步明确了主要自然资源的所有权归属，分清了国家、集体二元化所有，初步规定了所有权代表主体。随着改革开放步伐加快，市场要素逐步扩大加深，土地、矿产、水资源等的资产属性、经济价值日益显现，率先在这些领域进行有偿使用探索。土地使用费和土地出让金、资源税和矿产资源补偿费、水费和水资源费、海域使用金等制度逐步形成，城镇土地使用权、农用地承包经营权、矿业权、海域使用权等随之建立，还分别建立起土地登记、矿业权登记、林权登记、草原登记、海域和无居民海岛登记等自然资源产权分散登记制度。需要指出的是，1988年国家国有资产管理局（以下简称“国资局”）成立之后，为加强国有自然资源资产管理开展了一系列研究和试点工作，推进了自然资源资产产权制度建设。1990年《国务院关于加强国有资产管理工作的通知》（国发〔1990〕38号）印发，要求保卫国有资产及其权益不受损害。1991年1月16日国务院发布《国有资产评估管理办法》，其中的第三十七条明确指出“有关国有自然资源有偿使用、开采的评估办法，由国务院另行规定”，标志着资源性国有资产被纳入统一的国有资产管理。1991年11月，国资局在北京召开了“自然资源产业化和资产被管理问题”理论研讨会。1994年国资局经与国家海洋局研究，选择河北省沧州市开展海岸带资源产权界定与登记试点工作，而后又在河北省唐山市、秦皇岛市等地扩大试点。在河北省沧州市试点工作的基础上，研究制定海岸带资源产权界定办法和建立海岸带资产基准价格体系。1995年3月27日，国资局又在北京召开了全国首次“国有资源性资产全国工作会议”，提出了资源性国有资产管理八项目标和五项基础工作，其中在目标中提出“产权清晰，权能结构合理；资源性资产开发、出让、转让进入市场；国家所有权得到维护，并在经济上得到实现”；五项基础工作为摸清资源性资产家底，建立资源性资产基准价格与标准价格体系，开展资源性资产价值评估方法研究，研究和制定资源性资产开发、运作效益考核指标体系与考核办法，研究和制定产权出让、转让与产权交易收益管理法规、条例及规范市场行为等。

3.1.3 正式提出

1992年，党的十四大确定了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，产权制度作为市场经济的基本制度实质上成为我国经济体制改革目标体系的重要内容。1997年，党的十五大报告要求实施资源有偿使用制度。2003年，党的十六届三中全会要求建立现代产权制度、自然资源资产监管制度，这是中央全会文件中首次出现这两个概念。2013年，党的十八届三中全会明确提出健全自然资源资产产权制度、健全国家自然资源资产管理体制，开启了我国自然资源资产管理新纪元。2015年，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，进一步细化自然资源资产产权制度改革的重大任务。2018年自然资源部组建，标志着我国初步形成相对综合的自然资源资产管理体制机制，为统筹推进自然资源资产产权制度改革提供体制保障。2019年，《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》制定了自然资源资产产权制度改革的顶层设计、时间表与路线图。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，进一步落实所有权的行权主体及其职责，建立健全所有权委托代理的管理体制和制度体系。健全中国特色的自然资源资产产权制度体系是坚持和完善社会主义基本经济制度与生态文明制度的重要任务，其体系特征是系统完备、科学规范、运行高效，制度目标是归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效。

3.2研究任务

3.2.1 主要进展

党的十八大以后，我国自然资源管理长期受计划经济观念影响，发展和改革长期滞后于国有企业资产管理，中国特色的自然资源资产产权制度着眼于在自然资源领域将社会主义公有制的制度优势、管理体制优势与市场经济的机制优势相结合，从市场与政府结合、产权主体、产权市场体系、产权保护和监管等方面，系统提出了自然资源资产所有者职责与自然资源监管者职责“两统一”、统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、自然资源资产所有权委托代理机制、所有权使用权经营权“三权分置”、使用权立体分层设权、国有自然资源资产管理报告、自然资源资产负债表等创新性理论和制度设计等，不仅开创了我国资源管理的新局面，而且有些在世界范围也属首创，这些新的理念、新的认识、新的视野、新的制度为创新公有制实现方式和完善社会主义市场经济体制赋予了新的时代内涵，使自然资源管理总体格局焕然一新。二是初步形成自然资源资产产权法律规定框架。通过《民法典》和各类自然资源单项法等，明确了有关自然资源资产物权规定，对自然资源资产的国家所有权和集体所有权、各种国有使用权和集体使用权、经营权及抵押权、地役权等，从权利的主体与客体、取得与丧失、内容与限制等方面作出了原则性规定，推动改变了自然资源资产权利法律规定不全面、不系统、不具体、不明确的局面，初步形成以公有制为基础，所有权、使用权、经营权分离，囊括地权、矿业权、海权、林权、草权、水权、渔业权、空间权、碳权等诸多权利的自然资源资产产权体系。三是基本确立相对集中的国家自然资源资产管理体系框架。自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，国家林业和草原局、水利部、农业农村部、国家发展和改革委员会、财政部、国家统计局等行使部分全民所有自然资源资产所有者职责或管理事项，同时通过构建所有权委托代理机制，构建中央到省市县四级政府履行或代理履行所有者职责的管理体系。自然资源部内也基本明确了自然资源资产、自然资源监管的职责分工，初步明确了全民所有自然资源资产所有者职责内涵（主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益），目前正在推进构建产权登记、资源清单、资产规划、清查统计核算、储备管护、配置处置、收益、损害赔偿、考核监督等权益管理制度体系。

3.2.2 主要问题

一是对自然资源资产产权相关概念和认识尚不明确统一。由于自然资源资产产权制度在我国推进时间较晚，特别是受长期实行计划经济体制、管理体制所有权与监管权不分等影响，各级政府、自然资源管理系统和相关部门、社会公众对自然资源与自然资源资产、产权管理与资产管理、所有权与监管权、自然资源资产产权的特性、自然资源资产国有产权与集体产权管理方式异同、所有权委托代理与分级管理、自然资源资产负债表等改革理念、政策、举措等理解还不深、不透，存在许多模糊认识。二是自然资源资产产权体系还不健全。全民所有自然资源资产所有权与集体所有自然资源资产所有权之间范围、界限和底数等尚不清晰，自然资源资产所有权实现方式、所有权与使用权及经营权的权责利关系还未明确，自然资源资产使用权结构还不完善，国有农用地、未利用地等使用权制度尚未建立，各类自然资源资产使用权之间尚未形成配合衔接。三是自然资源资产管理体系还不完善。自然资源资产管理在国家发展全局、国家经济制度体系、国有资产管理整体管理中的定位和作用等尚不明确。国有自然资源资产管理与资源、生态管理尚未建立起有效的衔接机制。自然资源资产管理由分类分散向统一综合转变不够到位，各方面的政策统筹和工作融合不够，缺乏多层次自然资源资产管理协调沟通机制，依然延续以单门类资源资产管理为主的模式。所有权管理纵向层面的顶层设计的三种行权方式（中央直管、委托地方政府和法律授权地方政府）尚待试点探索和实践落实。自然资源资产有偿使用、收益管理、资产负债表编制、生态产品价值实现等重点改革领域需深入推进，确权登记、资源调查、资产清查核算等基础管理工作有待加强。自然资源资产监管问责不到位，自然资源资产法治和治理比较薄弱。

3.2.3 研究重点

一是推进自然资源资产管理理论创新。加强所有权委托代理重大问题研究，要在基本概念、基础理论、重大法律关系、重要制度建立上下功夫，区分所有权与监管权，处理好统一行使、委托代理和法律授权的关系，完善自然资源清单制度，健全资源资产处置配置规则，研究建立收益管理制度。二是健全自然资源资产产权体系。建立自然资源资产的国有产权与集体产权相互协调和纠纷解决机制。推动所有权和使用权充分分离，明确占有、使用、收益和处分等权利归属和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能。明确国有农场、林场和牧场土地所有者和使用者权能。逐步完善集体经营性建设用地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权，探矿权、采矿权、海域使用权的相关制度。逐步扩大自然资源资产使用权主体范围，国有自然资源产权要逐步向民间资本开放，推动自然资源产权领域的混合所有制经济的发展。三是构建中国特色自然资源资产产权制度体系。现代国家管理由决策、执行、信息、咨询、监督、反馈等诸多环节构成一个完整系统。国外公共自然资源遵循行政管理三权分立原则，在管理体制内部实行决策、执行、监督三权分立，推动“决策集中化，执行专门化，监督独立化”。我国国有资产管理体制大多强调管理、监督和营运三位一体。本文认为，除了管理、运营、监督三大体制外，全民所有自然资源资产管理体系还应包括协调、法律、技术（信息）等板块，从而形成系统完备、功能协调、科学规范、运行高效的制度体系。因此建议全民所有自然资源资产管理体系应由管理、运营、监督、协调、法规、技术六个方面构成。四是集中力量攻坚产权主体问题。解决所有者主体不到位、权责不明晰问题是产权制度改革的“牛鼻子”，所有权委托代理机制是构建中国特色自然资源资产产权制度体系的关键。当前的试点工作，第一要建立健全所有权委托代理的管理体制。按照中央直接行使所有权、委托省级和地（市）级政府代理行使所有权、法律直接授权省市县级政府行使所有权部分职责这三个方面，设计管理系统的结构、组成方式、管理手段和方法等，形成一个科学合理的有机系统。具体内容包括：全民所有自然资源所有权委托代理的管理机构及职责，不同层级管理机构的管理范围、权限边界、空间尺度、利益及相互关系等，以及从中央到地（市）级政府的委全民所有自然资源资产产权制度理论与实践托人和受托人、委托形式、委托期限、调整情形、受托管理方式等。第二要建立健全所有权委托代理沟通协调和激励约束机制。按照对上、平行、对下及横向与纵向等不同层次，建立全国和地方人民代表大会、国务院、自然资源部及有关部门、地方政府及其部门等之间的沟通协调机制；建立激励机制调动各代理主体的积极性、创造性，建立控制、监督、考核问责的约束机制，防范信息不对称和道德风险，保障委托方和代理方的权益和管理目标实现。第三要构建所有权委托代理管理制度。建立完善资产规划使用和管护制度、资源清单制度、资产清查统计制度、资产价值评估和核算制度、资产配置制度、资产收益制度、资产监管和考核评价制度等。五是加强自然资源资产立法修法工作。配合全国人大开展国有资产综合性立法研究，对于地方集中反馈、需要通过法律层面解决的问题，要推动在国有资产法中予以明确。梳理各自然资源单行法中和目前改革方向、所有权管理等有冲突或不相符的规定，并适时修订。

参考文献

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作者:吕宾 单位:中国自然资源经济研究院