应急管理人才分类培养模式研究

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关键词:应急管理;人才培养;分类模式;能力提升

当前我国正处于社会转型大发展大变革的历史时期，加上又处于全球化、信息化的当今世界，既面临由自然灾害、流行病等对人民生活和社会安全构成威胁的传统类型社会风险，又面临以工业化、城市化为标志的现代化进程中不断涌现的如生产安全事故、失业、刑事犯罪等社会风险。突发事件易发、多发、频发，我国应急管理工作面临严峻挑战［1］。2018年3月应急管理部成立，标志着我国应急管理体系建设进入新的发展阶段，对应急管理人才能力与需求也有更高要求。应急管理人才作为应急管理体系的核心与支撑，对应急管理人才培养是应急管理人才教育、培训的过程，即基于安全需要，遵循特定教育培训规律和应急管理规律，培养符合应急管理工作实际需要的专门人才［2］。我国对应急管理人才培养起步较晚，非典事件后有学者引进西方应急管理的理论、经验、方法，应急人才教育应运而生。应急管理人才培养理念滞后、模式单一、人才供给不足已经成为制约我国应急管理能力提升的关键瓶颈。有学者在对应急人才进行供求分析研究后发现，应急管理需要懂得“管理”也熟悉“业务”的人才，而现有“业务型”人才培养较多，“管理型”人才关注则较少［3］。在突发事件应对中，人才队伍应急能力存在共性与差异，亟待基于应急管理人才队伍结构探讨采取不同的应急管理人才培养模式。

一、研究回顾

世界各国政府都面临着突发事件预防与危机应对的现实问题，发达国家高度重视应急管理人才培养工作，从多方面入手不断加大人才培养研究。在应急管理人才培养内容体系构建方面，自20世纪70年代末，美国联邦政府和相关国家机构设计和发布了一系列应急管理政策制度文本，体现国家对应急教育的重视与支持，这也成为应急管理人才培养的重要内容。同时，政府部门信息化平台提供了大量应急管理理论和实践信息，相关著名应急管理学者也撰写了诸多应急管理教材。如，《应急规划》《应急管理概论》《国际灾难管理概论》等。在应急管理人才培养课程体系构建方面，国外发达国家充分考虑应急管理多学科融合交叉、面向实践的基本特色，其课程内容涵盖管理学、经济学、社会学、工程学、物理学、心理学等多方面内容［4］，如美国应急管理局(FEMA)通过建设应急管理学院(EMI)，设置了一系列的应急管理课程。在应急课程实施方面，国外学者提出了包括传统课程实施方式，如课堂授课、案例教学、参观考察等［5］，适应时代发展还提出了诸多现代化开放式的课程实施方式，如情景模拟学习、桌面推演、专题讨论等［6］。目前，国外对应急管理人才培养研究主要出于围绕国家应急管理实践和政策需求，打造服务具体实践的应急管理人才培养模式。国内应急管理人才培养还处于起步阶段，其中张海静［7］、高园［8］、薛澜［9］等较早针对应急管理在职从业人员的专业培训展开探索，围绕科学设定应急培训对象、系统规划应急培训内容、充实应急管理人才培训保障措施，致力培训“具有战略眼光和一定专业技能的应急技术与管理人才”。随后国家行政学院于2010年正式成立应急管理培训中心，对各级各类在职应急管理人员开展教育培训，开启国内应急专业培训先河［9］。此外，学历学位教育作为应急管理人才孵化的主要途径，2004年，教育部批准开设我国第一个公共安全应急管理本科专业，2005年，河南理工大学成立首个公共安全管理/应急管理类本科专业，其他高校依托专业优势也陆续开展应急管理教育。随后，在国家“全灾种大应急”概念倡导下，2019年，教育部审批建立应急技术与管理专业(082902T)，属于安全科学与工程一级学科下本科特设专业，并在2020年审批建立应急管理专业(120111T)，属于管理科学与工程一级学科［10］。除此之外，近年来国内相关学者在应急人才教育模式［11］、应急人才培养与学科建设［3］、应急人才培养体系和策略［12］、国外应急技术管理人才培养启示［13］等方面也进行了相关研究和初步摸索，为我国应急人才培养提供了理论和方向上的支持。综合分析发现，国外研究侧重基于本国应急管理体制架构，面向其实践特点培养应急管理专业人才，其培养内容、模式及方法与国内存在一定差异。我国应急管理人才培养实践起步较晚，虽进行了初步探索并积累了一定经验，但相关人才培养理论研究较为初步，多数研究聚焦宏观视角下应急人才教育或某一特定途径下应急人才培养，对应急管理人才培养类型缺乏系统划分，难以根据不同对象采取不同人才培养模式［15］。应急管理人才的特征定位、分类体系尚不明晰和合理，诸多核心问题值得进一步研究。

二、我国应急管理人才培养的机遇与挑战

我国应急管理人才培养面临的机遇有以下几个方面:第一，新时代应急管理人才的现实需求。据统计，截止2020年，全国范围内安全监管、安全服务、安全技术应用人才缺口达43万人［15］，社会各界强烈呼唤满足需求的更高质量应急管理人才的培养。在政府层面，加强应急管理人才培养可以提升政府应对突发事件时应急处置能力，满足政府维护国家长治久安职能现实需要。在企业层面，加强应急管理人才培养可以为企业提供高素质的应急管理人才，满足企业规范安全生产、减少生产事故风险的现实需要。在社会大众层面，加强应急管理人才培养可以引导公众掌握基本应急知识与技能，在全社会形成防灾减灾救灾意识。在应急管理人才庞大现实需求下，推进应急管理学科教育改革，促进专业人才培养已经成为政府与社会的共识。第二，应急管理人才培养支持力度加大。人才是事业发展的核心，当前我国把应急管理人才培养工作放在重要位置。2018年3月，中华人民共和国应急管理部正式挂牌成立，我国应急管理工作从应对单一灾种向综合减灾转变，实现了应急管理人才培养组织机构变革。2020年，教育部在本科专业目录中增设应急管理、应急技术与管理等本科专业并在公共管理学科下设置“应急管理”二级学科。在此基础上，教育部规划中心和应急管理部于同年公布首批应急安全智慧学习工厂暨应急管理学院建设名单，中国矿业大学、防灾科技学院等19所高校入选，应急管理人才培养实施主体规模扩大。第三，信息技术与人才培养深度融合。应用信息技术构建“互联网+人才培养”平台成为当前应急管理人才培养新趋势。受场地与课时限制，线下应急教学很难有突破和创新，特别是在职应急人员难以兼顾长时间培训教学，应急培训效果也大打折扣，利用网络教学课堂提供教学资源，向应急管理人才传授知识与应急实践方法，突破了传统课堂禁锢，教学模式也更加灵活多变。此外，基于5G、VＲ、BIM等现代信息技术应用为应急实践教学提供了科学工具与依托，如利用VＲ技术构建应急救援虚拟演练平台，能够极大程度避免人员在演练过程中受到伤害，同时减少实际应急培训演练的资源消耗，提升应急管理人才应急实战能力与水平。我国应急管理人才培养面临的挑战有以下几个方面:第一，学科研究范围模糊。应急管理具有较强的综合性、交叉性与应用性，其中涉及到公共管理、安全科学与工程、管理科学与工程、自然地理等多个学科的专业知识。当前我国应急管理学科教育主要依托相近专业开展，有高校依托公共事业管理专业开展应急管理人才培养如暨南大学、中国政法大学、河南理工大学等。有高校依托安全科学与工程专业开展应急管理人才培养如南京工业大学、青岛理工大学、中国矿业大学(北京)等。还有一部分高校依托管理科学与工程、地理学专业、企业管理专业、地质工程专业、法学专业等进行应急管理人才教育培养，其中以防灾科技学院、北京师范大学、大连理工大学为代表。应急管理人才分散在不同专业与学科进行培养虽然可以保证人才培养特色，但在人才培养目标、内容体系、教学设置乃至学制均存在较大悬殊，各个学科对培养对象知识能力要求也不相同［16］，易导致应急管理学科研究缺乏明确的研究范围和边界。第二，课程体系设置紊乱。当前我国应急管理课程体系设置较为混乱，一方面表现在不同高校之间课程体系差别较大。有研究在对全国7所开设应急管理类本科教育的院校开展课程体系调研后发现，7所院校的应急管理类专业课程设置不一，主要体现各自院校学科或行业地域特色［12］。由于教育部尚未出台统一的应急管理课程体系标准，部分高校在设置课程体系时缺乏应急管理共性核心知识教学，难以满足应急管理人才培养需要。另一方面表现在课程形式设置单一，理论教学课程开设较多，实操训练安排较少。从当前部分高校专业学分比例来看，武汉理工大学、暨南大学和河南理工大学等管理类学科背景院校，应急管理类专业实践教学课程占总学分的12.2%～18.8%;青岛科技大学、安徽理工大学和劳动关系学院等工科学科背景院校，应急管理类专业实践教学课程占总学分的16.5%～26.5%，体现出理论教学仍充当着应急管理人才培养的主要形式，针对技能实践培养的课程教学薄弱。第三，师资教材资源匮乏。师资力量方面，应急管理师资队伍多为“半路出家”，来源于不同专业与学科，在缺少固定且系统的师资培养通道下，应急管理师资力量数量和质量难以保证。此外，师资体系特别是高校师资体系中，专职教师占比较大，其大多缺少应急实践经验和实际工作经历，专职教师与实务工作者之间师资力量未能被有效整合运用起来，难以满足实操课程教学需要。在教材资源方面，目前应急管理人才教育教材数量供给不足，针对不同层次应急人才培养的教材书籍更是鲜有。多数高校、行政学院等应急教育实施主体在本机构人才培养目标之下编写翻译出版了部分教材，如武汉理工大学出版的《突发事件应急管理导论》等教材;河南理工大学出版的《中国公共安全管理概论》等教材，在缺少教育主管部门规范之下，尚未形成统一的应急管理系列规划教材。

三、我国应急管理人才培养思路

应急管理人才培养是一项系统工程，需要重点解决“培养什么样的人”“由谁培养人”“怎么培养人”三个层面问题。立足于应急管理人才培养现状，综合管理学与教育学人才培养理论，研究提出“三位一体”应急管理人才分类培养模式，如图1。所谓“三位一体”应急管理人才分类培养模式，是依据培养途径不同，将应急管理人才培养划分为学历学位教育、职业教育和专业培训3种模式，遵循“以人才为中心”“以培养目标为导向”“以组织体系和课程体系为实现环节”“以师资队伍和支持条件为配套保障”持续动态改进机制的应急管理人才培养模式。

(一)“三位一体”应急管理人才分类培养模式的构建依据(1)满足新时代发展对应急管理人才的素质要求。应急管理作为高度专业化、技术化的工作领域，在新时代应急管理体系与能力发展要求下，应确保应急管理人才在素质教育培养、专业知识传授予实践技能训练方面齐头并进。其中素质教育培养是以思想政治教育为媒介，注重培养应急管理人才风险意识与奉献精神。专业知识传授是要兼顾理论知识与实践性的有效结合，有益创新理论教学内容，保障理论教学贴合实际。实践能力训练是训练人才运用理论化专业知识指导应急管理实践的能力，以社会需求为导向开展实践能力培养、技术应用以及技术创新。“三位一体”应急管理人才分类培养模式的构建就是要从素质教育、专业知识和实践技能三方面着手，满足新时代应急管理发展的要求。(2)综合管理学与教育学人才培养理论。基于管理学与教育学人才培养理论，即以师资建设为抓手、以课程教学为中心、以人才培养为根本培养理论，构建“三位一体”应急管理人才分类培养模式。优秀师资队伍作为人才培养基本抓手，强调授课教师学科背景多元化和实践实训教师多样化，将双师型、复合型师资队伍作为未来师资建设目标。课程教学关系应急人才培养效果与指向，应在课程大纲与培养方案指导下设置如基础通识课、专业核心课、选修课等体现侧重点应急理论课程。实践教学上，注重利用政府、研究院、企业等专项单位实践实训资源建设校外应急管理实习基地。最终，“三位一体”应急管理人才分类培养模式下的人才是精通管理与业务的复合型应急管理人才，能够胜任应急管理领域各项工作。(3)适应不同类型应急管理人才的自身特点。“三位一体”应急管理分类培养模式构建应适应不同类型人才的自身特点，其中学历学位教育经由我国高等教育聚焦储备未来精通管理与业务的综合应急人才，应依托应急管理类相关专业，调整改革原有培养目标、课程体系、培养路径，培养未来专门从事于应急管理事业的实践应用型复合人才。职业教育培养的应急人才动手能力更强，但学习的主动性与积极性不高，应改革教学方法充分考虑人才特点，培养职业教育应急管理人才为操作技能性应急管理人才。经专业培训应急管理人才一般为在职应急管理人才，应切合受训者现有工作内容，弥补在职应急管理人才知识储备与实用技能准备等方面不足。

(二)“三位一体”应急管理人才分类培养模式的构建逻辑依据应急管理人才受教育层次与培养方式差异，将应急管理人才培养目标作为导向，要求培养者以应急实际工作为指示，兼顾理论知识与实践技能学习，成为精通业务也熟悉管理的复合型应急管理人才，同时体现出差异化，如从事应急决策指挥领导型人才在应急专业知识外，还须具备先期处置评估、指挥决策与联动协同等特殊能力。组织体系与内容体系处于实现环节，即通过组织体系确立不同对象培养目标与任务;制定人才培养长期、中期、短期制度规划;落实人才培养任务并对培养成效评估反馈。内容体系则涉及人才培养课程规划、课程设计与实施及相关教材建设、教学安排等方面。除此以外师资队伍与支持体系构成配套保障，其中包括师资队伍建设与管理、应急管理人才培养制度流程出台、应急实训基地与模拟演练中心建设、配套资金保障等方面。

四、我国应急管理人才分类培养模式

考虑各培养模式在人才培养目标、课程体系、保障体系等方面存在诸多差异，研究构建“分类培养、分层教学”的人才培养模式和与之相适应的培养目标、组织体系和内容体系，为应急管理人才培养提供基本范式。

(一)学历学位教育

学历学位教育指学生在中华人民共和国教育部规定招生计划下，经由教育主管部门认可学校单位完成学业后，获得国家统一印制的学位证书和毕业证书［17］。在应急管理领域开展学历学位教育旨在通过系统专业教育，储备未来专门从事于应急管理事业的人才。应急管理学历学位教育由本科和研究生两个层次组成，两者在培养目标上有所不同。本科阶段应急管理人才应作为应急管理事业主要力量进行培养，不仅要传授学生基本应急管理理论与技术知识，还要求学生掌握在突发事件过程中决策、组织、协调、沟通、公关等管理能力，将作为基层应急事业管理者、企业安全生产监督者和应急产业从业者等服务于应急管理领域。研究生阶段应急管理人才接受更高层次应急管理教育，掌握应对各种突发事件知识与能力，应着重将其培养为中高级综合型应急管理人才［18］。完备的组织体系可以保证应急管理人才培养顺利运行，一般由组织主体和实施主体两部分构成。应急管理学历学位教育组织主体主要由中央及各地市教育行政机构、各级应急管理部门、高校教学管理部门等组成，在开展应急教育过程中负责根据突发事件应对现实需要确立人才培养目标，组织专家学者开展应急管理学科专业评估研讨并指派具体高校单位落实教学目标与计划，在开展应急学历学位教育过程中对人才培养质量进行评估。应急管理学历学位教育实施主体主要由高校、部分行政学院、党校等构成，在人才培养组织体系中主要依据确立的培养目标和任务，制定长期、中期、短期教学培养计划，开展具体应急管理教育教学。在应急管理学历学位教育课程内容体系设置上，应设置以理论教学与实践教学为两大主线，以基础通识课程、核心课程、专门化课程为3大层次的课程体系［19］。在理论教学方面，通过基础通识课程培养学生具备正确人生观、价值观和良好法律意识修养与社会公民道德。核心课程安排学生进行如应急管理概论、灾害学概论、应急管理法制等应急管理核心理论内容学习。应急管理作为交叉性强的领域，还应依托院校专业特色安排涵盖多个学科专门化课程，满足不同兴趣与目标学生的需要。在实践教学方面，注重培养学生应用理论知识指导应急管理实践能力，以实验项目、实习训练、志愿活动等多种实践形式，将应急管理理论教学与实战教学有机结合。图2为应急管理学历学位教育人才培养体系。

(二)职业教育

职业教育是一种让受教育者获得职业技能理论知识和掌握相对应操作技能的教育活动，与学历学位教育相比其最大特色和亮点在于对受教育者实践技能的培养。在当前应急管理基层政府和企业专业人才少、结构不合理、引进招录难等矛盾突显背景下，不少高职高专院校开始探索应急管理职业教育，如湖南安全技术职业学院、广西安全工程职业技术学院和兰州安全技术职业技术学院等。职业教育培养的应急管理人才倾向于操作技能性应急管理人才，通过学习突发事件发生演变原理及灾害应对技能方面知识，全面提升其应急响应与处置能力，未来服务于应急管理工作一线与基层应急事务。资金与办学资源是现阶段扩大职业院校办学规模至关重要的因素。此外受制于职业教育人才培养特殊性，应急管理职业教育对于学生实践能力培养要求更为严格。因此应搭建应急职业教育多元管理模式，构建政行校企多元融合组织体系，向政府积极争取政策、资金支持，向企业抛出橄榄枝，整合现有资源。在组织主体方面，不同于以往由政府单一主导局面，给予职业院校更多自主权，引导应急行业、企业共同参与到应急职业人才培养过程，校企共研培养方案，实施适应企业真实安全生产环境型人才培养模式。在实施主体方面，充分运用社会与学校资源，将基层与企业作为人才培养第二课堂，搭建校企合作平台，共同互派教师授课，共同商讨课程内容，共同开发实训基地。受学历学位教育注重知识系统性和完整性影响，应急管理职业教育课程体系也多由基础通识课、专业必修课和专业选修课等固定模块构成，易导致人才动手实践能力不强。从企业和社会来看，应急领域需要既懂应急专业理论又具备实战操作能力的人才，为此应将应急职业教育拓展到安全技能实训和特种作业人员实操基地，有针对性地结合一些基层应急处置实践与高危企业各岗位实际需要来好对学生从业能力的建设。职业院校应积极打造产教融合、校企融合人才培养模式，建立校外实训基地，让学生不仅可以在校园进行封闭训练，也可以深入应急工作一线开展真实训练。图3为应急管理职业教育人才培养体系。

(三)专业培训

相比较于教育，专来培训目的较为狭窄，主要在于将受训者现有的知识、技能提升到完成工作所需要水平上来。培训作为提高人才所需技能快速而有效的方式，可以弥补在职应急管理人才知识储备与实用技能准备等方面不足。应急管理专业培训对象可以分为两类，一类是政府官员和消防行政领导，一类是一线应急消防救援人员。对于政府官员和消防行政领导应加强应急管理教育知识日常培训，注重责任意识、安全意识，提高对突发事件防范应对能力及现场指挥协调能力。一线应急消防救援人员则应重视应急技能知识、应急处置方法、应急实地演练等培养，旨在应对突发事件新的可能性和适应现代应急技术发展，提升应急现场救援处置能力。应急管理专业培训工作一般由各地市应急管理部门、各级组织与人事部门、教育委员会等组织开展。为提升应急管理专业培训成效与科学性，中央与地方培训组织主体在近年专门成立了一批应急培训机构，如2008年开始筹建国家行政学院应急管理人员培训基地和于2010年成立的国家行政学院应急管理培训中心。同时不断完善应急管理培训制度，保证了应急管理人才培训专业性与规范性。如2020年初由应急管理部印发的《全国应急管理干部大培训总体方案》。应急管理专业培训实施主体以党校、行政学院和干部院校作为应急管理人才培训主渠道。同时辅以部分高等院校和科研院所为重要基地，成为现今认可培训教学体系。专业培训作为短期内提升应急管理从业者专业能力，促进行业社会认同的人才培养方式，具有较强的问题导向，培训内容往往依据所要解决问题的变化而变化，具有较强灵活性。在应急管理培训内容设计上，一方面应以应急管理实际需求为导向，依据当地突发事件类型不同特点和应急工作实际设计不同培训大纲，避免盲目知识灌输降低培训成效。另一方面应根据受训者的不同特点设计不同培训模块，例如各级各类领导干部应侧重于常态化应急管理、应急决策与指挥等方面知识培训，对于应急专业救援人员更侧重于各类应急装备使用、预案编制等较为具体的内容。随着信息化、科技化进程的不断深入，应急管理培训形式也应更为丰富。借助互联网，信息技术可以开展应急在线培训，省厅和地市应急管理部门可以与第三方合作开发应急培训辅助教学软件，突破应急培训时间空间限制，节约培训费用与时间。图4为应急管理专业培训人才培养体系。

五、结语

近年来，经历汶川特大地震、8.12天津港爆炸、新冠肺炎疫情等重大突发事件，我国开始高度重视突发事件应急管理。应急管理人才作为应急管理体系的核心与支撑，必须摆在应急管理工作重要位置。围绕我国应急管理人才分类培养模式的构建依据与逻辑框架，研究提出“三位一体”应急管理人才培养思路。在进一步系统整合基础上，从培养目标、组织体系、内容体系等方面为应急管理人才培养提供基本范式，并对我国应急管理人才未来发展路径提出建议。

(1)强化培养意识，明确人才培养目标。应急管理人才培养作为提高国家应对突发事件能力的重要途径，应进一步加大人才的培养力度，强化人才培养意识。同时依据应急人才的不同类型，在设置基本培养目标的同时，明确差异化培养目标，即，重视对应急管理人才素质教育、专业知识与实践技能等基本能力培养，同时针对学历学位教育应急人才要求掌握在突发事件过程中决策、指挥、沟通等管理能力，培养其成为未来专门从事于应急管理事业的人才;职业教育应急人才加大对应急实操技能的训练，培养成为未来操作技能性应急管理人才;专业培训应急人才在于提升现有应急专业知识与技能水平，以高效开展现阶段应急工作。

(2)完善应急管理学科专业建设，扩大人才培养规模。随着我国应急管理体制逐步建立与完善，政府部门、大中型企业与第三方社会机构都急需大批的应急管理人才。现阶段扩大应急管理人才规模，一方面需要院校依托现有学科专业与师资力量，突出办学特色，在系统制定应急管理人才培养计划下，扩大招生规模，提升办学质量。另一方面要推动我国应急管理学科体系改革与建设，推动教育部在应急管理类学科增加专业设置，加大硕士及博士点设立，同时建议将应急管理专业作为融合性新兴学科和管理学学科门类的组成部分，与公共管理类程等学科并列作为一级学科来建设。

(3)注重顶层设计，构建组织体系。基于顶层设计，应急管理人才培养要构建由政府、院校、企业共同参与的复合型人才培养组织体系，融合三方培养优势，同时弥补三者不足。其中政府作为应急管理人才培养主管部门发挥宏观引导作用，一方面应通过出台与实施制度政策参与院校人才管理工作。另一方面在对企业、院校、培训机构等人才培养过程进行监督调控下规范人才培养工作。院校与企业在主体中主要充当培养实施者角色，吸收校企合作模式经验，以院校为主阵地从事应急管理人才孵化、在职应急人才培训及应急管理学科建设与科研工作，辅以企业开展必要应急实训应成为应急管理人才培养新思路、新路径。

(4)合理规划课程设置，科学安排培养内容。课程设置关系到人才培养的方向及效果，应依据应急管理人才培养类型不同合理进行课程规划，并对培养内容科学安排。学历学位教育应急人才课程设置应突出理论教学与实践教学两大主线，理论教学设置基础通识课程、核心课程、专门化课程为三大层次，实践教学强化实验项目、志愿活动、情景模拟等内容，保障理论教学内容在实践过程中得以综合应用与内化。职业教育应构建以应急技术能力培养为主的课程体系，将课程重点放在应急技术运用和职业能力训练上，为此应有针对性地安排学生进行基层应急处置实践与高危企业岗位实习，做好对职业人才从业能力的建设。专业培训课程设置强调灵活性，应根据人才现实工作需求设置培训内容，在课程安排上设置线上讲授、专题培训、实训演练等体现多元化课程类型。

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作者:吴晓涛 赵晓雪 单位:河南理工大学 应急管理学院