城市化管理汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇城市化管理范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

城市化之前，*、*两区已形成雄厚的经济基础，但行政管理体制却相对落后，严重制约了两区乃至全市的社会和经济发展，主要表现在以下几个方面：

（一）管理层级过多

城市是市政建设、经济发展与人口都高度集中的区域，具有面积小、聚集性强的特点。世界各大城市基本上都实行一级政府管理的体制，由职能部门对辖区实行集中、垂直和统一管理。但城市化之前，*却有三级政府：市政府、区政府、*、*两区还下辖镇政府，一级政府可以承担的职责由两级政府共同承担，延长了管理链条，形成了中间层。这种体制一方面容易出现各层级之间职责不清、互相扯皮，降低了行政效率；另一方面，大量财力被用于支撑区政府的运作，作为行政成本被消耗了，再加上镇政府的费用，致使行政成本长期居高不下。

区镇两级政府共存的体制，削弱了区域发展的后劲。对比*和东莞两市，这一结论十分明显。就整体而言，无论是综合实力，还是城市的规划、建设和管理水平，乃至对周边地区的辐射能力等各方面，*都明显占优势。然而，具体到镇一级的发展，虽然**、*两区各镇更具有毗邻香港的地理优势，而且，行政级别较高，对人才更具吸引力，但是，除了布吉、龙华等主要借助与*市中心毗邻的地缘优势，取得较大的发展之外，其余许多镇与东莞的镇相比，可谓相形见绌。其中的一个重要原因是*实行市区镇三级政府架构，而东莞实行的是市镇两级政府体制。

（二）镇政府的行政体制不适应城市管理的需要

*和*两区无论在城市建设、产业结构、经济发展水平和人口规模，都呈现出较高的城市化特点，而属于农村行政架构的镇政府体制却远远落后于管理的需要，形成了体制。

虽然镇政府设立了许多与上级政府对应的机构，但不少机构往往只有一名工作人员，干部身兼数职的现象十分普遍，或者是一个机构多个牌子、多种功能。镇级行政体制机构不健全、功能不完备，具有明显的非完整性，其提供公共产品与服务的能力都非常有限。

与此同时，*、*的户籍人口仅占总人口的9.6%，根据户籍人口配备行政编制根本无法承担繁重的管理任务。为了摆脱这种被动局面，各镇政府只好大量雇佣编外人员。由于编外人员存在素质不高、责任感不强、短期行为严重等问题，影响了管理水平的提高。

（三）村委会承担社区社会管理的责任

*、*两区的村民委员会承担着本村范围内的综合管理责任。在以农业为主的时期，这是一种行之有效的体制。然而，在商品经济高度发达，城市化、工业化程度比较高的阶段，这种管理体制逐渐暴露出一些深层次的问题。

村委会成为新的管理层级。经济比较发达的村，为了保平安，供养了一个庞大的治安队，为了保持环境卫生，维持了一个庞大的保洁队伍，为了保证日常工作的开展，有一个庞大的干部和工作人员队伍，有些村的公共管理开支每年高达上千万元。村委会的管辖范围过大，权力过大，等于在管理链条中又增加了一个层次，成为“三级政府，四级管理”，其副作用显而易见。

村委会的管理权责不清，依法无据，容易出现无序管理现象。*、*两区的村级经济都比较发达，许多村已发展成为初具现代化规模的城区。但是，区镇政府对村级管理基本上是持“谁家的孩子谁家抱”的态度，让村委会承担起本村范围内的管理责任。村委会是村民自治组织，其法定职能是负责管理村民内部的事务，在没有法律依据的情况下，被赋予全面管理辖区的职能，加上没有清晰的权责界定，以及村干部的素质良莠不齐，容易出现无序管理等现象。

村委会管理形成隐性的社会成本。村委会在本村范围内拥有全面管理权力的同时，也承担了庞大的管理费用和基础设施建设的费用，只能从农民口袋里掏钱，或者以各种名目乱收费，形成一种隐性成本。社会的综合管理成本并没有因此而减少，反而因为无序和不公开而增加。

村委会行使超经济强制的措施，不利于集体经济的规范发展。村委会实行的是行政管理与企业经营合一的体制，村委会往往通过乡规民约，把社会管理的目标与经济利益目标捆绑在一起。譬如，乡规民约规定，有违反计划生育、违反治安条例或吸毒等行为，多少年不能分红等等，以经济的手段强化社会管理的力度。这种管理模式似乎简单、明了、有效，因而受到广泛的肯定，但其合法性却值得商讨，也不利于农村集体经济组织的规范化管理。

发达的经济基础与落后的上层建筑不断发生矛盾和冲突，成为制约*、*，乃至整个*发展的瓶颈。同时，*的发展与资源短缺的矛盾也越来越尖锐，其中，最突出的是土地资源不足，而*待开发的土地又几乎都是*、*的农村集体所有土地。综合考虑各方面因素后，*市委、市政府决定在*、*全面推进城市化。

二、城市化后的新情况和新问题

经过一年多的努力，*、*两区的城市化工作已初步完成，并取得了一些阶段性的效果：

一是撤销镇政府成立街道办事处，理顺了行政管理体制。街道办事处是区政府的派出机构，理论上，*已成功减少了一级政府，变市区镇三级政府为市区两级政府，从而为提高行政效率，降低管理成本打下了良好的基础。

二是在撤销村委会成立社区居委会，有利于社区的规范管理。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织，具有明显的“村民特点”，无论是选举人、被选举人还是服务对象都非村民莫属。而社区居委会作为城市居民的自治组织，具有明显的“辖区特点”，其选举人、被选举人和服务对象都是辖区居民。*、*两区的人口以非户籍人口和新移民为主，社区居委会的体制更有利于扩大基层民主，更符合两区的实际。

三是将集体土地转为国家所有，增强了全市经济发展的后劲。在城市化的过程中，通过将村民转为居民，撤销村委会改为居委会，以及经济补偿等办法，*将*、*两区的土地从农村集体所有全面转为国家所有，增强了政府调控经济和管理城市的力度。

实践证明，城市化是完全正确的，效果是理想的。但是，由于基本上是按“一镇一街道”，“一村一社区”的模式进行，所以，牌子换了，管理体制和运行机制还没有发生质的变化。随着时间的推移，一些深层次的矛盾和问题开始出现。

（一）城市管理力度下降

镇政府根据镇人大通过的本级行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。因此，镇政府的体制及其功能具有明显的综合性。

*直接把镇委的牌子改成街道党工委，把镇政府的牌子改为街道办事处，直接用街道办事处的架构承接原来镇政府的管理责任。理论上，这种管理模式可以说是将原来由镇政府一级的管理提升到区政府一级的管理，加强了市政府对*、*两区的管理力度。但实际上，在城市化之初，在镇政府退出历史舞台之后，区政府的管理并没有完全到位，真正承担起管理责任的是街道办事处。

街道办事处是城市政府最基层的组织，是区政府的派出机关，负责直接处理城市的公民事务。根据《城市街道办事处组织法》，设立街道办事处的目的是加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系。街道办事处的任务是：（1）办理市、市辖区人民政府有关居民工作的交办事项；（2）指导居民委员会的工作；（3）反映居民的意见和要求。显然，无论是管理职能、管理手段，还是管理力度，街道办事处都远远不如镇政府，简单地用前者代替后者未免力不从心。因此，城市化之后，*、*两区的综合管理力度不但没有得到相应的加强，反而被削弱了。如果说，原来的镇级政府的行政体制不适应社会经济发展的新形势，是“老马拉新车”的话，那么，简单地以街道办事处代行原来镇政府的管理职责，可以说是“小马拉大车”。

（二）社区居委会难堪重任

*、*两区管理的重点和难点都在社区，但是，与两区的街道办事处一样，城市化后新成立的社区普遍面积大、人口多，部分经济发达的社区，其经济规模和人口规模不亚于内地的一个县城。

社区居委会作为群众性自治组织，既没有执法的职能，又没有行政处罚权，无法对庞大的社区实施有效的管理和服务。

（三）新的社区投入机制尚未形成

在城市化之前，村委会负责对辖区进行综合性管理。在花钱买平安的思想指导下，为了营造一个稳定的社会环境，促进经济的发展，各村的股份公司拿出大量资金用于辖区的管理。城市化之后，关于股份公司如何分摊辖区管理费用问题，相关各方存在较大分歧，绝大多数股份公司不愿再像过去那样承担过重的管理责任和费用。这样，旧的投入机制面临了严峻的挑战，新的投入机制又没有建立起来，长此以往，新成立的社区将会面临无米之炊的困境。

（四）形成了新的管理盲区

*的城市化有三年过渡期。在过渡期内，城市化后新成立的社区居委会仍参照村委会的办法进行选举，选举人和被选举人都由原村民组成，也就是说，新的居委会成员都全部由原村民组成。

过去，考虑到区域总体发展以及因此而可能给所在的村带来的利益，各村的股份公司把大量的资源用于本村范围内的基础设施建设和社会管理。城市化之后，新的居委会只愿意承担原村民聚居地的管理责任和费用，其他居民的居住区将会相对被忽略，从而形成一些无人管理的盲区。

街道和社区是城市管理的最基层的两个环节，上述问题的存在，影响到*、*两区综合管理水平的提高。

三、深化改革，推动城市化向纵深发展

城市化涉及到方方面面，在从农村管理体制向城市管理体制转变过程中，有些问题可能无法回避，我们不能因此而否定城市化的方向，应通过进一步推动城市化的进程，通过深化改革解决改革中出现的新情况和新问题。

（一）调整区政府的工作思路

改革开放以来，*、*都以经济建设为中心，并取得了令人瞩目的成绩。在经济发展已到了相对饱和状态的今天，当很多社会问题，特别是管理方面的问题和矛盾已日益尖锐的时候，两区政府应与时俱进，工作重心应由发展经济向管理社会转变，把工作的着重点转到城市管理和社会管理上来，把主要精力和资源放在治安、环境、卫生、教育、社区建设和社区管理、民生，以及其他与市民利益关系密切的事务上来，以管理促发展。正如广东省委书记张德江在*视察社区建设时指出的那样：“各级党政领导要高度重视社区工作，区委、区政府主要领导要把社区工作当作自己的主要工作之一。”

（二）进一步明确街道办事处的职能

目前，*、*的主要问题已经从人民不断增长的物质需要与落后的生产力之间的矛盾，转化为已经相对富裕的物质生活与相对落后的文化生活、社会管理和公共服务之间的矛盾。如果说，过去镇政府把主要精力放在抓经济建设是恰当的话，那么，在“撤镇设街”之后，街道办事处应彻底退出具体的经济活动，也不再负责城市建设，应把公众事务、社区建设、社区管理和社区服务作为自己的基本要务。只有这样，街道办事处才能真正把有限的资源用在刀刃上，也只有处理好公众事务，管理好社区，把社区建成和谐社区，才能真正做到“固本强基”，党的执政能力和政府的管理水平才能够得到真正的提高。

（三）适当调整街道办事处的规模

为了解决街道办事处的体制与其承担的管理责任不对称问题，有必要适当调整街道办事处的规模。《广东省设立街道办事处标准》对设立街道办事处提出了人口、城区面积和财政收入三个指标，其中，最高的指标分别为常住人口4.5万人、2.5平方公里和250万元财政收入。按照这一标准，*、*两区每一个街道办事处都是超大型的街道办事处。如龙华街道办事处，辖区面积88平方公里，人口88.68万，20*年GDP达246亿元，税收总额21.17亿元，无论是经济总量还是人口规模都相当于内地的大城市。以一个街道办事处的架构管理这样的经济和人口规模的区域，显然不堪重负。可见，适当调整*、*两区的街道办事处的规模已迫在眉睫。可以考虑，以20-30万常住人口作为*、*调整划分街道办事处的标准。

（四）严格控制街道办事处的行政成本

把街道办事处适当划小，有利于细化管理，这是毫无疑问的。但是，如果不转变职能，只是简单划小规模，势必带来行政成本的大幅上涨。划分街道办事处，应以基本不增加行政管理成本为原则。在巨大的管理压力下，*、*各街道经常要开展各种突击性、运动式的清理工作，管理成本很高。以龙华街道为例，虽然编制数只有325人，但干部、职工人数达2611人，20*年仅行政开支和社会管理成本就高达29940万元。如果把龙华街道一分为三，每个街道仍可分得管理费用约1亿元，而特区内街道办事处的年费用约为2000万元。因此，重新划分街道办事处之后，在适当增加行政管理人员编制的同时，如果注意对其他财政供养的机构和人员总量严加控制，并真正做到精打细算，那么，不仅不用增加投入，还可以挤出部分资金投入社区建设和管理。

（五）把股份公司从社区居委会剥离出来

由于历史的原因，*、*两区的社区居委会基本上是与集体股份公司实行一套人马两套牌子，或者是合署办公。两者你中有我，我中有你，可以说是孪生兄弟，是典型的企业办社会和社会办企业，带来了不少弊端：一是居委会领导与股份公司领导交叉任职，在以经济建设为中心的思想指导下，居民自治工作往往被忽视了；二是股份公司在人财物等各方面都与社区居委会交织在一起，企业承担了大量的社会管理事务的开支，无法实行规范化管理；三是在利益的诱惑下，有些不法之徒以各种手段参加居委会选举，通过控制居委会掌控股份公司的资产，给居委会的换届选举和日常的管理带来新的问题。最近，番禺区太石村罢免村委会主任事件的本质，就是个别人为了一己私利把经济问题政治化。如果把股份公司从社区居委会中彻底剥离出来，就能有效地铲除经济利益冲突的土壤，从根本上避免经济利益之争演变成政治性事件的可能性。

（六）彻底解决社区居委会行政化问题

根据《城市居民委员会组织法》，居民委员会是群众性自治组织，其职责包括：办理有关居民的公共福利事项；向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求；动员居民响应政府号召并遵守法律；领导群众性的治安保卫工作；调解居民间的纠纷。但实际上，社区居委会承担的社会公共管理事务越来越多。民政部《关于社区建设情况的报告》指出：“据不完全统计，目前，社区承担着社会治安、社会救助、就业再就业、计划生育等100多项管理和服务工作，社区已成为城市社会建设和管理的重要组成部分。”相对于各级政府给社区居委会委派的任务而言，群众自治工作属于比较软的任务，在各级、各部门的工作纷纷进社区的形势下，社区居委会往往只能牺牲后者而保证前者，社区居委会行政化已严重到足以改变其群众性自治组织性质的程度。可以说，当前社区居委会最大的问题就是行政化问题。把社区居委会变成一个管理的层级，显然不是我们的初衷，因此，应该把庞杂的社会公共管理事务从社区居委会的日常工作中剥离出来，还居委会群众自治组织的本来面目。

（七）成立社区工作站

从社区居委会剥离出来的政务类工作要有一个承接的载体，一个比较可行的办法是成立社区工作站。目前，各地的社区工作站主要有四种模式：一是下属模式，社区工作站是社区居委会的工作机构，两者是领导和被领导的关系；二是专干模式，由基层政府或街道办事处出钱聘用社区专干，并与社区居委会成员一起办公；三是条属模式，社区工作站是各政府职能部门在社区分别设立的办事机构；四是分设模式，社区工作站完全独立于社区居委会，两者是并行的组织，分别担负不同职能。四种模式各有特点，也各有优劣。在决策时，常常没有十全十美的方案，需要我们根据实际情况，在各种有缺陷的方案中进行抉择。如果仅仅从运作成本的角度考虑，四种模式的差别可能不大，但是，前两种模式显然对解决社区居委会行政化问题作用不大，而后两种模式则都致力于承接居委会的政务类事务。比较而言，条属模式容易形成多头进社区之后的分割局面，不利于整合资源。分设模式的概念是由政府在社区设立工作点承办政府在社区的工作任务，权责分明，既能彻底解决社区居委会行政化，增强其自治的功能，又能最大限度地整合社区资源，加强政府在社区的工作力度，可以说是一个较为理想的模式。

（八）合理划分社区

《城市居民委员会组织法》明确规定，居民委员会一般以100-700户居民为范围。据统计，截至20*年底，全国共有社区居委会77884个，其中1000户以下的占29%，1001－3000户的占56%，3001－5000户的占11%，5001－8000户的占3%，8001户以上的占1%。*、*平均每个社区的人口达到2.12万人，龙华街道办事处的民治社区更高达约20万人。考虑到*人口结构的特殊性，可以按3000户（按一家四口算，每个居民委员会的规模约12000人）的标准重新划分社区居委会。

（九）严格控制社区管理成本

社区细分的必要性毋庸置疑，问题在于如何控制管理成本，否则将会造成巨大的资金压力，可以考虑从以下几个方面着手控制管理成本：

1、把社区居委会还原为群众自治组织后，居委会委员的岗位不再作为一个工薪职位，只拿少量的补助，不领取工资，居委会的运作成本自然会大幅下降。

2、一个社区工作站服务若干个社区，以较小的社区居委会规模达到细化管理的目的，以一个社区工作站服务若干个社区居委会的体制，谋求最大限度地整合社区资源，从而达到控制管理成本的目的。

3、在增设社区居委会时，充分利用原有的组织和架构。譬如，在增设社区居委会时，尽量与原有的物业小区相衔接，能重合的尽量重合，并鼓励业主委员会成员通过选举兼任社区居委会成员。由于这些社区拥有一定的资源优势，所以，只要给予其适当的补助就能够维持一个新的社区居委会的运作，从而达到以最小投入实现最大效益的目的。

4、社区建设和社区管理也要厉行节约。*、*两区的社区比特区内的社区要复杂得多，管理的难度大，成本自然也高，这是事实。但是，不可否认，两区的社区在开展工作的过程中，也有不少可节约的空间。据调查，特区内的社区，一年的经费平均是51.7万元，而*区的城市化社区的费用却高达481万元！如果现有的经费一半用于社区居委会，一半用于社区工作站，再将现有的社区一分为二，那么，每个社区每年仍有120万元经费，仍远高于特区内的水平。此外，通过开展社区居民互助和公益性劳动等方式，也能大大减少社区开支。

（十）扩大基层民主

*、*两区的人口结构与全市一样，户籍人口与非户籍人口的比例严重倒挂，达到约1：10左右的水平。在社区居委会的选举中，占人口绝大多数的非户籍人口被剥夺了选举权和被选举权。为进一步推进基层民主建设，同时，也为了提高这个庞大群体对社区的认同，应有计划、有步骤地让他们参与社区选举。衡量的标准应该简单易操作，公平无异议，可以考虑以他们在当地合法居住的时间（以办理暂住证的时间为准）作为重要的参考因素。

（十一）建立稳定的社区经费投入机制

据调查，*区每年投入社区的经费达6.6亿元，其中，区财政投入占5%，街道投入占5%，社区居委会自筹占10-20%，股份公司投入占70-80%。城市化的三年过渡期满后，股份公司是否能够继续承担这一部分费用成为一个很大的问题。因此，应未雨绸缪，尽快建立和健全两区的社区经费投入机制。

1、区政府应将社区建设和社区管理的费用纳入区财政预算，作为社区建设和社区管理资金的主要来源。区政府的投入是社区建设和社区管理最重要、最有保障，也是最合理的经费投入渠道。

2、各街道办事处将其可支配财力的一部分直接拨付到社区，作为社区建设和社区管理资金的重要部分。街道办事处作为区政府的派出机构，代表区政府具体负责组织和开展社区建设与管理。因此，街道办事处应以社区建设为己任，把资源尽量向社区倾斜。

3、各社区的股份公司应在社区的基础设施建设中贡献自己的力量。条件较好的股份公司应一次性划拨足够的物业，条件较差的股份公司也应有一个计划和时间表，提供用于社区管理和服务的物业。

篇（2）

摘　要：城市化是社会发展的突出特点之一，我国是世界上人口最多的发展中国家，城市化进程和发展将对全球发展产生了深刻的影响。城市化进程带来了我们经济的迅猛发展，但也给城市危机管理带来了众多的挑战。本文从城市化进程的现状出发，探讨了城市危机管理模式的不足。

关键词 ：城市化；危机管理模式；不足

中图分类号：F126.3 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2014）34-0145-01

收稿日期：2014-11-10

作者简介：舒小兰（1984-），女，汉，四川泸州人，管理学硕士，讲师，从事公共行政管理策略研究。

一、我国城市化进程的现状

城市，是人口集中、工商业发达的地区。城市化是伴随着人类社会经济的发展产生的，也是社会经济发展的必然结果，城市化水平是一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志之一。世界上10万人口以上的城市由1950年的484个增至1970年的844个；100万人口以上的大城市由1950年的71个增至1970年的157个，到1980年已达234[1]个。

当然，城市化也是一把双刃剑，由于人口的集中和扩大，城市人口布局的过密，也给城市的基础设施带来巨大压力。因此，在城市化进程中对城市危机管理的研究具有重大意义。

二、我国城市化进程中的城市危机管理模式存在的问题分析

城市化是社会发展的突出特点之一，但城市内部复杂的综合性和关联性以及城市的脆弱性使城市危机给社会带来的伤害带有连锁反应，导致损失也会越来越大。虽然我国政府在危机管理方面已经取得了很大的进步，但与西方发达国家成熟的危机管理体系相比，我国的城市危机管理还存在很多不足。笔者将在下文对我国的城市危机管理存在的问题及原因作分析：

（一）危机管理理念需要创新

1、政府和公众的危机意识不够

如前文所述，危机的发生具有不确定性，但做好危机的预防工作便可以减少危机的危害甚至防止危机的发生。如火灾、交通事故等，降低其发生的频率，可以通过技术和管理手段来实现；对于不可避免的自然灾害如地震等，要使危害降到更低，也可以通过周密的准备工作作保障。因此首先就是加强对危机的意识，不仅对于政府应这样，公众也应该加强对危机的防范意识。

2、危机管理的指导理念需要革新

上海连续发生的“瘦肉精”食物中毒事故便暴露出我国在危机应急方面存在的问题，特别是执行危机监督的监管部门的职能问题。目前我国的城市危机管理理念还比较落后，还是因袭旧有、重救轻防的传统的管理理念，在处理手段上，还多是采取行政手段，相关机构和组织依然是凭经验来进行应急管理。

（二）危机应急预警机制不健全

危机预警系统是指组织为了能在危机来临时能尽可能早地发现危机的来临，建立一套能感应危机来临的信号，通过对危机风险源、危机征兆进行不断地监测，从而在各种信号显示危机来临时及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人对危机采取行动[6]。因此可以说，危机预警包括对危机的预防、警示和对危机的意识教育。但目前我国在建立危机预警机制方面还存在很多问题，需要进一步的完善。

首先是没有建立与现代城市发展适应的灵敏准确的信息监测系统，缺乏对城市潜在危机的分析判断和风险评估；再次是对于预案本身的研究不够，在对危机管理人才培养方面也较落后。

（三）危机管理综合指挥协调机制有待完善

由前文所述可知，我国目前的城市危机管理在横向上是分散的，各部门各自处理分管领域的应急事务，管理体系是割裂的。这种分部门、分灾种的危机管理模式应对单项危机的能力较强，但对于复合型危机便较为无力。一旦危机爆发，各部门往往各行其是，各自为政，缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同面对和解决突发事件的指挥协调机构。

1、中央和地方的政策不协调

不同层级间危机管理的不协调主要体现在中央政策与地方政策的不协调。如暴恐事件在开始处理时就暴露了这个问题。由于中国传统的高度集权的中央决策，使得地方政府在应对危机时不够灵活和合理，同时层级过多也使得危机管理缺乏效率。因此在危机决策的执行中，地方政府往往受自身利益的驱动而采取“上有政策，下有对策”的行为，使管理效果整体低下。

2、危机管理缺乏制度化的协调机构

在危机爆发时，我国采取的行动多半是运动式的，即成立临时领导班子，临时抽调各部门的人员和资源，强调不顾一切地在短期内控制危机，这种各自为政、彼此封闭的管理模式导致了我国政府危机预警系统的分割，没有稳定性，也不利于积累管理经验，难以在政府内部形成危机综合协调机制，来实现资源整合与协同决策，使城市政府能把握最佳时机应对危机，并为以后积累经验教训。

参考文献：

[1] 王前福，李红坤，姜宝华.《世界城市化发展报告》“人口世界”网（http：//popinfor.gov.cn）[EB/OL].2000（6）.

[2] 中国建设部.《2002年城市建设统计公报》“中国新闻网”（http：//chinanews.com）[EB/OL].2003（5）.

[3] 王前福，李红坤，姜宝华.《世界城市化发展报告》“人口世界”网（http：//popinfor.gov.cn）[EB/OL].2000（6）.

[4] 薛澜，张强，钟开斌.《危机管理》（第1版）[M]，北京：清华大学出版社，2003（5）.

[5] 李经中.《政府危机管理》（第1版）[M]，北京：中国城市出版社，2003（8）.

篇（3）

第二，城市化与工业化相互依托和相互促进。城市化是工业化的产物，又是工业化的推动器。纵观世界城市发展历史，每一次工业革命后，城市都得到突飞猛进的发展，比如经过第一次工业革命，英国伦敦的人口就从10万人猛增到100万人，二战后的日本工业化水平从28%提高到30%，而同期的城市化水平从28%提高到75%。城市化水平提高了，不仅促使产业非农化，也促使二、三产业和新兴产业蓬勃发展，推动三大产业升级，产业结构得到优化，生产要素实现优化组合，最佳配置；也使教育、科研、住宅等社会性基础设施和供水、供电、交通等工程性基础设施不断得到完善；也促进了人们的思想观念、行为方式、生活方式发生根本的转变，使物质文明和精神文明协调发展。东部沿海地区经济快速发展的成功，最主要的是靠工业化这个“发动机”和城市化这个“助推器”。目前，*工业化正处于加快发展时期，特别是今年以来，工业发展速度非常快，元—4月份，国有及规模以上工业总产值增长51.9%，实现利税增长141%，实现利润总额增长314.6%。这些将为*城市化快速发展打下坚实的基础，我们要抢抓机遇，大力推进城市化进程，实现城市化跳跃式发展，使我县城市化水平有较大的提高。

第三，城市化是增加农民收入的重要举措。推进城市化，就是从根本上打破城乡分割的二元结构，促进农业向非农产业、农村向城市、农民向市民转移。*目前还是一个以农业为主的县，75%的人口生活在农村。农业、农民、农村问题始终是*经济和社会发展中的根本问题，也是重点和难点问题。解决农民问题的重要出路是推进城市化进程，转移农村剩余劳动力，减少农民。我

们规划到2010年，*城市人口要达到10万人以上，*城市化水平由现在的24.7%提高到30%以上，每年平均需要向县城转移农村人口将近1万人，农民可以从中人均增收300元以上。这项工程非常宏伟和艰巨，必须要用全新的思路，强有力的举措才能实现。

目前*的城市化发展相对滞后，与经济发展和在全区中的位置严重不符。主要表现为：一是城市化水平比较低，现在城市化率仅为24.7%（含陶乐地区），比全区低15个百分点，比全国低17个百分点。二是县城和集镇规模偏小，功能不强。县城人口为6万人，低于10万人的全国平均水平。姚伏、黄渠桥等集镇非农人口也远远达不到全国平均水平。城镇基础设施水平低，工业支撑力量不明显，商贸不发达，对县域经济带动力不强。三是观念落后。一些同志把城市化等同于城市建设，认为城市化就是盖高楼修马路，没有把生产要素聚集作为关键，缺乏现代经营和管理城市的理念。今年确定的重点城市化建设项目思路不宽，办法不多，措施不硬，规划论证的多，开工建设的少。四是资金短缺，体制不顺。城市建设尤其是基础设施建设，主要依靠政府单方投入，多元化城市建设的投融资体制还没有建立健全，城市基础设施建设欠帐较多。城乡二元结构分割严重，对推进城市化的合力不强，在户籍制度、就业制度、社会保障制度、教育制度等方面，存在与城市化发展不相适应的地方。这些状况必须引起我们高度重视，要抓住国家西部大开发和我县工业化进程加快的有利机遇，遵循经济社会发展规律，坚定不移地推进城市化进程，为改革开放和现代化建设提供新的动力，走出一条欠发达地区加快城市化进程的新路子。

二、开拓创新，真抓实干，加快推进*城市化进程

当前和今后一个时期*城市化要以“三个代表”重要思想为指导，以西部大开发为契机，以加快发展为主题，以体制创新和科技创新为动力，解放思想，实事求是，与时俱进，开拓进取，面向全国，面向未来，面向现代化，坚持城市化与工业化、农业产业化、信息化紧密结合，按照适度超前，布局合理，重点突出，梯度推进的方针，依托*市和*市，集中力量把*县城做强做美，择优培育重点集镇，全面提高城市化水平和质量，充分发挥城镇的辐射和带动作用，促进城乡经济、社会、环境协调发展，努力开创城市化发展的新局面。

要围绕到2010年使县城居住人口增加到10万人，建成面积达7.5平方公里，把*建设成为经济繁荣，人民安居乐业，社会文明，生态优良，环境优美的区域性中心城市这样一个目标，重点抓好以下几个方面的工作：

一是坚定不移地实施西区建设战略。*要提高城市化水平，必须在改造老城区的基础上，把工作的着力点和着眼点放在推进西区开发进程，建设*新城上来，要形成规模，建立区域性中心城市，真正形成聚集效应和极化效应，全面提升*的经济实力。在这一点上，市委、市人民政府的意图是非常明确的，大武口向东发展，*向西发展，逐步实现对接。对于*县来讲，这是机遇和优势。西区建设不是形象工程，而是实实在在的德政工程和民心工程，直接关系到今后*经济社会的长远发展。我们要从长远考虑，思路观念上要有个大的转变，站在全市发展的高度上，站在区域统筹发展的高度上考虑西区建设，加快西区开发进度，绝不能观望等待、庸庸碌碌、无所作为，坐失良机。

二是着眼长远，科学制定规划。对这个问题，占龙

同志已经讲得很明确，我不想重复多讲，只强调一点，搞城市规划，必须讲求科学性，规划一经确定，要确保规划的权威性。大量事实说明，一个建筑物设计不当造成的损失是几十万、几百万、几千万，而规划不当，造成的损失是几亿、十几亿、几十亿甚至更大。包头市的城市规划是60年代原苏联专家设计的，至今仍在坚持使用。我们在规划当中，存不存在朝令夕改的问题，我们的规划能否经得起时间和实践的检验。所以，我们一定要坚持高起点搞规划，要有长远和战略眼光，注意把长远和当前结合起来，我认为在规划审批上应该坚持“宁缺勿滥”，对一时拿不准的建设项目，可以先放一放，不要马上批，做到适度超前，为未来发展留下空间，避免规划区内没完没了的拆迁、改造，最大限度地多留遗产，少留遗憾。

三是要创新经营城市机制。*城市化的任务十分艰巨，资金短缺的问题尤为突出。解决这些问题的根本出路在于深化改革，创新思路，经营城市。经营城市是市场经济条件下发展城市的一种新手段，它把城市作为最大的国有资产来规划、建设、管理和经营，通过营造好的城市投资环境和居住环境，创造城市品牌，增强城市的辐射力和带动作用。经营城市的主体是政府，经营过程中既有政府行为，也有市场行为。通过前几年经营城市的探索，我们既有成功的地方，也有不尽人意之处，但最重要的是我们已经开始运作，学到了一些宝贵的经验，在今后的城市化工作中，一定要坚持运用。县委、政府的分管领导和直接从事城市规划、建设和管理的领导干部，一定要学会经营城市，要通过城市资产经营，以城聚财，以城兴城。当然经营城市不能简单地理解为拍卖土地，还要将一些基础设施和公用服务设施等资源推向市场，通过招投标、产权转让、入股、拍卖，使用权出让、经营权转让，拍卖、经营特许权，以及合作、合资等方式，促进城市经济要素的优化配置，逐步形成投资、经营、回收的良性循环。总之，经营城市对县政府和有关部门来讲是一项新课题，我们一定要认真学习和研究，使之成为发展城市化的主要资金来源，改变过去由政府作为城市建设投资主体的现状。

四是加快体制转换，加强城市管理。科学的管理是城市快速健康发展的关键环节。我想在现阶段，城市管理要重点实现四个方面的转变。第一，从突击性管理向经常性管理转变，建立长效管理机制，运用先进管理手段，推进城市管理工作制度化、规范化，提高管理的长期效果。随着城区的逐年扩大，清扫保洁范围也要随之扩大，不能城市扩大了，保洁范围不延伸，造成城乡结合部脏乱差现象得不到根本治理。第二，要从行政管理向依法管理转变。对城市中的乱贴乱画、乱停乱摆、乱扔乱放现象，城管部门要加大城市管理的执法力度，强制人们改变卫生陋习，自觉遵守秩序。第三，要从制约管理向服务管理转变。管理就是服务，从服务出发搞好管理，寓管理于服务中。建设局及下属单位都要积极推进政务公开，改进服务态度，提高工作效率，提高服务质量和水平。第四，管理重心由上向下转变。城市管理工作由县、乡两级政府分工负责，县政府抓规划等大事，城管部门和城关镇街道办要把主要精力放在街道管理、整治、社会治安和社区建设等方面，逐步把社区管理作为城市管理的重要基础来抓，加强“人民城市人民建，人民城市人民管”的宣传教育，提高广大市民参与城市建设和管理的积极性、自觉性。

五是增强城镇功能，提高城市文明水平。城市化的过程，就是城镇教育、科研、文化、娱乐、美化等社会性基础设施不断完善的过程，也是交通、邮电、供水、供电、供气、供热、住宅、绿化、污染治理等工程性基础设施不断完善的过程。我们地处西北，生态环境比较脆弱，在城市建设中要尽可能多搞些绿地、林带和湿地，提高城市品位。在西区建设和旧城道路改造中，供电、通信、广电、供水、供热等部门要密切配合，各类管线设计、安装要最大可能一次性到位，能地埋的，全部地埋，不要“今天修路，明天挖路”。在加大县城建设的同时，要有重点、有选择地发展陶乐、姚伏、宝丰等中心集镇，涉及到的乡镇要把集镇建设与管理作为一项重点工作来抓，县上要重点扶持，不要把有限的资金撒胡椒面，并把这项工作列入这几个镇的考核，以点带面，增强集镇的辐射带动

力。推进城市化的根本目的，就是要使人民群众享受现代城市的一切文明成果，真正实现共同富裕、共同发展、共同进步。因此，在城市化进程中，必须加快教育、科技、文化、卫生、社会保障等社会事业的发展，重视文化、体育设施的建设，提升城市的文化品位，丰富市民的文化生活，增强市民的文化素质，保持和促进城市社会的和谐与稳定。

六是调整优化结构，为加快城市化发展提供强大的动力。要根据*的产业基础和资源、环境等条件，大力调整优化城乡经济结构，大力推进工业化和发展第三产业，为城市化发展提供强大的动力。当前要抓好太沙、崇岗工业园区的招商引资和环境治理工作，积极规划建设红乐工业园区，在陶乐镇积极引进劳动密集型加工企业，不断提高工业化水平，以工业化推动城市化。要加大市场建设力度，争取今年建成钟鼓楼商城，规划建设建材、粮油等专业批发市场，积极整合玉皇阁大市场、城关果蔬批发市场，发展现代物流业。要依托沙湖、玉皇阁、陶乐沙漠公园等旅游资源，大力发展特色旅游，提高旅游业的组织化程度。大力发展餐饮、金融、保险、信息、咨询等服务业，吸纳农村剩余劳动力向县城转移，提高城市化水平。

三、加强领导，统一协调，全方位推进城市化进程

推进城市化对我们来说是项长期和艰巨的任务。许多新情况需要我们研究，许多新问题需要我们解决，我们必须统一认识，加强领导，加大工作力度，采取有力措施，切实把实施城市化战略落实到实处。

一要明确责任，强化领导。根据县委十一届六次全体（扩大）会和县十四届二次人代会精神，经县委、政府研究，确定了县级领导包“双十”工程项目责任制，对确定的项目，要一个项目一个项目地狠抓落实。半年，县委常委会要专题听取“双十”工程项目进展情况汇报并将进展情况通报全县，希望负责工程项目的县级领导要率先垂范，定期召开汇报会议，经常深入到项目实地，帮助责任单位协调解决问题。城建等部门要充分发挥求真务实的工作作风，促进项目尽快完成。

二要团结协作，密切配合抓落实。城市化是一项艰巨、复杂和长期的系统工程，涉及面广，不可能单凭某一个部门就能将工作完成，各相关部门必须在县委、政府统一领导下，服从大局，密切配合，按照各自的职能，齐抓共管，尽责尽力。要一个声音喊到底，不允许一个部门一把号，各吹各的调。城建、土地、环保、人劳、民政、社保等有关部门要正确处理部门利益和全局利益的关系，正确处理城市建设和农业生产的关系，正确处理城市化和工业化、农业产业化的关系，正确处理加快城市建设和依法行政的关系，认真解决我县城市化过程中出现的各种问题，确保城市化进程稳步推进。

篇（4）

我国经济改革以来的一、二十年间，数以千万计的农村剩余劳动力转移到乡镇企业就业，并因此带动了乡镇企业高速度增长，在一定程度上代替了城市化的发展，但这种替代终究是有限度的。农村人口城市化规律是不可阻挡的，限制城市化是积累矛盾，加剧矛盾，而不是解决矛盾。这就要求我们必须把转移剩余农业劳动力与城市化有机地结合起来。国内外的实践经验表明，农业剩余劳动力向非农产业转移、农村人口向城市迁移，是现代化进程中相互制约、相互影响的两个方面。从20世纪80年代初期以来，我国剩余农业劳动力向非农产业转移，取得史无前例的进展，但农村人口向城市迁移的进程仍然十分缓慢，这两者之间表现出极其明显的不协调。这种不协调的后果，集中反映在最近几年前者速度大幅度回落，以及与此相联系的农村经济增长速度及农民收入增长幅度明显趋缓。这就要求必须因势利导地解决这种不协调问题，并使之相互促进，以开创中国剩余劳动力转移的新阶段。

要有效地解决我国剩余农业劳动力的转移，就必须遵循社会经济发展的一般规律，正确认识和处理市场化、工业化、城市化和现代化的关系。市场化、工业化和城市化是推动现代化进程不可缺少的原动力，也是推动农业剩余劳动力转移不可缺少的原动力。社会经济发展的一般规律是，伴随着工业化的推进，城市化水平也不断提高，这是产业结构变迁引起就业区域结构变迁的结果，也是市场机制在劳动力资源配置过程中发挥作用的结果。我国的工农业产值结构已由建国初期的3:7转移为7.5:2.5，而城乡人口结构乃为3.6:6.4，这在世界上是绝无仅有的。造成这种状况的主要原因，是在一个相当长的历史时期中，中国的工业化是在城乡隔离的环境下并且独立于城市化进行的，使得迅速增长着的剩余农业劳动力无法被城市二、三产业所吸收。1952年至1978年，我国城市工业所能提供的新的就业岗位只有3723万个，而同一时期由于人口政策的失误，全国城乡劳动力共增加19127万人，大部分新增劳动力不得不被安置于农村，这就必然严重地制约着中国农业劳动生产率的提高和农村经济的增长。市场取向改革以来，我国市场化程度有了显著的进展，并且与工业（尤其农村工业）协调发展的道路基本上打通。这些年来，我国农村工业化和剩余农业劳动力的转移所取得的巨大进步，也正是市场化因素不断强化的结果。然而，在依靠市场机制和农村工业化力量来推动经济高速增长与剩余劳动力转移的同时，城市化滞后的矛盾又日益突出出来。

二、是进小城镇抑是进大中城市

关于我国城市化与城镇化问题，国内外学术界都作了不同程度的研究，并取得一系列阶段性成果。但是，对城镇化与城市化的关系问题，至今还没有取得一致的看法。这就很难对我国农民进城的方式和条件作出正确的回答。我们认为，城镇化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。发展小城镇是我国特定条件下城市化战略的一部分而不是全部，发展小城镇是城乡二元体制下被迫作出的选择，而不是最佳的选择。确立这样的一种观点，才能正确认识我国农民进城的方式和条件。换句话说，我国农民进城的方式和条件的特殊性，在相当程度上是和我国城乡二元结构以及与此相联系发展小城镇战略联系在一起。在城乡二元结构还没有被破除的背景下，大中城市的发展从一开始就同农村问题的解决无关。而改革开放以来，我国政府提出发展小城镇战略时，又总是同解决农村问题联系在一起。我国现阶段农民进城方式和条件，都是由此派生出来的。在城乡分离或城乡分割体制尚未消除的背景下，人们往往把大中城市和小城镇区分为两个不同类型的社区。与此相适应，在农民进城上，也可以划分为进大中城市和进小城镇这两种方式。当城市化还没有基本实现的情况下，必然是进大中城市和进小城镇并重（目前两者人口各占一半），而且在一定时期内，进小城镇的人数还会比进大中城市的人数多得多。当城市化演变到一个相当高的程度，城镇化就会逐渐被城市化所代替。届时，农民进城的方式，主要表现为进入大中城市，或进入大中城市的人数远远超过小城镇。

我国小城镇的战略地位，是源于农村工业化是在城市化严重滞后的背景下运行的。农业劳动力向乡镇企业转移，是采取“离土不离乡”的就地转移方式。剩余农业劳动力就地向乡镇企业转移，比起旧体制下农民没有选择职业的自由、缺乏必要的劳动力流动机制，无疑是一个很大的进步。但是，这种初级形态的劳动力市场，毕竟存在很大的局限性，突出表现在剩余农业劳动力转移在就业空间上的封闭性和分散性。封闭性指的是面向农村，就地转移。分散性指的是92%的剩余劳动力转移是分布在村落，向小城镇集中的不及8%。应当这样看，即小城镇建设对带动我国农村经济的发展，还将继续发挥一定的作用。我国目前仍然有大量分布过散、缺乏规模效益的乡镇企业，迫切需要改善布局和基础设施条件。但由于企业自身和外界条件的限制，它们大多数还很难向大中城市集中，而小城镇的进入门坎则要低得多。但是，和大中城市相比，小城镇的集聚效益差，二、三产业发展规模小、档次低，对投资的吸引力和对劳动力的容纳能力很有限，不应对它在城市化中的作用寄予过高的期望。我国小城镇的发展速度很快，目前总数已突破60000个，但每个城镇平均人口（指非农业人口）只有2000人左右，作为吸纳农村剩余劳动力主要载体的初衷始终未能达到。大中城市可以吸收大量的乡村劳动力和其他资源，可以创造出更高的经济效益。为了扩大小城镇的规模，提升小城镇的档次，客观上要求小城镇建设必须同大中城市的布局和结构调整有机结合起来，例如在与大中城市一定距离内和交通干线附近形成小城镇群带，可以有效利用大中城市对周围地区的扩散和带动效益，并减轻其膨胀压力。事实上，目前有些小城镇所表现出来的规模和效益，有相当部分来自邻近大中城市发展的可能性。应当认识到，农民进入小城镇，是在传统的城乡分割制度安排下的一种迫不得已的选择。今后我国新增就业岗位，将有很大一部分集中于第三产业，如果绝大部分人口集中于小城镇，第三产业的发展将严重受阻。我国城市化已经演变到一个新的阶段，即小城镇数量扩张已经基本完成，今后发展的重点应放在提高建设质量上。还应当指出的是，我国经济增长正由粗放型向集约型转变，以往在粗放型经济增长方式下发展起来的低技术含量的产品市场已经相对饱和，在乡镇企业中有相当一部分低技术含量的劳动密集型产业需要进行技术改造、产品升级、资产重组和产业转移，小城镇是无法满足这一结构重组要求的。大中城市不但比较容易提供乡镇企业进行调整所需要的资金、技术、信息、人力资源、市场条件等，而且还将为第三产业发展提供广阔的市场。统计资料表明，我国100万－200万人口的城市，劳动力在第三产业的就业比重高达45%，而20万人口以下的小城市，其比重仅占23%。这就要求我们必须采取更加积极的城市化发展战略，在继续为小城镇发展（扩大规模、提高档次）提供必要条件的同时，把城市化政策的重心，从消极限制向积极鼓励发展大中城市。与此相联系，农民进城的方式将越来越由集中小城镇转向集中大中城市。

与农民进城方式相联系，在大中城市劳动力市场上，还存在着事实上的二元市场，即进城农民的就业市场与城市居民的就业市场同时存在。从相对意义上，这两类市场是相互分割，相互独立的。由于户籍制度、就业制度、医疗制度、教育制度、养老制度等方面的差别，转移到城市的农民还不可能享有城市居民同等的就业权利和就业条件，还无法同城市居民一样进入同等待遇的职业领域并获得制度性工资。在城市二元劳动力市场上，进城农民所从事的多为城市劳动者不去竞争的岗位，并领取比城市居民相对低得多的劳动报酬，相对少得多的社会福利。这种对农村劳动力进入城市的就业限制和歧视，在短时间内还难以完全消除。至于城市中的资本密集、技术密集、知识密集的产业领域，农民进入的机会也很少。这种制度上的市场结构差异，目前起着缓解进城农民工对城市居民就业的冲击力的作用。与此相联系，我国农村剩余劳动力向城市转移，其就业性质一般是属于非正规就业。所谓非正规就业，指的是广泛存在于非正规部门和正规部门有别于传统典型的就业形式。它包括非公有部门里的各种就业门类，和正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、包生产或服务项目的外部工人等。相对于传统的国有、集体单位的正规就业，非正规就业稳定性较弱，流动性较强，加上非正规部门的社会保障制度建设严重滞后，要被城市居民所普遍接受，还需要经历一个很长的适应性过程，使得这种就业岗位大都留给进城的农民。

三、制约农民进城的制度性与结构

农民进城的条件，首先取决于城市门槛的高低。要形成有利于农民进城的条件，就必须降低农民进城的门槛。1980年国务院作出“严格控制大城市，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的方针，其中的一个考虑，就是农民进入小城镇的门槛相对比较低。从理论上说，要把一个劳动力从农村转移到城镇，大约需要三种基本投入：(1)生产资本投入，为创造一个就业岗位所需要的资本投入；(2)生活资本投入，农村劳动力及其家属在城市安家和生活所需要的资本投入；(3)基础设施投入，就是生产与生活所必需的水、电、路、汽等基础设施。这三种基本投入大中小城市的差别不是很大。但是，根据我国的国情，越是中心城市，政府的补贴越高，大中城市建设的制度性成本所占比重很大，而小城镇则近乎等于零。在城乡二元结构体制下，城市居民所享受的而农民又享受不到的社会福利（或国家财政补贴），大城市最多，中等城市次之，小城镇最少。从这个意义上说，要创造有利于农民进城的条件，尤其是进大中城市的条件，就必须消除附着在城乡户籍上的各种待遇差别（包括就业制度、教育制度、医疗制度、住房制度、养老制度等），实现城乡一体化。由此可见，为了加快我国农村城市化进程，就必须从根本上突破传统计划经济体制的束缚。在传统计划经济体制下，城市建设是由政府负担的，城市居民的高福利、高保障是由政府负担的。受政府财政资金的限制，政府很难把对城镇居民的义务扩大到农民身上。因为农民的大规模进城，意味着政府财政支出的扩大。为了缓解这种矛盾，政府所作出的反应，自然是限制农民进城，即阻碍农村人口城市化进程。为了改变这种情况，就必须因势利导地促进计划经济体制向市场经济体制转变，逐步实现城镇建设市场化，使城镇化建设从以往政府主导型转变为市场诱导型，即不依赖于国家投资，引入市场竞争机制，诱导先富起来的农民进城务工经商，依靠农民自身力量，多渠道筹措城镇建设资金，解决城镇发展中的人口集聚、经济发展和建设资金三大问题，使城镇化步入快车道。

当前我国农村城市化所面临的一个主要难点，就是传统的城乡二元户籍制度，严重地滞后于农村城市化的发展。这就必须逐步改革传统的城乡分割的二元户籍制度，变城乡分割的二元户籍制度为统一的居民身份证一元户籍制度。其具体内容是：逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口与非农业人口的户籍登记制度，如实地反映公民的职业和身份状况的本来面目，实现城乡户口一体化管理。只有改革城乡分割的二元户籍制度，才有可能为劳动力在产业之间、城乡之间的自由流动和形成全国统一的劳动力市场创造条件。以往那种城乡分割的户籍制度，不能适应现代市场经济发展的要求，它从制度上堵塞了农村人口城市化途径，抑制了劳动力在城乡之间和地区之间的自由流动。农村剩余劳动力向城市转移，不仅是一个经济问题，而且是一个社会问题。要使这种转移能够比较顺利地进行，政府一方面要为增强这部分劳动者的就业技能和提高他们的就业竞争力创造条件，另一方面还要为这部分劳动者的生存提供必要的保障和服务机制。这一机制主要包括两方面内容：一是包括养老、失业保险在内的社会保障体系；二是包括就业培训和职业介绍在内的就业服务体系。目前我国农村社会保障机制和就业服务体系严重滞后的现象，已经直接影响和制约着劳动力市场功能的发挥，以及农村剩余劳动力向城市的转移。这是我国实现农村劳动力资源市场化配置所要解决的重要问题。我国目前现实的情况是，绝大部分农民尚未纳入国民经济和社会发展规划，已经进城的农民享受不到城市居民一样的待遇。在住房、医疗、教育、劳动就业、养老等方面，身份没有变化的农民只能自己承担高额费用，导致在许多已经发展起来的小城镇，出现进城农民又回到农村“人口回流”现象。

我国农民进城的条件，除了要受一系列制度性因素的制约，同时还要受其他非制度性因素的制约，即经济增长方式转变和经济结构调整的约束。世界上那些已经实现工业化的国家，其剩余农业劳动力的转移，基本上都是发生在经济粗放型增长向集约型增长转变之前。也就是说，在粗放型经济增长阶段，工业规模急剧扩大，需要劳动力大量增加，为大量剩余农业劳动力向城市转移提供良好机遇。当经经济增长方式由粗放型向集约型转变之前，社会上大部分农村人口已经进入城市，大部分劳动力已经在工业中就业。此后，国民经济发展的基础，主要不再依靠绝对规模的扩大，而是依靠效率或效益的提高。但是，与世界上那些已经实现工业化的国家不同，我国实行的是赶超型的工业化发展战略，即不是发挥劳动力资源充裕的优势，反而选择资本密集型的重工业化为发展重点。20世纪50年代至80年代这一典型的粗放型经济增长方式和外延型工业化阶段中，剩余农业劳动力向工业转移，是与工业中技术、资本和对劳动力排挤同时发生的，农业剩余劳动力转移遇到很大的障碍。

20世纪90年代中后期，我国经济成功实现“软着陆”以来，宏观经济运行发生很大的变化，经济增长速度趋向回落。这固然和改革进程的深化以及世界经济增长放慢有很大的关系，但就国内因素而言，经济增长方式转变滞后和经济结构不合理，也是很重要的原因。这就要求我们必须把国民经济增长建立在经济增长方式转变和经济结构调整的基础上。但是，与我国经济转型相联系，或由我国经济转型派生出来的，则是就业问题的尖锐性，以及为解决就业问题所必须应对的就业模式的转变。计划经济从某种意义上说是一种“短缺经济”。当我国从计划经济向市场经济转变过程中，必定要经历一个长期被压抑的需要迅猛释放的阶段。但是，伴随着计划经济向市场经济转变，卖方市场向买方市场转变，市场结构也随之由以往的供给主导型转变为需求主导型。在激烈的市场竞争中，长期在计划经济体制下运行的国有企业，由于产品结构不合理，加上经营机制转换滞后，大量产品积压，生产能力严重闲置，致使相当一部分国有企业职工下岗。伴随着市场竞争力度的加大，这种结构性矛盾必将进一步加剧，进而由工业制造业本身结构调整所形成的结构性失业压力，将会越来越大。市场取向改革的深化，使以往传统体制下，以低效率为代价的大量隐蔽性失业显性化，即转化为公开性失业。从提高经济运行效率，适应市场竞争要求的角度，这种变化是积极的、必要的、进步的，从缓解由此带来的公开失业压力的角度，这又是改革所必须付出的机会成本。根据最新统计，目前我国到各地城市打工的农民约有8800万人，而城市劳动力市场总体上是供大于求，不少城市下岗失业人数越来越多，不得不采取本地市民就业优先的原则，并采取各种强制性手段限制外来农民工就业。现在全国不少城市在招工程序、招工比例、务工的领域、行业工种等方面，采取各种行政、法律手段予以限制。从严格意义上说，作为我国产业工人的重要部分（目前全国城市约有8800万农民工）、我国城市发展的重要力量，农民工实际上是属于城市边缘群体。从行政管理上讲，他们被看作没有获得城市户口的农民；从政治上讲，他们不被承认为工人；从经济上讲，他们没有城市起码的劳动福利保障。这种产业工人队伍隐性化，是不利于国家稳定的。应当认识到，尽管农民工在劳动力市场上受到歧视性待遇和不公平待遇，但他们具有较强的竞争力，其实际失业率远远低于城市实际失业率，他们已成为全国各省区城镇人口的重要组成部分，只是没有被确认为城市的正式户口，也没有得到基本公共服务，但其生产与生活方式和城镇劳动力大体相同。为了促进我国结构变革、城市化进程，政府应当制定公平的民工就业政策，保证农民工的劳动权益、劳动安全和享受与当地城市居民相等的基本公共服务。为此必须改革现行的户籍制度，实行常住人口申报制和登记制，只要具有劳动岗位（正规就业或灵活就业）、合法收入和居住地就可以视为当地注册人口，并有获得公共服务的选择权和公共事务参与权。目前进城农民工的真正后顾之忧是社会保障制度。由于农民工没有享受到城市的各种保障制度，农民工一旦成为城里人，其原来拥有的土地如何处理，是今后制定农民工政策的一个难点。对此，胡鞍钢教授曾经提出“给户口置换土地”的设想。即如果农民工愿意选择留在城市工作和生活，那么，就应该给其城镇户口，让其享受与城里人同等的权益。即应该根据《劳动法》给其各种社会保障权力，包括失业、养老、医疗等各项保障都应该拥有。与此同时，由于居住地点的改变，农民工就会自动放弃其原来所拥有的土地。但是，受国家财力的限制，已有城市人口的社会保障远未到位，又要解决近亿个进城农民工的社会保障问题，在实践操作中仍有许多待解决的难题。

【参考文献】

篇（5）

中国渐进式改革开放的试验，具有典型的“路径依赖”特征，可以概括为从“特区(试验)”到“推广(示范)”的路径：从1980年最早设立深圳、珠海、厦门、汕头4个“经济特区”，2005年和2006年先后批准浦东新区和天津滨海新区为“综合配套改革试验区”，到2007年批准重庆、成都为“统筹城乡综合配套改革试验区”，武汉、长株潭为“两型社会(即资源节约型、环境友好型)综合改革试验区”。随着中国改革和对外开放的不同历史阶段，这些特区在演进过程中发挥着不同的功能和作用。

特区最先发展了起来，为全国提供了经济发展的新模式、新经验，同时也会最先经历发展的过程和阶段，最先面对发展中国家在发展过程中都会遇到的各种问题，包括经济方面的问题，也包括社会、文化、政治方面的问题，比如，收入差距的社会问题、城市化过程的人口、生态恶化和环境污染等。特区率先面对并力图解决这些问题，也就为全国处理这些问题提供了经验。

在这里，我们就看到了特区存在的意义：发展是一个漫长的进化过程，在发展的不同阶段新的问题会不断出现，这就需要一个国家内部的一些区域先行先试，率先探索解决这些问题的办法与途径，以减少全国处理这些问题的成本费用。因此，我们要结合发展阶段的演进来看特区在不同发展阶段上新的意义――特区将不再仅仅具有率先发展经济的功能，也将具有率先发展社会、文化、生态和政治等各各方面的功能。

因此，在新的阶段，特区还将继续承担着发展和改革的新使命，特区仍然是体制改革的“试验田”，尤其是在政治、行政、社会管理和城市管理体制改革方面先行先试，探出一条路子。中国改革的目标远未达到，特区试验出的成功模式仍将成为其他地区改革的“参照系”。

深圳城市发展的目标和挑战

深圳特区发展的总目标是“努力当好科学发展排头兵，加快建设现代化国际化先进城市”。我们认为，建设现代化国际化先进城市，其中公共交通、供排水、供电供气、生态绿化和环境卫生等城市硬件的管理水平是考量政府治理能力的核心内容。在当前和未来，深圳面临的重大挑战是：如何迅速破解有城市化率而没有对应的城市化质量的问题，如何以现代化理念实现城市硬件管理的完善和提升，实现城市各种功能之间的衔接与配套，保障现代城市的有序运行。

深圳城市硬件管理的理性思考：三个选择

改革开放30年来，随着经济的持续高速增长，我国的城市化进程不断深入，2009年我国的城市化率已从1978年18％的上升到47.3％，并已进入峰速城市化阶段。而作为中国改革开放的窗口，深圳的城市化率在2008年已经达到100％，但在城市硬件管理方面却存在明显缺陷，如何改进?首先需要科学的理性思考。总体来说，深圳在城市硬件管理中面临三个选择：

选择一：深圳应该是按照大城市管理还是小城市管理?

户籍人口与非户籍人口的倒挂使得深圳不得不面临“被大城市”的现实。从城市管理的角度，管理一个400万人口的城市和管理一个1400万人口的城市，从管理难度、服务提供需求都有天壤之别。另一方面因“一市两法”带来的半城市化现象严重，使特区内、外形成两重天的巨大反差。我们认为，未来深圳应该从“大城市”的现实出发应对城市管理，根据实际需求量提供公共服务和管理。

选择二：公共服务是由政府提供还是市场调节?

深圳比较早地在城市公用事业领域进行了市场化改革，主要着眼点是投融资体制改革和企业治理，即通过引进外部资源(资本、技术、管理)，弥补弱势要素(资本、技术、知识)的不足，获取资本和企业流入带来的知识增量和“外溢效应”，短期目标是在提高经营效率的基础上增加供给，这个目标基本实现了。但是，对于城市准公共品究竟由谁供给，也一直存在较大的争议。我们认为，因城市化的进程加速而带来的城市公用事业产品需求的快速增长激化了供需之间的矛盾，考虑到现实情况，多元供给机制是符合现实需求的。

选择三：是由企业自治、分散管理还是统一监管?

现实的情况是，城市硬件缺乏规划、发展及监管的清晰目标；法律体系不完善；监管主体权责不清或者缺位；监管架构不合理，监管手段技术性差。公用事业企业自治，各行业主管局分散管理，作为城市公共基础设施和城市基本运行必需品，缺乏统一规划、协同，对于公用事业所具有的公共性缺乏有效的监管，鉴于行业的特殊性，统一监管势在必行。

城市硬件管理的两个政策着力点：供给与监管

从国际城市化管理的理论体系和实践经验看，城市硬件管理的政策着力点主要分布在两个领域：一是如何供给，二是如何监管。

在供给方面：城市硬件提供的产品或服务多是准公共品，与居民日常生活息息相关，是现代社会尤其是城市赖以生存和发展的基础，直接关系到人们的生产和生活秩序，关系到社会的稳定，对新时期城市经济社会的发展具有全局性和先导性影响。城市化快速发展的直接表现形式是，城市人口大幅增加和城市规模急速膨胀。城市硬件产品供给在未来经济社会发展中的重要性日益凸显，成为现代城市治理的核心内容。

当前正值社会物质财富快速增长阶段。政府的一项责任是，通过加大公共服务的投入实现改革成果的再分配，缩小贫富差距。具体而言，政府可以与市场和社会组织形成不同的主体组合，使得供给的模式多样化，创新城市硬件产品供给机制，充分发挥城市治理调节器的效用。

在监管方面，准公共品供给涉及不同的利益集团，而公共财政越来越大，政府掌握分配的资源越来越大，利益制衡和反腐败的问题越来越重要。政府在城市硬件管理中兼具的另一项责任是：通过公共政策的制定，实现公平。

供给主体多元化后，企业以利润最大化为目标，公共政策的落实需要政府的监管。城市公用事业市场化改革后，消费者要低廉的价格和良好的服务，运营商要维护其资产收益而获得垄断利润，政府必然要承担“长线责任”。

而监管的目标在于平衡政府、运营企业与消费者之间的利益，实际上这是一个世界性难题，因为它不仅涉及经济领域，还涉及社会领域，与城市发展的宏观背景及城市政府的目标取向密切相关。

三个对策建议

城市发展的一个重要特点就是：城市硬件管理是一个庞大的系统工程，包括中长期发展战略规划、宏观调控政策、财政资产的预算和投入、运营的模式的选择以及市场监管的制度安排等。而任何一方面的公共品和公用品的供给，都是一个具有高度系统性、与其他方面高度相互关联的子系统，不可能

“独善其身”；任何一个子系统的改善，都不可能脱离其他子系统相应的配合与调整。因此，城市系统管理的改善，要求有高度的统一性、协调性，不能由一个部门各自为政、单独完成，而需要由城市最高管理者进行集权式的统一调度、统一协调。

为此，我们建议：首先，由政府最高领导直接统筹城市治理系统的改革与完善，打破各子系统各自为政的模式，在一段时间内(比如一年)集中治理某一方面的公共服务系统，通过各方面的协调整治，加以完善；一个方面接一个方面逐步展开，用5年的时间初步实现各子系统在大系统内的协同运行。

其次，实施多元化供给。对于城市硬件供给的不同主体组合安排，有各自的作用空间与边界条件，同时必须配套与之对应的监管架构与制度安排。具体说，对于公用事业基础设施，以政府投资建设为主导，并尽可能保持基础设施的公有性质，同时采用市场化的委托经营的方式，提高运营效率与运营质量。对于一般性城市公用事业领域，加快市场化改革。市场化改革实际上是产权多元化，核心是通过民营化引入竞争，形成以现代企业为治理基础的多元产权结构。当然，市场化改革的方式选择，必须兼顾效率与公平。

第三，实行统一化监管。成立城市硬件规划与监管中心，强调管理和监管分离，建立城市硬件第三方规划与监管支持体系，由独立的第三方监管支持机构根据城市的经济社会发展水平和公益目标提供相应的服务；建立和完善城市硬件公众监督委员会，加强社会力量对城市硬件的监管；明确界定政府职能，扶持非营利组织的发展，实现监管与市场化的合理匹配。完善监管的制度建设，将竞争制度、产权制度和监管制度有机统一起来；引入管理审计方法，通过全流程成本分解及计量关系确定，建立价格调节联动机制，实现监管的合理有效。

篇（6）

“地铁人多就涨价，就不能分开时段限价么？”

无论是小汽车牌照摇号，还是地铁提价，都在网络上引起了一些城市居民的异议。城市的建设、规划乃至一些规则的制定，显然需要成为精细化、人性化的管理。涉及市民利益的提价性措施和禁止性措施，能不用尽量不用。 买车摇号，不是治堵的长久之计

“北京人，开着外地牌子的汽车，老感觉缺点什么。经历过几次安检，警察叔叔看完我的身份证很幽默地说道：‘呦，北京的，开外地车，有点意思！’然后我强挤出一丝儿恶心得不能再恶心的微笑，回答道：‘摇号呢！’”

百度网站的北京汽车摇号吧里，充满了各种无奈的段子。在北京，多年难以摇中汽车牌号，成为正常的事情。今年6月，小汽车个人摇号基数序号总数为3385140个，基准中签率只有0.53%，相当于190人中1个。粗略地算，一个人参加190次摇号才能中一次，按照北京目前两个月组织一次摇号的频率，一年可以参加6次，参加30年摇号才能中签一次。一个在40岁获得了驾照的北京人，可能在70岁才有机会购得一辆汽车。车牌照一号难求，市场上终身转租的车牌号价格已经炒到六七万元。

车牌摇号一号难求，有网友甚至质疑，根据《中华人民共和国道路交通安全法》及国务院的“实施条例”，号牌登记没有摇号指标一项，且明文规定只有法律和行政法规可以设定附加条件。北京、上海的地方性法规设立的摇号程序有不合法嫌疑。

购车和上牌号，在法律上确实是个体的权益。而且汽车摇号也没从根本上改变堵车的现实。即便放开购车资格，经由其他治理方式，或许道路可以更顺畅，这是有现实依据的。

有人统计了北京出现堵车的原因，除了机动车数量剧增之外，影响北京交通畅行的另外一个重要因素是交通设计不合理：环路的进口和出口的位置设计不合理，造成瓶颈；环路的进口或出口的导向车道设计不合理造成瓶颈；环路的公交车道设计不合理，造成环路的瓶颈；十字交叉路口的直行车道与直行的导向车道设计不合理，造成瓶颈；立交桥的盘桥匝道设计不合理，造成瓶颈；红绿灯的时间设计不合理，使车辆等候时间过长；非机动车道内的机动车右转弯道和停车位设计不合理；限速不合理，没有规律；调头线设计不合理；交通标志牌的说明不明确；标线的长短虚实设计不合理；新建的道路宽，与其他道路会合时入口狭窄。这些问题成为交通拥堵的重要原因。

有经验的司机都知道，大城市常堵车的就是那几类地方，宽路汇入路口过窄处，转弯路口、调头路口，基本都存在设计不合理的地方。这些问题不处理，简单地靠限发车牌号，解决不了大城市的堵车问题。北京、上海等大城市的的交通堵塞问题，显然需要对道路建设进行综合性的整改。

一些治理体系成熟的大城市在治理交通问题方面的经验，同样值得借鉴。约2190平方公里的东京，机动车保有量超过800万辆；约16410平方公里的北京，机动车保有量在2014年达到559.1万辆。东京很少发生堵车问题，1981年东京市区的平均汽车时速和现在相比是8：17，车辆增加了2倍多，速度却提升了一倍多。便利的轨道交通，使得市民愿意在出行时选择地铁和公交出行是东京交通治理的重要手段。在香港，有九成的市民使用公共交通工具出行，比例为全世界第一。香港在控制交通红绿灯方面，实行灵活的监测调控，设立控制中心，经由闭路电视观测交通情况，监测到某路段车流量大，绿灯时间就会延长。

香港、东京、伦敦等城市市区的停车费都很高，一方面允许市民购车体谅去医院和去机场接人的刚需之苦，另一方面通过较高的停车费鼓励日常公交出行。 阳光与希望，来自朝阳群众与西城大妈

在北京昌平区龙泽地铁西侧，每天早晚上下班人流高峰期间，都会出现数千人翻越京包线铁路的情景。从回龙观村北部的几个社区到龙泽地铁，不可避免地需要穿过八达岭高速和京包线铁路，在八达岭高速和京包铁路交叉线的路口南侧700米左右，虽然设有一座高架桥，但由于北部临近地铁的地方没有高架桥，居住回龙观北部的一些居民便选择了沿着京包线穿越八达岭高速然后翻越京包线走向地铁站的路径，这显然是非常危险的。临近的市民希望有关部门在地铁站附近建一个跨越八达岭高速的过街天桥，不必再经历走在铁路边与呼啸而来的火车擦肩而过的胆战心惊。

需要精细化、人性化设计的不仅仅有道路、桥梁，有学校的操场建在化粪池上的，操场布满井盖。在国贸下班高峰期，排队的人群挤到机动车道上等候公交，危险随时存在，不测悲剧可能发生的概率潜在。

知政失者，在于草野；知屋漏者，在于宇下。好的城市管理一定是人性的管理，也一定是吸取了市民意见的管理。市民最了解自己的需要，也最了解自己的苦恼。城市的管理方式、管理宗旨，乃至管理成果的评估，本质上都需要参考市民的意见和声音。

12345是政府综合服务热线，也是政府听取群众意见、改善政府服务的重要渠道。零点调查的报告显示，在全国333个地级市以上的城市中，32.1%的城市12345政府综合服务热线无法接通，北京、上海、天津三大直辖市接通率是100%，江苏、安徽、广东接通率都在80%以上。在服务质量方面，调查从“转人工时间”、“礼仪”、“沟通技巧”和“问题解决情况”四个方面考察了12345热线的表现，在百分制评分下，12345热线综合得分76.7分，处于良好等级。31个省级行政单位中，有6省的12345热线总体表现达到优秀等级（总分80分以上），北京的12345以90.6分的高分独占鳌头。

政府的服务和商家相比处于怎样的水平？研究人员选取了淘宝客服热线作为商家热线的代表，以商家和消费者的身份进行了双面测评。结果显示，淘宝热线得分81.8分，表现优于12345公共服务热线的76.7分。在转人工时间、礼仪、沟通技巧和问题解决情况这四个方面，政府综合服务热线只在“转人工时间”一项有优势――12345热线的转人工时间平均13.6秒，而在淘宝要等22.8秒。

精细化治理，离不开群众的力量。多名网络大V、明星艺人吸毒在北京朝阳区被群众举报后，神秘的“朝阳群众”被戏称为渗透于朝阳区的情报组织。实际上，在北京每个区县都活跃着这样的志愿者队伍，他们经常戴着红袖标，目光坦然、淡定地注视着行人。看到街坊邻居，还会客气地和您打招呼。他们多是破案能手，北京市公安局官方微博“平安北京”曾微博，手把手教你成为“朝阳群众”，生动形象地教群众甄别违法犯罪线索、合理举报和自我保护。和朝阳群众同样闻名的是北京的“西城大妈”。在西城7万余群防群治力量中，超过七成的成员都是大妈。她们在上半年，收集各类情报信息11937件，违法犯罪线索567件。今年前4个月，西城警方就对信息员提供重要信息线索奖励753人次、奖励金额56万元。

政府的治理为了群众，也离不开群众，北京先后形成“居民议事厅”、“市民论坛”、“开放空间”多种居民自治形式。各区县还开通了特服号码、公众微博、社区论坛、咨询邮箱，借助信息平台准确把握民情、回应民意、服务民生。可以推演，各个政府部门如果都能像公安部门一样贴近群众，鼓励群众发现治理的死角，提供治理的建议，那么城市化进程中的精细治理就更可期待了。 大数据与标准化，决定城市服务的未来

依靠大数据，商家可以提供怎样的服务？有商家能够依据大数据推导出客户出现在某一地点的时间。神奇吧？他们的依据在于客户的通信工具地址运行规律。

有了大数据，寻常人可以成为“千里眼”、可以有“顺风耳”。城市的精细化治理，同样离不开大数据。

天津日前出台了《天津市推进智慧城市建设行动计划（2015-2017年）》，运用现代信息技术，构建智慧化城市管理体系。升级数字化城市管理系统，以新型信息终端为主要载体，建设“全民城管”系统、生活垃圾处理数字化监督平台；建立可量测实景影像空间数据平台，推进建立精确精细、敏捷高效、全时段、全方位、全实景覆盖的城市管理模式。

对北京这样的超大城市而言，有了大数据，城市治理也就有了底气。近年来，北京采集形成了数以亿计的海量大数据，建立了若干数据库，包括房屋、人口、单位等等，这些数据包含着宝贵的信息资源，对于新型城镇化建设的有序推进和科学管理有着重要作用。整治“马路市场”、“地摊经济”等痼疾顽症时，依据餐饮业的大数据，及时推进“早餐工程”、“菜篮子工程”，美化环境的同时，也方便了市民的生活。

篇（7）

一、引言

乡村城市化亦称乡村城镇化，体现的是农业人口转化为非农业人口并向城镇性质的居民点集聚。乡村地区转变为城市地区或在乡村地域中城市要素逐渐增长的过程。乡村城市化是一个复合的动力系统，工业化是城市化初始阶段的主导推力，随着我国农业经济向工业经济的结构转型和计划经济向市场经济的体制转型的“双重转型”的不断推进。乡村城市化已经与市场化和国际化取向的改革紧密相关，超越了工业化的范畴。在全面建设社会主义新农村、加快推进城乡一体化的进程中，探索和优化乡村城市化的动力已经成为各界关注的重要命题。旅游开发是近些年来乡村地区加快发展的重要依托，深入分析乡村城市化进程中的旅游影响机制及动力系统，科学审视乡村旅游地的城市化效应及程度界定，进而提出相应的调控对策，不仅对于乡村旅游的可持续发展发挥积极的指导作用，同时对于优化农村产业结构，调控城市化动力机制，科学推进乡村城市化进程有着重要的现实意义。

二、旅游影响研究述略及效应评析

旅游活动对地区的影响研究是一个非常复杂的议题，旅游从本质上讲是旅游行为的空间移动，这一动态的移动过程带来的影响层面主要涉及经济发展、生态环境和社会文化三个方面，这也解释了现有相关成果的研究视角源于地理学、人类学和社会学等三个学科的原因。从地理学的视角来看，旅游本身由三个主要成分组成，即旅游客源地、旅游目的地和联系客源地与目的地之间的旅游通道。其中，旅游目的地研究是其中的主体，Smith(1978)认为不同类型的旅游者对旅游目的地的影响具有一定的规律；Doxey(1976)对目的地居民的态度进行了研究，并提出了著名的“愤怒指数”。而旅游影响机制的效应研究，则以Butler(1980)提出的旅游目的地生命周期理论为代表，他认为旅游者数量、类型和发展历史是影响旅游目的地不同发展阶段的决定因素，从而形成不同程度和形式的旅游影响，进而奠定了地理学视角的旅游影响研究的基本基调，即从旅游地主客关系的角度探讨旅游活动对旅游目的地的影响，辅之以生命周期的不同阶段的理论阐释，形成了日趋复杂的研究框架。这种倾向性对国内的相关研究产生了极强的示范效应和导向作用。1980年代以来，国内旅游地理学界关于旅游影响的研究全部集中在旅游者以及旅游地居民对旅游影响的感知与态度的分析方面，且这些研究基本上都是针对某一类型的案例地开展实证研究。

1963年，人类学学者努涅斯(Nunez)发表题为《一个墨西哥山村开展周末旅游带来的影响》的论文，标志着人类学学者开始关注旅游研究，并于20世纪70年代在西方全面兴起。人类学视角的研究重点主要从目的地居民、游客以及客源地社会三个不同视角进行深入探究，认为旅游过程是旅游者与东道主进行文化接触和碰撞的过程，其中包含着不同文化、亚文化之间的交流与融合。社会学的视角则主要从社会系统的整体角度来研究社会的结构、功能和现象的发生和发展规律。英国社会学家洱瑞(Urry，1990)提出，旅游社会学研究的意义在于：“通过对旅游现象和非旅游现象(即日常实践和‘正常社会’)的对比研究，来揭示本来不易为人发觉的‘正常社会’的问题和矛盾。”这是建构旅游社会学的基础素材之一，通过二三十年的持续关注，学术界对旅游社会学涉及的论题主要包括：旅游活动过程的特征、接待地社会压力的成因、旅游业发展对接待地社会的影响、旅游与风情民俗资源的关系及相互影响、旅游者群体及其与接待地关系、旅游的现代化和原始化以及旅游者群体、个体和旅游系统等等。

从旅游影响的三重学科剖面(图1)的研究态势上可以看出，旅游影响的空间概念体现在居民和旅游者对目的地旅游现象形成的空间感知和心理体验。旅游经营带来了目的地商业化和城市化现象的加剧，这显然给旅游目的地的社会结构带来了深度变革；在本地文化与旅游者带来的外来文化的机制耦合中，文化的交锋与碰撞、目的地文化的本真性特点与外来文化的多元性一直是难以化解的矛盾，这种交织的过程对旅游目的地的形象进行不断地调整与修正。

三、乡村城市化进程中的旅游影响机制

(一)旅游影响视角下的乡村城市化动力机制

在人类社会发展历程中，人口和经济活动逐步向城镇地区转移和集中是一个非常重要的社会现象。18世纪中叶英国产业革命以来，工业化的兴起有力地推动了城市化进程。城市化表现了人类生产与生活方式的变化，在城市化进程中，农村人口转化为城市人口的趋势加快，各类城市形态不断出现并得以丰富和完善。从本质上讲，城市化体现了城市和乡村的双重视角，乡村地区的城市化处于城市化的末端，是城市化进程的基础层次。

乡村城市化的传统模式是农村社区、乡镇企业、农民家庭或个人等民间力量发动的一种由市场力量推动形成的诱致性制度变迁模式。推动城市化过程所需的动力的产生机制以及维持和改善这种机制的各种经济关系、组织制度等是一个综合体系。无论是学术界早期提出的二元城市化动力机制，还是自上而下的城市化发展机制等，乡村城市化都具有相同或相近的发生机理，都是在市场机制作用下，由农村经济利益主体在响应产业非农化获利机会时自发倡导和组织来促成的。乡村城市化的路径一般从乡村工业开始，通过发展乡村工业，让农民直接享受到工业、非农化的利益，进而逐步实现城镇化。在这一过程中，市场化始终是乡村城市化的基本准则，农业、农村、农民是乡村城市化的利益相关者。

乡村城市化的动力机制总体上可以归纳为三个层次、八重动力(图2)。其中，宏观层次主要体现在农村地区的经济发展水平。中观层次的动力集中体现在农村工业化进程的加快、第三产业的迅猛发展以及各个层面的政策与制度措施的推动。微观层次的动力相对复杂，可以概况为三个方面，即农民对生活质量需求的变化、农村地区劳动力、资本、技术等要素流动的加快，以及旅游影响带来的促动。这一动力体系在市场机制和城乡互动的交互作用下，乡村地区在产业结构、人口结构、经济结构、聚落结构以及制度结构等方面发生了深刻变化，即第二、三产业的比重明显加大，剩余劳动力转移加快、非农人口比重增加，经济发展水平明显提升，人们聚居方式发生显著变化，乡村地区的社会关系面临新一轮的重构等。

旅游影响对乡村城市化进程的推动，主要体现在乡村旅游的发展质量和综合效益上，旅游影响并非推动乡村城市化的主要动力，但其潜在的作用显然也不能低估，判定这种作用的程度，可从以下几方面加以理解：(1)乡村产业结构形态决定着旅游对城市化的贡献程度，依托旅游业发展地方经济的乡村地区，旅游影响显然是推动城市化的主导动力；(2)旅游影响的作用机理应从乡村作为旅游目的地和客源地的双重视角加以解读，以往的诸多研究多是从目的地的视角加以分析探讨，这显然是有失偏颇的，乡村地作为客源输出地，将会加速农民对旅游的认知，有助于城市化程度的逐步提升。(3)旅游影响对乡村地区而言，是一个复合的影响系统，将对旅游地的社会、文化、经济等形成多元化的推动力，由此形成的城市化效应是一个各种要素兼顾并能保持协同发展的良性格局，而单纯的工业化催生的城市化现象显然达不到这种效果。简而言之，旅游引发的城市化能够对其他产业形成的城市化发挥补充、提高和优化的作用。

(二)旅游影响下的乡村城市化动力构成

城镇的发展基于两种动力，一种是向心集聚的力量，另一种是离心扩散的力量。一般说来，城市发展的向心过程和离心过程贯穿于城市化的全过程，但是城市发展的初、中期以向心集聚的力量为主，中后期则以离心扩散的力量为主。自1990年代以来，城市化出现了新的趋势，即多元城市化动力替代以往一元或二元城市化动力。在乡村旅游开发由政府主导向市场主导的转变过程中，其中的形成机理愈发复杂，多元化和多层次性特点日趋明显。

1旅游消费观念的异化是乡村城市化的基础动力。旅游业和经济发展水平、国民可支配收入水平、生活方式的转变等因素休戚相关。闲暇时间、非必要性开支和旅游动力是产生旅游意愿的三个条件。旅游活动的初期形态多是以观光游览为主，之后开始向休闲、度假、体验、健身等方向转变。当城市旅游、知名景点景区成为旅游者旅游行为的普遍载体之后，旅游消费观念的转变促使旅游者关注新的旅游形式，乡村旅游迎合了这一市场需求，其独特性优势开始成为旅游业的新生力量，研究旅游引发的乡村城市化问题不能忽视这一前提条件。

2文化生态的异质性是乡村城市化的原发动力。旅游作为城市化的一种动力，既可以在城市化中后期发生作用，使城市经济转型或城市功能多元化，也可以作为城市化的原动力，使城市从无到有，从小到大，使其发生质的飞跃[22J。旅游对乡村城市化的初始动力是乡村文化生态的异质性优势。乡村聚落景观的独特性、乡村消费文化的生态性、乡村自然和人文环境的本真性等优势已然成为吸引外来游客的重要引力，由之形成了旅游流的集聚，带动了乡村旅游目的地相关城市功能要素的聚集与完善。

3政策效应和开发成本是乡村城市化的诱导动力。自1992年以来，国家旅游局每年推出特定的旅游主题。其中，1995年的“民俗风情游”、1998年的“华夏城乡游”、2002年的“中国民间艺术游”、2006年的“中国乡村游”、2007年的“中国和谐城乡游”都对乡村旅游的发展发挥了直接的推动作用，结合近一段时期“扩内需、保增长”的经济发展要求，各地纷纷通过发放旅游消费券等形式加大对乡村旅游的宣传和推广。在政策效应和市场机制的层层推进下，乡村旅游呈现出迅猛的发展势头。比较而言，乡村旅游具有很强的开发优势，在规划要素、土地成本、劳动力、相关政策等方面容易获得额外的“关照”，开发成本的经济性也对乡村城市化产生了积极作用。

4乡村经济文化发展需要是城市化发展的根本动力。在乡村城市化发展的动力因素中，旅游是推动城市化发展的特殊因素。乡村地区为加快旅游开发而衍生出多种产业要素，这为农村剩余劳动力的有效转移创设了新环境，相比较于进城务工等异地转移方式，乡村旅游对剩余劳动力的安置既是一种高效的就地转移，同时也是相对于农业生产周期的错峰式转移。农业人口向非农人口转移的结果是，以旅游业为载体的城市化现象开始成为当地经济发展的重要特征。乡村旅游的发展可以将现代服务业和现代管理的理念引入农村，有利于增强农民的主人翁意识，促进乡村的民主管理。同时，当传统的以工业化为主导的城市化驱动模式面临发展中的瓶颈时，旅游将成为乡村产业结构调整与产业水平提升的优势产业。

由旅游消费观念的转变、乡村文化生态的特征、乡村旅游的开发特点以及政策导向和基于乡村自身经济发展的需要四方面共同构成了乡村城市化的动力机制，彼此相互作用，形成了基于旅游影响的乡村城市

四、乡村旅游地的城市化效应及程度界定

乡村旅游以各种类型的乡村为背景，以能够吸引旅游者的旅游吸引物为载体，以满足旅游者观光、休闲、度假、健身、学习等各种旅游需求为目的的旅游活动。乡村性作为乡村旅游吸引物的主要特性，是界定乡村旅游的关键，也是研究旅游影响下乡村城市化的前提条件。

(一)乡村旅游地城市化的表现

旅游引发的乡村城市化主要表现在因旅游开发而引起的农村产业结构调整、农业人口向城镇人口转变、农村居民点形式向城镇居民点形式转化以及由此引发的乡村聚落生态变迁的动态过程。旅游开发给乡村城市化带来了三方面的变化，一是乡村人口由原来分散的农村居民点逐步向不同程度上相对集中的各类城镇集结，乡村空间格局发生显著改变。二是乡村地区土地利用方式发生转变，产业结构发生明显转变，旅游资源和项目的开发在吸引大量旅游者的同时，外来的定居人口也逐渐增多，城镇化程度不断得到加强。三是乡村聚落景观发生明显变化，各种旅游接待设施的建造与完善，在优化旅游服务环境的同时，也带来了乡村景观人工化、异域化、旅游地风格主题化和商业化等现象的加剧。

(二)乡村城市化效应的程度界定

旅游业“食、住、行、游、购、娱”的六大产业要素，在乡村旅游发展中同样有明确的体现，这种消费网络结构的形成是乡村城市化的重要推动力量。根据乡村旅游引发的城市化程度的不同，可以分为适度城市化、过度城市化和滞后城市化三种类型。适度城市化能有效促进乡村地区经济和各项社会事业的全面和协调发展，过度城市化和滞后城市化都会对乡村地区的发展带来负面影响。对城市化程度的分析正是在这三种情况下寻求平衡。

(三)旅游开发引致的乡村城市化效应表现

1适度城市化。适度城市化可以充分利用和整合乡村地区的各类资源，加快乡村地区的基础设施建设，为乡村经济发展发挥助推作用。其次，适度的游客规模可以加强乡村社区的内外文化沟通，合理改善农村地区的文化生态，对改进农民的文化素质和思想观念等有很大促进。第三，城市化促进了乡村地区产业结构转变，加快由传统农业向非农业产业转变，促进二、三产业的发展。第四，有效促进农村地区剩余劳动力转移，就地转移的模式可以有效避免因进城务工等转移类型引发的乡村空心化等问题。

2滞后城市化。城市化水平滞后的根源是对乡村地区的“过度保护”，一些地方从节约投入的角度出发，认为乡村地区的所有现象和行为都可以成为旅游活动的吸引物，“脏、乱、差”的旅游环境、缺乏专门治理的旅游接待设施等容易让旅游者望而生畏，这显然背离了乡村旅游的开发初衷；城市化程度不足还会给乡村居民带来身份上的“优越感”，思想上的“固步自封”使其很难关注自身的文化素质和责任意识方面存在的问题，不愿意接近或者是纯粹出于利益角度的粗放式旅游经营行为很难获得旅游者的认可。同时，这种滞后效应使得乡村旅游难以实现集聚效应和规模效应，农村地区社会分工不充分，农民就业环境很难得到改善，有效转移农村剩余劳动力的作用就无从谈起。

3过度城市化。乡村旅游开发中的过度城市化带来了一系列的负面效应，可以概括为以下几方面：

(1)破坏乡村地区的聚落结构和生态景观

在经济特征和自然环境、民族文化等因素的作用下，乡村存在着种种居住方式和形态特征。这些特征是乡村地区聚落形态的特色和精华，而不少地区在旅游开发过程中，臆想旅游者的消费心理，新建或改建一些与当地乡村聚落景观差异很大的接待设施。一些地区甚至出现了将古建筑推倒和盲目改建的现象，导致了个性化的“乡村性”向同质化的“城市性”演变的现象。

(2)乡村地区民俗文化舞台化、娱乐化倾向加剧

丰富的民俗文化资源尽管是乡村旅游开发的一大亮点，但事实情况是，不少地区一直缺乏科学的开发思路。乡村旅游“急功近利”的开发套路使得许多旅游地尽可能地用舞台化的形式、娱乐化的方式把当地文化呈现给游客，这种人为的文化表现形式使游客与当地社会隔离开来。这种做法积极的一面是使游客对乡村居民和文化的探究压力减小，在一定程度上保护了当地文化；消极的一面是让旅游业蒙上了文化优越的色彩，表现的内容也多是乡村文化的肤浅形式。

(3)商业化带来了乡村居民的边缘化

根据巴特勒旅游地生命生命周期理论，乡村旅游在进入发展阶段后，政府政策的倾斜、游客量规模的增加吸引了大量的投资者。从利益相关的角度看，政府、投资者、居民成为乡村旅游开发中的三方利益主体。在这一博弈环境中，地方政府的初衷容易被市场化的运作路径所左右，投资者由于资本话语权会始终保持较强的谈判能力，乡村居民多处于一种边缘化境地。乡村居民主体地位的模糊，产生了两方面的后果，一是商业化带来了居住成本的增加，不少环境优美的乡村地区，旅游开发之后的显著变化是地价攀升或房价飞涨，乡村居民往往无力分享经济发展带来的成果；二是乡村地区淳朴的文化气息开始被外来文化所浸染，乡村社区的文化和价值观开始发生变异，传统乡村景观与现代文化景观不协调等问题日益凸显。

(4)乡村地区出现了逆城市化的倾向

逆城市化是城市化过度发展的必然结果，造成逆城市化的原因主要是城市人口过于密集、环境恶化、地价房租昂贵、生活质量下降等引起人口向环境优美、地价房租便宜的郊区、卫星城等乡村地迁移。乡村旅游成为承接这种转移“任务”的载体。乡村居住环境的优势、交通基础设施的改善，加大了城市景观对乡村景观的影响，这种“侵蚀行为”使得不少乡村的“城市性”特点越来越明显。

五、乡村旅游地城市化的调控对策

(一)科学规划开发区域。营造乡村氛围

乡村旅游规划与开发要树立“区域——城市——乡村社区——乡村旅游地”的多元开发维度，从“资源——产品——市场”的互动层面来规划开发区域。参与乡村旅游规划的人员应包括旅游地理、经济管理、人文历史等学科背景的专家构成，本着保护第一、开发第二的指导思想编制旅游总体规划或概念性规划。在此基础上，乡村景观资源应由景观园林、建筑等专业人员来完成规划的空间设计和景观布局。乡村旅游的景观应从体验的角度出发，通过个人体验的作用使“景”与“观”和谐统一，营造一种天然意趣、田园诗化的独特乡村氛围。

(二)重塑乡村文化形象。凸显乡村优势

在乡村旅游开发中，注意保护好“乡村性”的优势是避免过度城市化问题的前提。为此，首先要依托乡村既有的空间布局对乡村进行规划和建设，防止破坏乡村“原生态”特质的粗线条模式。其次，要积极采取各种措施保护乡土文化、乡间民俗在旅游开发中的“神秘性”。城市化的旅游规划往往是一类“公园化”、“广场化”、“舞台化”的模式。在乡村旅游开发和发展进程中，消除和避免这一现象的根本途径是从乡村旅游地的地脉和文脉出发，本着生态循环、文化保护、永续利用的指导方针，来开展乡村旅游的规划和设计。

在开发过程中，应从当地众多的旅游景观中发掘出最能代表地方文化的文化景观并从中提炼出主题，以主题为基础进行特色分区。通过对不同区域的非具象和抽象的规划设计，用具象的形态生动地表达出特定的景观形象。在乡土建筑风貌的塑造中，建筑风格应结合当地乡土建筑特色，避免不合理的异域文化侵蚀乡村聚落景观的原始风貌。

(三)加快产业结构调整，延伸旅游效应

乡村地区在确立了旅游开发的主体地位之后，合理设计和调整产业结构是必须要考虑的重要命题。首先，加快转变传统的农业生产方式，促进绿色农业、无公害农业的推广。其次，科学调整农村地区的产业结构类型，地方政府要在招商引资过程中设置“门槛”，强化基于环境保护的产业准入制度。乡村旅游是当地产业链条的主体，如掺杂其他工业元素，特别是污染严重、能耗高的工业项目很容易失去本真，从而产生“一损俱损”的局面。第三，结合新农村建设的政策要求，合理推进农村地区的城镇化建设，政府应把一些小城镇按旅游集镇的风貌进行控制，使其本身就成为旅游吸引物之一。同时，依托这些农村小城镇发展旅游商贸流通业，如农副产品的深加工、旅游纪念品的生产与销售等，使小城镇成为承接乡村旅游一体化发展的中转站。

(四)合理布局和完善旅游开发的产业要素

乡村旅游开发的初期阶段，重点突出三方面的功能特性，即居住功能、农业生产功能和旅游接待服务功能。旅游引发的乡村城市化，其实质是旅游产业的城市化。旅游是综合性很强的产业，除了产品体系服务功能外，还包括支撑体系服务功能，如游客的休息坐卧、游客安全保护、标识导引服务等。产业要素的完善应立足乡村实际，例如针对游客住宿问题，乡村社区应充分利用现有民宅，改善用电、用水及卫生等基础设施条件，建造一些农家客栈以满足游客住宿之需。另外，乡村旅游地的不断发展会使其功能组成日趋多样化，比如一些商务、会务活动可能进入旅游地，这些设施的空间布局与要素体系建设要进行科学论证、有序开发。

(五)建构乡村旅游开发中的资本和人力资源平台

篇（8）

按照科学发展、统筹协调、集约节约、环境友好的新型城市化建设总体要求，积极组织开展区域、次区域规划的编制工作，进一步完善城乡空间布局，有力地推进了城乡统筹区域协调发展；并以联镇带村和成片连线推进为重点，扎实有效地促进了新农村建设。

1、重点次区域规划进一步深入完善

以*市城市总体规划和余慈地区城镇空间布局规划为指导，组织编制了《余慈中心城核心区城市设计》、《姚周片分区规划》、《余慈中心城综合交通规划》和《东钱湖地区控制性详细规划》，前三个规划已通过通过市政府常务会议审查。加强区域规划研究，完成了《*市*－鄞南地区规划前期研究》方案，启动了《*市区域空间管制规划对策》等课题研究。

2、县市（域）总体规划工作扎实推进

为进一步优化市域城镇空间布局，根据省、市政府关于加强“两规衔接”的要求，各县（市）都开展了县（市）域总体规划的编制。目前，*、*、*、*等县（市）域总体规划编制工作已完成，其中*市域总体规划已通过审批。在规划编制中，各地普遍加强了县（市）域总体规划与土地利用总体规划的有机衔接，增强了规划实施的针对性和有效性。指导完成了*县城市总体规划修编，参与了各县(市)相关规划方案技术审查。

3、村镇规划进一步细化。积极做好“联镇带村”、“成片连线推进新农村”的规划工作。在完成村庄布点规划、示范村、整治村规划的基础上，以“联镇带村”和“成片连线全面推进社会主义新农村建设”为抓手，进行了镇域总体规划的编制探索，加强了镇域规划的编制和指导，市领导联镇带村的9个镇（街道）的规划编制工作已经完成，成片连线推进的8个镇（街道）的规划已完成了编制初稿，为发挥镇的辐射、集聚功能，促进镇村互动，推进城乡一体化发展提供了实施依据。全市已经完成了275个示范村（含示范创建村）的村庄建设规划和超过1500个整治村的村庄整治规划，超额完成“百千工程”预定任务。对部分重点小城镇开展了控制性详细规划和城市设计工作。

风景名胜及历史文化名城、名镇、名村管理工作也稳步推进，组织完成了东钱湖沙山村改扩建、韩岭村新村建设、南湖岸线、田螺山等景区和东钱湖游艇俱乐部等项目的选址审查、报批工作，指导各风景区、旅游区及历史文化名镇的规划管理工作。

二、围绕中提升和构建和谐*，加快推进建设现代化国际港口城市的步伐

为增强*城市的集聚、辐射和服务功能，全面提升中心城区发展水平，根据*城市总体规划和“十一五”发展规划确定的建设重点，以建设“十大功能区块”为载体、以完善“系统”为抓手，进一步创新城市发展模式，优化城市空间布局，提升城市建设品位，完善城市服务功能，为有序推进*现代化国际港口城市建设夯实了基础。

1、加强规划的前瞻性和基础性研究。阶段性地完成了竞技体育设施布局规划研究、西部地区研究成果。组织开展了城市功能分区研究、城市非建设用地规划研究、城市规划管理控制单元研究及城市老小区情况调研，进行三江片城市色彩研究等。为加强城市功能性规划研究，经市编委批准，成立了*市城乡规划研究中心，并于7月份开始运作，半年来，在人员少、任务重的情况下，初步取得了一些研究成果。此外还与北仑区政府联合开展了北仑区发展战略研究；配合*保税港区开展了相关规划研究，并指导*保税港区总体规划编制。由于在*保税港区申报工作中成绩突出，被市政府评为申报工作“杰出贡献单位”。

2、全面推进控制性详细规划全覆盖。按照年初确定的加快推进中心城区控规全覆盖的目标，中心城区在对控规编制动态进行梳理的基础上，合理划分控规编制单元，确定需要新编和修改的项目，把控规编制工作作为年度工作的重中之重，在研究制定《控制性详细规划编制规程（试行）》和《控制性详细规划管理暂行规定》的基础上，今年下达控规项目27个，覆盖城区用地面积约62平方公里。已完成湾头地区控制性详细规划成果方案等近20个项目，预计年底可完成绝大部分成果会审及审批。

3、继续深化完善专项规划和分区规划。与镇海规划分局共同组织编制了《*（镇海）大宗货物海铁联运物流枢纽港空间布局规划》并向市政府汇报。按时间节点完成了《*市住房建设规划（20*-2012）》并向住房和城乡建设部备案，受到了住房和城乡建设部的通报表彰，年度住房建设计划也及时制定并公布。召开了社区布局、电力设施等专项规划的联席会议并通过审议，报市政府审批。组织了快速路网系统及主干道系统的规划技术审查。对教育设施、商业网点、医疗卫生、农贸市场、可再生资源回收设施等专项规划进行了实施评估并报市政府备案，启动了公共停车场、城市加油站实施评估及规划调整。重视历史文化名城保护，编制完成南塘河历史街区保护性详细规划和郁家巷历史街区保护与改造详细规划。编制了镇海分区、国家高新区分区规划并经批准实施。

三、创新规划管理机制，着力提高规划服务能力和水平

“三分规划，七分管理”，在加强规划编制的基础上，紧紧围绕规划服务经济发展这一主题，按照适应市场经济和依法行政的要求，简化程序，提高效率，努力形成符合现代化和市场体制管理要求，功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的城乡规划管理体系。

1、积极探索高效顺畅的审批机制。按照建设服务型政府的要求，进一步深化行政审批制度改革，做好行政审批职能归并的有关工作，成立了行政审批处，整合了行政审批职能，行政审批处已整体进驻市行政审批服务中心办公，进一步提高了行政审批效率。按照“批管分离”的要求，建立审批和监管相互制约、职责清晰、沟通顺畅、衔接紧密的审批管理制度，真正做到流程规范、快速高效、公正廉洁。自今年8月份进驻审批中心办公以来，行政审批处共审批、许可各类事项379件，提高了规划审批工作的公开性、客观性和规范性。

2、加强规划法规制度与标准建设。为认真贯彻实施《城乡规划法》，抓紧做好相关法规制度建设，草拟并由市政府颁布了《关于贯彻落实〈城乡规划法〉的实施意见》，为我市进一步做好城乡规划工作明确了工作要求和目标。市政府办公厅转发了我局《*市工程管线信息管理办法》，为进一步加强工程管线信息管理提供了依据。会同市工商局完成了《*市户外广告设置导则》成果会审及颁布实施，制订了《*市控制性详细规划编制导则》和《*市控制性详细规划管理暂行规定》等一批规范性文件并报市政府备案。针对目前上报的建设项目设计方案中存在的不规范、不统一等问题，制订了《关于建筑报批总平面图绘制及输出暂行规定》。组织召开了全市规划系统依法行政暨工作会议，进一步提高依法行政水平。1－10月份共处理群众来信32件，接待群众来访13批95人次。

3、强化规划的保障能力和服务水平。积极做好年度城市土地收储出让、城中村改造及非成套房改造的规划管理与服务工作，对郁家巷地块、莲桥街地块、惊驾安置地块、江北鸿毛巷地块、新星商业地块等涉及“中提升”的项目出具了相关规划条件。完成了宁镇公路燃气管、孔浦片区排水管改造、江北变电力线路径等多个方案。对*书城、渔轮厂地块等17个建设项目交通影响评估方案进行会审，完成了中心城快速路网规划等。工业街区设计方案初步确定，组织了永丰库遗址公园、宁动5号地块、渔轮厂地块等16个项目技术审查。

4、积极参与灾后重建测绘和规划工作。四川发生“5·12”特大地震后，我局系统广大干部职工积极响应市委、市政府号召，为灾区群众重建家园踊跃捐款，局系统广大干部职工先后共捐款37万多元（其中党员自愿交纳“特殊党费”16万多元）。根据省、市援建指挥部的部署，局系统先后共选派规划与测绘二支援建小分队，共57人次参加了援建工作。完成了青川县“一镇三乡”(乔庄镇、瓦砾乡、茶坝乡、黄坪乡)13000余套过渡安置房选址、4.5平方公里1:500地形图测绘和编制“一镇三乡”重建总体规划等援建工作任务，并且派出两位同志到市支援青川县部分乡镇灾后重建指挥部工作。由于援建工作成绩出色，我局被市政府授予集体二等功，20多人立功受奖。

四、加强基础测绘和信息化工作，积极推进“数字*”建设

地理信息是经济社会发展的战略性、基础性资源，在城乡规划、重点项目建设中发挥不可或缺的作用。在过去的一年中，我局进一步加强基础测绘，大力推进测绘信息化，不断提高测绘对经济社会发展的保障能力，加大测绘成果开发力度，不断扩展成果应用领域，充分拓展测绘保障支持领域。以健全完善制度为抓手，切实加强了基础测绘行业管理。20*年，我局被评为“全国市县测绘管理工作先进单位”，“*市地下空间信息资源管理与共享工程”建设项目获得全国测绘科技进步三等奖。

1、深入推进基础测绘项目的实施。全年下达了两批共21项基础测绘项目。截止10月底，三江片控制网（一级）扩建与复测、江北区24平方公里1︰500数字地形测量修测、西南山区1︰10000数字地形图入库等项目已基本完成。*市区社区地图编制、城市三维地理模型建设等项目进展顺利。其他基础测绘项目按计划稳步推进。

2、完善测绘法规制度。为促进工程管线共建共享，破解工程管线信息各自为战的难题，我局在做好综合管线信息平台建设工作的基础是，制订了《*市工程管线信息管理办法》，并由市政府转发。制定了《*市基础测绘成果提供使用管理规定》，进行测绘市场信用调研，起草了《*市测绘市场信用管理暂行办法》，现正征求意见。进行《*市测绘管理办法》实施一年来的评估工作，并根据评估情况对“*市测绘项目备案管理系统”进行改造。

3、大力加强行业管理与执法检查。一是完成测绘资质注册工作，对全市49家丙、丁级测绘单位进行年度审查、注册，其中43家予以注册。二是做好测绘成果保密检查，会同市保密局开展了测绘成果与计算机网络专项检查。三是开展测绘成果目录整理与汇交工作，及时向省测绘局汇交全市基本地形图和控制测量成果及目录。四是开展地理信息从业单位测绘资质监督检查工作，经过全面摸底，基本掌握了全市从事地理信息采集、加工、处理及提供的单位情况。五是开展网络地图监督检查，检查涉及地图的网站80余家，实地检查6家，对不符合要求的网站地图依法进行了处理，发放整改意见通知20份。

五、以主题教育实践活动为切入点，狠抓机关作风建设

根据市委、市政府部署，今年是“狠抓落实之年”、“创新突破之年”，我局以创业创新为引领，以“树新形象、创新业绩”和“干部进企业，服务促发展”为主线，以民主评议机关为契机，以“规划进社区、进农村、进企业”为抓手，优化服务质量，严格落实责任，扎实推进作风建设上台阶、上水平。

1、认真组织开展主题实践活动。为进一步巩固“作风建设年”活动、文明机关创建和城乡规划效能监察等工作成效，切实增强宗旨意识、创新意识和服务水平。我局专题印发了《关于开展“规划进社区、进农村、进企业”活动的实施意见》，组成六个结对联系工作组，由局领导带队，分别与部分街道（乡镇）、社区（农村）联系结对，不定期地到结对联系社区（农村）走访，了解社情民意，宣传城乡规划工作，帮助解决社区（农村）建设中的实际问题，活动受到各界一致好评，取得了较好的效果。

篇（9）

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

随着我国市场经济体制的日益完善，带动了城乡经济速猛发展，普遍提高了人们的生活水平，尤其是户籍制度的改革，加快了城市开发建设规模，形成了不同层次的经济开发区、住宅小区、游乐区等等，推动了人口城市化建设的发展。如何在城市化建设中加强流动人口服务与管理,适应改革发展的新形势,很值得深入研究和思考。

一、推进城市化建设，需要统筹解决人口问题

从我国国情看，推进人口城市化建设，具有“四个”有利于促进经济社会又好又快的发展，一是有利于引导人口合理分布。通过城市开发、扶贫开发建设，可以把有一定经济实力，不宜于居住、生产条件恶劣的人口迁移到城市居住，不但能改善生态自然环境，降低生态环境保护治理成本，而且可节省大量的通电、通路、通讯投资。二是有利解决人口就业问题。人口相对集中必然形成规模生产和消费，促进为生产、交换、分配和消费服务的第三产业蓬勃发展，吸纳大量的就业人口，转移大量的农村剩余劳动力，创造更多的经济社会财富。三是有利于人口数量控制和人口素质提高。人口集中城市居住，减轻了居住分散、边远闭塞，计划生育服务管理不到位的问题.同时，有利于发展教育事业，改变文化知识结构。四是有利于缓解耕地资源紧张状况。随着城市化建设的集聚作用的增强，大量农村人口向城市转移，不再依赖于经营土地为主要生活来源，会释放出一定量的农村土地还草、还林，扩大生态植被。

之所以在推进城市化建设中，要统筹解决好人口问题，是因为人口居住相对集中，局部人口密度增大，会出现很多新情况和新矛盾，需要各级政府转变职能，加强政策调节和引导，优化资源配置，弥补市场内部机制的不足，促进人口与经济、社会、资源、环境相互协调发展。

二、城市化建设规模的形成，对计划生育服务管理赋予了更艰巨的任务。

由于改革开放和市场经济体制的不断完善，加上大力提倡招商引资，促进县城经济开发，吸引了省内外投资商，成为县城“无户口”居住人口，在人口居住上呈现出多元化“混合型”结构。

据岚皋县2012年清理调查统计，全县辖15个镇两个办事处，总面积1995.67平方公里，总人口17.1万人，人口密度为87人/m2。其中“流动经营型人口”达1834人，占城区人口的4.75％;“服务就业型人口”达26825人,占流入城区人口的17.68％;“陪护子女型人口”，涉及全县2734个家庭，6917人，占城区人口的17.92％;“两地居住型人口”达2328户，8911人，占城区人口的23.09％;“常住型人口”14183人，占城区总人口的36.74％。“空巢型人口” 占总户数的15.3﹪,人口达人, 占总人口的19.8﹪。

人口居住的复杂和自由，推动了城镇经济开发和建设，但计划生育服务与管理稍有忽略，就会造成生育秩序混乱，需要适应城市化建设发展，来不断研究创新计划生育服务管理工作。

三、应对城市化建设计生服务与管理的对策

各级政府应统筹人口与经济、社会、资源、环境的关系，把城市化建设规划与完善计划生育服务管理同研究、同思考，整活资源，积极应对城市化进程中计划生育服务管理中的新矛盾，新问题。

——统筹搭建社会化服务平台,不断创新管理方式方法。一是要夯实各部门的责任，强化目标考核，完善管理办法，促进公安部门凭计生证件上户，民政部门凭婚前医检证明登记，按月报送新婚人口信息，卫生部门坚持终止妊娠审批、按月报送新生人口信息，工商、公安、城建、房管等部门传递流入人口信息。二是要坚持城市化规模发展与计划生育管理统筹发展，做到增加一个社区，相应增设一个计生服务管理基层机构，增加一个物业单位，就落实一项计生监管责任，使计生服务管理同城镇化建设发展不断档脱位，避免造成死角死面。三是要整活文教、卫生等公共服务资源，开展部门携手联合，实行一厅式办公，为城市流动人口提供便捷服务。四是各乡镇要在县城区落实流动人口服务点，健全流动人口协管联络员，落实职责、报酬、任务，负责本乡镇流入县城人口的监督管理，及时提供服务管理信息。

——健全综合治理机制，完善“以房管人”服务体系。一是坚持“政府牵头，综合治理”，加强计生、公安、城建、房管、民政、人劳等部门的协调配合，推进“以房管人”工作深入开展。二是建章立制，健全流动人口计生登记、婚育证明查验、计生信息月报等制度，实行分类编号、分类管理、一人一档，统一录入计生信息管理系统。三是落实目标管理责任，由社区计生管理机构与单位、物业公司、出租房屋业主签订《房屋租赁计划生育责任书》，由出租房主与租住已婚流动人口签订《流入人口计划生育服务管理责任书》，层层明确计划生育管理责任。四是将“以房管人”制度的落实，纳入各级各部门、单位考核，兑现落实奖惩措施，促进人口城市化服务与管理的不断完善。

——增加财政投入保障，加快人口信息化建设。各级政府要为人口信息化建设提供财政投入保障。一是建立和完善县级人口信息化交换平台，坚持标准、网络、安全三项基础设施建设，广泛利用PADIS系统为人口宏观管理提供决策支持，依托政府的电子政务网络，实现各级人口计生信息互联互通资源共享。二是不断更新信息化设施、设备，及时满足信息网络现代化的需求。三是加强信息化专业知识的培训，选调充实专业技术人才，增强PADIS体统的应用率。四是不断完善信息采集、核实、更替、反馈，确保信息真实、准确、及时、完整，提高综合利用水平。

——完善流动人口“一盘棋”服务管理机制，破解新时期人口计生工作的难点.各级政府要认真探索推进流动人口“一盘棋”服务管理示范建设，一是对流出人口要办理一份《婚育证明》、签订一份计划生育合同、落实一项有效避孕节育措施、留下一个有效的通讯联系方式；二是对流入已婚育龄妇女,要每季度落实一次“三查”服务，建立“七项”服务管理制度;三是对流动人口计划生育要落实宣传技术、避孕节育、检查服务、便民维权、奖励优待“五项”均等服务；四是要建立健全清理清查、以房管人、信息共享、区域协作“四项”机制。努力实现流动人口计划生育一个体系、两项制度、四项机制、五项均等的流动人口“一盘棋”服务管理目标。

城市化建设在经济社会进步中不断的发展,对人口和计划生育工作带来了新变化、新挑战.各级政只有面对新的发展形势和变化,不断加强研究和思考,创新工作思路和方法,才能做到城市化建设与人口计生工作同步发展,也才能实现经济、社会、人口和环境协调可持续发展.

参考资料

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随着我国城市化的快速发展,人口流动将变得越来越频繁,加强对流动人口的管理和服务是促进社会管理的重要保障。人口管理是社会管理的基础,各级党委政府并加强社会管理问题的研究,并将流动人口的管理作为常态化的日常重要议程。

1、前流动人口的基本现状和特征。

工业化和城市化进程必然带来人口的频繁流动,而社会和经济发展到一定程度肯定存在人口流动增加。我国目前正处于经济迅速发展阶段,经济运行中的市场配置必然要求不同产业和地区间的生产要素的流动。

改革开放以来,城市化进程不断向前推进,流动人口发生了许多新变化:

1.1 流动人口总量剧增,绝对比例增加。

经济社会的告诉发展必然会导致人口的频繁流动,是社会化和城市化的必然产物。根据国家统计局的数据显示,全国31 个省、直辖市、自治区2010 年居民居住地和户口登记地半年以上不一样的人口高达2亿6000 多万人,相比2000 年的全国人口普查数据增加了80%。并且全国人口中流动人口比例正在高速增加,2010 年占到了近20%。一些经济发达地区外来人口大大超过了本地常住人口,如广东省深圳市流动人口高达80%多;二、以青年为主,流向趋于广泛。随着城市化进程的高速发展,我国流动人口分布已形成了以东部沿海地区重心,内陆较发达城市为中轴,西部中心城市为聚集点的格局,并且流动人口以80 后、90后青壮年为主;三、流动频率增强,管理难度加大。由于我国人口随着信息化、工业化、城市化发展遍及每一个角落。劳动着在选择工作地点时会综合考虑工资福利、工作环境、时间、交通等,以及对家人的照顾方面等因素,导致人口流动频率明显加快,监管难度越来越大。四、教育素质偏低,责任意识薄弱。虽然我国随着九年义务教育开展和人们对教育的重视,流动人口的受教育水平和年限不断提高,但高中文化和初中文化仍是流动人员的主体素质。教育素质偏低使得他们只能从事那些重体力、低收入,甚至高危险、低保障的活。加之缺乏亲和力、认同感,社会责任意识淡薄;五、刑事涉案面广。流动人口进城后,由于原有的生存社会支持保障网的断裂以及自身低就业竞争力,价值缺乏一定的心理辅导和有效法律包括,导致全国各地区很多刑事犯罪嫌疑人和被侵害对象中大部分涉及到了外来流动人口。

2、国城市化进程中流动人口管理的问题和表现。

改革开放以来,我国政府一直都很重视人口管理工作,但社会化和城市化进程的飞速发展必然会导致人口管理领域的问题产生,特别是流动人员管理方面,问题主要表现在以下几个方面:

2.1 观念的排斥性。

虽然流动人口给城市建设个发展做出了重大贡献,是社会主义和谐社会建设的重要力量,但一些政府受传统狭隘思想的影响,流动人口被错误地看作是城市发展中的“敏感群体”、“边缘群体”、“流浪群体”等。

而且一些本地居民受“高人一等”的心理驱动,认识还停留在感性,有意地造成外来人员生活和工作的障碍;二、制度的二元性。传统的社会管理制度是人口流动的最大阻力。其中的户籍制度最大的弊端是将户籍与人们的享有的社会福利、社会地位、其子女接受教育等方面直接挂钩。

我国目前的户籍制度存在着相对流动人口来说不公平的附加功能;三、资源的分割性。由于流动人口管理涉及的部门和涵盖的内容非常广泛,虽然在各行政系统间建立部门合作机制,但规划不统一,公共资源不能充分共享,造成重复建设和资源浪费的现象,增加了人员管理的负担,导致人口管理和服务不到位;四、政策的自利性。对流动人口的管理往往是依据地方政府的政策规章,而不是国家的法律法规,地方政府制定的法律法规旨在最大限度地保障本地区、本部门的利益。当本地利益和流动人口的利益发生冲突时,地方政府会牺牲流动人口的利益来保护当地的利益;五、法制的滞后性。对流动人口管理的依据法规以地方政府制定的法规和规章为主,其内容大多是规范约束流入本地的人口,而没有本地人口外流到其他地方居住或工作相应的管理依据,导致了流出和流入管理的严重脱节,增加了流动人口管理的困难。

3、和加强我国流动人口管理的对策措施。

3.1 创新理念。

一是树立以人为本和服务优先的理念。相关部部门应将管理和服务有机结合起来,努力使管理寓于服务之中,服务中完成管理,管理中充满服务。二是树立公平对待和开放包容的理念。维护和保障流动人口的合法权益,本着包容开放的政治态度,努力使流行人口享受平等的权利和义务。三是树立依法管理、综合施策的理念。加强流动人口法制理念教育和法制宣传教育工作,维护群众合法利益,保障社会和谐稳定。

3.2 完善机制。

一是健全劳动力服务管理机制。加强对劳动力市场的规范化管理以及职业介绍中介服务机构的管理。二是建立多层次的服务管理协作机制,包括不同部门、系统、机构间的合作。构建我国市、县、乡、村四级流动人口信息互享工作网络。三是建立人口流入地和流出地双向管理机制。

构建区域网络互动平台,加强协作,及时动态掌握人员的流动情况。

3.3 改进方法。

一是以证管人。采用“旅店式”管理办法,加强流动人口的登记办证。二是以房管人。建立健全房屋租赁登记备案制度,落实房东和租房者之间的责任。三是以业管理。要求用人单位建立员工信息报送制,加强流动人口的动态管理。四是以网管人。充分利用计 算机技术,建立流动人口信息工作平台,加强流动人口的信息采集、录入、更新等工作。

3.4 强化服务。

一是提供均等化服务。加强流动人口管理,建立流动人口信息管理平台,实行流动人口均等化服务,保障他们的权利。二是实行吸纳型服务。培养服务理念,享有与本地居民相同的公共福利和服务,包括子女教育、医疗、养老等。三是开展奖励。对那些给本地社会、经济建设作出贡献的流动人口给予相应的入户奖励。四是推广自治式服务。

引导外来人员建立自治组织,加强该组织的培训管理和服务关爱工作。

3.5 统一领导,协调管理,建立流动人口专门服务管理机构除了市县镇三级建立管理机构,配置专门管理人员外,社区或村要设立协管员或户管员,负责登记、管理、检查流动人口的工作。其次,经费保障。各级政府应将流动人口管理经费纳入到社会建设经费,考虑在本年度的财政预算中。最后,法制保障。借鉴国外管理流动人口的经验,结合我国实际情况,制定出全国统一的流动人口管理法律法规。

参考文献: