农业用地论文汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇农业用地论文范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

地方特色农业文献与地方文献不同，地方文献是记录某一地域的政治、经济、文化、史地等人文自然状况，如：“省情”“市情”“县情”等资料，是研究地方建设发展的主要记录根据，有较强的历史资料性。

地方特色农业文献，是基于一个地方的生物资源有较强的地域性和一定的独特价值而形成的文献。它们在地方经济建设中的作用日益增强，越来越受到重视，各地特色农业文献数据库相继建成。如：甘肃农业大学图书馆的“牦牛文献数据库”，新疆农业科学院图书馆“长绒棉数据库”，青海农牧学院图书馆“高原生物数据库”，这些数据库的建成，为当地经济建设提供了文献保障，受到了国内外专家学者的好评。

2  地方特色农业文献的开发

2．1做好地方特色农业文献开发的前期工作

（1）转变农业文献工作观念，充分认识信息时代图书馆完成组织文献到组织知识的转变，将以传统的文献载体为对象的一般描述性揭示，逐步深化到对文献所包含的各种专题信息单元的开发利用。

（2）将开发特色农业文献信息纳人日常工作计划。做好社会调研，找准经济服务的切人点，明确信息开发工作的定位，活化静态文献，力求信息产品适销对路，发挥更大效益。

（3）建设地方特色农业文献数据库的最终目的，是实现文献传递网络化和资源共享，只有建立相应的通用性、标准化的数据库才能达到这一目的。所以，数据库的标准化。规范化非常重要，一般采用国内现有的标准书目数据库套录。

3开发地方特色农业文献应注意的问题

（1）加强地方特色农业文献的收集，采集渠道以现刊、内刊并重；载体形式以录像带、光盘等各种载体齐收；特别注意收集与地方特色农业相关的学科、交叉学科和边缘学科为主的图书文献，经过努力要初步建成比较齐全、系统的地方特色农业文献信息体系，这是开发利用特色农业文献信息的成功所在。

（2）收集内容要新颖，要有开发价值，尤其是注意收集本学科国内外研究的最新科技动态。

（3）满足读者各种检索要求，是开发特色农业文献的宗旨。为了方便读者，我们的做法是：在主题下。先把当前国内外研究的热门话题，以文摘形式著录其后，供读者参阅，其次是研究本专题的原始文献文摘。

1995年我们为宁夏广夏集团大面积种植麻黄提供了信息服务，从1995年至今，宁夏广夏集团。民族化工集团、上海实业集团投资几千万元，大面积种植枸杞、麻黄，并建枸杞、麻黄加工基地，形成种植力工产品一条龙的产业基地，正是他们看到了枸杞、麻黄的开发前景和国际市场。

社会的需要是图书馆工作的根本，开发利用地方特色农业文献，是图书馆工作者参于市场竞争的需要。农业图书馆工作者要根据本身工作性质和学科特点，始终坚持在区域经济建设的大环境中，从本地实际需要和经济建设的特点出发，选择本地经济建设急待解决的问题开展服务工作，这是农业图书馆工作者的职责。

参考文献

篇（2）

关键词：GIS技术；土地评价；进展

随着社会经济的迅速发展，我国作为一个人口、资源大国，土地资源的评价工作不断开展和细化，土地评价涉及土地的自然、经济、区位及开发管理等诸多因素，主要集中在土地质量的分等定级上，近年来随着土地评价工作的不断深入，已经形成了一套比较完整的土地评价系统。其中。地理信息系统（Geographic Information System，简称GIS）技术作为一门新的技术手段，在20世纪70年代开始引入我国。GIS在我国土地评价中的应用起步较晚，但发展较快，引入后迅速运用到了土地评价工作中，更是在土地评价的各个领域得到更为深入的发展，其中，陈华[1]、倪绍祥[2]、史同广[3]、邱炳文[4]等学者都对GIS技术在土地评价中的应用做过深入的分析，倡导GIS与遥感技术的结合，还对GIS评价方法进行了详尽的综述总结。本文就近年来农业用地、城镇建设用地以及工业用地三方面，GIS技术在其中的运用、发展趋势等做一个分析总结。

一、GIS技术在农业用地分等定级评价中运用广泛

近年来GIS技术在农用地评价工作中得到了广泛的运用，通过文献分析，研究主要侧重于运用GIS技术农用地的分等定级工作、农用地的适宜性评价两大方面，尤其侧重于农用地的分等定级的研究。

（一）、GIS技术在到农用地分等定级工作上的研究进展

20世纪50年代初期，我国农用地分等定级工作开始开展，70年代开始进入系统的工作阶段。农业用地分等定级的原因是需要掌握定级范围之内农业用地的质量情况，然后依次为依据进行评价，划分出土地的级别，最终为确定农业用地基准地价提供依据，增加农业用地管理的科学性。农用地定级工作又是一项具有基础性、公益性和战略性的土地资源调查评价工作[5]，因此，GIS技术在农业用地分等定级工作上运用十分广泛。

运用GIS在农用地评价中分等定级工作的开展，目前主要是定性研究和定量研究相结合进行，有研究者将定性分析的结果运用于农用地定级成果的调整和确定工作中，以此来提高农用地定级成果的精度[6]。在农用地分等定级工作中，王中就GIS分等定级的科学性进行了研究，并且给出了科学了论证[7]。而在分等定级是实际工作中，GIS技术运用也越来越多，张敏运用GIS数据库在土地分等定级的基础上，探索土地估价，以及土壤的成分的运算，以此来做了新浦镇农用地的估价案例[8]。王淑梅等从GIS农用地定级数据处理上入手，进行了详细的论述[9]。当然，在GIS技术评估的过程中，也会产生许多问题，针对这些问题，相关研究者也积极的做出了讨论分析，相关需要注意的问题[10]以及在传统农用地质量评价检验方法上引入新的数学模型相配合，力图得到更加准确的评估效果[11]。

（二）、GIS技术在农用地适宜性评价上的研究进展

土地的适宜性评价是决定土地的用途以及土地适宜程度的基础。近年来，针对农用地的土地适应性评价增多，多数研究开始尝试运用模型进行农地的适宜性评价，而GIS技术在其中发展很快，通过对农用地的适宜性评价，最终根据适宜程度来判断农用地的质量。

张成刚等利用GIS/RS技术，对冀北地区农用地进行了适宜性评价，以此分析各等级农用地的空间分布，最后提出农用地合理利用对策[12]。对于农用地的质量综合评价以及单一的耕地质量评价管理，结合GIS技术，也有人做了相关的研究。在农用地适宜性评价工作中，多数学者都在尝试把GIS技术作为一个评价的平台和具体的方法进行推广，从而为适宜性评价研究工作的开展提供一套技术方法。郑磊介绍了土地适宜性评价中的常用模型，以大连市金州区为例做了相关的分析；有学者提出农田立地的概念，基于GIS技术来评价农田质量，为划定基本农田提供客观依据。当然，结合GIS农用地评价方法研究，在实际的操作中，研究者针对出现的问题，也乐于引入更多的数学评价模型，进行技术的改进，以提高农用土地适宜性评价的准确性及效率。

二、GIS技术在城镇建设用地评价中的研究进展

我国是一个人口多、资源少的国家。改革开放以来，社会经济快速发展，带动了城乡建设用地规模的迅速扩大。1978年我国的城镇化率为17.92%，2013年迅速上升到53.7%。这时，出现的问题是土地城镇化速度远远超过人口城镇化速度，人地矛盾集中。这就迫切需要对城镇土地利用进行评价研究，最大程度的节约和有效利用城镇建设用地。通过分析，近年来GIS技术在城镇建设用地评价研究进展中，主要集中在城镇建设用地的有效利用评价和适宜性评价两方面。

（一）、GIS技术在城镇建设用地有效利用评价中的研究进展

由于土地具有稀缺性的特点，城镇建设用地在土地评价中拥有很高的地位，结合GIS技术研究发展，对于城镇建设用地有效利用评价主要集中在建设用地的扩展研究、利用现状以及潜力研究几方面。

在建设用地扩展研究探索中，汤君友等以“时间过程”与“空间格局”为主线，将区域城镇建设用地扩展与自然交通条件和社会经济条件相综合，揭示无锡市城镇建设用地扩展的时空分异规律。也有人对宝鸡市1988 ～2005年中心城区城镇建设用地扩展类型进行定量识别，试图寻求一种优良的扩张模式。其中，还有人认为城镇建设用地的扩展，除了考虑时间序列上的演变规律，相应的某一时期建设用地数量和结构的突然变化，也会对建设用地的使用带来一系列的影响，周伟等就对三峡地区建设用地的变化和效益进行了评价。

（二）、GIS技术在城镇建设用地适宜性评价中的研究进展

随着城镇化的不断推进，在城镇建设用地适宜性评价中，主要是考虑住宅用地、商业用等几类建设用地的情况，围绕社会经济和自然生态两方面进行城镇建设用地适宜性评价研究。李亚奇等以GIS作为主要技术平台，以嘉兴市凤桥镇为案例进行实证分析，做了建设用地适宜性的研究。刘贵利围绕3种主要建设用地类型，初步建立了建设用地适宜性评价方法程序。其中，也有学者对丘陵荒滩、黄土沟壑以及低缓坡度地区建设用地为研究对象，对自然条件不好的地区做土地适宜性的评价研究。

三、GIS技术在工业用地评价上的进展研究

要推进工业化发展的进程，需要消耗大量的土地资源作为代价，而城镇工业用地需求量在未来社会发展中也非常大。通过文献分析，对于工业用地而言，运用GIS技术重点集中在评价工业用地的节约利用以及适宜性、空间结构扩展方面。

（一）、GIS技术在工业用地节约度评价上的进展分析

在工业用地节约评价上，研究重点主要是从工业用地的利用潜力上进行开展，探索充分挖掘工业用地的潜力，以达到土地的节约利用的效果。如甄江红以包头市为例，根据评价标准划分出低度利用、适度利用、集约利用及过度利用等土地利用类型，提出工业用地土地集约利用的途径与措施。而蒋贵国在前者研究的基础上，增加运用极限评价法和综合评价法评价各工业功能区的土地集约利用程度和潜力挖掘程度，最后提出工业用地土地集约利用的途径与措施。

（二）、GIS技术在工业用地适宜性和空间结构评价上的进展分析

由于工业用地自身发展与住宅用地、商业用地等的区别，在选址上更要考虑适宜性和空间结构组成。结合GIS技术评价工业用地适宜性研究上，重视城市生态环境的保护，生态适宜性评价广泛开展；张树深以大连市为例，引入概率神经网络模型与GIS软件结合，进行了工业用地生态适宜性分析[26]。也有人从保护城市生态环境的角度为城市的土地利用提出建议。

在GIS技术工业用地的空间结构扩展研究上，研究都是通过收集现阶段的资料，或者结合RS遥感图像，分析对比工业用地的结构变化，再发现相应的问题，最后找到整合工业用地的方法。吴兵等人揭示城市工业用地随时间、空间变化的规律，阐明城市工业结构调整的方向。也有人用GIS支持的空间定量分析方法对工业用地立地条件进行评价，探讨工业用地空间整合模式，再提出整合方案。

四、结论

目前，在土地评价的各个领域，结合GIS技术做评价分析的探讨越来越趋向于综合化、定量化和科学化，使土地评价工作的开展更加细致和精确，其中，结合GIS技术的土地适宜性评价非常广泛和完善，在各类用地评价中也各有侧重。当然，这其中也有不足之处，比如在农用地评价中，基本以耕地的分等定级研究为主体，在林牧等农用地上评价研究较少。在城镇建设用地和工业用地评估上，侧重于土地适宜性以及节约度的评估，而未来土地评价的发展，需要更新的评价方式以及提高评价的精确度、实用性。所以，未来GIS技术在土地评价工作中重要性越来越凸显，与土地评价相关的GIS软件的二次开发、结合数学模型的配合运用等都是新的发展方向。（作者单位：四川师范大学地理与资源科学学院）

参考文献：

[1]陈华，孙丹峰.基于GIS技术的土地评价研究进展[J].国土资源遥感.2008，3（77）：10-14

[2]倪绍祥.近10年来中国土地评价研究的进展[J].自然资源学报.2003，18（6）：672-683

[3]史同广.中国土地适宜性评价研究进展[J].地理科学进展.2007，26（2）：106-115

[4]邱炳文，池天河，王钦敏等.GIS在土地适宜性评价中的应用与展望[J].地理与地理信息科学.2004（5），20：20-44

[5]程烨.新一轮国土资源大调查“土地资源监测与调查工程”发展历程与前景展望[J].中国土地科学.2002（6）：4.

[6]黄盛林.最新农用地分等定级估价与耕地资源保护实务全书[M].安徽文化音像出版社，2003：187.

[7]王中，基于GIS分等定级-以无为县为例.学位论文[D].2007.05

[8]张敏.基于GIS的农用地分等定级估价研究—以慈溪市新浦镇为例.学位论文[D].2004.03.

[9]王淑梅，张永福，范兆菊.GIS的农用地定级数据处理浅析[J].乌鲁木齐职业大学学报.2004（1），13：36-39.

篇（3）

1.研究背景

随着人口的迅速增长及以土地带动经济发展的模式，各个地方政府、企业、人口对土地的依赖性越来越强。进入2000年以后，我国的土地资源环境所承受来自各个方向的压力。土地资源作为生产要素的重要要素之一，但是，由于自然因素和经济社会的因素，土地的数量和质量受到严重影响，人口不断增加、城市化和工业化进程的不断加速、农业用地的不断退化使得土地资源的短缺成为人类亟待解决的难题。土地可持续利用研究是采用定性和定量的方法，基于生态、经济、社会方向形成评价指标体系，然后对一定区域范围内的土地进行可持续利用的评价研究。

2.实证：梅子村土地可持续利用评价研究

梅子村地处四川省天全县，距离县城3公里。东与大坪乡接壤，南与始阳交界、北与马溪村、西与向阳村接壤，国道318线穿过该村。作为四川省新农村建设示范点，梅子村土地类型包括耕地、林地、其他农用地、基础设施用地等多样类型。但是，该村土地的利用呈现粗放利用的特点，其中宅地基的粗放利用具有较强的代表性。本文以梅子村为例，对新农村土地可持续利用进行评价及实证研究，寻找梅子村土地可持续利用的关键阻碍性因素，并确定合理的发展目标、继而制定针对性的解决措施，以该村的土地可持续利用、促进该村的发展。

2.1梅子村经济社会发展概况

2.1.1自然地理条件状况

梅子村地形主要由山地，谷底等组成，海拔721米到934米。气候以亚热带季风性湿润气候冬季温和，夏季凉爽，一年四季分明，冬季盛行西北风，夏季盛行东南风，年平均降水量1436mm，降水量分布不均，主要集中在夏秋季节。

2.1.2 经济社会发展状况

根据对梅子村的实地调查显示，梅子村目前的土地总面积7438亩，该村包括8个村民自治小组，农村人口1294人，城镇人口70人，总户数460户。农民人均纯收入达到6648元，年均递增12%。梅子村辖区内农产业丰富，主要产业有林竹业、茶叶、养殖业、种植业、服务业。

2.2梅子村土地利用现状分析

2.1 土地利用结构

根据梅子村土地利用统计数据得知，梅子村的目前土地总面积4958170平方米，对2012年土地利用相关数据可知梅子村农用地4419130平方米，占89.3%；建设用地152412平方米，占3%；未利用土地386628平方米，占7.7%。（1）农业用地，梅子村的农业用地主要包括耕地、林地和其他农业用地等。其中林地大约占该村土地面积3219250平米，占全镇土地总面积的64.9；耕地大约占466620平方米，占全村土地总面积的9.4%；其他农用地733260平方米，占全村土地总面积的1.4%；（2）建设用地，梅子村建设用地主要包括农村集体建设用地（学校）、公共设施用地（道路）和其他建设用地（娱乐设施）三大类；（3）未利用土地，梅子村未利用土地主要包括除开自留地、宅地基、林地等其他未利用土地（主要包括部分坡度较陡的山地、偏远地区地区的荒地等）。

2.2梅子村土地利用特点

（1）梅子村的土地相较于周边其他村，虽然土地面积较大，但总体上土地质量不高，整个梅子村由于交通条件不便，偏远地区很大一部分土地呈现撂荒的情况；（2）该村林地资源丰富，包括多种林业、竹业品种，整个梅子村林地面积（包括竹业）2012年为3219250平方米，占全镇土地总面积的64.9%，所以，梅子村仍保持着较高的林竹比例，这为梅子村在未来生态环境建设中提供了良好的天然条件。

2.3土地可持续利用制约因素判定

通过分析可知梅子村土地可持续利用的制约因素主要包括：（1）居住用地比重偏高；（2）交通水利用地比重较低；（3）农村人均宅基地面积较高；（4）公共设施用地比重偏低；（5）人均耕地面积较低。

3.新农村土地可持续利用措施分析

结合前面梅子村土地可持续利用评价中所确定的制约梅子村土地可持续利用的主要障碍因素，改善目前梅子村土地利用现状的措施主要包括：在国家农村用地政策的背景下，引进乡村规划师，完善新一轮农村土地用地的规划；加强耕地保护，严格落实农村土地用地制度管理措施，防止违法用地发生；强化农村宅基地治理、优化生态环境建设、开展农村土地整理。（1）.加强农村基层人才建设，引进乡村规划师，在符合国家国土利用规划政策背景下，根据本地的实际现实情况，完善新农村土地利用总体规划和具体实施措施；优化土地利用的结构、合理安排土地用途，防止非法建设；因地制宜地合理确定各类农用地、生态保护用地、建设发展用地的规模和边界；（2）.加强新农村的耕地保护，调查显示，人均耕地占有量低是制约梅子村土地可持续利用的主要障碍因素之一；耕地保护关系到梅子村经济社会发展的全局性战略问题，所以必须深入贯彻执行“落实国家十八亿亩耕地的红线不变”这一基本政策。（3）.强化农村宅基地治理，处理好新建住房与宅基地复耕的关系，对梅子村建设用地增长过快特别是农村居民建设用地增长过快的问题，强化对农村宅基地的整治和管理。同时，开展新农村宅基地利用现状，建立宅基地退出机制；加强农村小产权房的管理。

主要结论

通过对梅子村土地可持续利用的实证研究，得出了梅子村人均宅基地面积较高、人均耕地面积较低、公共基础设施用地比例较低等结论，这些因素显示该村土地粗放利用和低效利用，其阻碍了梅子村的经济和社会发展。（作者单位：四川师范大学地理与资源科学学院）

参考文献：

[1].土地资源可持续利用评价研究概述[J].安徽农业科学，2011，39（16）

[2]黄冬梅.河南省开封市土地可持续利用程度综合评价[J].国土资源科技管理，2011（02）：85-90

[3]马艳萍.浅析土地可持续利用评价的意义、原则和程序[J].工程技术，2011（18）

[4]徐美银.江苏省土地可持续利用评价[J].扬州职业大学学报，2011（02）：1-5

[5]王波.当前农村建设中的土地利用问题及对策[J].科教文汇，2011（12）：173

篇（4）

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-09-0055-1

1 土地开发利用中存在的生态问题

近些年，人类对土地资源的任意开发随意利用，造成了我们生态系统严重失衡，土地资源污染破坏严重，已经严重威胁到我们自身的生存和发展。根据2006年《中国统计年鉴》可知，我国每平方公里人数是世界平均人口密度的3倍；根据《2005年中国国土资源公报》可知，我国现有土地面积为18.31亿亩，人均面积为1.4亩，不足世界人均土地面积的三分之一。再加上我国难以开发的土地资源面积巨大，土地资源后备力量严重不足，尤其是我国耕地面积逐年缩小，耕地土地资源非常匮乏。现在我国的土地资源利用已经达到100亿亩，占土地总面积的三分之二左右，还有三分之一是难以开发和不能开发的资源，比如：沙漠、戈壁、积雪地、沼泽地、石山、裸地等等。

1.1 土地开发利用过程中引发的环境问题日益恶化

在土地开发过程中，导致土地资源生态环境恶化范围在逐步扩大，危害程度日益加深，其具体表现在土地面积侵蚀面积增大、城市建设造成水土流失严重、农业用地农药用量超标土地污染严重、土地盐碱化严重、草地森林不断退化、湿地减退、生物多样化锐减、土地结构遭到破坏。目前我国的沙漠化面积已经到了174万平方公里，约占我国土地总面积的18.13%，造成我国的经济损失达到500多亿；水土流失的速度超过了治理速度，需要新的治理技术加快治理速度。

1.2 城市用地浪费严重

近些年随着我国经济的发展，城市化发展速度加快，城市用地面积急剧增加，工业用地面积不断扩大，大量耕地被占用。根据2005年的城市用地显示，我国城市用地面积已经增加到427.4万亩，要比2004年增长了6%。这组数字说明，我国可利用土地在逐渐减少。另外土地利用结构不合理，主要表现在工业用地、商业用地、住宅用地比例失调，行业内部也存在这种现象，城市有限资源不能合理最大化的利用，造成土地资源浪费，得不到土地资源最大价值开发利用。

1.3 农业用地急剧减少

农业用地急剧减少的原因很多，首先是由于农业内部结构调整和自然灾害导致农业耕地面积减少。另外非农占地现象严重，而且造成农业耕地永久性流失。非农业占地规划性不强，盲目性大，不仅使所征集的耕地不能发挥其最大价值，也使周边耕地备受污染，从而影响农业生产。据2005年相关统计资料显示，建设面积为318.2万亩，占耕地面积80.2万亩，说明所征集耕地建设约占总建设面积的四分之一。农村住宅基地规模过大，这是我国农村尤其是东北农村遗留下的问题，住宅基地过大，没有形成集中建设，大量耕地用在房屋建设，使得耕地面积浪费。

1.4 污水灌溉和环境污染破坏土地资源

造成土地污染的原因很多，其主要原因有工业、生活、农业以及交通，这几方面是土地污染的主要来源。从工业方面来说，近些年乡镇工业得到了快速发展，对农村经济的发展起到了促进作用。但一些问题不可忽视，乡镇企业分布广形成不了集约化发展；资金不足，使一些设备得不到改善；技术落后，制约企业进步。工业中的“三废”排入河流以及农田，造成土地资源的污染。据先关统计我国每年的废水排放量高达到200亿吨以上，工业固体废弃物也达到65亿吨，占地面积约为5万平方千米，再加上城市生活垃圾，土地资源浪费极为严重。此外，不合理的开采也会导致土地资源的浪费。

1.5 土地资源重金属超标

化学工业的蓬勃发展，对经济的发展以及人们生活水平的提高起到了极大作用。但是其对空气的污染、水体的污染程度却越来越深，而水体和空气污染最终都会导致土地的污染。在我国造成土壤污染最为严重的是重金属污染。根据相关统计资料显示我国目前受镉、砷、铬、铅等重金属污染的土地面积高达两千万公顷，约占我国耕地总面积的五分之一，因重金属污染造成我国粮食减产1000多万吨。这种重金属污染的主要元凶是不规范的采矿和金属冶炼；在耕作区不合适使用化肥是造成总金属污染的主要来源，在农业区很多农户不按照要求进行施肥，最终使土壤中所含的金属超标，从而改变土壤结构，致其肥力下降，另一方面是复合肥本身所含有的镉超标。

参考文献

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论文导读:：如何构建农村土地所有权也就成为学界争论的问题。而不包括乡镇企业用地的建设用地使用权。

论文关键词：农村土地所有权，建设用地使用权，土地承包经营权，宅基地使用权流通性

农村土地权利是农民对农村土地享有的权利。正确认识和界定农村土地权利的性质，是保护农民土地权益的前提和基础。 一、关于农村土地所有权的性质和权利行使 (一)关于农村土地所有权的性质 农村土地所有权为何种性质？在《物权法》通过前，对此曾有不同的观点。如何构建农村土地所有权也就成为学界争论的问题。有的认为，我国农村土地所有权存在主体虚位，有的甚至认为应将土地所有权确认为农民个人所有，以解决农村土地“无主”现象。笔者不赞同这种观点。这不仅是因为我国《宪法》中规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，更重要的是因为我国农村土地权属变动的历史原因，使我们无法或者说不能确认现有土地应归哪一具体的个人所有，否则，不仅会造成今后的土地利用问题，而且会造成极大的社会动荡。笔者认为，非属国家所有的土地应当归村落居民集体所有。《物权法》第59条第1款规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”这一规定明确了集体所有的土地归本集体的成员集体所有。但对此仍有不同的理解和主张。有的认为，成员集体所有应为集体成员共有；有的认为应为总有。笔者不同意成员共有的观点。这种集体成员集体共有宅基地使用权流通性，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成员按一定的份额享有，也并非每一成员退出时可以要求分出自己的应得份额，因此，这种所有的性质应为“总有”或者称为“合有”。有学者认为，“合有，也称为公共共有或者共同共有，是指两个或两个以上的人基于某种共同关系的存在共有一物，他们不分份额平等地享有权利，对共有物之处分以全体共有人的同意决定。”“总有，是指多数人所结合之一种共同体，亦即所谓实在的综合人之有。”[1]尽管境外也多有学者将共同共有定义为合有，但我国法上是将共有区分为按份共有与共同共有的，也就是将共同共有作为共有的一种形式，而不是将共有仅限于分别共有或按份共有，因此，与其将“合有”作共同共有解释，不如将其作与“总有”含义相同的解释。也正因为如此，农民成员集体所有属于合有即总有。合有与共有的根本区别在于合有人构成一个团体，每个成员不能要求对合有的财产分割，只是在享有所有权人的权益上应与共同共有相同，即每个人都可享有所有的财产的收益。“共有人不仅可以直接占有共有财产，而且有权请求分割共有财产。集体财产尽管为其成员所有，但其属于集体所有，集体财产与其成员是可以分离的，尤其是任何成员都无权请求分割集体财产。”[2] 农村土地由农村集体成员集体所有，明确了农村土地所有权主体为成员集体，即由集体的全体成员共同享有所有权，这并不会导致所有权主体的虚位。如果说现实中存在农村集体成员得不到土地所有权权益的现象，不是由于集体的土地归成员集体所有造成的，而是因其他制度或者说是因为对农村集体所有权保护不力和经济民主制度不健全造成的。正因为集体成员集体所有是不同于“共有”的由成员集体共同享有所有权，因此，《物权法》第59条第2款规定了应当依法定程序经本集体成员决定的事项，第60条规定了集体所有的土地所有权的行使主体。既然农村土地归农村集体成员集体所有，成员集体享有集体土地的所有权，所有权人的权益就应由所有权人享有宅基地使用权流通性，而不应由其他人享有。这是由所有权人性质所决定的。如果所有权人不能享有所有权权益，那么这种“所有权”也就不是真正的所有权。《物权法》确认了农民成员集体对其土地的所有权，也就明示农民集体土地所有权的权益归该集体成员集体享有。因此，我们在任何制度的设计上，都应保障农民集体土地所有权的权益真正归集体的成员享有，应将农民土地所有权的各项权能还给农民，而不是限制其取得所有权利益。这应当是保障农民土地权益的根本出发点，也是真正解决“三农”问题的重要出路。当然，现代社会，随着所有权的社会化，任何所有权也都会受到一定限制，农民集体土地所有权也不例外。但是这种限制是以维护社会公共利益和他人的合法权益为前提的，而不能以剥夺所有权人应享有的权益为代价。我国《物权法》第42、43、44条等是对农民集体土地所有权限制的规定，这些限制也足以实现农民集体土地所有权的社会性。 (二)关于农村土地所有权的行使 农民集体土地所有权是由集体成员集体享有的，但在所有权行使中也须维护集体成员的利益，对于一些重大事项应由集体成员集体决定。《物权法》第59条第2款规定在权利行使上应当经本集体成员依照法定程序决定。这体现了农民集体土地所有权行使上的特点。在农村土地所有权行使上，有以下三个问题需要解决。 第一，农村土地如何经营？《物权法》第124条第2款规定:“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”这一规定是强制性的还是任意性的规定？有的认为，是强制性的，按照这一规定，凡农业用地，都须实行承包经营。有的认为，不是强制性的，而仅是强调依法实行承包经营，不是私有化。笔者赞同后一种观点。《物权法》第124条更重要的是强调实行承包经营不会改变农村土地集体所有的性质，而不是强调农村土地都要实行承包经营。农村土地实行承包责任制，是国家在农村的重要政策。但只是一项指导性的政策，不能也不应是强制性的。法律规定实行承包经营时承包人的权利是为了保护承包人的利益，维护土地承包经营制度，但不是要求农村土地的所有权人对土地都必须实行土地承包经营制度。因为对于农业用地实行承包经营是在集体所有的土地上设立土地承包经营权这种用益物权，属于所有权行使的一种方式。如何经营土地，这是土地所有权人的权利，应由所有权人根据自己的利益和需要自行决定。在其所有的土地上是否设立土地承包经营权还是以其他方式行使所有权，都应由所有权人即成员集体决定，而不应由法律强制规定。 第二宅基地使用权流通性，农村土地所有权可否转让？通说认为，农村土地所有权不能流通，不可转让。但这并无法律上的合理根据。农民集体土地所有权的性质为集体所有，而集体所有权的主体又不具有唯一性，因此，农村土地所有权应当具有可让与性。从法理上说，凡是禁止流通的财产，须由法律明确规定，凡法律未明确禁止流通的财产就具有流通性。从现行法的规定看，法律并没有明文规定农民集体土地所有权不可转让。现行《土地管理法》第12条规定:“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”这里的“依法改变土地权属”并没有仅限定为集体所有改变为国有，应包括某一集体所有的土地改变为归另一集体所有。如果不承认农村土地的流通性，农村土地资源的财产性就得不到体现，无法通过市场机制得到优化配置，而现实中也存在农村土地流通现象。因此，应当承认农村土地所有权的可让与性。当然，为维护土地集体所有制，对于农民集体土地所有权转让，应限定为受让人只能是农民集体经济组织，其他人不能取得农民集体土地所有权。 第三，在农村土地上可否设立建设用地使用权？这里所说的主要是指用于住宅等建设的建设用地使用权，而不包括乡镇企业用地的建设用地使用权，因为乡镇企业建设用地使用权，法律已有规定。对此，通行的观点是持否定说，认为建设用地使用权只能在国家土地上设立，而不能在集体土地上设立。但这种观点在《物权法》施行后，需要重新审视。《物权法》第42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这一规定既是对所有权的限制，也意味着今后非“为了公共利益的需要”，国家不能再将农村集体所有的土地征收，而后将土地使用权出让给需要土地的使用人。然而，非为公共利益的需要用地(例如，住宅建设和其他商业性用地)宅基地使用权流通性，不会因《物权法》的实施而终止。随着城市化的发展，建设用地的需求在不断增加，而不是减少。那么，今后是否会发生非因公共利益的需要而使用集体所有的土地呢？ 这里首先有一个界定城市范围问题。有种观点认为，我国法律规定，城市的土地归国家所有，只要成为城市规划区域内的土地就当然归国家所有，因此，在城市建设中无论是商业性用地还是其他用地，都只能在国有土地上设立而不能在集体土地上设立建设用地使用权。这种观点值得商榷。《物权法》第47条规定，“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”《土地管理法实施条例》第2条规定，“下列土地属于全民所有即国家所有: (1)城市市区的土地； (2)农村和城市郊区中已经依法被没收、征收、征购为国有的土地；(3)国家依法征用的土地； (4)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地； (5)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地； (6)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”依照上述规定，只要划为城市市区，土地就归国家所有，在城市建设中不会发生需要利用集体土地的情形。但该条例的规定未必妥当，特别是第(5)项显然仍是建立在维持城乡二元结构的基础上的。随着户籍制度的改革，不再区分农村户口与城镇户口，而仅仅因为城市的扩张，就将原属于集体所有的土地当然地转为国有土地，这种对集体所有权的剥夺并没有充分必要的理由。因此，某一土地是否归农民集体所有至少应依《物权法》实施之日的确权为准。如果说在《物权法》生效前形成的“城中村”的集体土地已经为国家所有；在此以后形成的“城中村”集体所有的土地不能当然地就转为国有，否则农民成员集体所有权人的权益保护也就成为空话。 农民集体所有的土地不因城市规模的扩张而成为国有土地，在城市建设中如非因公共利益而需用农村集体所有的土地进行建设时，用地人如何取得土地使用权呢？《物权法》第151条规定，“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”现行《土地管理法》第20条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占有土地的，要按照规定办理土地征收。这显然与《物权法》规定的征收条件不一致。因此，在?段锶ǚā肥凳┖螅恋毓芾矸ǖ确捎τ枰孕薷摹＝饩龀鞘薪ㄉ栌玫氐某雎肪褪窃市砼逋恋厮腥ㄈ嗽谄渫恋厣仙枇⒔ㄉ栌玫厥褂萌ǎ皇墙ㄉ栌玫厥褂萌ń鼋鱿抻凇肮宜械耐恋亍鄙仙瓒ǖ挠靡锶āT谂┟窦宓耐恋厣仙枇⒔ㄉ栌玫厥褂萌ㄕ厥褂萌魍ㄐ裕梢园凑展型恋亟ㄉ枋褂萌ǖ纳枇⒎绞剑ㄉ栌玫厥褂萌ǔ鋈酶玫厝耍膳┟癯稍奔寮赐恋厮腥ㄈ巳〉贸鋈檬褂萌ㄋ玫氖找妗＠纾械牡胤讲扇〗婊ㄉ栌玫氐耐恋匾惨浴罢小⑴摹⒐摇钡姆绞匠鋈媒ㄉ栌玫厥褂萌ǎ鋈梅咽怯膳┟癯稍奔迦〉茫皇怯晒胰〉谩T谂┟窦逅械耐恋匦枰糜诳⒔ㄉ枋保部梢杂膳┟癯稍奔寮此腥ㄈ俗约航锌⒔ㄉ琛S纱硕耐恋乩嬗τ膳┟癯稍奔迦〉茫龅秸嬲谷ǜ┟瘛⒒估┟瘛? 有人担心，许可在农民集体所有的土地上设立建设用地使用权，会使农业用地改为建设用地，会导致突破国家规定的18亿亩耕地的红线，会影响我国粮食生产的安全。这种担心是没有必要的。承认农村土地所有权人可以在自己的土地上设立建设用地使用权，或者自己开发经营其土地，在其土地上建造建筑物、构筑物及其他设施，并不等于说土地所有权人可以任意将农业用地转变为建设用地。《物权法》第43条规定，“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”严格限制农用地转为建设用地，这一任务主要是由规划部门和土地管理部门承担的，而不是通过不许在农村集体所有土地上设立建设用地使用权完成的。只要根据规划，农村集体所有的土地需要转为建设用地并经批准转为建设用地，又不属于公共利益的范畴，就应当也只能由土地所有权人在该土地上设立建设用地使用权来经营该土地。 这里涉及一个热门话题，即“小产权”房问题。何为小产权房？对此有不同的理解，也有不同的情形。之所以称为“小产权”房，根本原因在于其用地属于农民集体所有的土地而不是设立建设用地使用权的国有土地，是农民集体自己或委托他人开发的，而不是由房地产商从国家取得建设用地使用权后开发的。对于小产权房，各地采取不同的禁止政策，有的甚至规定买卖小产权房的所得属于违法所得，要予以没收。然而，小产权房的建设和交易禁而不止。笔者认为，解决这一问题的关健应是区分小产权房的建设是否经过有关部门许可，是否办理了农业用地转为建设用地的手续，依不同情形作不同的处理。“小产权”房大体有两种情形:一种情形是没有经过有关部门许可，未办理农业用地转为建设用地的手续宅基地使用权流通性，擅自在以出租或者承包经营等形式取得使用权的农业用地上建设的房屋。这种房屋属于违法、违章建筑，根本就不能有产权，应不属于小产权房。对于这类房屋如果不符合规划和土地用途，应当坚决予以查处，责令其拆除，恢复土地原状。另一种情形是经过有关部门的许可，办理了农业用地转为建设用地手续，其建设符合规划要求，但其建设用地属于农民集体所有的土地，而不是国有土地。这种小产权房是有产权的，之所以称为小产权是因为该房屋的建设没有取得国有土地的建设用地使用权。对于这种小产权房，不应当限制其交易。如果认为只有在取得国有土地的建设用地使用权的土地上建造的房屋才有“大产权”，才可以交易，这显然是沿续了国家垄断全部土地的一级市场的以往做法和思维方式。因此，解决小产权房问题应当，赋予农村集体土地所有权人可以依法定程序将其土地自行进入一级市场，在其土地上设立建设用地使用权的权利。当然，农村土地所有权人行使这一权利应当遵行土地利用总体规划，应当办理农业用地转为建设用地的手续。如果一概不承认小产权房，一定要将其占用的土地征收后设立建设用地使用权，则违反物权法关于征收的规定，因为这种用地很难说是“为了公共利益的需要”。

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一、活跃的“城中村”集体土地开发市场与国家禁止集体土地非农建设之间的矛盾冲突

（一）城市房价的飙升和农民生活成本的增加催生农村集体土地开发利用市场

近年来，“高房价”已经成为影响我国经济可持续发展，人民生活安定和谐的一个不容忽视的问题。虽然国家相继出台一系列政策，严格规范房地产市场的发展，但房价飙升的劲头依然不减。一些生活在城市中的外来打工者和低收入人群迫于高房价的压力，不得不走向城市近郊的农村以及“城中村”，去寻找与自身收入水平更相适应的低价房。

催生农村集体土地开发利用市场形成的另一个因素是农民生活成本的增加。随着城市化进程的加快，一些城市周边的集体土地已经转为国有。“城中村”村民的农田被征收、缺乏高水平的劳动技能和社会保障，却要承受着和城市居民一样的高物价。对这些农民来说，仅有的“优势”就是可以通过开发利用自身的土地、房屋来提高收入。久而久之，农民将其自身剩余的房屋出租、出售给本村以外的城市或农村居民的现象越来越普遍。

（一）国家“三令五申”严控农村集体土地流转引发集体土地利用违法问题

长期以来，国家对农村集体土地的流转都实行严格的控制，《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”近几年来，鉴于集体土地非法流转现象频发，国务院办公厅于2007年发出《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》强调，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权’房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”

由于我国相关的法律法规和政策性规定明确禁止农村集体土地出租、出让用于非农建设，也严格禁止城镇居民到农村购买宅基地或农民住宅，因此无论是从理论界的观点还是从司法实践上看，通常都认为此类农村集体土地转让合同在法律上是无效的。从而使得流转、开发利用集体土地的现象陷入普遍违法的境地。

（三）城市化浪潮中的“城中村”集体土地开发利用问题、矛盾尤为突出

“城中村”与远离城市的偏远乡村相比有着许多特殊性，因此在集体土地开发利用上的问题和矛盾特别突出。首先，大多数“城中村”的土地已经被纳入城市规划控制区范围内，村民丧失或基本丧失农业用地，缺乏通过发展农业生产来提高经济水平的收入来源。其次，村民的生存方式和职业结构已经脱离传统农业，而与城市居民没有太大区别。再次，“城中村”内，每户村民仍拥有自家的宅基地，出租房屋和土地很可能成为“城中村”村民和集体经济组织的主要收入来源。最后，“城中村”的集体土地很容易成为“旧城改造”或“棚户区改造”区域，而被征收为国有土地，兴建房子可以在征地时获得更多的补偿。

“城中村”的这些特点决定了它必将成为集体土地开发利用问题的矛盾集中区。一方面，村民出租、出售房子或土地的行为非常普遍；另一方面，这些房屋又摆脱不了“不合法”的帽子。一旦出现纠纷或者遇上国家征收土地，当事人的权益很可能因为合同无效而得不到保障，从而引发社会问题。

二、现行的法律制度和理论在解决“城中村”集体土地开发利用问题上的缺陷

（一）我国城乡土地二元制使得“城中村”土地开发利用难以实现

根据我国《宪法》第10条的规定，我国实行城乡土地二元制，城市的土地属于国有，农村和城市郊区的土地一般属于集体所有。对于两种不同的土地制度，《物权法》第3条第3款虽然明确了：“保障一切主体的平等法律地位和发展权利。”但是，《土地管理法》第63条却规定：“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”

依照现行的法律制度，农民集体所有的土地不能自由流转成为商业用地或者工业用地，也不能用于商品房开发。实行两种不同的土地所有制度固然符合我国国情，然而并不意味着就可以给予两种不同土地所有权以区别对待。《土地管理法》第63条的规定过于一刀切，对于耕地、林地等农用地确实不应该允许用于非农建设，然而随着农业生产力的提高以及农民自身发展的需要，对于一些富余的宅基地或农村集体建设用地，不允许适当的开发，是对农村集体土地所有权的歧视。正如学者乔新生所言：“既然农村集体土地所有者种蔬菜或者粮食比‘种房子’的效益明显偏低，为什么不允许农民集体土地所有者从事商品房开发呢？”

（二）传统所有权理论的束缚导致“城中村”土地利用困难重重

传统物权理论以调整财产归属的所有权为起点和目标，其指导下的农村集体土地所有权，是农民集体对其占有的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。这种所有权一元至上的农村集体土地物权制度从理论上看的确是对土地的劳动群众集体所有制完整的保护，但是基于各种现实因素的考虑，又不得不对农村集体土地所有权的一些权能有所限制，难以做到真正的“所有”，从这一点上看是有缺陷的。

实际生活中，土地归属主体与土地利用主体往往是分离的，这就产生了大量复杂的土地利用关系。特别是随着城乡一体化步伐的加快，城乡之间的交流日益密切，大批农民工进城务工，大量耕地闲置，由此产生了城市居民或者是本村以外的人或经济组织是否可以承包经营闲置土地的问题。以及城市郊区或者“城中村”的村民能否把自家宅基地、房屋出租给外来居民的问题。要想厘清如此复杂的农村集体土地利用关系，保持土地利用的可持续性和高效性，平衡各方利益，是强调财产归属和所有权中心的传统物权理论所无法解决的。

三、以“城中村”为例，对农村集体土地开发利用问题的理论探讨和实证分析

（一）“物权二元”理论支撑下，对“城中村”集体土地开发利用的可行性探讨

“物权二元结构”以所有表述财产的归属状态，以所有权表述财产归属的法律性质；以占有表述财产利用状态，以占有权表述财产利用权利。“物权二元”理论指导下农村集体土地物权制度主要体现为所有权和占有权的结合，农民集体作为农村集体土地的所有者，拥有集体土地的所有权，而其他自然人、法人也可以基于占有权，作为非所有人利用集体土地，从而使得非所有人在占有他人财产基础上拥有占有、使用、收益的权利。运用在解决“城中村”集体土地开发利用问题上，可以理解为城市居民以及本村的农民或者经济组织等一切自然人、法人可以通过占有的方式，对“城中村”集体土地直接进行支配，同时本村农民也能够通过让渡部分财产使用价值的方式来获利。

从解决实际问题的功效上看，以财产归属和利用制度组成的“物权二元结构”体系，坚持平等独立的物权理念，突破传统物权理论的框架体系，能够妥善解决诸如农村土地开发利用问题此类的农村土地上各类物权之间的法律关系。

（二）基于南宁友爱村的调研，对“城中村”集体土地开发利用模式的实证分析

友爱村位于南宁市中心北面，全村面积0.4平方公里，辖13个村民小组，480个农户，常住人口961人，流动人口约15000人。友爱村是一座典型的“城中村”，全村土地几乎被城市规划用地包围，流动人口远远超过本村常住人口，村民收入也是以出租房屋为主。这些出租屋因租金低廉，配套相对齐全，再加上地理位置位于城区中心，交通非常便利等因素受到了许多低收入人群和外来打工者的青睐。

友爱村的情况也就是当今绝大多数“城中村”的真实现状。在当前的法律环境下，这些房屋的出租出售行为都是不合法的，得不到法律的保护，一旦发生纠纷，当事人的权益很可能得不到保障。但是这种不合法的界定是否合理呢？这是需要我们进一步讨论的问题。从南宁友爱村的调研可以发现，一个小小的城中村就解决了1.5万外来流动人口的住房问题，而且房租也是本村村民主要的收入来源之一，可谓“双赢”。如果仅仅是因为《土地管理法》第63条以及一些国务院禁止城市居民在农村购买宅基地的规定就将所有开发利用农村集体土地的模式全盘否定，是不合理的。

四、“城中村”土地利用问题的出路和展望

（一）严格控制“城中村”土地用途的变更，限制农村集体土地的非法流转

在开发城中村集体土地的过程中，可能会存在一些改变土地用途的行为，比如说将农用地擅自改为建设用地，这些行为是要坚决杜绝的。此外，对于一些建造行为不合法的房屋，没有获得建房用地规划、审批等手续以前，房屋本身属于违法建筑，这些房屋同样也不能用于出租、利用。

对于农村集体土地所有权流转的问题，虽然有学者主张要放开，但是从目前我国的国情来看，还是应该对其加以严格限制的。因为农村集体土地不但具有一定的开发利用价值，更具有社会保障功能，农民离开了土地就失去了稳定的生活支柱。而农村集体土地的非法流转通常会引发一系列影响社会稳定的问题，基于此种考虑，应该在允许通过占有的方式开发利用城中村集体土地的同时，坚决打击集体土地非法流转的行为。总之，城中村集体土地可以开发利用但却要限制其流转，原理就如同城市居民可以获得国有土地的使用权却不能拿到所有权一样，这是坚持我国土地公有制的根本。

（二）在满足“城中村”村民需求的前提下，允许村民对自家宅基地、村集体对建设用地进行开发利用

土地作为一种稀缺资源，是城市发展必不可少的重要条件，同时更是农民赖以生存的基本要素。对于一些因农用地被征收、征用而失去基本收入来源的“城中村”村民，应该允许他们通过出租等方式开发利用自家的宅基地或房屋获利，村集体也能够通过整合资源的方式，在满足村民需求的前提下，开发一些富余的建设用地来增加本村集体的收入水平。

允许村民对自家宅基地、村集体对建设用地进行开发利用并不意味着放开对农村土地流转的限制，因为这种利用是所有权转移以外的其他权益的让渡。也就是说，如果村民将自家宅基地或者房屋出租给城市居民，其出租合同还必须受到20年的期限制约。此种开发模式不但可以保证农村收入增长的长期性和稳定性，也可以避免以后农民的生活会因为失去土地而得不到保障。

（三）肯定村民和村集体在“城中村”土地开发中的合法主体地位，维护双方合同利益

如今，现实生活中存在不少涉及到农村土地开发的案例，理所当然地会存在相应的合同效力问题，最具有代表性的是一些“小产权房”买卖合同，这些合同大多都因与现行的法律法规相悖而不受法律保护。

既然我们允许村民和村集体对“城中村”非农业用地进行开发和利用，就应该对这种行为的合法性予以肯定，当然对其的保护也必须区别对待。首先，要肯定村民和村集体在“城中村”土地开发中的合法主体地位，只有主体合法才能保证行为合法，真正维护合同双方的权益。其次，对于那些“城中村”宅基地、建设用地以及农民房屋的出租合同，如果是符合规划，经过审批，不属于违章用地建房的，应该依法予以保护，切实地维护合同双方当事人的利益。最后，对于那些类似“小产权房”的买卖合同之类的非法转让农村土地、房屋的合同，应归与无效。但是合同无效并不意味着无需保护合同当事人权益，合同方应根据各自的过错对因合同无效造成的损失承担相应责任。

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中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：

1 引言

根据《第二次全国物流基地调查报告》结果显示: 全国范围内规划、在建及投入运营的物流园区已达475多个，从物流园区占地规模看，大部分用地量大，占地面积广。物流园区的建设对当地经济发展起到了极大的提升作用，但在大规模建设中，也带来了土地集约利用问题的一些思考。近年来，建设用地供需矛盾日益加剧已成为制约各地经济社会发展的关键性问题，节约用地也是物流园区建设有待解决的重要问题。

物流园区建设主要涉及了中央政府、地方政府和用地企业等多个利益主体，在土地集约利用过程中，各利益主体都有自己的利益启求，都希望实现自己的最优目标和利益最大化。这些利益诉求点有相互重复，也有相互矛盾的地方，这就决定了各主体在实现自身偏好的同时需要相互合作，相互对策。本文通过对物流园区土地利用过程中各利益主体间的关系分析，找出各主体间的利益冲突情况，建立对策模型，研究各方利益制衡，实现土地集约利用的可能性方法，并提出相应政策措施。

2 行为主体关系及利益冲突分析

2. 1 行为主体关系分析

在我国现行法律体制下，土地归国家所有，代表全体人民行使土地所有权，用地企业和个人只有土地使用权，本文将国家称为中央政府。但在实际操作过程中，由于管理成本高昂，中央政府不能亲自对全国所有的土地进行供应和管理，通常由地方政府代表国务院进行管理，这样，土地的利用实权掌握在地方政府手中，因此地方政府成为土地的事实供给者和直接监管者。而用地企业作为土地的实际使用者，其行为直接关系着土地是否集约利用，自然是我们研究的利益主体之一。综合以上分析，本文认为，在物流园区土地集约利用过程中，主要涉及三个利益主体，分别是: 中央政府、地方政府和用企业。

2. 2. 2 地方政府与用地企业的利益冲突分析

为了吸引企业入园经营，地方政府通常采取的措施是实施低价转让土地、降低企业经营税率等优惠政策，使得企业在物流园区内经营，能享受到低成本的“待遇”。土地资源是稀缺的，但这些低价获取的土地，在许多投资商看来也就不再“稀有”，投资商们瞄准地方政府招商引资的愿望，因此便有了大量囤积低价土地，将其闲置起来，在未来获得土地增值收益的动力，大量的物流园区土地并没有实现其真正的物有所值的价值。

地方政府在物流园区土地利用过程中，首先追求的是经济目标和政绩目标，但地方政府作为地方社会公共管理机构，也要维持地方经济健康稳定发展和维护地方社会稳定。而用地企业的囤地行为跟地方政府的土地管理目标是冲突的，是绝不能允许的。因此，地方政府会针对企业的粗放用地行为采取管制措施。另外，地方政府为了获取更多的土地出让金，也有通过集约利用物流园区用地，腾出更多土地作为经营性用地出让的压力和动力，也会采取相关的行为，监管企业的集约用地行为。

3 利益主体间的行为博弈分析

通过以上分析，在物流园区土地集约利用过程中，各行为主体间的关系，我们可以将其简化为监管与被监管的关系，中央政府监管地方政府，防止其为了政绩目标而忽略耕地资源目标; 地方政府监管用地企业，防止其为了企业利益粗放用地而造成国有土地资源流失。任何一方的监管不力都将导致土地粗放利用，土地资源流失。下面我们用一个模型来说明监管不力是如何导致物流园区土地粗放利用。地方政府在与中央政府的对策中，中央政府是监管者，地方政府是被监管者。地方政府与用地企业的博弈中，地方政府是监管者，用地企业是被监管者。为了简化模型，本文将对策主体划分为两类，监管者和被监管者。

4 结论

通过上述解析，本文认为在物流园区土地集约利用过程中，主要涉及三个行为主体: 中央政府、地方政府和用地企业。由于行为主体都有自己的利益偏好，其土地利用行为都是以自己利益目标最大化，如此势必存在利益冲突。行为主体间的对策关系主要表现为监管和被监管的关系，监管的力度直接影响到土地资源规范的利用和物流园区的土地集约利用。因此，在实际操作中，中央政府和地方政府应制定相应法律法规，加大监管力度; 实行信息公开，拓宽监管渠道; 完善奖罚措施，加大违规成本，让违规者望而却步。物流园区土地集约利用是一项复杂的系统工程，本文在研究中，将行为主体和博弈关系都进行了简化，但在实际操作中，农业用地属于村民集体所有，农业用地用于城市建设须经过国家从农民手中征用才能出让，因此，在物流园区土地利用过程中，农民是不可忽视的行为主体之一，考察农民主体行为是物流园区土地资源集约利用过程中进一步和研讨的重点。

［参考文献］

［1］刘方珍 . 公路经营权转让中逆向选择风险与道德风险研究［D］. 长沙理工大学硕士学位论文，2008.

［2］张维迎 . 博弈论与信息经济学［M］. 上海: 上海三联书店． 上海人民出版社，2004 .

［3］邵晓梅，邓婧，郑新奇 . 土地集约利用中不同利益主体博弈行为分［J］. 技术经济研究，2009，06．

作者：白马鹏 武韬 赵道致

篇（8）

一、 引言

“土地财政”问题基本是一个专属于中国的问题，目前国外系统的研究文献并不多见。在目前的中国，“土地财政”现象十分突出，但是从研究结果来看，不管是理论还是实证，看起来都比较杂乱，学者们的各种方法的研究结论也经常相悖。

我在这里整理和介绍国内“土地财政”的相关文献，尽量准确完整的介绍各种研究的方法和结论；在此基础上，我们对各项研究的优缺点也进行了分析和评述，希望能为今后更加深入的理论和实证研究提供帮助。

二、关于土地财政的定义

目前学术界对“土地财政”概念的界定比较一致的看法是地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系（程瑶，2009），这个定义囊括了土地相关收入的收与支两个方面。但是由于目前我国地方政府通过土地所获取的相关收入基本都作为预算外的收入方式存在，所以其的支出方式并不固定，不仅仅是用在土地相关事务方面，所以对于目前国内的情况来讲“土地财政”主要强调政府依靠土地出让获取财政收入和相关税收收入，对于支出方面基本忽略。

三、 土地财政的成因分析

目前国内普遍的认识就是1994年的财税体制改革是造成今天土地财政问题的根源之一，分税制改革导致地方政府事权与财权的不匹配，为了缓解财政困难，不得不实施土地财政（周业安，2000）。而本文着重探讨的是土地财政的另外一个重要原因——政府行为。

改革开放以后，伴随着中央的放权和分权制改革，地方政府逐渐成为一个经济利益相对独立的主体，但是到目前为止我国仍然是一个政治高度集权的国家。对地方政府的政治考核激励主要有两种，一是以GDP为主的政绩考核机制，二是（基于民意调查基础上的）官员任免制度（王永钦等，2007）。晋升激励使得地方政府官员有着非常强的政治动力促进地方经济的快速发展，周黎安将其称之为“晋升锦标赛”。在“晋升锦标赛”的过程中，地方政府获得晋升的方式通常只有两种选择，一种是发展经济促进GDP以获取更多的税收收入；第二种方式是增加非正式的资金收入，在解决财政困境的同时也可以通过贿赂上级来增加自己的晋升机会。但是由于我国实行的是官员换届制，地方政府的目标相对于社会的目标更加短期化，其更加会注重短期内能在经济增长上获得效果的工作，所以地方政府采取第一种方式的动力不强。而预算外的资金基本都有地方政府掌控，灵活性较大。再加上不管是对于政绩考核还是民意调查，中央政府和当地民众都是处于信息劣势，这就造成了地方政府不遗余力片面追求经济数量的高增长，并不注重经济发展的质量（吴群、李永乐，2010）。

由于地方经济增长的源泉在非农产业，财政收入来源主要是第二、三产业，所以片面的依赖GDP作为政绩考核指标促使政府实行城市倾向的经济政策（陈钊，陆铭2004）。《土地管理法》规定，只有地方政府有权将农业用地征收、开发和出让，并且在征地过程中地方政府征收农业用地的补偿费用成本要远远低于其收益。被征用土地收益收益的分配格局是地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民占5%—10%（中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村经济调查总队，2005）。于是地方政府通过低价征收大量农业用地，这些土地一部分通过农地非农流转以“招、拍、挂”的方式在土地二级市场出让，一部分作为砝码，用来通过优惠政策吸引外商直接投资，借此扩大税基增加收入。并且在城市建设过程中迅速增长的建筑业、房地产业等营业税收入全部属于地方。地方政府在此过程中实现了财政收入与地方经济双增长（周飞舟，2010），为自己在晋升锦标赛中取的领先增加砝码。

四、 土地财政的影响

（一）正面影响

“土地财政”也从提高地方政府积极性、带动地方财政收入增加、推动固定资产投资增加（杜雪君、吴次芳等，2009）三个方面推动着经济增长，并且“土地财政”带来了外商直接投资，外商直接投资对基础设施投资的拉动是显著为正的（张军等，2007），也在一定程度上助推了地方政府发展第二、三产业的积极性，扩大了税基，促进了税收增长（曹广忠、袁飞、陶然，2007）。

（二）负面影响

张双长、李稻葵认为“土地财政”推高了房价，地方政府具有推动房价上升的内在激励，房价越高地方政府的效用就越大，中国式的土地财政必然推动房价持续上涨，从而降低居民个人的效用引起社会的不满。但是，这两者的关系类似于“先有蛋还是先有鸡”的问题，非常复杂，有待于进一步的研究

再一点土地财政会造成耕地的大量流失，而土地资源是不可再生的，依赖土地财政的经济增长模式将不可持续，“土地财政”模式使经济增长方式过度依赖于城市的基础设施建设，内需的作用被进一步弱化，固化了消费疲弱的经济格局。

另外，在征地和招商引资过程中容易产生政府官员腐败（王永钦、陆铭等，2007），土地财政的出现降低了地方政府进行制度创新的积极性，造成了改革的拖延。

五、小结

从相关文献可以看出“土地财政”在我国具有相当的贬义色彩，笔者认为“土地财政”本身并没有错，其仅仅是经济发展阶段所采取的一种必然的方式，问题来自于经济发展对其的过度依赖，我们的最终目标并不是要彻底消灭“土地财政”，而是使其步入健康的轨道上来。目前我国学者对“土地财政”问题的研究基本集中在财政体制、政府行为和金融体制等方面，但是由于目前相关数据取得有一定难度，所以大部分研究基本局限于规范性分析，缺乏数据的佐证。另外，对于土地财政的研究仅仅是从财政体制、政府行为、金融体制等一些局部进行的，缺乏将“土地财政”放在整个中国市场改革的大环境下进行的相关分析。对此，希望今后能出现更多相关的研究。（作者单位：浙江财经大学）

参考文献

[1]张双、李稻葵。“二次房改”的财政基础分析—基于土地财政与房地产价格关系的视角[J]。财政研究，2010，（1）。

[2]王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭。中国的大国发展道路—论分权式改革的得失[J]。经济研究，2007，（1）。

[3]周飞舟。分税制十年：制度及其影响[J]。中国社会科学，2006，（6）。

[4]周飞舟。大兴土木—土地财政与地方政府行为[J]。经济社会体制比较，2010，（3）。

[5]张晏、龚六堂。分税制改革、财政分权与中国经济增长[J]。经济学（季刊），2005，（10）。

[6]周业安。县乡财政支出管理体制改革的理论与对策[J]。管理世界，2005.

[7]吴一平。财政分权腐败与治理[J]。经济学（季刊），2008，（3）。

[8]周黎安。中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]。经济研究，2007，（7）。

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中图分类号： TU984.1 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）18-64-2

1 规划背景及综述

1.1 规划背景

环境保护是世界性潮流，20世纪80年代中期国际上提出了可持续发展的重要思想。 1992年联合国环境与发展大会中可持续发展的思想取得了世界各国的共识。改革开放以来，我国经济社会得到了长足的发展，生态环境问题已成为制约经济和社会可持续发展的重要因素。基于实施可持续发展战略的需要和适应全国环境保护形势，特别是农村环境保护形势的需要。

1.2 生态示范区类型

通过几十年的快速发展和探索，目前我国生态示范区主要有以下几种类型：生态农业型生态示范区；农工商一体化型生态示范区；生态旅游型生态示范区；乡镇工业型示范区；城市化的生态示范区；生态破坏型生态示范区。

1.3 规划综述

海陵北部生态示范区的打造、建立及经营，是综合性的生态示范区，必须基于现有特色资源，加以整合、修复、扩大再利用；以生态环境的建立和保护为基础，以适度开发利用为促进，通过生态湿地环境的建立来提升资源开发利用价值，通过开发效益来回馈生态环境建设，满足规划区生态、生产、生活多方面的可持续发展要求。海陵北部生态示范区是海陵区探索城镇近郊地区农村生态环境与社会经济改革发展的重要先行试点。

2 规划概况

规划位于江苏省泰州市海陵区，东至碧桂园、泰东河，西至卤汀河，南至新通扬运河，北至启扬高速、海陵区界，规划总用地面积为17.38平方公里。泰州市是国家历史文化名城，主要历史遗存分布于海陵和兴化两地。基地位于海陵与兴化之间，与海陵主城仅一河之隔，具有一定的历史积淀：著名历史文化资源有渔行古村，重大节庆有大型庙会活动。海陵城北生态示范区域内水系发达，河道纵横，属苏中里下河沿海江滩湖洼平原的组成部分，是里下河地区著名的水乡，坑塘及水域面积约占规划区用地的26%。

在规划区北侧有启扬高速，从扬州到启东，贯穿江苏省东西，将规划区与长三角地区其它城市便捷联系起来。

3 发展功能与定位

3.1 功能定位

展示海陵“生态名城”的绿色载体，彰显“渔行文化”的城市名片，体验“水城慢生活”的旅游胜地，推广“现代农业”的典范。

3.2 功能导向

生态功能：以湿地涵养、生态保护、生态修复为主的，海陵区北部的生态安全防护屏障；旅游功能：依托生态环境和农业资源适度发展的，集水乡生活体验、生态湿地旅游、农业观光、文化旅游为一体的综合型休闲度假基地；文化功能：以泰州整体文化及渔行村文化为依托的“文化慢生活”体验区；农业功能：以设施农业、观光农业为主体，集现代高效农业、特色观光农业、观光林业等于一体的综合型农业示范基地，并作为泰州市重要的“菜篮子工程”配套产区。

3.3 发展引导

配合泰州发展趋势，依托海陵主城及主城区所倡导的“水乡慢生活”主题，与主城合二为一，建设成为海陵区水乡主题旅游的有机组成部分。

4 功能结构及用地布局

4.1 发展导向判断

规划区所处的城乡结合地区的特殊地理区位，促成了其独特的社会经济和产业发展导向：“南游、北农、西居、东林”，具体如下：

①南游。北部生态区通过整合渔行水村、丁冯村和唐甸村的优势特色资源，适度发展城市近郊水乡休闲旅游，融入主城区“以水为魂，打造梦里水乡慢生活”的旅游主题，并承接主城区旅游功能转移。②北农。在城北现代农业走廊规划中，已确定了本规划区作为农业大走廊的重要节点，依托已有的农业资源发展壮大，发展形成泰州市的菜篮子工程基地。③西居。规划区目前已基本完成了新农村建设规划的编制工作，将现状杂乱蔓延的农村居民点进行了整合归并，集中布局安置在海陵北路沿线，形成了西部集中带状的整体式规划格局。④东林。规划区东侧人口密度低，农村居民点少，不受各类建设用地及污染源的干扰，并具有一定的生态林地资源；是发展生态涵养林的理想区域，通过逐步关停沿河造船企业，实行生态复育行动，发展生态涵养林，加强整个规划区的水体生态涵养。

4.2 功能结构规划

规划形成“一轴连两心、一带串四片”功能格局。

①一轴连两心。一轴，即以东风北路为主轴的生态展示轴。两心，即水乡休闲中心和生态度假疗养中心。水乡休闲中心，位于宁启铁路以南、东风北路以西区域，依托渔行古村和丁冯水村，集乡村体验、水上娱乐为一体；生态度假疗养中心，位于宁启铁路以北、东风北路以东区域，结合规划生态湖设置，集滨水休闲、疗养度假等功能于一体。②一带串四片。一带，即生态缓冲带，沿宁启铁路两侧设置生态防护绿带。四片，生态农业片区，水乡休闲体验片区，生态涵养片区和生态复育片区。③三翼接四方。三翼，即西侧的卤汀河生态涵养通廊、南侧的新通扬运河生态涵养通廊和东侧的泰东河生态涵养通廊。四方，即北部的里下河湿地生态区、东北部的溱潼湿地生态区，以及东、西两个方向的城北生态大走廊。

4.3 用地布局

规划用地布局以片进行统筹安排。

4.3.1 宁启铁路以北、东风北路以西区域

在泰渔路以北设置大面积设施农业用地；在泰渔路以南、宁启铁路以北设置观光农业用地；在社道河以东、泰渔路以北设置标准化水产用地；结合城北新农村建设规划，在海陵北路设置条状村庄建设用地，并配备相应公建用地。

4.3.2 宁启铁路以南、东风北路以西区域

根据城北新农村建设规划，对片区内农村集体建设用地进行整合归并，同时考虑到“就地城镇”发展需求，在渔行村北侧、东风北路宁启铁路交叉口西南侧、站前路海陵北路东南侧设置商业用地，用于社区层面公建配套。在东风北路与盐河交叉口西南侧设置公园绿地和商业用地，主要用于生态旅游开发，打造水乡特色旅游的门户；在东风北路、站前路交叉口西南侧增设商业用地，主要用于花卉交易。

4.3.3 宁启铁路以北、东风北路以东区域

放大东北部水面规模，打造人工生态湖，并结合湖面增设旅游开发用地；结合城北新农村建设规划，保留东风北路、社道河交叉口东北区域及社道河、斜风河交叉口西南区域村庄建设用地。

4.3.4 宁启铁路以南、东风北路以东区域

结合当地经济条件及生态、产业发展需求，取缔盐河沿岸违章造船工业企业用地，保留盐河北侧苏中农副产品交易市场用地。

5 道路交通规划

构建可持续发展的生态交通系统，全面支撑生态区交通发展目标――“快速通达、有机互联、慢行体验”。

5.1 对外交通规划（快速通达）

规划区以现有路网为基础，形成以高速公路、快速路和城市道路为骨架的“三纵三横”方格网对外道路交通系统。

5.2 乡村道路规划（有机互联）

乡村道路具有三大服务主体：自身交通出行，产业发展需求和旅游交通需求。乡村道路规划宽度为7米。对各大功能板块（生态板块、旅游板块、农业板块等）进行有机串联，加强各大功能之间的便捷联系。

5.3 慢行交通规划（慢行体验）

5.3.1陆路慢行交通

规划结合乡村道路的设置，整合自行车慢行交通，划定自行车道，形成环生态区的陆路慢行交通系统。规划结合公交换乘枢纽和旅游设施的建设，沿途多处选点设置B+R非机动车租赁硬件设施，统一管理，便于游客就近租/还。

5.3.2 水路慢行交通

通过对河道水系的深度梳理，选取并打通部分水体条件较好的河道，结合旅游功能的布局，形成水路交通游线。

5.4 公共交通规划

5.4.1 公交首末站和换乘枢纽

东风北路和盐河交口区域西侧，是生态区休闲旅游主起点，客流集散量大。规划结合旅游功能的设置，在该区域建设1处公交首末站，并打造成为换乘枢纽，用以对接泰州主城往返的公交流和周边城市旅游客流。

5.4.2 公交线路

结合公交首末站的设置，规划设置2条双向环路的生态区内部公交路，串联生态区所有功能板块，实行本地居民公交出行与游客游览共用形式，根据季节性公交客流量弹性设置发车间隔时间。

6 生态功能区划及空间管制

6.1 区域生态体系构建

规划借助泰州市总规中确定的“清水维护通道”，将本规划区与城北地区其它生态群落连通融为一体，从大区域角度建立整个城北地区的“生态湿地体系框架”。

6.2 生态功能及空间管制区划

结合总体规划空间管制要求，将全区划分成3个生态功能管制分区和12个生态功能亚区。3个生态区包括：禁止区、限制区、宜建区。其中禁止区面积为625.48公顷，具体可分为：设施农业区228.69公顷，观光农业区铁路以北为限87.18公顷，卤汀河生态通廊37.29公顷，泰东河生态通廊13.19公顷，新通扬运河生态通廊43.19公顷，宁启铁路生态通廊61.86公顷，生态复育区154.08公顷。限制区占地面积395.19，分为：观光农业区铁路以南为限199.07公顷，生态涵养区196.12公顷。宜建区占地266.13公顷，分为：生态宜居区247.19公顷，生态经济发展区3.72公顷，生态旅游开发区15.22公顷。

①禁止建设区。禁止建设区包括设施农业区、观光农业区（铁路以北）、卤汀河生态通廊、泰东河生态通廊、新通扬运河生态通廊、宁启铁路生态通廊、生态复育区7个生态分区，用地规模为625.48公顷，是景观及生态安全格局中的“根本”，具有重要的生态服务功能。

②限制建设区。限制建设区包括观光农业区（铁路以南）、生态涵养区2个生态分区，用地规模为395.19公顷。该区域现状具备一定的生态基础，是乡村旅游业的发展区域之一。各生态分区可适度发展生态旅游、绿色有机农业和林业，禁止房地产开发和工业建设，该区以生态资源建立与保护为主，在保障生态可持续发展的前提下，可以进行有限度的开发利用。③适宜建设区。适宜建设区包括生态宜居区、绿色产业发展区、生态旅游开发区共三个生态分区，是城北生态区中人类社会经济活动最密集的区域，亦是本规划区的主体经济产业区域。

7 结语

生态区的规划建设是一个长期和复杂的工程，如何在生态修复和保护中实现经济和生态的协调发展是一项重大挑战，本文从一个具体案例出发为生态示范区的规划和建设提供借鉴。

参 考 文 献

篇（10）

 

梁山县现有农业人口64.7万，17.4万农户，80.3万亩耕地。农民人均耕地1.24亩，户均耕地4.6亩，户均地块4.4块，经营规模小且分散。近年来，随着农业结构调整，农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，农村土地流转呈现加速的态势，目前，已有70多个村在近2 万亩耕地开展了小规模、短期的流转。

土地流转是农村经济发展的必然趋势，反映农村生产力发展的客观要求。但是由于缺乏健全的市场机制和有效的管理机构，土地流转仍存在以下问题：

一是土地流转不规范。当事人双方以口头承诺的方式执行，双方不签订书面合同，不到发包方备案，不进行登记等。

二是随意改变土地的农业用途。在加快农村工业化、城镇化、招商引资的进程中，各地程度不同地出现了乱租、滥占耕地，肆意改变土地的农业用途的行为和现象等。

三是违背平等协商、自愿、有偿的原则，强迫农户流转土地。论文格式。个别地方以土地规模经营为借口，以所谓“反租倒包”、“以赁带租”等花样，强行“租用”农户承包地，在流转过程中与民争利；或者随意调整承包地，剥夺占用农户土地；在基本农田里植树造林等。

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，农村土地制度完善与否，土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展，将对国民经济的发展产生深远的影响。对此，我们必须保持清醒的认识，遵循科学发展观的要求，大胆的试验、实践、尝试，及时总结成功经验，逐步示范推开。搞活农村土地流转，是农业和农村发展的客观趋势，是适应当前农业市场化、国际化的必然要求。农村土地流转是规模经营的基础，农村土地流转搞活了，土地进行良性流转，土地规模经营才可能得以实现。

结合我县农村土地流转尝试与调查，应做好以下几点：

一是农村土地流转必须保持农业用地性质不变。土地是极其宝贵的资源，我国人多地少，耕地面积极其有限，13亿多人口的吃饭问题始终是关系国计民生的大事。因此，对于流转后的土地，必须用于农业生产，决不能挪作它用，否则就有违土地流转的初衷目的和本质要求。

二是必须坚持“依法、自愿、有偿”原则。农村土地流转必须执行国家法规政策，依法签定合同；农村土地流转必须坚持自愿。不论采用哪种流转形式，都应该尊重农民的选择和意愿。农村土地流转必须遵循社会发展规律和市场价值规律，坚持有偿流转，实行必要的、双方协商而定的合理经济补偿。

三是必须坚持“实事求是、积极稳妥”的原则。土地流转是农村社会发展到一定阶段的产物，因此必须根据客观条件“量体裁衣”，不能盲目进行、拔苗助长，否则势必事与愿违，带来不良后果。

四是加强土地流转制度建设，促进农村土地机制创新。

1、完善制度，促进土地流转。完善制度，对农村土地流转加以规范，使土地流转有序进行，从而达到集约利用、规模经营的目的。制定完善土地流转的政策法规，确保土地流转规范、有序的进行。

2、大力培养农村土地市场，建立符合市场经济要求的土地流转机制。首先，探索建立土地使用权转让机制，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。第二、培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是土地市场化的关键。第三，建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。农村土地市场的发育，可加强土地转让的公平性和竞争性，实现有序管理。

3、有效发挥政府和村集体的职能。市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点，尤其是农村的土地市场还很落后。因此，一是政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化的管理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。论文格式。三是加强宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了解，使土地流转由自发逐步转向自觉。土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。因此，要抓好土地流转，必须“以人为本”，千方百计调动广大群众的积极性。

4、建立和完善有利于农业生产结构调整的农村土地流转制度。第一，大力发展非农产业，加快农业剩余劳动力转移。目前，我国正处于经济结构调整的关键时期，城市工业和乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的能力有限。论文格式。因此，应切实加快乡镇城市化进程，依靠科技进步，积极主动地以国内外市场需求为导向，促进产业结构调整，使农业剩余劳动力得以合理转移。第二，积极探索土地流转形式的多元化。我国农村地域辽阔，自然条件千差万别，经济发展不平衡，广大农民在实践中创造的土地使用权流转模式不尽相同。采取灵活多样的各种可行性方式，更能合理配置土地资源。

5、加强体制机制创新，为土地流转创造良好的外部环境。首先，在发展农业产业化经营、提高农业市场化程度的同时，要建立多层次的农村保障体系。目前，我国广大农民仍然把土地作为安身立命的基本生活保障，作为获取收入的主要来源。如缺乏或没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻.因而，必须建立多层次的农村保障体系，包括农村计划生育保险、生产风险保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。