三农问题论文汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇三农问题论文范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

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首先，农民自身的负担加重。在现代社会养育一个子女的费用是很高的。这其中主要是教育费用，而不是养活子女的生活费用。在我国，农村子女的教育费用“蒸蒸日上”，学生入学的年级越高，费用往往越大。在某些地区，本应该实行九年义务教育，然而初等教育却也成了一种产业。有些家庭甚至难以供养一个子女完成初等教育，更不用说支持两个子女了。适龄儿童的入学率甚至出现倒退。而入学儿童率低意味着未来农民的素质令人堪忧。以后，社会又如何解决他们的就业问题呢？相反，城镇居民的子女在一定程度上享受了中央财政在义务教育上的补贴，比较轻松地就可以完成九年义务教育。这样一来，城乡居民收入差距自然也就越来越大。当然，如果农民子女考上大学，在目前高等教育产业化的背景下，对农民也是一个不小的负担。尽管到此他们可能看到了生活的希望，但他们可能也快要破产了。因此，这一“特权”除了有助于支持家庭养老外，给农民带来更多的是更重的负担、更大的生活压力，增加了社会贫困人口和低素质人口。当然，接下来，在某些人看来，乡村政治民主推进受阻就有现实基础了。低素质农民也继续使得中国农业在传统农业的模式上重复。

其次，农村人口增长过快，延缓了中国城镇化进程。我国约三分之二的人口是农民，是城镇居民的两倍。而每年农村新出生婴儿数可能近乎是城镇居民的四倍，因为农村人口差不多是城镇的两倍，而每对夫妇生育的子女也是城镇居民的两倍。因此，农村人口的自然增长要远高于城镇。我们一方面要推行城镇化，而另一方面我们的生育政策又加快农村人口的增长速度。这岂不是一个悖论？但是，如果我们一方面加快城镇化进程，另一方面降低农村人口的自然增长，那么，我国农民人口迅速会减少，三农问题恐怕也没有今天这么复杂了。当前，农民进城途径有三：（1）城镇扩展到农村，农民变成城市人；（2）农民到城里做工；和（3）农民子女考大学。第一种途径主要出现在江浙、福建和广东等沿海一带。在中部地区和西部地区，农民主要依靠第二种方式进城。然而，当前对农民工的歧视是众所周知的。城镇在相当大程度上是这部分农民的“旅馆”，或者他们只是过客，原因在于城镇的确没有足够的财力和能力来接纳增长如此快、接受教育程度如此低的民工。第三种途径造成的转移的确有限。当前，我们期望主要通过第一种途径来推进城镇化。问题是，低素质人口是否允许全国各地都按照沿海的模式城镇化？

篇（2）

方法问题制约“三农”工作

一些地方在抓“三农”工作中，只顾埋头苦干，不注意方式方法，结果往往是浪费了资源，空耗了精力。有两种错误的方法值得警惕。

其一，抓整体不注重具体，缺乏操作性。这主要表现为三个方面：一是力求“高”。目标高远，不顾本地区情况提出不切实际的目标，不顾市情、县情盲目照搬照套外地经验；二是力求“大”。习惯于“运动式”地抓“三农”，一项工作全民参与、轰轰烈烈，表面上每个部门都在抓，但实际上职责并不明确，没有抓总牵头部门，没有细化目标和验收标准，工作往往流于形式；三是力求“全”。工作部署面面俱到，既没有重点也体现不出亮点。这些都是当前基层“三农”工作方法上存在较为普遍的问题。这使一些地方“三农”工作的举措仅仅停在口头上，写在文件里，无法落实到行动上，不仅浪费了资源，也空耗了精力。

其二，抓一点不计其余，缺乏统筹性。一是部门缺乏协作性。不仅农口的农林水牧渔等部门工作上互动少，而且农口之外的部门在涉农工作上也缺乏与农口部门的互动，以至于“你敲你的锣”、“我唱我的戏”，造成工作互不协调、各不配合。二是农业、农村和农民三项工作之间缺乏互动。在研究问题、制定政策时，缺少系统的思维和联系的观点，结果往往是解决一个老问题，而产生一个或多个新问题。比如各地在成功解决农村劳动力转移的问题的同时，又带来了农村田地无人耕种、土地难以流转、留守儿童健康和教育问题突出等诸多新难题。三是“三农”与工业化的矛盾问题。许多地方把财力、人力、注意力都放在推动工业化进程上，不仅市县讲工业化，连乡镇这样的农村基层政府也在埋头搞工业化。四是城镇化带来的“留守”问题。农村中的“精英”大量涌向城市、集镇，留守的都是所谓的“部队”（妇女、儿童、老人），农业和农村的发展面临着生存的危机。

抓“三农”工作需要辩证法

克服形而上学的最好办法，就是辩证系统地分析问题、解决问题。因此，必须善于运用辩证的思维、系统的观点来把握“三农”工作。

“三农”工作的统一性和差异性，决定抓“三农”工作既要坚持整体抓也要坚持分开抓。农业、农村和农民三者是一个互相联系、互相作用的有机体。将农业、农村和农民问题作为一个相互关联、相互影响的整体，去谋划、去推动，才能真正抓住“三农”工作的主动权。作为一个整体的“三农”，并不是农业、农村和农民问题的简单叠加，农业、农村和农民问题相互之间各有特性。不仅彼此的工作重点、工作对象不同，而且工作规律也不一样。抓农业不等于抓了农村，抓农村不等于抓了农民。如果我们在工作中片面地侧重某一个方面，就会像盲人摸象一样，整个工作视野停留在小圈子里，造成局限性、孤立性。

“三农”工作的联系性和多样性，决定抓“三农”工作既要注重内涵又要顾及外延。农业是农民从事的主要事业，是农民增收的主要来源，是农民开展农村建设的资金来源；农村是农民工作生活的家园，是农业生产的土壤，它为农民生产生活提供环境和条件；农民是农村、农业的主体，是农村的建设者、农业的生产者。农业、农村和农民问题作为单个个体事物而存在，同时又独自对外发生复杂多样的联系。抓“农民”问题，就不能仅仅局限于农村和农业，而应站在更广阔的视野中，跳出固有思维，可以把农民转化为职工、商人、经纪人、市民；抓“农村”问题，决不仅仅是解决农业增效、农民增收的问题，还有一系列诸如农村环境整治、村镇建设、乡村组织建设等问题。

“三农”工作的系统性和联动性，决定抓“三农”工作既要相互配合又要各司其职。“三农”工作部门的区别，仅仅在于业务主管部门、工作牵头部门、相关涉农部门，各部门在“三农”工作中都有各自的职责，缺一不可。例如，组织部门负责组织建设，如何配备好乡（镇）和村委领导班子、发挥乡镇党委政府的效能、调动村级组织的积极性等，都是重要课题。农工部作为“三农”工作的主管部门，不仅要制定本区域“三农”工作发展规划，还要协助党委、政府做好“三农”政策的制定和落实，尤其是要协调、统筹涉农部门的工作，工作量大，责任重。因此，在“三农”工作中，各部门都要调动起来，形成相互支持、共同参与的工作局面。流通行业要负责带动农产品销售，科技部门要负责科技推广，教育部门要注重提高农民工素质等等。

在实际工作中抓大也要顾小

抓大，主要是抓“三农”路线方针政策和原则的学习、宣传、贯彻、落实。比如统筹城乡发展，统筹农村经济、社会和生态的协调发展政策，比如农业产业化、农村城镇化、农民劳动力转移等方面的政策，比如“多予、少取、放活”方针，以及“以城带乡、以工促农、反哺农业、回报农民”的投入政策。

抓大，重在抓部门、工作和上下的协调。比如农业建设，需要农口的农业、林业、水利、水产、畜牧等部门的协调，需要农口内扶贫、移民、综合开发、农垦、土地等部门的配合，需要财政、发改委、工商、物价等综合部门的支持和参与。比如农村建设，需要协调规划、建设、土管等部门，农村社会事业建设，需要协调文化、教育、卫生等部门。总之，抓大，就是要抓重点工作，抓关键环节，抓各级干部，抓工作典型。

顾小就是要细化和分解各方面的工作，比如农业建设方面的传统农业与现代农业、常规农业与特色农业、农业结构调整、农业产业化等，还要抓防火防汛防虫，要抓农业增产增效和农民增收。

篇（3）

城镇化的发展能够带来更多的就业岗位，因而也就能够更好地促进就业，同时也能够充分体现出我们党以人为本的执政理念，推进农业人口城镇化就可以使农民真正转化为市民。农村人口转移到城镇，不但可以带动就业，还可以增加内需，拉动消费。这样一来，就将会对城乡分割的就业体制形成巨大的冲击，打破城乡长期分割的二元结构，从根本上可以形成有利于城乡统一的劳动力就业市场，使资本和要素在更大范围内实现生产要素的自由流动和优化组合。

1.2加快发展城镇化将有利于实现人与自然协调发展

能够提高土地资源利用率，降低资源消耗，保护环境。只有加快城镇化进程才可能达到城乡统一，良性循环，协调发展的新局面。

1.3城镇化发展有利于扩大内需

能够刺激需求，提高居民消费水平，拉动经济增长和新的投资。加快城镇化进程，是开拓新的就业空间，增加农民非农就业机会的现实选择，也是各种生产要素在城乡之间优化组合的客观要求。按照现在的增长速度，到实现2020年全面建成小康社会的奋斗目标，能够让广大的农民共享改革发展的成果，拉动经济的增长。

1.4加快发展城镇化有利于建立城乡统一的社会保障制度

社会保障制度是社会稳定的安全阀，如果能够建立全社会统一的、完善的社会保障制度，使入城的农民也能够充分享受失业保险、医疗保险和养老保险，充分享受城镇的公共资源，将毫无疑问会促进整个社会的和谐与稳定。因此说，解决“三农”问题的根本出路在于城镇化。

2城镇化进程中存在的问题

2.1城镇化总体水平偏低

近年来，虽然城镇化水平呈现提升趋势，但仍存在较大差距。

2.2城镇化发展过程中会受到资金、土地等要素的严重制约

城镇尤其小城镇的建设资金大都以政府投资为主，而目前的财税政策严重弱化了地方政府的投入能力。由于城镇建设所需资金量大，虽然财政投入逐年增加，又采取了多种形式吸纳社会资金，但从总体上看，筹资渠道还不宽、办法还不活，资金不足问题已成为制约城市发展的“瓶颈”。同时，随着工业化、城镇化的加速推进，土地资源供应不足。

2.3城镇市政配套功能不完善

虽然近几年加大了基础设施建设力度，但仍然存在中心城市基础设施配套不足，城市人口密集、交通拥挤、管网老化等“城市病”和资源短缺、环境污染等问题日趋严重。统计数据显示，吉林市城市公共设施用地、道路广场用地、绿地面积、城市燃气普及率、每万人拥有公共交通车辆数、人均公园绿地面积在全省均处于中游位置。

3加快新型城镇化发展的建议

发展城镇化是中国经济持续健康发展的关键所在，加快我国的城镇化进程，能够有效促进农村人口向城市转移、实行大中小城市协调发展、保证城市新增人口尽可能就业等方面调整有关政策。通过积极的城镇化转移农村的富余劳动力，是解决“三农”问题的根本方法。因此我们要站在历史的高度来对待城镇化的发展，以统筹城乡发展的思路推进城镇化发展，以城镇化繁荣带动农村发展。

3.1发展城镇化要积极妥善处理城乡关系

城镇化要与经济发展水平和市场发育程度相适应。城镇化主要解决的不是城市建设水平和质量提高的问题，而首先是农业就业、环境保护、社会保障、产业发展等一系列问题。建立逐步改变城乡二元结构的机制，减缓片面城镇化进程、更强调要协调发展。因此发展城镇化必须处理好城市的发展和农业、农民、农村之间的关系，使农民在小城镇发展中成为最大的受益者，从而最终实现城乡一体化，逐步缩小城乡差距，实现城乡经济互动，社会环境和谐发展，使城乡共享现代化文明这个城镇化宗旨。

3.2发展城镇化要加强城镇发展的产业支撑能力

结合我们本地的实际情况，抓住振兴东北老工业基地这个国家层面发展战略的难得历史机遇，大力推进城镇化，充分利用好国家给予我们的各项优惠政策，加快发展自己。

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二.粮食安全、土地用途和三农问题的经济学分析

1.粮食安全公共物品属性分析

为正确解释粮食安全的本质属性，首先要区分粮食与粮食安全两个不同的概念。粮食作为个人消费品，从微观上看，消费者购买粮食消费，具有排他性和竞争性，因此，不具有公共物品的属性。农民生产粮食，出售粮食获得收入，从市场上购买其所需而获得发展。但是从宏观上看，粮食具有不同于一般私人物品的重要性质，对维持人的生存和发展不可替代。粮食安全与粮食是两个相关、但本质上不同的概念。粮食安全，是指能确保所有的人在任何时候既买得到又买得起他们所需的基本食品，这个概念包括：确保生产足够数量的粮食、最大限度地稳定粮食供应、确保所有需要粮食的人都能获得粮食。当粮食供求危及公共安全时，粮食问题就转化为公共安全问题，而公共安全与国家安全一样，属于公共物品的范畴。目前，WTO规则已经成为国际贸易的基本规则，而基于公共目的的粮食安全政策符合WTO国际规则，发达国家粮食政策演变显示了粮食政策向公共物品本质属性回归的趋势。因此，从全国范围来看，粮食安全具有非竞争性和非排他性的，具有明显的公共物品属性。既然粮食安全具有公共物品的性质，那么，就应该由政府提供。为了应对国际上日益紧张的粮食安全形势和国内持续减少的耕地面积态势，中国出台了一系列严格保障粮食安全的政策，主要还是一系列严格的耕地保护措施，坚持以控制耕地数量的手段来保障总体的粮食安全。由于其他相关政策的不配套，比如劳动力不能自由流动，这种粮食安全的提供方式存在着一系列问题，影响了住房和粮食的均衡价格。

2.耕地保护、房价与粮价经济学是研究资源最优配置的学问

资源是稀缺的，天下没有免费的午餐。任何资源的使用都有机会成本。所谓机会成本就是一项资源使用时所放弃的其他使用方式的最大价值。由于中国粮食安全的提供与保障与土地供给或者耕地保护密切相关，因此，研究耕地保护就必须研究土地资源的最优配置。首先，土地作为一项自然资源，没有蕴含人类的劳动，因此，从经济学的视角来看，没有价值。但是土地具有价格，是虚拟价格，可以看做未来收益的贴现值。即假设土地经某项开发以后，以后每年的纯收益为 R，市场无风险利率为r，那么土地的价格应为V=R/r。假设土地主要用于两种用途：用于建房和用于耕地。假设一单位土地上建房子的每年的纯收益Rh，为每年房租减掉每年应该的折旧费用，假设建房子不耗费成本，那么Rh就是房租，房租与房屋的供给成反向关系，与建筑用地土地的供给Th成反向关系。此时，假设土地的使用极为n年，那么房价应该为=焉[I-I/(I+r)l/r，假设趋向无穷即为永久产权时，(墨，)== 最()/，，蚕，敢，aR^(0，8《0同样的j重理，假设同样一块土地，假设种植成本可以忽略不计，用于耕种粮食可每年获得收益为也，与耕地供给成反比，此时，耕地的价格为(也，~)---Ro/r=~o(rD/r，0/娓>O，a0。如图所示，总的土地面积是一定的为T，假设土地的用途可以由所有者自由选择，那么，用于盖房子每年收房租的纯收益，一定等于用于耕种粮食获得纯收入，假设此时为用于建筑盖房用地供给量为zm.，用于耕种粮食的土地供给量为一，此时房价等于耕地价格，即z=T—1)。假设此时国家为保持粮食安全，保持耕地的数量规模为T一2，此时房价大干耕地价格，为(墨)>(T—z勉)，通过扩大耕地规模，降低了种植粮食的收益，限制了建筑用地，减少了住房供给，提高了房价。若此时劳动力能够自由流动，那么，由于种植粮食带来的收益低下，劳动力会从收入低的地区流动到收入高的地区，即从农村流动到城市，这样农村中劳动力的数量减少，单位劳动力耕种的土地数量增加，可以弥补单位土地收益下降带来的损失，而城市由于劳动力增加，会降低城市劳动力工人的收入，进而降低房价，从而使得经济再次平衡，减少城乡收入差距。另外一个可行的办法是，改善粮食安全提供办法，即依然赋予土地所有者自由选择土地用途的权利，但通过提供粮食补贴的办法使得耕地面积保持在T-Th2。补贴的规模应使vh(Rh，Th2)=Va(Ra+，T-Th2)成立。在这种情况下，虽然耕地规模的扩大降低了 Ra，但是国家的补贴，使得种植粮食的年纯收益依然等于来自盖房的房租收益，因此，农民的收益不会减少，城乡收入差距不会拉开。当前，中国城乡分割二元结构，使得农民和市民之间存在着种种制度歧视，农民不能自由的流动，限制了劳动力供求及至发挥作用。其次，国家为保重粮食安全，严守耕地保护红线，严格土地用途管制。农民没有自由安排土地用途的权利。虽然国家给予粮食种植一定的补贴，但是房租远高于粮食种植收益，用于建筑用地的土地价格远远大于耕地价格，说明国家的粮食补贴远远不够。此时，粮食安全主要由农民提供。第三，种植粮食收益不高的情况下，农民以农民工方式流出，由于户籍制度等原因，出现了空巢老人和留守儿童问题。最后，从财产收入差距来看，城市建筑用地的使用年前为70年，而农村的土地使用权流转期限仅为3O年，从资本定价方式来看，后者的价格受到极大限制。而土地的保障作用，使得土地流转的速度大为下降，土地规模经济受到制约，效率不高，使城乡财产差距进一步拉大。同时，由于土地使用权流转受局限，不是合格的抵押品，农民收入低下，使得农村金融空心化，进一步恶化了农民经济的发展，从而使城乡差距陷入恶性循环的怪圈。

三.对策与建议

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(二)商业保险在农村中的发展能够帮助农村人口老龄化所带来的很多问题。据全国第五次人口普查中的数据表明，农村中人口老龄化的情况要严重的高于城镇的情况，已经成为了农村经济发展的一个重要的制约因素，商业保险的发展，能够有效的解决老年人的养老和医疗问题，减轻人口老龄化对于农村经济发展的负担，从而促进农村经济的发展。

(三)商业保险的发展，能够有效的防范和化解农民因为意外伤害和疾病等因素而造成的巨大经济损失，减少了农村居民因病返贫的现象产生，让农村社会更加稳定，还有一些自然灾害而引起的问题，如子女教育问题等等。商业保险在政府补贴的基础上，少部分的资金投入，同样能解决很多问题。

(四)商业保险资金投资功能的发挥，支持了农村的一些基础建设，还能够在一定程度上进行农村富余劳动力的转移，从而让农村的经济发展和农村居民的增收增加和拓宽了渠道。同时在农村中，商业保险的发展还减轻了政府的压力和费用，在很大程度上防止了养老基金亏空等问题。

二、商业保险在服务“三农问题”，促进农村经济发展中问题

(一)农村居民保险知识贫乏，导致商业保险发展缓慢

对于农村居民来说，他们有着对保险的需求，但是因为各方面因素的限制，农村居民虽然听说过保险，但是真正对保险的了解可谓少之又少，并没有把保险当做是一种有效的风险防范手段，因此他们的投保率及底。

(二)商业保险公司的经营本质是利益的最大化的追求

商业保险工作是一个企业，而企业是属于盈利性的组织，其存在和发展的意义是利益最大化的创造和追求。而农业商业保险中，因为自然灾害和一些设施的简陋等等造成了商业保险的高赔付，这就和商业保险的目标相悖。再加上农村保险跨越的地域面积大。单笔保费低、业务分散等等，导致了商业保险公司服务成本的增加。

(三)农业保险的有效需求和供给不足

农村所需要的保险产品一般是那种缴费低、覆盖广、缴费灵活以及保障高的保险产品。而商业保险公司目前所经营的保险产品中，对于这类保险产品还比较缺乏。再加上农村居民的收入普遍较低，对于保险金的支付还存在着一定的困难，虽然国家近五年来对农村的农业发展和农民个人通过保险财政补贴方式，鼓励和支持农民通过商业保险转嫁经营风险，对农业发展和农民个人利益起到了很大的保障作用，但由于农民对保险认识的局限性，就导致了农业保险的覆盖范围较窄，规模不大，风险集中，商业保险不能在其中直接获取经济利益。

三、增强商业保险服务“三农问题”，促进农村经济发展的能力

(一)加强商业保险知识的宣传教育，让农村居民的投保意识增强

商业保险能够有效的服务“三农问题”，促进新农村的建设。能够得到农村中，各级政府部门的支持，商业保险要利用好乡、镇政府部门，积极的做好农村保险知识的宣传工作，加深农村居民对于保险的认识，比如可以在乡镇的街道上、各村的村委办公点以及各个村落的重要路口等进行农村保险宣传专栏的设置，宣传当前的保险基础知识、保险法规以及承保和理赔中的重要事项等等。还可以通过乡镇的相关干部进行集中的保险知识以及典型案例的宣传，增加农村居民的投保意识。同时还要结合当地的教育机构进行保险知识的宣传，特别是农村的中小学，让他们从小就能够得到保险知识的普及。

(二)处理好三种关系，确保农村保险市场的有序发展

一是要处理好经济效益和社会效益之间的关系。保险公司要把效益放在首位，但同时要服从、服务于国家，在获得经济效益的同时，还要兼顾到社会的利益，在为服务“三农问题”，促进农村经济发展中得到生存，求得发展。二是保险公司要处理好眼前利益和长远利益之间的关系。虽然从目前来看，农村保险的见效慢、成本高以及费用大。但从长远的利益来讲，农村保险业务才刚刚开放，具有巨大的市场潜力。三是保险公司要处理好企业本身和国家大局之间的关系。目前国家正在进行农村的社会保障问题的研究，农村急需的医疗、养老以及意外保险保障等，为商业保险公司的发展带来了良好的机遇。

(三)把商业保险资金投入到新农村的建设中，促进农村经济的发展

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劳动力市场是社会主义市场体系的重要组成部分。劳动力市场机制的有效运行使劳动力资源得到合理、有效的配置。安徽是农村劳动力转移大省。城乡劳动力市场的分割，阻碍了农村剩余劳动力的转移，影响了农业劳动生产率的和农民收入的提高。因此，积极推进安徽城乡劳动力市场一体化进程，对实现劳动力资源的合理配置和使用，对安徽城乡经济和谐建设都具有十分重要的意义。

现阶段我省城乡劳动力市场存在的问题

1.发育程度不平衡

受我国户籍制度和劳动就业政策等的影响，我省城乡劳动力市场发育严重不平衡。农村劳动力市场数量少，规模小，管理落后；相比之城市劳动力市场则要完善得多，各地市都有比较正规的、固定的劳动力市场，也有临时性的、政府组织的大型的劳动力市场，市场组织相对较多；市场供求信息传播速度相对较快且渠道多。

2.就业机会不平等

第一，城乡劳动者在各地域劳动力市场获得就业的机会不同。我省农村非农产业发展缓慢，其对劳动力的需求远远不能满足供给，使大量的劳动者无法在本土获得就业岗位。而城镇劳动力市场多，市场对劳动力的需求也相对要多，城市劳动者比较容易获得就业机会。

第二，城乡劳动者在同一劳动力市场获得的就业机会不同。这里是指在城市劳动力市场中。首先，因主观原因使就业机会不同。从全省城市劳动力市场需求看，对劳动力素质有要求的都在90%以上，其中，大多要求劳动者有高中及以上受教育程度。2006年全省农村外出从业劳动力中，文盲占2.6%；小学文化程度占20.5%；初中文化程度占71.3%；高中文化程度占4.8%；大专及以上文化程度占0.8%。他们中的大多数又缺乏熟练的劳动技能,因此在劳动力市场的激烈竞争中处于劣势。其次，因客观原因使就业机会不同。一方面在现有的城市管理制度下，全省各市基本都有对城市就业困难群体和下岗人员的帮扶政策和措施。这样，使来城市就业的农村劳动者与他们的就业机会不同；另一方面由于户籍制度等因素和城镇为保证就业率而对进城务工或从事经营活动的农村劳动者所制定的种种限制政策,导致农村剩余劳动力不能在城市劳动力市场上自由流动。

3.就业服务体系发展不平衡

第一，在信息网络建设方面，农村劳动力市场信息网络建设严重滞后。信息传播速度慢且渠道窄，一些偏远的农村根本无信息网络系统，严重影响了信息的及时性和有效性。全省城市劳动力市场信息网络建设近几年来有了较快的发展，信息传播面和信息传播速度都要优于农村市场。

第二，在就业服务组织方面，农村劳动力市场就业服务和就业服务组织严重缺乏。从全省外出农村劳动力转移看，大多处于自发、无序、零散的状态，缺乏集体组织，少有政府引导。此外在劳动力市场信息收集、就业指导和咨询、推荐岗位、协助劳资双方签订就业合同等方面提供服务的组织及劳动关系协调组织严重缺乏，即使在城市劳动力市场中，也缺乏专门针对外来劳动力的就业服务的机构，从而影响了劳动力的合理流动。

城乡分割的劳动力市场对农村经济的影响

1.影响农民收入水平的提高

现阶段在我省农民收入构成中，工资性收入所占的比重越来越大，已成为农民增收最直接、最重要的推动力。农民工资性收入由1995年占农民人均收入比重的11.62％提高到2008年的30.11％。从目前的状况看由于分割的劳动力市场，一是使在城市的农民工多处在低工资的部门。调查显示，2008年全省转移到工业、建筑业、批发零售贸易餐饮业等三个行业的劳动力占全省转移劳动力的67.6％，大都从事简单劳动；二是使他们与城市工人“同工不同酬”；三是使农村劳动力不能顺畅地向城市、向正规部门流动，从而极大地影响了农民收入水平的提高。所以，缩小城乡居民收入差距，扩大农村居民消费，必须构建城乡一体化的劳动力市场。

2.不利于农民人力资本的提升和先进文化在农村的传播

第一，城乡分割的劳动力市场制约了农民人力资本的提升。一方面，我省转移劳动力大多集中在劳动时间长、劳动强度大、技术要求低、工资低下的劳动密集型产业，这使大多数农民工无时间也无能力自己出钱去参加培训；再加上岗位对技术的要求比较低，也使他们没有足够的动力去进行培训，从而使他们自身的劳动技能和素质不能有效提高。这反过来又会进一步影响他们向技术水平要求高的部门和正规部门流动，从而形成恶性循环。另一方面，城乡分割的劳动力市场使农村劳动力不能自由地向城市和发达地区流动，影响了他们对技术和管理知识的学习，制约了先进文化和城市文明在农村的传播。

第二，城乡分割的劳动力市场使农民不能充分享受政府提供的培训，职业技能不能迅速提高。在城乡分割的劳动力市场条件下，政府举办的培训的服务对象是城镇劳动者而不是在城市务工的农民工，农民工享受不到政府提供的免费培训。虽然我省2007年颁布了《安徽省农民工技能培训补助资金使用管理暂行办法》，对农民工技能的提升起到了一定的促进作用。但由于对技能培训、职业技能鉴定补助资金相对较少以及缺乏组织，对农民工人力资本的提升的作用是有限的。

3.不利于劳动力资源的有效配置

市场要能够实现对资源合理、有效的配置，依赖于一个统一、开发、竞争市场的形成。城乡分割的劳动力市场使市场运行机制不能有效运行，一方面使农村需要的技术人员不能获得，影响了农村产业的发展；另一方面也使得劳动力的价格不能真正反映其自身的价值，供需双方难以科学决策，导致市场劳动力的供求失衡。

大力推进城乡劳动力市场一体化的政策建议

城乡劳动力市场一体化的实质就是消除现存的城乡市场分割的局面,使城乡劳动力能够自由地流动，能够平等地享有各项权利，从而最大限度地缩小现存的城乡差别，促进经济社会和谐发展。

1.进一步消除形成城乡劳动力市场分割的制度性壁垒

第一，要逐步剥离依附在户籍上的各种利益关系。主要是和户籍挂钩的城市公立学校义务教育阶段免费教育、社会保障、政府住房补贴等，使城乡劳动者在享受社会公共资源方面是平等的。一是要加快统筹全省范围内的义务教育；二是进一步完善社会保障制度，提高农民的社会保障水平。要逐步完善农村医疗保险制度，提高农村医保水平；要扩大城乡各类企业参加社会保险的覆盖面，逐步使在城市工作的农民工获得和城市居民一样的社会保障权益；要分批、分阶段地统筹各地城乡居民的最低生活保障标准，缩小城乡居民间的差异。三是要加大、加快廉租房的建设，进一步放宽获得廉租房的条件，逐步把长期在城市务工的、符合条件的农民工也列入其中。

第二，要继续逐步改革户籍管理制度。户籍管理制度是造成城乡劳动力市场分割的一项基本制度。在改革户籍管理制度时要注意改革的力度，应在逐步剥离了依附在户籍上的各种利益关系的条件下进行，否则，很容易对城市带来破坏性的冲击。

2.统筹城乡劳动力市场建设

第一，要打破城乡分割的市场管理体制，建立和健全城乡统筹的工作机制

要突破城乡市场建设和管理上的分割局面,将目前城乡分割的体制转为城乡市场协调发展的体制。一是协调城乡各级市场管理组织的职能及不同部门之间相互抵触的政策规定。二是实行城乡统一的就业、失业登记制度，促进城乡劳动力资源的合理配置、开发和利用。三是加快法规体系建设，从法律上规范市场交易行为。要进一步清理和取消不利于农村劳动力进城就业的政策和法规,从根本上打破城乡分割状态。四是统筹城乡市场管理。整顿市场交易活动，维护市场秩序，依法保障进城农民的各项合法权益。

第二，统筹城乡劳动力市场建设

一是加快农村信息传播基础设施建设。农村信息传播基础设施比较落后，影响了信息传播面和传播速度，因此，政府应加大对农村信息传播基础设施建设的投入。

二是建立全省统一的就业供需信息系统，为劳动力供求双方提供免费平台。整合现存于各级政府的就业供需信息，使之成为统一的系统，做到信息共享，使就业信息利用率最大化。

三是加强市场服务建设，特别是针对农民工的就业服务和就业服务组织建设。这方面包括：（1）设立驻外省就业信息监测站，收集、分析就业信息，加强与外省就业服务机构的沟通和联系，为农民工提供广泛的市场供求信息。（2）设立农民工就业指导机构。（3）加强劳工组织建设，切实维护和保障劳动者利益等。

四是加强市场建设，注重发挥公共职业介绍机构的作用。各地政府应加大财政投入，加强市场建设，为劳动力供求双方提供场所；要注重发挥公共职业介绍机构的作用，尽可能地降低交易费用，减轻就业成本。同时，要对市场的监督管理，特别是要加强对社会职业中介的监管，以维护交易的正常秩序和公正。

3.进一步重视和加强农民的教育和培训

农民自身的人力资本存量较低，是影响其流动的很重要的一个因素。因此，要使农民工能够获得同等的就业机会，必须加大对农民工的教育和培训。

第一，应重视农村义务教育，以提高农村居民的整体素质。加大对农村义务教育的投入力度，确保农村孩子能够完成义务教育，提升未来农村劳动力的整体水平。

第二，建立健全农民工职业培训制度。一是各级政府应将愿意转移的农民工纳入到统一的就业培训计划中。二是各级政府应加大对农民工职业技能培训和技能鉴定的补贴力度，鼓励农民工进行职业技能培训；三是支持和鼓励社会各类教育培训机构承担农村技术培训任务,开展多领域、多渠道、多形式的职业教育和技术培训活动。

篇（7）

一

1958年前，中国的城市对农民基本呈"开放"姿态，但由于越来越多的农村居民涌向城市，而且日益增多的劳动力使城市无法容纳并成为政府的负担，便颁布了《户口登记条例》，实施户口管制制度。随着1958年的建立，中国形成了城乡分割现状，城市居民成为最大的受益者，就业、住房、教育、医疗和养老基本得到保障，农村居民却对此基本无缘，人为造成了二元社会结构。

1968年12月22日，发出"知识青年到农村去，接受贫下中农的再教育，很有必要"的号召，在全国掀起了上山下乡的热潮。据统计，期间上山下乡的知青共有1600多万人。上山下乡虽然缓解了城镇的就业压力，但在这一代人的青春中造成了不少的悲剧。1978年10月，全国知识青年上山下乡工作会议决定停止上山下乡运动并妥善安置知青的回城和就业问题。

改革开放以来，农村居民进城就业管制有所松动，"百万民工下广东"和每年"春运"的"壮观"景象在世界上绝无仅有，逐渐形成了1亿4千万的进城"农民工"，[1]为城市化工业化输送大量的劳动力，为中国的经济快速发展做出了巨大贡献。但城乡差别仍未打破，更出现众多"孙志刚"式的悲剧。

目前，取消户籍限制的呼声越来越高。2005年10月25日，中央综治委流动人口治安管理工作领导小组副组长、公安部副部长刘金国在中央综治委2005年第二次全体会议上透露，公安部正在进一步深化户籍制度改革,拟取消农业、非农业户口界限,探索建立城乡统一户口登记管理制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制。

历史难道就这样形成一个轮回？

其实，历史就是这样跟我们开玩笑，如在长达近一个世纪（1917-1950）的时间里，占世界总人口1/3的国家进行了建立计划经济体制的"试验"，但最终的结果是在20世纪末进行几乎同样彻底却方向相反的体制变革，试图重新建立市场并重新融入世界经济之中。在当今全世界将近200个国家中只剩下有2个国家继续实行计划经济--朝鲜和古巴。

二

对于户口管制制度和城市人口"上山下乡"运动这种现象的因由，本人有保留地同意温铁军先生的"实际上我国的经济确实不可能随着工业发展来带动农民的非农就业，而是城市必然要向外排挤过剩人口。……我们对过去很难一言以蔽之，至少不能简单地把过去的问题归结为都是计划经济造成的"的观点。[2]因为，在过去的计划经济体制下，就业渠道单一，城市里的几乎一切行业都纳入国家直接管辖之中，甚至连卖菜的、理发的、修脚的、开旅馆的，等等，都在统一严格的组织里面，如此僵化的体制怎能创造出更多的就业机会呢？对比实施的市场经济改革，20多年就吸纳了一亿多农村剩余劳动力，其结果不言而喻。

对于某些观点，如"当前农民不能从农村转移进行城市，从农业转入非农产业的根本原因，不是所谓体制，而是根本就没有实现这种转移的空间"。"鼓励农民进城，实际上是在制造农民工之间的竞争和农民工与城市蓝领工人的竞争，其结果是大大有利于资本雇佣到更加廉价的劳动力且进一步使农民工不可能在城市安居下来"。"如果进城农民不能获得就业机会，他们又因为卖掉土地而失去了以前的土地保障，谁有办法来解决数以亿计失地农民的生存问题？数以亿计的失地农民，将对中国现代化构成何种压力？"。[3]对此，在这里向其提出几个问题：1、户籍制度人为分割出二元社会结构，难道不是体制吗？2、现在已经有一亿多农村劳动力转移到非农就业上，这空间很少吗？3、一亿农民进城工作了，是否真的就抢了一亿城镇居民的工作机会呢？4、难道现在农民不希望有机会进城被"廉价"雇佣吗？他们想进城被"廉价"雇佣为什么还要受很多限制呢？5、如果众多农村劳动力不能正常进城，只能在农村"使用"，这些劳动力难道不就更廉价吗？6、在当今中国，是否存在数以亿计人口的生存问题呢？（也需要指出的是，千百年来，亿万百姓从来不是统治者所养活，而是百姓自己养活自己）。7、如果数以亿计的农民只能在一亩三分地耕作，仅维持温饱的现状，这就是你们所希望的中国现代化吗？

对于一些观点认为农村人口却大量地涌到城市将造成"贫民窟"问题，这个现象在拉丁美洲就表现得比较突出。这是因为拉美国家经济发展不是很迅速，还没有具备很强的工业化发展条件，导致城市化发展条件不具备的时候，人们在农村居住反而倒不产生问题。这时让大量的人口聚集到城市中来，问题倒反而显得比较突出了。其实，这是"过度城市化"问题。但目前中国的现象刚好相反，经本人研究认为：是城市化不足--即工业化高速发展和经济快速增长，城市需要补充大量的就业人员，但由于城市对外来就业人员的限制，外来就业人员须在原居住地与就业地之间来回飘摆不能定居，只能寄居于就业地城市的"边缘位置"，造成了有中国特色的"贫民窟"。

对于人地紧张和人均资源短缺，确实是中国的国情，但正因为这样的问题，就更加要"城市化"，使资源来集约利用。城市化才能解决人地紧张和人均资源短缺问题，也能解决就业问题。单从居住用地来说，农村一户就占用几百平方土地，城市就比农村节约，而且人类集中居住才能发展第三产业（特别是服务业），可创造出无数种职业，才能吸收大量的就业人员。增加就业人数与经济规模特别是工业化规模有关但关系不是最大。笔者估计，每百万元服务业GDP需要就业人员与百万工业GDP需要的就业人员的比例是5：1。而服务业的发展则需要人员居住集中，在解决吃饱问题后相互提供服务，也代表着生活水准的提高。而且人类也是群居的动物，城市化和工业化除了创造大量的有形的物质消费资料外，还为人类提供了无限的精神粮食生产和消费地方。分散而封闭的农村，阻碍着精神粮食的产生及其信息的传递和精神粮食的消费，导致物质与精神资料的匮乏。

非常明显的道理是：农业只是具有提供粮食、蔬菜和肉类满足人类食用的功能，农业满足了人们吃饱的基本需要后，人类的其它物质资料需要则由工业所集中提供，再加上服务业而使人们的生活水准迅速提高。将几亿农村居民束缚在一亩三分地里，不可能快速增加农民的收入和提高生活水平；不将农业剩余劳动力转移到非农产业，不可能实现中国的现代化。

三

自1998年以来，我国城市化水平近几年每年都保持了1.5至2.2个百分点的增长，截至2003年底，全国城镇化率已达40.53%。与此同时，我国城市数量也从改革开放初期的193个增加到662个，其中超大、特大城市已达46个。城市已成为我国国民经济发展的重要载体，城市经济对我国GDP的贡献率已超过70%。[4]然而，这不是人口的城市化，而是地名的城市化。"城市数量增加了两倍（现在是三倍多），城市人口却只增加了10个百分点，而且主要是城市人口的自然增长"。[5]也就是说这样的城市化仍然是拒农村居民于门外的城市化，根源还是在于户籍制度。

中国自2001年加入世贸组织后，先后批准和签署了联合国两个人权公约---《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。《公民权利和政治权利国际公约》第12条规定公民有迁徙自由。我国1954年宪法曾经规定迁徙自由，但1975年宪法、1978年宪法以及现行宪法都取消了这个规定。"如果说在我国早期实行计划经济、城乡严格分立的二元体制下，为保证城市人口福利供给和控制城市规模，严格控制城乡间人口流动尚有稍许合理性的话，那么在市场经济愈来愈充分发展，人口的自然流动、劳动力资源的合理配置已越来越迫切的情况下，我们仍然秉持以往的做法来对待迁徙自由无疑会阻碍经济发展和社会进步。"[6]确实，既然我们选择了市场经济道路，包括人员等市场要素就需要充分的合理配置，人口能自然流动，不然，只能是"制造"出中国公民在自己的祖国里"暂住"和大批的"非法务工人员"这种我国特有的现象。

目前，我国在城镇务工的"农民"数量，根据农业部《二00四年全国农业统计提要》的数据，截至2003年年底，乡村从业人员数为4.96亿，其中劳动年龄内为4.6亿，而农业从业人员为3.06亿，那么起码就有1.6亿农业人口从事非农业工作，远远超过国有单位和城镇集体单位的共7800万就业人员城镇户籍职工的总数。[7]面对如此庞大的从业人数，我们最终不能让其存在于城市之中而游离于城市化之外，应该创造条件使其融入城市之中。也需要考虑这庞大人口所产生的子女后代教育等一系列有悖于社会整体发展的严重社会问题。而且，由于一直以来各地采取阻碍外来劳动力在本地就业的政策，造成外来劳动力就业成本增大，扭曲并妨碍了劳动力市场发育，也使城市居民过度依赖于政策保护而不积极寻求新的就业机会，从而抑制了就业提供的积极性以及整个经济的劳动力需求，不利于企业增加投资，损害了产业结构调整和持续的经济增长，反而影响到当地的经济发展。

以往建立户籍制度，是由于农产品短缺而需要建立统购统销制度确定统销制度的适用人群，其前提又是计划经济。现在，农产品短缺现象已经消失，也实行市场经济，在一个要素完全流动的市场中，通过资本与劳动力的市场化配置，不同地区间的要素报酬应该逐步趋向均衡。所以，从公民权利和市场经济体制和经济发展方面考虑，就必须打破城乡分隔局面。

四

城镇（市）化在今天出现的困境，是由于过去人为造成城乡之间的巨大经济差异，形成农民大量从农村流入城市的趋势，并长期阻止由农村人口向城市的流动的原因，如筑坝拦洪，难免"蓄之愈久，其发必速"，再不泄洪，则会有漫堤毁坝的危险，到时候其破坏力就更严重。

当然，解决三农问题不止是城镇化一条路，也并非是打破户籍管制制度就令到众多农民进城并能提高他们的收入，三农问题的解决需要相当长的过程，并非一蹴而就，不能有急进的幻想。也并非仅给予进城农民一个城镇户口就可以解决，更需要有其他方面措施甚至是更多的综合配套，如实施土地制度的变革，统筹城乡建设，既要加快工业化和城镇化，也要政府增加对农村的投入，加速农村的建设步伐，减轻农民的负担；更需要解决教育资源投入和建立包括农村居民在内的全体国民基本一视同仁的统一的社会保障和福利账户，使教育投入和社会保障不再成为当地政府负担等等。

目前，已经不是争论要不要取消户籍限制、要不要城镇化的问题，而是如何扫除消户籍限制的障碍、如何积极面对和解决城镇化将面临的问题，"十一"规划的新农村建设只是整个过程一只脚迈出一步，城镇化是迈出另一只脚，也就是新农村建设和城镇化建设同步进行，这样才能两条腿走路。没有观念上的转变、不打破制度上的约束、没有综合配套政策和措施，最终是"非不能也，而不为也"！

某些能说"非不能也，而不为也"的专家却反对去"为"，某些要"问为什么？"的学者还弄不清"为什么？"。其实，我们除了用"脚"去观察外，还需要用"脑"去思考。虽然他们是发自内心想解决三农问题的，但依照其理论却可能导致三农问题长远难以解决。

一只鸟笼，当然阻挡不了空气的流动，但农民不是空气，却很像笼中之鸟，虽然能喂饱"它"使其不会挨饿，但始终是没有在空中飞翔、在森林里觅食和选择建窝的自由。

当年知识青年上山下乡真实情况，是一个不愿意来，一个不愿意接受；但现在农村居民进城工作，却是一个愿意去，一个也愿意接受（不然就出现"民工荒"），我们没有必要再人为制造篱笆。更有一些观点认为，农村同样对城市居民开放，从公民权利、市场经济的人力资源和资本自由流动方面考虑也是正确的，而且城乡之间存在比较优势，农村也需要城市的人才、资金、技术、管理和市场。

因此，能"进城"的可进城，愿"下乡"的可下乡。

注释：

[1]、李强：《转型期中国社会分层》，辽宁教育出版社2004年版，第16页。

[2]、温铁军：《我们是怎样重新得到迁徙自由的》，《中国改革》.2002.5。

[3]、贺雪峰：《农村研究要问为什么》，三农中国网，/shownews.asp?newsid=7666，2005-9-8。

[4]、新华网：《我国城市化水平已进入快速发展阶段》，/fortune/2004-10/09/content_2068588.htm，2004-10-09。

篇（8）

随着我国工业化、城市化、市场化步伐加快，城乡地区收入差距扩大，“三农”问题引起广泛关注。学术界专家、学者对此问题发表了大量的看法和建议，但绝大多数的建议都是针对当前全国的总体情况提出的，这些建议和方案对东部沿海地区农村相对中西部较为“发达”而相对城镇又还很“落后”的特殊现状并不是十分适用。因此本文作者针对东部沿海地区“三农”的具体现状进行分析并在此基础上提出了一些针对性的建议和思考。

一.东部沿海地区“三农”新现状

改革开放以来，东部沿海地区的经济发展取得了举世瞩目的成就，人均GDP、恩格尔系数等各项指标都远远超过中西部地区。东部地区工业化、城市化、市场化等总体经济发展的同时，也深刻的改变着广大乡村地区，使得东部地区的广大农民的生活水平有了显著的改善。东部沿海地区农村出现了相对中西部较为“发达”而相对城镇又还很“落后”的特殊现状。

1.沿海地区农村相对中西部地区的新现状

改革开放促进东部沿海地区经济快速发展的同时，也深刻的改变着该地区的广大农村，沿海地区农民的产业结构、就业结构、生活观念等都发生了巨大的变化。相对中西部而言，沿海地区的农民已经基本实现了小康。无论从人均住宅面积、恩格尔系数还是从家庭电话或是其他家用电器的拥有率都远远高于中西部地区。因此沿海地区的农村也出现了相对于中西部的新现象：

（1）.沿海地区农村产业结构出现新局面

大量土地被征用为建筑或是工业用地，甚至还有很多农田荒废，土地已经不再是沿海地区农民的“衣食父母”“生存之本”了。种植的也不再是单一的粮食作物了，取而代之的是大量的园艺等经济作物。随着经济的发展，东部沿海地区绝大部分农村的温饱问题早已解决，乡镇企业、个体私营、民营经济的发展，农民早已不愿再被束缚在农田里了，以浙江为例，浙江的广大农村出现了一半农民离开土地，一半土地离开粮食生产的新局面。除了一些种粮大户，一般的家庭将原本可以两年五熟的耕种只一年种一季的水稻，保证自家自给自足就不愿再种了，收入高的家庭甚至连一季都不种了。当年分到的自留地也是大面积的杂草丛生，相对中西部农村而言，大部分沿海地区农民早晨提着菜篮子出门不是到地里摘菜而是转向农贸市场了。至于家庭饲养家禽、家畜的也已十分罕见。

（2）.沿海地区农民的就业结构发生巨大变化，从事非农产业的人数大大增加

东部沿海地区坚定而持续的实行改革开放和大力发展个体、民营经济的政策深刻的改变着该地区农民的就业结构。数据显示，已经有超过一半的浙江农民在非农产业中就业。与此同时，沿海地区农民外出打工的相对较少。目前东部各大城市涌入的大量打工农民，绝大部分来自中西部，本地农民少之又少。一方面由于当地农村存在的一定的就业机会，对当地农民来说外出打工的“成本”大于“收益”；另一方面，沿海地区绝大部分农民的基本生活早已不成问题了，农民不愿承受外出打工的艰辛。从这点出发，当前很多学者提出的取消户籍制度的措施对增加沿海地区农民的收入来说作用不是很明显。

（3）.沿海地区农民内部收入差距很大

以浙江农民为例，按2000年的数据，浙江农民人均收入4254元，20%最低收入农户的人均纯收入仅为2336.39元；20%最高收入农户的人均纯收入为10749.82元。浙江农民大致可以分为四个收入层次：第一层次是温饱不足型即处于当地最低生活线以下的人口，年均纯收入不足500元，但这部分总人数不到1%；第二层次是温饱—丰衣足食型，年人均纯收入约为500—5000元之间，有余钱剩米，约占总人数的70%；第三层次是小康—富裕型，这类家庭的基本生活设施都已完成，年人均纯收入超过5000元，约占总人数的25%；超富裕阶层约占总人口的4%，这部分农民大多办有企业或在企业中入股。从以上系列数据可以看出，沿海地区农村经济发展的同时，贫富差距现象已经十分严重，这对进一步发展经济，社会稳定等十分不利。

（4）.沿海地区农民的观念、生活方式有大幅度改变

物质生活水平提高的同时，必然影响着人的观念、思维方式。沿海地区农民亲眼目睹着改革开放、市场经济带来的深刻变化，充分认识到知识经济的重要性，深刻的理解知识就是生产力的内涵，因此十分重视子女的教育问题。近年来，该地区农民教育经费支出不断上升，即使收入属于最低层次的农民对于子女的教育问题也不敢懈怠。在生活方式方面，沿海地区决大部分农村早已结束“新三年，旧三年，缝缝补补又三年”的生活，“砍柴做饭”的日子也已不复存在，大部分家庭用上了液化器、电饭煲。收入水平的不断上升，农民开始追求精神享受，对娱乐、餐饮等等服务性行业有了一定的要求。

2.沿海地区城乡仍然存在较大的差别，收入差距仍然很大

沿海地区在农民生活水平取得大幅度提高的同时，沿海地区同样存在着城乡收入差距很大的问题，具体数据见表1。

表1.沿海四省城乡收入差距（单位：元）

城市收入北京上海江苏浙江

城市居民13251.8414395.808738.5212682.44

农村居民5398.486223.553979.794940.36

收入比2.45：12.31：12.20：12.57：1

数据来源：中国统计年鉴2003，国家统计局编，中国统计出版社出版

从表中数据可以看出，沿海四省城乡收入差距仍然十分严重，差距最小的江苏省也达2.20：1，远远超过一般发达国家1.70：1的水平。

分析原因主要有以下两点：

（1）.农民受教育水平普遍低于城市居民，知识结构单一，综合素质低，缺乏应对市场竞争的信心和能力，只能从事一些简单的体力劳动。沿海四省城乡受教育差距见表2

表2.沿海四省城乡受教育状况（单位：人）

城市学生数北京上海江苏浙江

城市农村城市农村城市农村城市农村

在校小学生269456137042354721326559068244527629809258367898

普通中学11824425289160283587128505699249528310255396

升学率0.4388250.1845350.4518570.1797890.3143450.2192090.3498290.150574

数据来源：中国统计年鉴2003，国家统计局编，中国统计出版社出版

表2的结果显示，沿海四省农村学生升学率大大低于城市学生，从而导致农村居民综合素质普遍低于城市居民，职业选择空间十分狭小。

（2）.沿海地区农村仍然存在大量的闲置劳动力

虽然沿海地区已有想当一部分劳动力转向非农产业，但仍然存在着大量的闲置劳动力，在这些剩余劳动力中女性占了绝大部分。一方面，在中国农村，包括较为开放的东部地区，由于受到传统的封建思想的影响妇女在家“相夫教子”的观念没有彻底打破；另一方面，社会本身没有给农村女性劳动力提供足够的就业机会，即使有，工资也只有男性劳动力的一半左右，而在城镇女性劳动力大多享受与男性同等的待遇，这无疑进一步加大了城乡的收入差距。另外，在这些闲职劳动力中还有相当大部分是待业青年。虽然沿海地区农民已十分重视子女的教育问题，但由于农村本身师资力量短缺，教育质量不高等问题使得初中升高中的升学率大大低于城镇。在如今高校毕业生都面临就业问题的现实下，这部分相对素质较低的劳动力面临的就业空间更加狭小。而在农村，他们有吃不消负荷沉重的体力劳动，因而只能失业。

二.针对东部沿海地区“三农”特殊现状的几点思整理。考和建议

当前的农村税费改革，以及不少学者提出的取消户籍制度等措施对沿海地区广大农村的“一半农民离开土地，一半土地离开粮食生产”以及农民不愿外出打工等的具体现状来说几乎是没有多大作用的。因此作者针对沿海地区的“三农”现状提出以下几点思考和建议：

1.改革原有，进一步调整产业结构

曾经作为一向农村经济体制改革的重大创新，给中国农民生活带来了巨大的改善。但是针对沿海地区大部分农民摆脱了土地的束缚，放弃了粮食生产作为主要的收入来源之一，造成了大量农田废弃或被用作工业或是建筑用地从而导致资源的巨大浪费，作者认为当前的税费改革并不能在很大程度上刺激农民返回农田，因此要彻底打破这种局面，应当从改革该地区的着手。具体操作可以考虑从以下两方面着手：1）进一步放宽土地承包经营转让权，允许农户自由将自家承包的农田转包给其他农户进行耕种；2）政府采取适当措施收回原本承包给各家各户的农田，免去原有各种农业赋税外，按一定的标准每年给予适当的补贴，以避免农民拥有的要素进一步下降而导致城乡收入差距的加剧。收回的农田政府可以按照一定的优惠政策承包给专业户或是集体，当然有意愿继续种植的农户也可以向政府申请承包一定数量的农田。个人或集体承包的土地可以根据收益自由地种植粮食或是经济作物，但不能作为建筑或其他工业用地。通过以上的系列改革既可以保证农民一定的收入又可避免大面积的资源浪费同时可以缓解当前农产品供不应求的状况。

2.发展劳动密集型中小企业，加速乡镇企业的产业结构调整，创造更多的就业机会

尽管沿海地区农村已有大量的劳动力转向非农产业，但农民失业问题仍然很严重。农村就业结构调整的前提是非农产业的大力发展，加入WTO后，政府不再能够给予某一产业直接的补贴，非农产业的大力发展必须是这些产业具备很强的市场竞争能力，这就要求这些产业符合我国要素禀赋所决定的比较优势，在很长的一段时间里，我国的比较优势都将是劳动密集型产业。我国现阶段最具有竞争力的劳动密集型产业中的企业以中小企业为主，保证这些企业的融资需求应该成为我国当前金融体制改革的主要方向，特别是建立在农村的劳动密集型企业，国家更应该采取适当的融资优惠政策以鼓励其发展。

目前全国国内生产总值的30%，工业增加值的49%和农民收入的34%来自乡镇企业。乡镇企业仍然是吸纳农村剩余劳动力的最主要渠道。乡镇企业近年来主要经济增长指标下降的主要原因是乡镇企业和城市工业在产业结构上的雷同所造成的。因此乡镇企业在今后的发展中必须调整产业结构，发挥比较优势，积极发展劳动密集型的轻工业，尤其是农副产品加工业，从而有力的促进农业的产业化生产，而且能在规模扩张的同时吸纳更多的农村剩余劳动力。

3.鼓励沿海地区农村第三产业的发展，减小农民内部收入差距

前文已经提到过，随着沿海地区农民收入水平不断增加，农民的生活方式发生了巨大的变化。对于精神享受也有了一定的要求，因此，餐饮、娱乐以及其他服务性第三产业在该地区农村有了一定的潜在市场。针对该地区存在大量女性劳动力的现状，若政府能给予引导并采取一定的鼓励优惠措施，尤其是引导低收入层次的女性劳动力解放思想，从事服务性行业，则既可以增加其收入，缩小农民内部的收入差距，由可以增加农村就业，使劳动力进一步向非农产业转移，同时还能满足农民精神文明的需要。与此同时，对于高收入层次的个体经营、私营农户也应该给予正确的引导，鼓励其先富带动后富，以避免贫富差距的进一步扩大而造成社会的不安。

4.加大力度进一步解决当前沿海地区农村能源短缺问题

近两年，尤其是从2003年暑期开始，东部沿海各省纷纷面临供电不足、能源短缺问题。由于考虑到社会治安、政治文化需要等问题，大城市不能进行大规模的拉闸限电，只能在农村展开。以浙江为例，全省各地农村自去年6月份至今除逢年过节，几乎每周只能“停三开四”（每周七天有三天停电）。这不仅严重影响了农民的正常生活，还给农村中小企业以沉重打击，导致其产量下降，收入受挫，直接影响到农村整体的收入水平和生活水平。因此，解决沿海地区广大农村的能源短缺问题已经迫在眉睫。

5.加大财政指出，大力发展农村教育事业，提高农村教育质量

导致城乡收入差距的重要原因是农民教育负担沉重的同时，受教育水平普遍偏低，在中国的广大农村师资力量短缺，教师整体素质不高，教育质量低的问题在经济较为发达的沿海地区农村仍然很严重。沿海地区农民深受改革开放的影响，充分认识到知识对于社会进步的重要性，因此十分重视子女的教育问题。但是一方面由于城乡教育收费不公，农民教育负担过重影响到低收入层次农民子女的受教育水平；另一方面，师资力量短缺，教师素质不高，教育质量低下等问题也严重制约着农民的受教育水平。沿海地区广大农村的中小学里同样存在着大量的代课老师，或是因为师资短缺使体育老师教外语，音乐老师较语文、数学的也普遍存在。这些都严重影响着当地青少年的智力开发、正常升学。因此要彻底改变农村的落后面貌，“百年大计、教育为本”还是应从抓教育着手，加大农村教育的财政支出，降低收费标准，给予到农村就业的高校毕业生以一定的优惠政策等等，对于广大农民来说都是非常切实有效的。

另外，在大城镇纷纷推行的下岗再就业培训措施对于沿海地区的农民来说同样适用。在沿海地区很多农村家用电话已经普及，甚至接入了宽带网络，对他们来说同样需要现代化的就业培训。这些地区的农民已经从沉重的体力劳动中解脱出来，开始寻求需要一定技能的劳动甚至脑力劳动。因此，在这些地区开展职业培训，传授专业技能，从而能促使他们更好的迎接入世带来的下一波的挑战似乎已经十分必要。

NewObservationtotheRural、AgricultureandPeasants`ProblemsinLittoralAreainEastofChina

Abstract:WiththedevelopmentofeconomyinlittoralareaineastofChina,inthecountrysideinthisareaturnupaspecialphenomenonthatmoredevelopedthanthemiddleorwestruralareawhilefallbehindthebigcities.Thismakesthetaxreformandtheabrogationoflimitingfarmersgointocitiesthatmanyscholarssuggest.ThusthewriterofthisarticlegivessomesuggestionsonthebaseofanalysisofthespecialphenomenoninlittoralareaineastofChina.

Keywords:LittoralareaineastofChinaRural、AgricultureandPeasants`problemsNewphenomenon

篇（9）

改革开放以来，我国农村公共产品供给体制不断发生变化，许多学者从不同角度对农村公共产品供给问题进行了研究，其成果主要集中在农村公共产品供给制度变迁、农村公共产品供给现状与问题、农民负担与农村公共产品供给关系、税费改革对农村公共产品供给的影响、农村公共产品供给与农民增收关系、农村公共产品供给机制改革等方面。但是，在现有成果中，专门从农村公共产品供给主体角度进行相应研究的还不多。我们认为，当前解决农村公共产品供给主体的结构与行为优化问题是保证农村公共产品供给、提升新农村建设水平的关键。因此，必须重点研究如何实现供给主体结构的优化，构建政府、私人、第三部门多元互动的制度格局，并着力优化多元供给主体的行为策略和行为关系。

供给主体结构优化：由政府单一主体转向政府和民间多元主体

新制度经济学认为，政府垄断公共产品供给，不可能实现资源配置的帕累托最优。长期以来，我国农村公共产品的供给主体单一，缺乏政府以外的其他参与者，从根本上降低了供给水平，制约着农业和农村的发展。有关资料显示，截止到2002年底，全国83%的村不能饮用自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话；农村用电电压不稳、电价偏高，平均电费是城镇的2倍以上；尽管有93%的村能接收电视，但信号相当微弱；交通不便，距汽车站20公里以上的村占34%。此外，大部分农民基本被排除在社会保障体系之外，完全不能接受医疗、养老等公共保险消费。可见，农村公共产品供给不足问题相当严重。而且，政府作为唯一的供给主体，使得农村公共产品的供给渠道过于单一，在政府供给能力不足、其他供给渠道又没有形成的情况下，为了确保农村公共产品供给体制的运转，政府就不得不强行向农民摊派各种费用，集资兴办社会公益事业，结果必然加重农民负担。这些，对于农业和农村的发展都是很不利的。

农村税费改革后，空前的财政压力使单一主体的公共产品供给模式面临着更严峻的挑战。为了摆脱困境，必须追求结构优化、实现由政府单一主体向政府和民间多元主体的转变。

(一)在供给主体结构优化过程中，政府仍应充当关键主体、发挥核心作用

以萨缪尔森为代表的西方福利经济学家们认为，由于公共产品具有非排他性和非竞争性的特征，若通过市场方式提供，很容易出现“搭便车”和投资不足的问题，并且在规模经济上缺乏效率。如果由具有强制力的政府来提供，则可以克服市场供给的缺陷。那么，由此而得出的结论是：政府应该是公共产品的天然提供者。可见，提供公共产品是现代政府的重要职能。在新农村建设中，公共支出政策的关键在于确保政府有效地提供农村公共产品，政府要把提供公共产品和公共服务纳入财政制度框架，真正成为农村优质公共产品的提供者，让广大农民能像城镇居民一样享受到政府提供的公共产品和公共服务。并且，政府作为公共产品最重要的供给主体，要尽力在农村公共产品的供给上，将农民承担的制度内公共产品成本和制度外公共产品成本都压缩在最小限度。

对于全国性的纯公共产品，包括社会治安、货币稳定、公平分配、政府活动等，应该由政府无偿足额提供，而不应再让农民承担任何成本。其理由如下：(1)广大农民在工业化初期，就通过农业税及工农业产品价格“剪刀差”等形式将大部分农业积累转为工业积累，为城市工业化做出了贡献。

在城市工业具备了自我积累、自我发展的能力后，政府应无偿为农民提供上述公共产品，作为对农民长年来超额贡献的补偿。(2)农民收入明显太低，严重制约了农业和农村的发展，并进一步延缓了工业化进程，同时也使农民出现了不满情绪，形成了社会不稳定的隐患。对农民无偿提供全国性的公共产品，这是减轻农民负担、提高农民收入的一个有效途径。(3)农民不为政府提供的公共产品直接缴纳税费，并不意味着农民就不为此负担税费。农民实际上还通过农用生产资料、生活用品及劳务的购买，支付含在商品零售价格中的流转税，其中的增值税和消费税绝大部分体现在城市的税收收入中，并由国家与城市分享。因而，政府对农村供应全国性的公共产品并不是完全无偿的。

对于其他主体不能提供或不能高质量地提供的一些农村准公共产品，政府要寻求最优供给机制，保证提高供给水平。

(二)供给主体结构优化要十分重视以私人作为农村公共产品的供给主体

尽管政府应该是公共产品的天然提供者，但当公共产品完全由政府供给时又存在非市场缺陷。查尔斯·沃尔夫曾详细探讨了这类缺陷：一是使成本和收入分离。非市场活动的收入具有非价格来源，主要由政府税收支付成本，易导致多余和增加的成本。二是形成内在性。私人的或组织的成本和利润很可能支配公共决策。三是派生外在性。非市场活动可能产生无法预料的远离公共目标的副作用。四是分配不公。非市场活动会产生权力或特权(而不是收入和财富)的分配不公。这些非市场缺陷会直接导致政府部门内部的低效率，引致公共产品有效供给不足。因此，考虑以私人作为农村公共产品的供给主体就显得十分必要。对于公共产品私人供给的可能性，戈尔丁、史密兹、德姆塞茨以及科斯等人早就从理论与经验方面作了论证。戈尔丁提出了“选择性进入”的概念，即消费者只有在满足一定的约束条件，例如付费后，才可以进行消费。戈尔丁认为，福利经济学忽视了公共产品供给方式上的“选择性进入”，若公共产品不能通过市场手段被充分地供给消费者，那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在经济上不可行，而不是不能由市场提供。戈尔丁的分析尤其是他提出的“选择性进入”方式是极富创见性的。继戈尔丁之后，德姆塞茨指出，在能够排除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共产品。他进一步认为，由于不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好，因此可以通过价格歧视的方法来对不同的消费者收费。另一位学者史密兹认为，在公共产品的供给上，消费者之间可订立契约，根据一致性同意原则来供给公共产品，从而解决“免费搭车”问题。如果说上述学者是从理论角度论证了私人提供公共产品的可能性，科斯则是从经验的角度论证了这种可能性。

科斯在其经典论文《经济学上的灯塔》中认为，从17世纪开始，在英国，灯塔作为公共产品一直是由私人提供的，并且不存在不充分供给的情况，政府的作用仅限于灯塔产权的确定与行使方面。在1820年，英格兰和威尔士共有46座灯塔，其中34座由私人建造。因此，英国历史上的灯塔基本上是由私人供给的。⑦科斯的研究表明，一向被认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营的。借鉴西方学者从理论角度和经验角度的论证、研究结论，我国对农村公共产品的供给也完全可以采取以私人为主体的方式。

但是，由私人提供的农村公共产品一般限于以下两类：(1)准公共产品。由于纯公共产品一般具有规模大、成本高的特点，只能由政府利用其规模经济和“暴力潜能”优势来较为经济地提供。准公共产品的规模和范围一般较小，涉及的消费者数量有限，正如布鲁贝克尔和史密兹所认为的，这容易使消费者根据一致性同意原则，订立契约，自主地通过市场方式来提供。由于消费者数量有限，因此达成契约的交易成本较小，从而有利于公共产品的供给。(2)具有排他性技术、可以将“免费搭车者”排除在外的公共产品。这即是戈尔丁提出的“选择性进入”的公共产品。纯公共产品由于同时具有非排他性和非竞争性，因此很难排除“免费搭车”等问题。而“选择性进入”的产品则可以有效地将“免费搭车者”排除在外，因此可以大幅度地降低私人提品的交易成本，从而激励私人提供某些公共产品。相反，如果缺乏某种排他性技术，则私人提供的公共产品难免会陷入“公地悲剧”。

(三)供给主体结构优化还应该以第三部门作为农村公共产品的供给主体

农村社区和各种合作性的非盈利性农村社会服务机构都属于农村公共产品供给的第三部门的范畴。许多国家的实践表明，第三部门在公共产品的供给中扮演着重要角色。以美国为例，各类非营利部门一年的运作资金相当于国内生产总值的7%～8%。如果把这些组织中义务工的贡献折算成金钱，非营利组织活动的价值接近国内生产总值的10%。我国2005年的国内生产总值已超过2万亿美元，假设从比重上我国的非营利部门能达到美国一半的水平，它一年便可为社会提供价值约9000亿人民币的服务，比政府的整个社会开支(包括福利性开支、转移性支付和社会保障开支)规模还要大。由此可见，利用非营利部门提供公共产品将会具有战略性的意义，而利用非营利部门提供农村公共产品同样具有巨大的潜力。

第三部门可以在农村公共产品供给过程中对政府和市场的双重失灵形成积极回应。第三部门作为一个独立的部门，能够对政府“不该管”、“管不了”、“管不好”的事进行有效弥补，能够在决策咨询、政策宣传、政策实施、矛盾疏导、表达民意等方面起桥梁纽带作用，能够灵活、高效、低成本地提供农村公共产品。因此，以第三部门作为农村公共产品的供给主体有着明显的好处：

首先，第三部门可以更好地满足农民对公共产品的多元性需求。对于“市场失灵”的一些公共产品，单靠政府供给是不能满足人们的需求的。因为农民对公共产品的需求是多元的，但政府提供公共产品的方式只能是一种。在市场和政府双双失灵的情况下，民间非营利的第三部门可以拾漏补缺。它们是非营利的，不会利润挂帅，因此愿意提供公共产品；它们是民间的，不必行动划一，因此可以为需求较高的人群提供额外的公共产品，为需求特殊的人群提供特别的公共产品，从而满足政府和市场都满足不了的社会偏好。

其次，第三部门可以更好地满足农民对信息不对称性产品的需求。信息不对称的产品有两类，一类是服务的购买者并不是最终消费者，中间隔了一层；另一类是服务本身的性质太复杂，消费者对它难以评估。信息不对称的产品在不必由政府提供的情况下，若靠以营利为目的的私营机构来提供会造成一些问题，它们很可能会利用自己在信息不对称关系中的优势地位，以次充优、以少充多，欺骗消费者，谋取利润最大化。第三部门与营利组织不同，非营利组织的性质不允许它们分配营业所得。既然营利不是它们存在的目的，这类组织借信息不对称之机占消费者便宜的可能性就要小得多。

再次，第三部门的社区组织提供公共产品能够很好地弱化“搭便车”问题。“搭便车问题的严重性取决于群体结构的紧密程度如何。在一个结构紧密的社区内，人们个人主义较少并会严格遵从社会规范，因而搭便车问题不会太严重。”我国农民一般生活在村落之中，社区组织供给这种方式能够把公共产品的供给范围缩小到一个以村落为中心、以生活和工作为纽带的小集团之中，它容易符合农村的村情民意和提高农民的满意度，因而会有较高的供给效率。

罗西瑙与林德从实际效果上对比了第三部门与私人营利组织提供公共产品方面的差异，在将149个研究进行综合后，得出结论：在服务质量、需求者可接近性、成本效益和慈善四个方面，都是第三部门优于私人营利组织。

因此，优化农村公共产品供给必须充分考虑发挥第三部门的作用，将其作为农村公共产品供给的一个重要主体。

政府主体行为策略优化：营造合作博弈局面和消除背离公共利益的驱动力

在供给主体结构中，政府主体是核心，所以政府主体行为策略的优化对于提高农村公共产品供给的质量至关重要。理论启示与实际情况对于政府主体行为策略优化的突出要求有两个：(一)变中央政府与地方政府的不合作博弈为合作博弈

自建国以来，我国农村公共产品供给制度经历了多次变迁。从本质上讲，每一次制度变迁过程都是中央政府与地方政府在农村公共产品供给主体定位、财政资金分配等方面的博弈过程。而中央政府与地方政府充分博弈后形成的契约格局，就是最终所采取的农村公共产品供给制度。双方的博弈实际上是信息不对称状况下的一种动态博弈。在博弈过程中，地方政府出于本地区利益的理性考虑，夸大本地区农民对农村公共产品的有效需求，片面强调财政缺口，逃避供给责任，其行为策略可以概括为：“叫苦”和“逃避”。在信息不对称情况下，中央政府要保证各地区农村公共产品供给均衡，几乎是不可能的，而且中央政府根据各地区夸大的有效需求状况，提供农村公共产品、分配供给资金，必然导致严重的财政困难。面对各地方政府夸大农村有效需求的行为策略以及自身财政困难的局面，中央政府此时的策略只能是采取一种逆向选择行为：收回财权、下放事权，进一步把公共产品供给重点转向城市，其行为策略可以概括为：“收财权”、“放事权”和“转方向”。可见，农村纯公共产品供给不足在很大程度上是由于中央政府与地方政府在博弈过程中采取了不合作的行为策略。⑩显然，要改变这种公共产品供给的尴尬困境，最本质的要求是双方重新选择行为策略，打破原来的博弈困境，建立起良性互动的合作格局。

要建立和营造中央政府与地方政府的合作格局，首先应该划分清楚中央和地方政府的供给责任和范围。责任和范围不清是当前农村公共产品供给中中央和地方政府不合作博弈的症结所在，所以界定清楚中央和地方各级政府之间的职责范围是解决问题的第一步。

1.强化中央政府与地方政府公共产品供给责任划分的两个要求。

第一，重视农村公共产品效益外溢的成本补偿。各级政府间对农村财政支出责任纵向配置的实质，是如何解决各层级政府之间合理分担向农村居民提供公共产品的总成本问题。如果考虑到农村公共产品的层次性、效益外溢性、公平性、民主性，公共经济责任在各级政府之间的实际配置关系相当复杂。其中对许多农村公共产品的提供而言，为了克服其效益的外溢性、兼顾到效率与公平，不仅其决策责权、执行责权、管理责权、监督责权需要分别配置于两级以上政权机构，而且其中决策、执行、管理、监督等每一项责权都要从不同的侧面配置于不同层级政权机构。上级政府一定要以不同比例分担下级政府负责直接提供的农村公共产品的成本，因为这些公共产品具有正效益外溢性，只有在上级政府给予适当成本补偿的情况下，这种公共产品才能在数量和质量上实现最佳提供。第二，要使提供公共产品的责任与财政筹资能力相适应。提供公共产品责任的落实必须以相应层级的政府具有相应的筹资能力为基本前提。在某一层级政府筹资能力被经济发展和居民收入水平客观限定的情况下，如果赋予其超过这一能力的财政支出责任，就应该允许其量力而行提供低于相邻地区水平的公共产品，或者上级政府必须负责补充为提供涉及农村居民基本生存与发展权利的公共产品所需要的财力缺口。

2.明确划分农村公共产品供给的具体责任。

我国农村公共产品供给总量不足的一个重要原因是农村公共产品的制度外供给，而制度外供给的原因是农村公共产品供给的责任划分不合理，比如农村义务教育、优扶、计划生育等外溢性极强的公共产品，全部由乡级政府提供，既不符合公共产品供给的效率原则，也不符合公平原则。因此，必须明确划分农村公共产品供给的具体责任：对于农村义务教育、农业基础科学研究、农村公共卫生保健、公共文化事业、大江大河治理、农村环境保护等外溢性极强的农村公共产品，应当由多级财政共同承担，尤其是中央、省级财政应担负主要的责任；对于电力设施和小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、社会保障、成人教育、水利设施、农村医疗等，应当以主要由县、乡两级政府提供，中央、省、市级政府适当补助的形式供给；对于那些在转轨时期出现的特别类型的公共产品，比如农村剩余劳动力转移、农村合作经济组织发展、行业信息提供等，应当视其外溢性的程度，分别由各级政府负担全部或部分责任。

(二)约束乃至消除政府官员背离和损害农村

公共利益的驱动力尽管政府是农村纯公共产品的供给主体，但是作为公共利益代表者的政府并不一定就能按照农民的需求合理供给公共产品。公共选择理论认为，政治领域中的人也是“经济人”，均以追求自身利益最大化为目标。布坎南指出，政治过程就像市场的交换过程一样，包含着来自自愿交换的互惠性，是一种正和博弈。每个具有独立价值和利益的个人，都会要求参加政治决策，以谋求实现其个人的目标和利益。“政府，就像一个纯粹交换经济中的市场一样，完全被视为汇总或平衡个人对公共政策之需求的一种制度。”

政府官员为了追求最大化的个人利益，往往会有背离和损害公共利益的驱动力：(1)自上而下的官员任命体制，导致拥有决策权的基层政府官员缺乏合理供给公共产品的压力。在政府内部，由于下属一般只是对上级负责，而上级领导往往以看得见的“政绩”来评价官员。因此，政府官员往往乐于想方设法供给能凸现其政绩的公共产品，结果就造成了短期能凸现政府“政绩”的公共产品供给过剩，而符合农民需求但需要大量政府投资又不能短期见效的公共产品供给不足。(2)政府决策者对“政绩”和“利益”的渴求，导致不符合农民需求偏好的公共产品供给过剩。农民对公共产品和服务的需求偏好受多种因素影响，但收入水平是最重要的因素之一。在一定的收入约束条件下，农民会选择使其效用最大化的私人产品和公共产品消费组合，但是政府的一些决策者往往为了达到个人的目的而强制改变符合居民意愿的需求组合，导致超越收入水平的公共产品的过度供给，从而不能真正反映农民对公共产品的需求偏好。(3)政府与农民之间的信息不对称，使政府工作人员能够围绕自身的利益供给公共产品，以致造成了供给不足和供给过剩并存的结构性失衡。按照现代政治学的基本原则，人民与政府是委托关系。但是，作为委托人的农民由于信息不全很难分清哪些费用是合理的，哪些费用是不合理的；而作为人的基层政府则具有完全信息，在利益驱动下，基层政府及村组织往往利用信息优势而有意偏离委托人利益最大化目标，导致要政府花钱但又不能直接使自己得利的公共产品供给不足，而能直接、短期为政府人员带来政绩或是便于其设租的公共产品供给过多。

造成农村公共产品供给失衡的一个重要内因就在于政府官员的自利性，因此，要实现农村纯公共产品的合理供给，就必须构建一系列制度来约束乃至消除政府官员的自利行为。

1.改革农村公共产品供给决策机制。要通过在乡村组织中设立村民对公共产品需求的表达制度和传导机制，使多数村民的需求意愿得以真实体现。一方面，要量化政府官员的自由裁量权，减少政府官员供给公共产品的随意性。另一方面，应在农村积极推进村级组织制度改革，推行村委会组成人员直选制度，真正把村委会建设成为一个村民自治组织，使村委会真正对村民负责，把村民对农村公共产品供给的需求意愿及时、准确无误地传递给各级政府和组织，为各级政府合理地供给公共产品提供决策依据。

2.通过改革干部考核制度提升农村公共产品

供给的合理程度。考核晋升干部应结合所管辖农民的生产条件、生活的真实改善，通过农民对其政绩的认可程度来决定干部的升迁和奖惩，这样才能彻底避免侵害农民的行为，约束政府官员对农村公共产品“随意供给”的思想，树立其“合理供给”的思想。首先，要改革现行的基层干部任免制度，乡镇和村干部的任免应充分考虑农民的认同度。其次，要加强对基层政府工作人员的监督和约束，健全基层政府资金收支管理。再次，要完善政府官员决策失误的问责制度。要充分发挥人大的“质询”和“罢免”职能，不断完善不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等。

3.推行农村公共产品供给的听证制度。要在确保行政的透明度、扩大农民的知情权的同时，健全和完善农村公共产品供给的听证制度，扩大农民的质询权和参与决策权。

多元主体行为关系优化：形成风险共担和利益共享的伙伴关系

建立政府与民间主体伙伴关系的一个潜在的逻辑是：它们在农村公共产品的生产和提供过程中，有各自独特的优势，同时也有其不足。戴维·奥斯本认为，政府的优势主要体现在稳定性、不受偏爱的影响；私人部门的优势主要体现在革新的能力、产生资本的能力、获得规模经济的能力强；第三部门的优势主要体现在有很强的同情心、责任心和产生信任的能力。其中，政府最适合政策管理、维护公平、防止歧视、提高社会凝聚力；私人部门最适合经济任务、进行投资、产生利润；第三部门最适合社会的任务、志愿劳动的任务、加强社区管理的任务。

政府与民间主体伙伴关系的最重要特征在于：二者通过合作追求共同的或者一致的目标，协作的基础在于相互的利益，强调风险和责任共担。具体而言，民间主体分担部分农村公共产品生产的职能，而政府部门则在承担无法让渡的职能的同时，还要成为一个协调者、监督者、管制者。政府需要通过制定规则、监督规则执行、考核绩效等方式，承担执行和管制农村公共服务的角色。

(一)完善政府与民间主体伙伴关系的实现形式农村公共产品提供中政府与民间主体伙伴关系可以采取的主要形式有：

1.合同承包。由政府确定某种公共产品特许民间主体经营的项目的数量和质量标准，通过竞争性招标形式对外承包给民间主体。中标者和政府签订合同，并按照合同向农民提供公共产品，政府则通过财政拨款的方式，购买这种产品，同时对产品的质量进行监督和考核。这里，政府是公共产品的安排者，民间主体是直接生产者。

2.特许经营。政府不是用公共财政购买公共产品，而是把特定的公共产品生产条件租赁给有关的民间主体，由他们从事经营与服务活动。像合同外包一样，在特许经营方式下，政府成为安排者，民间主体成为生产者。特许经营的民间主体可以以明显低于市场的价格提供公共产品，能有效降低农民负担，改善农村社会福利状况。

3.补助。由政府给予一些能提供农村公共产品的民间主体以补贴，其形式可能是提供资金、减免税优惠、低息贷款等。补助降低了特定物品对于符合资格的农民的价格，使他们可以向市场上接受补贴的生产者购买更多物品。在补助安排下，生产者是私人营利组织和第三部门，政府和农民是共同的安排者，政府和农民都向生产者支付费用。

4.志愿服务。像慈善组织这样的民间主体可以通过志愿劳动等，提供很多农民所需要的服务，其他志愿团体也可提供许多社区服务。在志愿服务这种安排中，民间主体中的第三部门可扮演服务安排者的角色，他们可以运用其雇员直接生产服务，也可以通过雇用和付费的方式交给其他组织去做。

(二)健全政府对民间主体的激励与约束机制某些农村公共产品由民间主体供给决不意味着要完全脱离政府，相反，政府在农村公共产品的民间主体供给中应该发挥至关重要的激励与约束作用。

篇（10）

中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1003—0751(2012)04—0064—04

“三农”问题治理旧思维是建立在农村劳动力大量过剩基础上的，解决“三农”问题的对策以“堵”为特征；“三农”问题治理新思维建立在我国出现刘易斯拐点的判断上，解决“三农”问题的对策以“疏”为特征。近几年来，随着全球气候环境的不断恶化，水旱灾害的频发，世界市场上农产品价格不断上涨；国内则由于农村劳动力逐渐短缺，空心村问题加剧，使劳动密集型的小农生产模式难以为继，土地被大量抛荒、弃耕、低效利用，导致粮食安全问题日益凸现。而二元体制的泛化也使农民城市化受阻，产生大量的伪城市化人口，严重威胁社会稳定。尽管新旧“三农”问题都以维护国家粮食安全和社会稳定为主要目标，但由于新旧“三农”问题产生的历史背景各异，引发粮食安全和社会稳定危机的原因不同，解决的方案也应该有所不同，这样才能做到有的放矢，避免犯教条主义错误。然而，由于制度的路径依赖，加上利益集团的阻挠，使旧“三农”问题治理思维依然很有市场，导致解决“三农”问题决策的频繁失误，“三农”问题不断恶化。只有正确认识新“三农”问题产生的新历史背景，存在的新矛盾，形成新共识，我们才能接受“三农”问题治理新思维，进行正确的治理“三农”问题决策，逐步缓解粮食安全与社会稳定危机，为中国的可持续发展奠定坚实基础。

一、新旧“三农”问题治理思维的碰撞

新旧“三农”问题治理的核心目标都是解决粮食安全与社会稳定危机。旧“三农”问题产生的历史背景是中国农业人口严重过剩，人均耕地数量低，工业化水平不高，城市化严重滞后，农业生产力低，劳动密集型的小农生产模式占主导地位，在这种情况下，联产承包责任尽管有其不完善的地方，但作为一种过渡体制依然有其存在的合理性。