土地治理论文汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇土地治理论文范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

2贵州省概况

贵州省是喀斯特岩溶地貌典型发育地区，以丘陵山区地貌为主，全省山地面积占61.7%，丘陵面积占30.8%，宜耕平地面积仅占7.5%，是全国唯一一个没有平原的省份。素有“地无三里平”的贵州由于近年来建设用地侵占耕地面积不断加大，导致耕地资源奇缺。为此，贵州省近年来开展了大量土地整治项目以扩充耕地资源。通过土地整治为今后规模集约化的农业大生产搭建平台［7］。至2012年底，贵州省石漠化治理面积逾100万hm2，森林覆盖率提升20多个百分点［8］。据贵州省国土资源公报以及土地整治专题资料，2001－2012年，全省建设用地占用耕地总面积6.79万hm2，累计开展土地整治项目13000多个，通过土地整治增加耕地11.99万hm2，总体完成了全省的耕地占补平衡任务。在开展整治项目过程中，贵州省结合贵州的实际情况，制定了一系列有关土地整治的管理制度和技术标准，为进一步推动贵州土地整治健康有序发展提供了法律法规保障和技术支撑，确保土地整治工作稳步有序开展。如《贵州省土地开发整理管理规定》《贵州省财政投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》《贵州省土地开发整理工程建设标准》《贵州省土地开发整理项目预算定额》等。从项目选址到最后竣工验收都有一系列规程制度管理。项目实施实行项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、公告制。从2011年3月1日起，《贵州省土地整治条例》在全省正式施行，贵州省土地整治工作进入法制化、规范化轨道［9］。贵州省制订的《贵州省土地整治规划(2011－2015)年》指出贵州省2015年将建成40万hm2高标准基本农田，对此，贵州省国土资源厅拟出台相应规范指导省内高标准基本农田建设工作开展。

2.1实行项目法人制度和项目公告制度

土地整治项目承担单位是项目法人，根据项目级别，一般情况下由乡镇人民政府或县国土资源局承担，其职责包括项目规划设计、工程施工、质量监管、资金筹措和使用等全过程的组织和管理。项目施工之前由承担单位项目公告，接受群众和社会监督。项目公告内容:项目名称、位置、建设规模、新增耕地面积、项目总投资、土地权属情况及负责项目各阶段的单位等。

2.2实施项目工程招投标制度以及合同管理制度

所有土地开发整理复垦项目，通过招投标方式确定工程施工单位和建设单位，规划设计单位和单位一般采用竞争性谈判确定。各级国土部门负责制定项目工程施工招投标方案，在报经上级监督部门批准后工程施工招标公告，在公证、纪检、监察等监督单位的参与下，举行公开招投标，从而确定项目工程施工单位。项目法人与中标施工单位签定建设工程施工合同。项目承担单位、实施单位、施工单位相互之间的责任、权利和义务根据上述规定的原则由双方以合同方式约定。项目资金按照双方签订的合同规定支付。

2.3实行工程建设监理制度

土地整理监理是指监理方受业主委托，根据土地整理的相关要求确保土地整理专业化的外部监督管理活动［10］。项目法人通过公开招投标确定每一个土地整治项目的工程建设监理单位。通过工程监理能有效地控制土地整理工程建设的工程质量、施工进度和工程投资，能高质量地进行工程建设合同管理及协调土地整理工程建设相关单位的工作关系。

2.4实行项目竣工验收制度

国土资源厅专门编制《贵州省土地开发整理项目验收办法》(试行)，对竣工验收的各项内容有详细规定。全省土地开发整理项目实行分级验收，验收分技术评定和结果确认2个阶段进行。项目竣工后，由项目承担单位进行自检。自检合格后，报请有验收权的国土资源部门进行验收。市级项目和省级项目验收前，县级国土资源部门要经过初验，要抽查60%以上的工程量。验收内容主要包括项目规划设计执行情况，项目计划任务完成情况，工程建设质量、资金配套与使用情况、土地使用管理与工程管护措施，土地权属管理、档案资料管理。

2.5实行监督检查制度和资质备案

国土资源部门是土地整治的监督管理部门，对项目施工进度、工程质量、资金使用、廉政建设等情况进行监督检查，研究解决项目实施中出现的重大问题。任何单位和个人对项目建设工程的质量事故、质量缺陷有权检举、控告以及投诉。国土资源厅专门编制《贵州省财政投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》对经费进行管理，省、地、县各级国土资源部门会同同级财政部门负责本级财政性资金的项目安排及有关经费的使用。在项目实施过程中，国土部门和同级财政部门密切配合，对资金的管理使用进行全程跟踪监督，加强审计。对于省级土地整治项目，国土资源厅和财政厅也要对项目进行监管。从2012年4月9日起，省国土资源厅对参与土地整治活动的各单位、公司实行备案登记管理。即所有从事土地整治方面工作的单位和规划人员都要在国土资源厅备案登记。根据贵州省土地学会公布的信息，至2013年底，全省具备土地规划甲级机构2家，乙级机构89家。根据2012年贵州省国土资源公报，全省具有测量资质单位384家。这为土地整治项目的开展提供了坚实的管理保障和技术保障。

3存在的问题

3.1项目立项随意，公众被动参与

土地整治项目选址过于随意，缺乏科学性，政府主导色彩浓重。政府扭曲土地整理的目的，单纯地追求项目规模大，把土地整治看成是地方投资项目或换取建设用地指标的手段，而忽视了该地区土地整理是否有必要性。缺乏对群众的引导和宣传，群众参与的积极性较差［11］。项目选址、立项之前没有经过公众参与决定，更多地体现出一种政府强制性投资行为，未体现公众意愿。虽然在规划设计时村民签署了各种意见书，但由于农村村民知识水平低，法律意识薄弱，难以体现真正的民众意愿。村民只知道这个项目已经确定要开展，需要他们签字、征求规划意见，而没有决定这个项目该不该开展的权利。

3.2资金管理漏洞多

不少土地整理项目变质，从整理土地变成修路。很大比例资金用于与土地整理关系不大的道路建设，资金未用到正题上。尤其是土地平整工程，在计算填挖方量时没有统一的标准，超限误差直接影响工程质量和资金使用精确度。在预算时部分费率的选取不符合《土地开发整理项目预算定额》的规定［12］。另外，把乡镇政府作为项目承担单位，这不利于资金监管，不仅存在挪用拖欠的风险，还会造成上级部门监管困难等。

3.3许多管理制度流于形式

土地整治项目通常都是省市一级的投资项目，且涉及耕地占补平衡，影响地区发展。专家评审时受政府的干预强，往往要承受政府方面施加的压力。尤其是在可研阶段审核制度不到位，在评审可行性研究报告时，基本上是全部通过，这不符合实际。在评审规划设计时，缺乏系统的评价标准，使得规划设计不合理。例如贵州省贵定县某土地开发项目所设计的蓄水池全部规划在田间道生产道边沟上，布局不合理;一田间道最大坡度超过20%，完全不符合道路设计。设计不合理造成整治资金和土地资源浪费。在项目施工过程中，绝大多数项目都要做变更设计，有的施工单位为避开高难度作业地段(如道路涉及大面积爆破作业)申请变更规划设计，使得规划缺乏法律效力。项目管理配套制度建设滞后和惩罚措施缺乏，项目管理制度执行效果不理想。

3.4缺乏后期管理维护制度

项目往往出现重建设轻管理的现象，沟渠堵塞未及时清理影响灌溉，田间道损毁不能及时补修。项目业主一般情况下是项目所在地的乡镇政府，政府在取得业主管理费用之后，往往不再重视项目区维护。目前没有对后期管理责任进行全面系统的安排，也没有建立相应的奖惩制度，责任模糊化直接影响整理区各工程设施的有效使用年限，导致不经济现象产生。

3.5土地整治法律效力低

目前我国土地整治缺少一套完整的法律体系来发挥土地整治的法律效力。虽然各省各地区根据当地情况出台了一些规范、条例，但其法律约束力不强，现实操作中缺乏强制力，对各项目负责单位没有有效规范力度，效果甚微。尤其缺少生态工程方面的规范和制度，规划设计中每涉及到生态工程就是种植行道树、播撒绿肥等寥寥几字。

4对策建议

4.1建立一套系统的土地整治管理制度

一是制定专门的土地整治法规。高效力的规章制度是高质量执行土地整治活动的前提。我国是法治国家，法制化的土地整治使得规划、管理等行为更具有法律效力，是土地整治管理的主要依据。二是加强调查研究，及时发现问题并采取应对措施。尤其是要加强项目监理体制、资金审计制度，确保项目的质量以及资金利用的规范合理。建立项目后期管护制度，以保正整治工程的可持续利用和长期效益。

4.2建立项目纠察制度

由国土资源厅定期组织省外专家对省内各土地整治项目进行随机抽查评价。对项目的可行性研究、规划设计报告、投资预算、施工质量等进行核查，并建立评价考核体系，对考核不合格的项目，按情节轻重追究相关单位、人员责任，对高质量的整治项目予以表扬。定期组织从业人员进行学习、考核，提高行业人员素质。

4.3建立统一的土地整治项目数据库

将历年来开展的土地整治项目统一录入专门的数据库中，内容包括项目地址、规模、参与项目的各负责单位以及项目的各相关资料，如可行性研究报告、规划设计、投资预算书、监理日志、竣工验收资料等。为以后的数据查询、责任追究、新项目选址意向等起到高效率管理作用。

4.4完善公众参与制度

推动土地整治公众参与的最大动力来自制度的保障和法律的规范，而非政府鼓励或舆论呼吁［13］。首先政府要保障土地整治项目基本信息及时公开，保证公民的知情权、参与权，接受公民的监督。建立畅通的土地机制，使公民的意见、问题能得到及时的反映。加大宣传力度，通过媒体、政府宣传等途径加深公民对土地整治活动重要性的认知。在全省范围内成立土地整治公众监督团体组织，对政府土地整治行为实行监督、提供建议。

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2实施管理成效分析

2.1土地规划实施监督政策管理目标成效分析

江西省于2012年4月编制《江西省土地利用总体规划修编与第二次土地调查成果衔接后的调整方案》（以下称《规划衔接方案》）对《江西省土地利用总体规划（2006－2020年）》进行补充完善。《规划衔接方案》对部分县、乡级规划主要控制指标或布局进行了局部调整。一是优先安排结构性调整。规划新增建设用地总量不增加的前提下，对部分地区的新增建设用地指标进行结构性调整，将部分节余且暂不使用的交通水利用地及其他建设用地指标调整到城乡建设用地。二是市域范围内县与县之间局部调整。在本设区市范围内，允许矛盾突出的个别县（市、区）耕地保有量或基本农田保护面积作微调，县级新增建设用地指标在县与县之间作适当调整。显然，江西省现行土地利用总体规划调整修改次数为一次，修改原因是与第二次土地调查成果衔接。说明江西省现行土地利用总体规划并非擅自修改扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。而规划调整修改符合法定条件，调整修改程序符合要求，严格按江西省土地利用总体规划修改或调整审批政策执行。

2.2土地利用发展战略政策管理目标成效分析

江西省现行土地利用总体规划实施以来，取得的经济效益明显。向莆铁路、沪昆客运专线（江西段）、德兴至南昌高速、济南至广州高速瑞金至寻乌段等重大基础设施用地得到切实保障。城市建设有序进行，经济水平快速增加。（1）GDP、固定资产与建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与建设用地增长弹性系数为4．05，固定资产投资与建设用地增长弹性系数为6．39。（2）GDP、固定资产与城乡建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与城乡建设用地增长弹性系数为3，固定资产投资与城乡建设用地增长弹性系数为4．73。

2.3新增建设用地管理政策目标成效分析

（1）计划管理。规划实施以来，江西省坚持节约集约用地，为全省新型工业化、城镇化和农业现代化建设的推进提供了良好的土地资源保障，促进了经济社会快速发展。近5年统计数据显示，江西省新增国有建设用地的供地率达70．48％，利用率达58．41％，新增建设用地的供地率和利用率水平总体较好。计划管理目标实现程度较好。（2）规划管理。江西省有效控制了11个设区市、100个县级、1493个乡级的土地利用总体规划的各项指标，指导了《江西省土地整治规划》等多个专项规划的编制，引导城市、交通、村镇、能源、水利、旅游和生态建设等相关规划的编制，规划管理目标得以实现。

2.4耕地补充政策目标成效分析

造地增粮富民工程实施期间（2007～2011年），全省实施“造地增粮富民工程”建设规模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，总投资43．1亿元；城乡建设用地增减挂钩试点实施4年来，全省共批复11个设区市80个县（市、区）250个增减挂钩试点项目区，批复拆旧区总规模9300ha、预计补充耕地8100ha；建新区总规模8873ha、拟占用耕地5893ha，可净增有效耕地面积2206ha；2012年工矿废弃地复垦利用12个项目区复垦区，总面积704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，年均控制规模为2000ha。显然，江西省现行土地利用总体规划实施过程的耕地补充政策中各试点政策效果好，示范效果明显。

3存在的问题及对策

3.1存在问题

（1）新的试点政策在土地利用总体规划中未体现，造成试点政策实施较难，如：低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点、工矿废弃地复垦利用试点、城市低效用地再开发试点的项目区，未在土地利用总体规划图中布局，在报批时往往会因为不符合规划而被搁置，导致新的试点政策在规划实施中较难开展。（2）土地利用总体规划编制过程对中央重大发展战略预计不足，无法满足中央重大发展战略政策对土地利用的需求。（3）差异化土地管理政策不明显，建设用地指标使用空间分布不均衡。（4）建设用地管理政策中缺乏建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，致使实际用地超出规划目标规定。

3.2对策

（1）增加土地利用总体规划修改条件，使试点政策和土地利用战略政策变化成为土地利用总体规划修改条件。（2）建立土地利用总体规划实施的定期评估机制，定期评估土地利用总体规划实施情况，及时了解土地利用总体规划实施情况。（3）建立并规范土地利用总体规划修改／调整动态机制，依据土地利用总体规划实施评价结果及时对土地利用总体规划进行修改／调整。（4）参考耕地保护责任体制，建立建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，严格控制建设用地增量。

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    学生撰写地理小论文,作为地理作业的新形式,具有调动学习积极性、促进知识迁移、锻炼研究能力、培养创造性等作用。已得到许多教师的认可。认真评阅小论文,利用小论文开展相应的活动,可以进一步挖掘小论文的利用潜力,提高学生的素质,促进学生的全面发展。

    二、地理作品的形式

    中学生地理作品大体上可以分成三类形式,第一类是在野外考察活动的基础上,经系统总结成书面报告或专题性的小论文、游记,即是将野外的所见、所闻、参照有关资料写成调查报告,按要求分门别类地描述。第二类是结合本地区有代表性的问题,诸如环保,资源开发等进行专题调查与分析,提出看法或方案的专题性论文,第三类是编写乡土地理志。本次指导学生的获奖作品就是属于第二类。

    三、如何辅导学生撰写地理小论文或其他小作品——写好作品的注意事项

    1、对掌握的各种资料及时整理,认真分析。一次地理野外考察活动内容害死相当丰富的,考察活动结束户欧教师要辅导学生及时整理所收集的材料进行认真地分析。对地理标本进行整修,分类,制作卡片,对野外拍摄地典型地质构造、植物外貌以及风景照3片进行冲洗放大,并加上文字注释,对素描和野外填图加以精绘。最后整理收集来地文字,数据资料以备写作时用。

    2、积极欺负,充分讨论。为使作品不是照抄材料或生搬教师所讲地内容,而是有自己地见解,教师要积极启发学习思考问题和发现问题,开好讨论会,会上首先应由教师提出问题让学生讨论分析解答,即使是学生自己不能解答问题,教师也不要急于讲解,要让他们想想在提高求知地欲望后,教师再讲,甚至还可作“抛砖引玉”或启发式问题、让学生围绕某一中心提出更多地问题,启发思考应是写出有创造性地调查报告或论文地关键,而讨论也会促进学生思考地力度。

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一、土地储备制度产生与发展的法律动因之探源

（一）土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求之矛盾是催生土地储备法律规范的沃土

土地是人类得以生存与发展的物质载体，是“一切生产和一切存在的源泉。”[1]然而，作为一种自然资源，土地具有稀缺性。所谓稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面积的有限性而不可再生，不能为人类所无限度的利用的一种自然属性。土地的稀缺性是相对于人类无限之需求而言的。依西方经济学观点，一种资源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、矿物、石油、天然气等；而人类由于自身的发展需要消耗大量的自然资源，并且这种消耗随着人口的增加、经济的发展而呈上升之势。以我国为例，自上个世纪70年代以来，我国人口以每年10％左右的速度增长，耕地则以每年2.%的速度递减。[2]这样，土地资源自身的稀缺性与人类日益增长的经济需求之间就存在不可避免的矛盾。为了缓解这种矛盾，客观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范-法律规范，一方面以之确定土地权利之归属和流转，另一方面，据以规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理，以期实现土地资源的最优化开发与利用。土地储备法律规范正是这种社会客观需要催生之必然结果。

（二）国家对土地资源的宏观调控是土地储备法律制度产生的制度动因

在市场经济条件下，每一个市场主体都是理性的“经济人”（亚当。斯密语），为实现其自身利益之最大化倾力而为。同样地，由于市场主体利益的非一致性，不同利益主体的行为难以形成对整个社会有益的规模经济效应，相反，通常情况下都会出现规模不经济甚至是无政府主义的不良后果。为了矫正私利主体的各种非理，国家（作为拥有至高无上权力之统治体）必须运用其认为可行的统治方法予以规制。在长期的实践当中，世界各国逐渐形成了一整套对经济进行宏观调控的制度。通过宏观调控手段如价格、利率、税收、财政转移支付等的调节，一方面使社会需求总量与供给总量趋于平衡，另一方面则使社会的供给与需求结构达到平衡，从而令资源配置趋于合理。土地储备制度产生极为重要的一个法律制度动因即是：顺应国家对土地资源进行宏观调控的需要，用制度的法律化规制土地市场，使土地资源发挥尽可能大的效用。

（三）土地价值的可估算性及市场主体的逐利性是土地储备法律制度诞生的现实动因

土地作为一种典型地不动产，总是固定在地球表面某一确定的经纬度上。与地理学上的土地概念不同，[3]法学上的土地是指能为人类所控制、利用并借以创造财富的陆地地表。随之科技的进步，现代人对土地的利用越来越走向集约化，土地的价值总体上处于上升趋势。相应的，人们对土地价值的评估和测算也日趋精密与完善。正是土地价值的这种可估算性及人们利用土地创造财富的逐利心理，推动着土地储备法律制度这一调整市场主体合理、有序利用土地的规范的产生。

二、土地储备制度应遵循的法律原则之彰显

（一）合法运作原则

合法运作原则是指土地储备制度地运作必须在实质上和形式上都符合法律法规地规定，不得在法律法规之外运行。当前，由于全国性统一的法律规范的缺位，各个实现土地储备制度的地方政府都是依照本地的地方性法规或地方规章运行；对于具体的制度及运作行为，尚有许多属于无章可循、无法可依的状态，如储备中心的法律地位及职权职责、纳入储备的土地范围、储备土地的出让方式等。因此，加快土地储备相关制度的立法，使其在法律规范范围内有序运作无疑意义重大。

（二）资源优化配置原则

土地储备法律制度的构建须符合资源优化配置原则。土地资源的优化配置原则是指土地资源在生产和再生产过程中各个环节上的合理、有效的流动和配备。我国的社会主义市场经济，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。由于我国目前实行土地所有权公有制度，因此，现实可供自由配置的只能是土地他物权，即土地用益物权和担保物权。在土地用益物权方面，应当重点抓土地用途管制和权利的自由流转，使土地效用达到最大限度的发挥；在土地担保物权方面，则着眼于担保主体及相关第三人权利义务的界清，以切实发挥土地在债权担保中的作用。土地储备制度在资源的优化配置上应当采用拍卖出让形式，减少、消灭协议出让方式，使土地使用权出让真正走向市场化、规范化。

（三）可持续发展原则

可持续发展是在人类面临科技进步与生态环境恶化、贫富差距日益拉大这两大社会失衡的背景下而产生的一种新型的发展观，其核心思想在于要求人类以最高的智力水平和泛爱的责任感去准确处理人与自然、人与人之间的关系，并在作出每一个行为与抉择时，不仅要考虑本代人的利益平衡，而且要考虑到代际人的利益平衡，从而实现自然资源、人文资源在现在与将来的高效、持续发展。[4]土地储备制度应当遵循可持续发展原则，在土地的收购、储备与使用权移转过程中，应当充分考虑土地资源的长远规划与短期利用的矛盾，考虑基于土地的社会经济长远发展与资源消耗的协调，避免盲目放地等政府短期行为。

（四）土地使用权竞争性出让原则

土地储备中心收购土地之后，一方面需要进行土地的储备，以对土地资源和社会经济进行宏观调控；另一方面，须对其储备的土地进行使用权的有偿出让，以实现土地资源的价值。在土地使用权的出让过程中，应当坚持竞争性出让原则，严格控制非竞争性出让即协议出让的数量。市场是资源配置的调节器，在完全的市场经济下，各个主体通过竞争这一法则实现优胜劣汰。因此，让资源同有优势﹑有实力的投资者配置﹐是市场经济的要义﹐让最有实力的开发商得到最好土地的最公平的方法即是竞争。与拍卖、招标、挂牌等竞争性方式出让土地，较之协议出让既有实现土地资源优化配置与国有资产保值增值之效，又可减少暗箱操作，抑制腐败现象的产生。

（五）社会效益优先原则

社会效益优先原则是指在土地储备制度的整个运作流程及其价值取向上，当出现政府利益、个人利益与社会公共利益不一致的情形时，应当优先考虑社会效益。土地储备制度的运行应当遵循社会效益优先原则，这是其实现国家宏观调控职能和资源优化配置的前提，也是实现土地资源可持续性发展的保障。笔者认为，所谓的社会效益，是指符合整个社会、社区的民众的根本利益的、可增进其福利的一种权利与利益分配状态。社会效益追根到底是人权的利益化，或称利益化了的社会民众整体的生存权、发展权。其在本质上是民生问题。政府在进行土地收购时，应当在符合城市整体规划的前提下，不得侵犯被收购者及相关市场主体的合法权益；在获得土地收益之后，对盈余资金的投向应当有严格的用途管制，尽量往公共设施建设、社会保障、环境保护等涉及社会公益性的方面倾斜。

三、土地收购与储备法律性质之剖析

（一）行政行为说（强制论）

行政行为说认为，在土地储备、收购过程中，政府的行为属于行政法律行为，而被收购土地的一方当事人为行政相对人。行政行为说又可分为两种：其一，认为土地收购与储备行为于双方当事人而言是一种“权利和义务”关系，即土地收购是政府的权利，对被收购方讲是对国家的义务，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿的原则，只有这样才能确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。这不符合建立社会主义市场经济体制的要求；其二，认为属于国家对土地收购的“强制性买卖”关系，该学说承认土地收购双方存在“买卖关系”，但这种“买卖关系”是强制性的，表现在收购与否由政府决定，收购价格由地价评估机构按照市场价格进行评估，并由土地行政部门确认，而不由原土地使用者自由要价。“强制性买卖”关系有如下性质：①土地统一收购属于政府的特有权力；②土地统一收购权力是用于公共目的；③行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。

（二）民事行为说（自由论）

持民事行为说者认为，收购行为是市场经济条件下的“自由买卖关系”，即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购单位或个人是平等的经济主体，是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的基础上，根据市场状况自由协商决定。[5]依次观点，实施土地储备的政府或其授权机构就是一个纯粹的地产开发公司，它仅能实现其效益最大化的微观目标，而土地储备制度的宏观的社会、经济目标就无法实现。

（三）区分说

区分说是在对民事行为说与行政行为说进行研究、筛选的基础上，认为此二者皆有失偏颇，而主张应当视政府在收购时的不同身份来确定收购行为性质的一种折中观点。具体而言，该学说认为：

政府主体身份表现在国有土地上是双重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作为所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利，其中，有偿出让国有土地使用权便是其行使所有权的重要表现形式。政府与国土使用权的受让人签订的土地使用权出让合同应当遵循平等、自愿、等价有偿的原则；作为行政管理者，政府享有对土地的财产权力，这种权力是与服从相对于，与强制划等号的。政府对土地资源的管理权源于宪法赋予的政府的经济管理权。政府行使经济管理权的前提和目的是社会公共利益，因此，政府在为公共利益的需要而进行单向收购时，具有强制性。

笔者认为，土地收购从本质上讲属经济法律行为。因为，首先，对土地的收购、储备体现了国家对地产市场的宏观调控，是国家借以干预社会经济的一种重要形式；其次，收购行为本身既是政府的经济职权，即政府有权依法对符合规定的土地进行收购，任何单位与个人都不得拒绝收购，同时，它又是政府的经济职责，即政府对符合收购条件的土地必须进行收购，并在一定条件下进行出让，收购行为是职权与职责的有机统一；再次，“强制”与“自由”仅仅是内在意志的外在表现形式，而非法律行为性质本身，上述三种观点都没有看到国家在土地储备制度当中的宏观调控与积极干预，因而都流于片面。*作者简介：王保信（1977—），男，广东揭阳人，西南政法大学2001级经济法专业硕士研究生，主要研究方向为房地产法。

[1]《马克思恩格斯全集》。北京：人民出版社，1986年版，第384页。

[2]钱铭。21世纪中国土地可持续发展利用展望。中国土地科学，2001年第1期。

[3]一般认为，地理学上的土地概念为“地球表面的陆地部分及其附属的内陆水域和滩涂等”，见孙宪忠。《论物权法》。法律出版社2001年10月版，318.

[4]李昌麒主编。经济法学。北京：中国政法大学出版社，1999年版，87.

[5]吴东仙、罗思荣。完善土地储备制度的法律思考。杭州商学院学报，2002：（5），32.

OntheLegalPrincipleofLandStorageSystem

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经过整个80年代的发展，珠江三角洲已成为我国经济增长最快，经济发展水平最高的一个地区。农村工业化与城市化的迅速进程，使原来隐藏在以“均包制”为特征的土地制度背后的一系列现实问题，在珠江三角洲变得异常突出。

第一，随着农村非农产业的发展，珠江三角洲普遍出现了半自给性小规模土地经营基础的农户兼业化。农户的抛荒，土地的分散使用，经营规模的狭小在资源配置上造成了巨大的效率损失。由此，按照效益原则配置土地资源，改变现有分散的、狭小的、低效率的土地使用格局，造就土地集中机制，从而实行规模经营，使土地流转制度的创立提到了议事日程。

第二，随着农村城市化的快速推进，珠江三角洲每年都有大最的农地转为工业用地，地价及土地资本收益也随之提高。尤其是1992年4月广东省粮价放开，取消合同定购任务，过去隐含在粮食平议差价中的“暗税”随之取消，农户的土地使用权得以强化，加之农村产业结构的调整使土地的机会利润大幅度上涨，从而进一步刺激了土地价格的倍增。农户原来视土地为不可或缺的福利保障，现在却进一步视土地为增殖手段。在此情形下，土地的集中与流转对土地的管理使用制度提出了重新调整的要求。

第三，由于土地资源增值收益的直线上扬，如何合理地分配列益，处理好政府与农民、农民与，全国公务员共同天地社区集体的关系，并保障农民的合法权益也直接涉及到土地制度的产权安排问题。

第四，从市场机制发挥作用的角度而言，在产权所包含的使用权、收益权和转让权中，转让权是最重要的。从产权界定是为了促成交易的角度说，对转让权的不当限制乃至禁上就会导致产权界定在很大程度上失去意义。首先，在转让权受不当限制的条件下，资源不时能流向对其评价最高的地方，资源配置效率不能不受到损害，其次转让权受不当限制必然导致有效竞争的缺乏。若产权主体相互间的冲突不能通过竞争性的转让（即“你不合适，再找别人”）的方式解决，而只能“吊死在一棵树上”，就是容忍低效率的存在成者陷入无休止的“内耗”。最后，转让权受不当限制以会导致收益权受限制。应该说，家庭承包制的产权残缺，尤以转让权受限制（这种限制既来源于产权界定上的原因，因为农户出卖土地是违法的，也起因于土地的福利保障功能）所导致的后果最为严重。

基于上述背景，珠江三角洲沿着“农地集中--使用权流转――规模经营”的线索，拉开了土地制度创新活动的序幕，进而推动了整个广东农村土地制度的变迁，在广东农村，尽管土地制度创新活动的方式多种多样，但基本的思路是：将土地所有权以宪法规定为基准，置其于集体所有制的框架，并在此基础上强化并规范农户的土地经营权（使用权）以及与之相应的收益权利转让权，进而对平均地权（均田问承包）的资源配置低效率格局进行修正，从而以产权制度建设为中心，培育土地流转的集中小机制，逐步推动土地的规模化与企业化经营。从1993年开始，顺德市、南海市、番禺市、龙岗区、宝安区等地尝试土地使用权入股进而推进土地经营权流转，其中尤以南海市最为典型，南海市作为全国农村土地制度建设试验区之一，在这方面的变化利制度安排格外值得注意。

二、制度创新的价值

1、制度安排与环境的相容性。南海市在土地制长和社区产权构造出现的变化，至少满足了三个方面的要求：一是克服土地的细碎化与分散经营，从而使土地集中与规模经营成为可能；二是既促导了农业劳动力的转移，又充分保障了土地的福利功能：三是为农业的企业化经营创造了条件。

2、产权运作成本的节约。从产权界定成本来看，南海的土地用权入股，使产权的界定与调整由实物对象转为价值形态，不仅降低了技术难度，而已操作相对简单。第一，使原来的实物形态上无法确立的排他性产权能够在价值形态上顺利得以确立；第二，农户使用权入股，社队所有权折价，使集体与农户的产权关系异常明了，从而界定费用大大降低；第三，价值形态上分散的独立产权可以在实物方面合并起来，从而提高了规模经济与资源配置效率。

3、节省内部管理成本。南海市的土地使用权入股，也使其内部管理费用大为节约：第一，单个农户的经营决策转为董事会决策，决策成本降低；第二，减少了农户之间在土地利用方式的摩擦，降低了均包制条件下农户转包发生的交易费用；第三，土地的集中招标与投标，避免了集体与多个农户承包合同的反复签订；第四，集体由对众多分散农户的组织管理转为对专业化农业公司的监督，也大大降低了管理运作费用。

三、制度涵义及启示

珠江三角洲的土地制度和社区经济产权构造的新变化，对于稳定和完善家庭承包制，推动农村的改革与发展，具有重要的制度涵义与启迪意义。

第一，产权的可分解性造就了产权结构的多样性，从而使得人们可以根据不同的社会经济条件选择出交易费用最小，运行效率最高的产权制度形式。产权经济学的研究结果表明，不管产权属于何方，只要产权界定清晰，人们就可以通过自愿交换的合约行为来达到资源配置的满意效果。这表明，过去那种单纯地强调土地归谁所有或改变土地所有者的变革主张已经没有多少实际意义。因此，从土地所有制改革转向土地产权形式的选择安排，为我们进行土地制度的变革提供了新的思维方式。珠江三角洲的土地使用权入股的实践表明，土地制度进一步变革和新的激励机制的培育，并不意味着土地集体所有权和家庭经营权的基本界定格局要重新选择。相反，在此基础上强化农户经营权并进而对平均分配的资源配置低效率进行修正，促进土地产权流转市场的发育，恐怕是土地制度变革最为现实而有效的选择。

第二，土地使用权入股形式的土地集中机制与投资激励机制，为我国农村土地产权关系的调整提供了新的线索。应该说农户在耕种其占有的承包地时，其土地产权是相对（但绝不是充分的）明确的，但当土地需要转包时，产权的不确定性就表现出来了。首先，原承包者转出承包地所获地租具有不稳定性，而且面临着与新承包者可能是高昂的谈判费用：其次，由于没有新的福利手段替代作为福利均包的土地，退包土地使农户面临着机会收益的损失和风险成本的增加；最后，出让土地使原承包者在土地投入的资本和分动未必能得到合理的补偿（因缺乏规则保障）。由于这些原因，出让土地将是农户产权的严重侵蚀。正因为如此，我们就不难理解农户宁肯将土地抛荒也不转包或退包的现象普遍存在。

土地使用权的股份化，既为农户提供了福利保障，也保证了对土地经营和增值收益的获取。更为重要的是，珠江三角洲的土地使用权入股，既不同于农户之间利用土地使用权市场转让土地，更是与前些时候一些地方的社区集体强行收回农户土地位用权有着原则区别，而是由集体出面以入股方式集中使用权，使农户稳定地分享一块地租，从而有效地集中土地，实行规模化经营。

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我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。

我国土地征用中存在的若干问题：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。

我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。

对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要科学界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。

本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国目前在农村集体土地征用过程中存在的问题，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。

关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序

我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。

一、集体土地征用应遵循的原则。

1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。

我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。

2、保证国家建设用地的原则。

国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。

3、妥善安置被征地单位和农民的原则。

集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。

4、谁使用土地谁补偿的原则。

土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。

二、征用集体土地的补偿范围和标准。

国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：

1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。

2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。

3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。

三、我国土地征用中存在的若干问题

1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。

3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。

四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。

在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。

1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事

业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农

民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。

3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。

4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。

首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，

近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？

五、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。

1、要确立规范的征地制度标准。

在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。

2、要科学界定“公共利益”的范围。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。

3、要规范政府的征地行为。

在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。

4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。

笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。

5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。

农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。

参考文献资料：

1、《宪法》第10条第三款规定

2、《土地管理法》第47条规定

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(一)宏观调控中政府权力干预的处境

1。政府宏观调控的必要性

笔者认为，市场一方面在创造利益，另外一方面在破坏利益。对于房地产市场的起伏不定，权力掌控的主体———国家，必须要对市场进行一定的行政干预，如果不采取干预措施，市场失灵，则带来的影响不仅仅是金融风暴所能比拟的，它对整个国民经济的影响和经济发展的破坏难以想象。具体到房地产市场，如果土地完全市场化、各类配套设施能通过市场手段获得、银行贷款是完全透明的，则房地产交易价格是竞争性的。而这些条件的满足需要以整个经济系统的市场运行为前提，至少目前中国房地产市场还没达到这种水平。［6］从这个意义上讲，在我国目前的社会经济环境下，让房地产市场自由发展既无条件又失公平。面对这样的市场，政府有充分的理由进行干预。市场缺乏政府宏观政策调控和法律监管犹如一场没有音乐的舞会一样，再好的舞姿也因为没有旋律的指挥而无所适从。

2.政府干预房地产市场的处境

关于政府对市场干预的力度，不少学者提出了很多质疑。因为权力的运用在其宏观调控中有模糊的地带。有的专家认为政策的调控本身没有法律的规范性和强制力，但在具体实施过程中，地方政府甚至将政策依据作为处罚和上位法的解释依据，这本身就是不合法的。［7］另外政府一方面想通过房地产业带动其他产业的发展，以期达到产业链的平衡。但另一方面又行使权力来过度干预市场的发展，既要做到支持、保护、维护房地产投资人的利益，又要采取行政手段遏制他们的利益。令政府感到尴尬的是抑制房地产的发展也是抑制自身的利益。这是一个无法调和的矛盾。因为市场的规律、规则不通过政府干预，那么更多的消费者权利将得不到切实的保护。无论如何，政府都只能牺牲部分利益来成全整体利益。因为公共利益是首位的。笔者认为这是宏观调控的初衷，也是目前政府扮演的角色和所处的环境。

(二)利益在房产市场主体中的分割

市场经济环境下，参与市场、角逐市场，根本的目的还是获取利益的最大化。有学者说，一个好的市场既要满足市场经济体制的完善，也要满足法治体系的健全，关键的还是要看市场利益机制是否均衡。在房地产行业，无论是房开商还是贷款银行、无论是政府部门还是其他产业链(如建筑业、化工业、机械制造业、交通运输及仓储业等多个行业有密切的关系;同时还有金融、保险业、电力、煤气及水的生产和供应业、社会服务业、交通运输、仓储及邮电通信业、批发和零售贸易、餐饮业家用电器业、家具制造业、建筑装饰业等)。甚至广大消费者，都希望最大化的减少风险和损失，以期在利益的分配中能占更多的份额，当然有的利益已经被预设。如房价、利率、相关产业的商品价格等。在复杂的利益格局中，被动的消费群体始终处于弱势的地位。但利益的追求不能建立在违法违规和损害公民权利基础之上。无论社会利益格局如何调整和变动，都要保障公民的生存权和发展权。根据社会经济发展水平，及时调整最低生活保障、最低工资、贫困线和其他保障水平，防止利益格局固定化、部门化、权力化。政府之间、政府与市场之间要建立正常的利益协调、博弈机制，使权力与职责、利益相符合。［8］打于强势的银行、房产投资人、政府的利益垄断。最大化的将局部利益转向公共利益。

(三)竞争秩序需建立在道德的逻辑优先性上

竞争必须依赖于一定的市场竞争机制，不能违反法律规范及市场规则。否则将不会形成有序的行业竞争格局。秩序是稳定的首要条件，没有良好的秩序规则就没有和谐发展的基础。针对房地产市场因价格波动带来的不稳定性，政府不断开展整顿市场和规范市场经济秩序的各种举措。这对维系房地产市场秩序、一定程度上遏制房地产价格起到至关重要的作用。一旦市场秩序混乱，规则没有得到遵守，利益的无限追求已经突破了道德可以容忍的底线，那国家的经济发展将是灾难性的，届时再合理地宏观调控措施估计都难以进行及时有效的补救。所以，为了维护房地产市场不至于垄断利益，影响整个国民经济的发展。政府的宏观调控和市场干预有绝对的合理性和必要性，但也不能将这种干预手段作为房地产市场秩序唯一的稳定依据。因为还有一个不可忽略的因素，即道德力量。民生问题是任何一个国家发展的归宿点，市场秩序即便不稳定，也不能以消费者或广大民众的利益做为代价。市场在建立起自身机制的同时，也应该慢慢形成自我的道德体系。竞争无界，道德有底。所以市场不缺乏人性，市场也不能脱离道德。在我国的房地产市场竞争机制中，道德的逻辑性必须置于首要地位。不要形成企业与地方政府联合反调控的行为。因此，市场竞争秩序乃是基于社会共同的道德诉求。由于既不存在一个完备的道德，也不存在完备的法律，道德与法律须臾不可分离。我们既可以从社会的法律活动中去阅读到特定社会的道德状况，也可以通过社会的道德资源去反思它的法律处境。当现代社会孜孜以求的法制追求不足以维持市场秩序时，我们不能忘记，道德具有逻辑的优先性，因而必须寻求和利用现实的道德资源。如此，才能促进繁荣稳定的房地产市场秩序。

(四)房地产市场的健康需要法律体系的规范化

不仅仅是房地产市场，其他任何行业的发展都需要一部相对完善的法律规范来加以调整和保护。法律与社会其他调控手段一样，既有自己的运行方式和规律，也有调整其规范对象的规律。对于房地产市场，由于牵涉到的主体比较多，即便是政府也不例外。这是房地产行业的特殊性质所决定的。但无论有多复杂的参与主体，都必须遵守一定的规则和法律规范。没有完善的法律体系就不可能有完善的健康的行业发展。针对房地产发展的极端不稳定性及与其他行业甚至与整个国民经济的关联性，国家出台了许多规范性文件和政策，但有的如《行政处罚法》、《行政许可法》、《立法法》、《房地产管理法》、《土地管理法》、《担保法》等规定上内容含混不清，缺乏确定性，经常用一些常识性概念表达专业性问题，缺乏应有的确定性和严谨性，在法律责任上很难界定。在我国制定的关于房地产的法律法规及相关的政策、制度中，还应当防止保护房地产消费者权益的专门立法与既存法律发生竞合。“消费者保护法广泛地存在于各种法律规范之中，不受部门的限制。凡对消费者利益具有保护功能的法律规定，都是消费者保护法的组成部分”。［9］P220对房地产消费者权益的保护可通过完善相关法律的途径实现，并在相关法律中规定对不同种类的房地产权益予以不同程度的保护。况且房地产消费者权益内容庞杂，一部法规难以穷尽，且广泛涉及诸多相关法律，易导致法律适用的竞合。主要是与民法通则或未来的民法典、房地产法、合同法、建筑法等法律的竞合，虽然可以强调对有关公民基本生存权利的规范优先适用的竞合规则，但制订新法和修改法律毕竟要以防止而不是增加竞合为宜。

(五)责任的承担主体模糊

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环境管理体制是指国家有关环境管理机构设置、行政隶属关系和管理权限划分等方面的组织体系和制度。它具体规定了中央、地方、部门、企业在环境保护方面的管理范围、权限职责、利益以及相互关系，核心部分是关于管理机构的设置、各管理机构的职权分配以及各机构之间的相互协调等问题。一些西方学者在对环境管理体制问题进行讨论时，往往会把公众参与的问题考虑进去。他们认为，在环境管理体制的结构关系中，除政府的行为之外，还有社会利益团体和管理行为人，它们都是较为重要的组成部分。环境保护事业在西方一些发达国家，已经具有较高的社会化程度，企业和公众在环境管理中扮演着非常重要的角色。在这方面，我国与西方国家相比还存在很大的差距。较长时间以来，我们所说的环境管理体制仅指政府内部机构的设置，而公众的监督和参与则被视为是外部作用机制，一般不纳入进来。

一、我国地方环境行政管理体制存在的问题

我国长期以来采用的是地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制，这种体制，由地方政府通过计划、组织、调节和监督，来协调社会中的各种关系。这一体制的优点在于能够很好地发挥地方的主动性和积极性。经过多年的努力，我国已经形成了“由国务院统一领导、环境保护部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，并逐步形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系。这种管理体制对于推动我国环境保护事业的发展发挥了积极的作用。我国是一个人口大国，自然资源相对较少，环境保护工作起步也比较晚，正处在经济发展速度过快、管理手段较为薄弱、环境意识还有待于进一步提高的转轨时期，因此该体制具有一定的合理性和有效性。然而我们也应该看到它还存在着不少的弊端，部门分散、地方分割、条块分离的现象比较严重，管理手段相对滞后，很难适应社会经济发展的客观需要，对于环境保护工作的开展具有一定的阻力。

我国政府对于环境管理机构的设置，大体上是一个倒“金字塔”的结构，即中央设置的环境管理机构数量较多、规模较大、人员充足、技术设备好，对环境监管的执法能力比较强；相对中央管理机构来说，各地方设置的环境管理机构，越往下数量越少、规模越小、人员越缺乏、技术设备越差，环境监管的执法能力也越弱。就拿我国的县级环境保护部门来说，它的技术人员编制较少，但实际工作人员的数量却严重超编，大多数人员没有环境保护方面的相关专业知识，其中还有一部分是在机构改革中被分流到了环境保护部门，同时又没有较好的方法对人员进行培训。同时，环境保护部门的技术设备配置也比较落后，缺乏基本的监测手段，不能有效地对排污总量和违法排污现象进行监测，有些甚至还需要将监测项目送到市一级部门进行分析。由于缺乏必要的管理手段，监管人员在现场进行执法主要依靠自己的感性认识和已有的工作经验，这样及时取证就有一定的困难。由于缺乏必要的交通工具与通信工具，一旦发生违法排污现象很难及时到达现场，从而做出快速应急反应，不受行政辖区界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋环境污染、生物多样性等问题，都具有跨行政区域的特点。针对这一现象，设置相应的强有力的流域环境管理机构，同时制定与之相适应的流域环境保护立法就显得尤为重要。

然而我国在这方面的建设还很不够。虽然在几个大的流域建立起了水资源保护委员会，但从隶属关系、职责、权限的配置和法律地位上来看，该类机构并非强有力的流域环境管理机构。而我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环境保护局隶属于地方政府，这就使得一个有机的整体被这种体制分层切块，个别地区为谋求经济的发展而不惜损害其他地区的利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间的协调不畅，跨区域执法难度比较大。

（四）中央政府监督乏力，难以落实地方政府责任制。

依照《环境保护法》的规定，地方人民政府对本辖区内的环境质量负责。也就是说，环境质量的好坏，地方人民政府是责任主体，但相关法律既没有明确规定政府部门如何履行其责任，如何保证其履行责任，也没有明确规定如不履行职责应承担何种责任。在经济增长水平仍然是衡量和反映各级政府和领导政绩的主要标准的情况下，考核干部实行的是自上而下、以GDP增长为依据的体系。在对地方政府官员进行政绩考核时，各种经济指标的完成情况仍然是重要的内容，尤其是GDP的增长，把本地区的经济生产总值、财政收入、企业规模、招商引资情况等作为衡量政绩的硬性指标，而对于政治和精神文明建设、和谐社会与党的建设等方面则没有硬性要求。这种考核体制某种程度上鼓励了地方发展经济的热情，挫伤了地方提供环境保护等公共服务的积极性。“这就促使一些地方将完成经济指标作为本地区发展的首要任务，把以经济建设为中心片面地理解为以GDP为中心，把发展才是硬道理片面理解为GDP增长才是硬道理，不顾资源、环境的可承载能力，盲目上项目，搞投资，造成大量低水平重复建设，资源消耗和环境污染现象十分严重”。地方政府中的部分领导从个人和本地区的短期经济利益出发，环境保护意识不强，缺乏紧迫感，甚至把环境保护与经济发展对立起来，错误认为要大力治理污染、保护环境，就会阻碍本地区的经济发展，影响政绩目标的实现，甚至出现干扰环境执法行为，明目张胆地保护污染和破坏环境的行为。在地方政府的默许甚至支持下，一些企业采取暴力手段阻止环境执法，甚至抗法。中央政府对于地方政府是否依法履行对本辖区环境保护质量负责的义务，是否采取有效措施改善环境质量，仍然缺乏有效的机制和手段进行监督和制约。

二、实现地方环境行政管理体制科学发展的思路

（一）按照政企分开的原则，转变部门职能。

国家应将环境保护的执法监督作为各项工作的重点，由微观管理转为通过宏观调控进行指导和服务，转变工作理念，由单纯的管理转为真正的为基层和企业服务。不断加强环境保护总局在宏观决策管理方面的职能，积极推进环境保护事业单位的改革，理顺中央与地方、环境保护部门与经济发展部门的关系，初步建立起科学的行政运行规范。同时要结合我国的具体国情，在充分发挥中央与地方主动性、积极性的同时，运用必要集中和适当分散相结合的工作方法，把环境保护方面的法规、政策、标准等的制定权集中到中央，同时又要按照具体问题具体分析的方法，根据各个地区发展存在的差异，环境标准可以结合本地的实际情况，采取不同的政策。而对于跨区域的环境问题，如大气污染、水污染等问题的处理权限都应该集中到中央，将局部性的环境问题，如噪声、固体废弃物处理等问题的处理权限放到地方，环境保护方面的国际合作问题其处理权限应该放到中央，而环境保护合作项目则可以放到地方，环境主管部门在工作中所起到的只是引导或指导的作用。:

（二）加强人员和机构方面的建设。

精简机构主要针对的是非政府部门职能的部分，而政府部门职能的部分不但不能精简，反而要不断加强。从整个国家的发展趋势上来看，在对其他国家机构进行精简的情况下，对于环境保护方面的国家机构应该不断加强。因为长期以来，地方政府只注重发展经济，对于环境问题重视不够，导致环境污染欠账较多。在今后的发展过程中，仍然需要投入较多的资金对环境问题进行治理，但环境的改善需要一定的时间，在这段时间里现有的生态环境可能还会进一步不断恶化，在将来的20年甚至30年里，我国的环境污染问题可能仍然不会有明显好转，所以，从整个国家的长远发展来看，要实现国家的可持续发展，就必须不断加强环境保护。

（三）健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调机制。

环境保护政策离不开部门发展政策和国家的宏观经济政策。环境保护已经成为整个社会的责任，而不单单是某个部门的职能。要把环境容量、环境质量状况和经济发展对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入统计指标，使生态环境的承载能力也作为经济社会发展水平的重要标志。要建立国民经济绿色发展统计指标体系，不仅要有经济指标，而且也要有环境指标、人文指标，用这些指标来衡量国家和地区的经济水平，全面、科学、合理地评价地区、单位和干部的业绩。要改变不平衡的管理体制，形成综合权力机构，就需要顺应政府机构改革的潮流，通过计划、预测，综合考虑潜在影响因素，协调各部门间综合处理经济、环境和社会的问题，加强跨部门的统一规划与管理。在环境保护政策的落实上，国家利益与地方利益存在一定的矛盾，健全环境保护的中央与地方的协调制度就显得尤为紧迫。

参考文献：

[1]胡双发，王国平。政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析[J].贵州社会科学，2008,（5）:91-96.

[2]邓志强，罗新星。环境管理中地方政府和中央政府的博弈分析[J].管理探索，2007,（5）:19-21.

[3]游霞。环境管理体制若干问题探讨[J].科技管理研究，2007,（10）:58-59.

篇（9）

二、土地价值核算对水利工程项目经济评价影响

通常情况下，水利工程的主导单位都是国家或者政府，并且针对土地资源的利用，能够通过水利工程相关的补偿性措施来进行土地所有权或者使用权的过渡或转让，但是绝大多数情况下，政府对于土地拥有绝对的主宰权，所以并不会对水利工程的整体经济评价造成很大程度的影响。但是在我国水利工程中，多元开发是一种较为常见的形式，这样一来项目产权就呈现出了多元化的特点。针对水电行业我国已经在政策上进行了全面开放，在这种情况下，对相关水利工程项目进行具体收购，就逐渐成了一件司空见惯的事情。在我国现有的国民经济体制下，通常都是通过影子价格来对土地价值进行量化衡量，在这一过程中，使用价值是针对土地资源进行评价的唯一衡量标准，但是却忽视了土地本身价值的存在。在这种情况下，进行土地核算将会对水利工程经济评价，造成很大程度上的影响。如果针对土地本身的资源价值进行具体全面的考虑，将会得出大相径庭甚至截然相反的经济评价结论。所以在针对土地资源进行经济价值核对的过程中，要能够针对不同的情况进行不同形式的工程项目经济评价，只有这样才能够使得经济评价结果更加符合真实情况，并且更加全面系统。否则如果进行片面的土地价值核对，将会对工程项目的经济评价造成强烈的结果冲击，从而不能够对项目进行客观分析。

篇（10）

会议设置了大会主题报告和分会场交流。佘之祥、蔡运龙、刘彦随、熊康宁等4位知名专家分别作了题为《城市化与农村土地问题》、《农业与农村的多功能性》、《统筹城乡发展与土地整治方略》、《喀斯特高原石漠化综合治理模式与技术集成》的大会主题报告。

大会设立了两个分会场，共有近40位专家、学者作了大会或分会场学术报告。与会专家、学者采用了“报告+提问+辩论+评述”的方式进行学术报告，强化了学术交流的灵活性与互动性。

为了激励土地资源青年科技人才，本次大会设立了“全国土地资源研究优秀论文奖”。由河南大学乔家君提交的论文《河南省农田利用集约度时空变化及其影响环境》等20篇论文荣获一等奖，由中国科学院地理科学与资源研究所李婷婷提交的论文《山东省农民人均纯收入时空演变格局研究》等22篇论文荣获二等奖。