分税制财政体制论文汇总十篇
时间：2023-02-27 11:07:25
序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇分税制财政体制论文范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。
篇（1）
增值税作为中国第一大税种,于2009年1月1日起在全国范围内允许所有行业的增值税一般纳税人抵扣新购入设备所含进项税额。目前,营业税改征增值税试点已在酝酿之中,上海改革试点方案已于11月17日落地。方案明确,自2012年1月1日起,在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。其中:交通运输业包括陆路运输、水路运输、航空运输、管道运输;部分现代服务业包括研发和技术、信息技术、文化创意、物流辅助、有形动产租赁和鉴证咨询。并且规定在试点期间原归属试点地区的营业税收入,改征增值税后收入仍归属试点地区。试点行业原营业税优惠政策可以延续,并根据增值税特点调整。纳入改革试点的纳税人缴纳的增值税可按规定抵扣。在此之前,营业税改征增值税经过了很长时间的讨论。这一决定终于使增值税改革在政策实践上迈出了实质性的一步。
分税制改革中之所以形成增值税和营业税并立的制度,原因在于为了保证地方政府获得稳定的财政收入来源。今天,地方政府仍然没有形成稳定的财政收入来源,营业税改征增值税又将如何进行呢?虽然本次试点方案明确规定:试点期间原归属试点地区的营业税收入,改征增值税后收入仍归属试点地区。但这毕竟不是长远之计,将增值税推行至全行业,任然面临着很多难题。
一、营业税改征增值税所造成的地方可用财力减少的问题
首先需要解决的一个问题是地方可用财力减少的问题。营业税改增值税是1994年分税制改革的历史遗留问题。在目前的分税制体制下,营业税是地方第一大税种,营业税改征增值税后,中央分享75%,地方分享25%,营业税又是地方政府收入,即便税收收入不变,地方政府收入也会减少75%。基于现实,中央决定试点期间原归属试点地区的营业税收入,改征增值税后收入仍归属试点地区,暂时搁置了在收入分配上的争议,而优先考虑了增值税制度变革目标,但这并不是长远之计,当试点推向全国,或是要进行增值税立法时,这一分享比例就不得不尘埃落定了,这是增值税扩围将要面临的最大问题。而此时地方将缺乏能提供稳定收入的主体税种,虽然从理论上,房产税能担当地方主体税种的角色,但我国房产税尚处于试点阶段,短期内难以在全国范围内普遍推广,而呼声很高的资源税也不足以在全国范围内担任地方税种的龙头。或者按照现行试点的方案,改征增值税后收入仍归属试点地区,那么理论上也存在地方财力小幅缺口弥补问题,是开征新的地方税源,还是加大中央的财政转移力度,还需要进一步讨论。
二、扩大增值税征收范围所要差别规范的各类优惠政策
现行营业税分交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、文化体育业、娱乐业、服务业、转让无形资产和销售不动产九个税目。那么,如果这些项目全面纳入增值税征收范围后,是统一按现行的标准税率17%征税,还是另设一档税率?如果另设一档税率,税率水平多高合适?从理论上说,增值税是中性税,它不会因生产、经营的内容不同而税负不同,要求的税率档次相对要少。而营业税是行业差别税率,体现着政府对特定行业的扶持和引导。若要将增值税的征税范围覆盖至营业税领域,则必然面临这两种理念的冲突。对此,如何注入产业优惠因子,在扩大征税范围的同时按不同税率征收,以体现对不同行业的优惠策略。若进一步分析企业所得税政策的特点,则发现企业所得税的产业导向政策主要集中于优惠领域,而优惠的重点在“创新”和“环保”,比如对企业从事环境保护、节能节水、公共基础设施项目,购买研发设备,开发新产品、新技术、新工艺等给予优惠;税率优惠重点则在于小型微利企业及高新技术企业,这些优惠政策具有普适性,但缺乏针对特定行业的优惠、引导政策。
三、扩大增值税征收范围所涉及到的政府间财政体制重构及解决县乡财政的问题
县域经济的发展状况如何,直接关系到中国经济和社会的整体发展状况。现行的分税制是中央先行决定与省以下分税,然后是省决定与市以下分税。到后来,特别是农村税费改革之后,基层政府失去了最重要的财源。目前其实就是要通过“省管县”的财政体系的调整,来保障县一级在公共服务和社会管理上的财力投入。财力是当务之急,用财政体制,保障县一级在公共服务上的投入,约束县一级财力的滥用。因此,当我们在研究如何改革和完善省以下财政体制的同时,更应该关注涉及营业税转征增值税的整个财政体制的问题。
从收入的角度来说,五级政府架构违背了“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性,使分税制在收入划分方面得不到最低限度的可行性,与分税分级财政的逐渐到位之间不相容,而三级政府可以实现省以下财政收入的规范划分,解决分税分级体制和现在省以下理不清的财政体制难题;从支出的角度来说,市政府基于政绩的需要,往往集中县财力建设地级市,从而富了一个地级市,穷了诸多县和乡镇,形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下,又将财政收支的压力,通过层层分解,压到了基层的广大农村,进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。因此,现有的财政体制没能较好地对各级政府的事权进行划分,进而导致了县乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称,必须削弱市级政府的财权甚至取消才能有效地缓解县乡财政困难。
在增值税“扩围”后,为了弥补地方财政收入的损失,一个思路是相应提高增值税的地方分享比例。然而,这显然会进一步加剧现行增值税收入分享体制的弊病。鉴于此,希望能够借着增值税“扩围”这一契机,重新构建我国政府间财政体制。这一体制不应仅仅着眼于提高地方的分享比例,而应该能更为科学、更为合理地在中央和省、省和市、县之间划分收入。但是,建立这样一个新的体制对既有利益分配格局的冲击也是显而易见的,在这一体制中如何兼顾各方面的利益,从而获取地方政府的支持,将是增值税“扩围”改革能否取得成功的关键。
篇（2）
中图分类号： D922.22 文献标识码： A
“营改增”是一项“牵一发而动全身”的改革，所谓“营改增”是营业税改征增值税的简称，增值税作为中国第一大税种，营业税改征增值税能消除重复征税的现象，从而减轻社会的税负压力，但是营改增牵扯到中央和地方税收分成、地方新增税种的开辟，以及机构和人员的变动等问题。
一、营业税改征增值税的作用
增值税是我国的第一大税种，而营业税是我国的地方的第一大税种，长期以来，我国的营业税与增值税并行征收的，工业和商业企业主要征收增值税，服务业、不动产、无形资产等主要征收营业税，但随着我国经济的发展，两税并存的弊端日益显现。
第一,“营改增”起到的作用是减税的作用。营改增全面推开，以增值税替代营业税，预估减税规模达到了1200亿。中国的增值税营业税并行体制下，营业税按照企业的销售额或营业额征收，无法抵扣，这就是造成了重复征税。对一些中间环节偏多的行业，因每一道环节都征收营业税，会增加企业的是税负，企业为减免税负，偏向大而全的企业发展方向，这也阻碍了社会专业化分工的发展进程。
第二，“营改增”实现了税收制度的改革，简单说是“改制”——改革了税收制度。这怎么去理解？只涉及到两个税种怎么能说是改制呢？其实它的影响不仅是这两个税种，而是对整个税收制度产生影响。原来征收营业税，替代了营业税后，整个税制得到进一步简化，税制改革的基本方向是简化税制，尽可能减少税种。现代的税制是复合税制，多层次、多环节征收，非单一税制。但复合税制并不意味着要很多税种，如此会使税制非常复杂。所以简化税制有利于降低征管成本，有利于沟通，尤其是便于社会理解此税制。在这个角度上，营改增实现了我们整个税制的进一步简化。
第三，对中小微企业税负减轻的力度最大。“营改增”本身对中小微企业有减税效果。对中小微企业减税效果和对大企业减税的效果是不一样的——一是就业。中小微企业是就业的主力军，把他们激活了意味着稳定了就业；二是不仅稳定了就业，更有利于扩大就业。为何？税负减轻了，等于创业的门槛降低了，任何创业都是从小到大，不可能创业就是大企，从小企开始创业，创业门槛降低意味着潜在的创业者增多，从潜在的创业者变成现实的创业者更容易了。此意义上岗位多了，就业就扩大了。所以不仅是稳定现有企业的岗位、稳定就业，同时有利于扩大就业。由此还可以推出一个结论：有创业的激励作用。门槛降低了，原来不想创业的人想创业了，想创业的人真的创业了。现在强调微观搞活了，实际是激活它，“营改增”在这方面产生的效果相当明显。
二、营业税改征增值税所造成的问题
第一，需要解决的一个问题是地方可用财力减少的问题。营业税改增值税是1994年分税制改革的历史遗留问题。在目前的分税制体制下，营业税是地方第一大税种，营业税改征增值税后，中央分享75%，地方分享25%，营业税又是地方政府收入，即便税收收入不变，地方政府收入也会减少75%。基于现实，中央决定试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，暂时搁置了在收入分配上的争议，而优先考虑了增值税制度变革目标，但这并不是长远之计，当试点推向全国，或是要进行增值税立法时，这一分享比例就不得不尘埃落定了，这是增值税扩围将要面临的最大问题。而此时地方将缺乏能提供稳定收入的主体税种，虽然从理论上，房产税能担当地方主体税种的角色，但我国房产税尚处于试点阶段，短期内难以在全国范围内普遍推广，而呼声很高的资源税也不足以在全国范围内担任地方税种的龙头。或者按照现行试点的方案，改征增值税后收入仍归属试点地区，那么理论上也存在地方财力小幅缺口弥补问题，是开征新的地方税源，还是加大中央的财政转移力度，还需要进一步讨论。
第二，分设国、地两套机构是推行分税制的产物，在我国的税收征管系统中，存在国税和地税两套人马，营业税改征增值税以后，如何协调两套系统之间的关系。营业税原来都是地方税务局征的，现在如果一部分营业税改成增值税的话，到底是由国税局还是地税局征，在征收管理方面还需要协调一下。税务机构“合二为一”，固然能够从根本上降低税收征管成本、减轻纳税人的负担，避免“抢税”矛盾，而且纳税人、企业要同时到两个税务局注册登记，而且同时有两个税务局上门找你收税，或者同时要到两个税务局大厅报税，纳税成本比较高。从降低纳税成本和经济学界的角度来说，合并比较好，但涉及到人怎么安排的问题，税务机构将要面临的是减员，还有领导干部的重新配置安排问题也很棘手，这也许才正是国税地税合并的难点之所在。
第三，现行的分税制是中央先行决定与省以下分税，然后是省决定与市以下分税。县域经济的发展状况如何，直接关系到中国经济和社会的整体发展状况。到后来，特别是农村税费改革之后，基层政府失去了最重要的财源。目前其实就是要通过“省管县”的财政体系的调整，来保障县一级在公共服务和社会管理上的财力投入。财力是当务之急，用财政体制，保障县一级在公共服务上的投入，约束县一级财力的滥用。因此，当我们在研究如何改革和完善省以下财政体制的同时，更应该关注涉及营业税转征增值税的整个财政体制的问题。
在增值税“扩围”后，为了弥补地方财政收入的损失，一个思路是相应提高增值税的地方分享比例。然而，这显然会进一步加剧现行增值税收入分享体制的弊病。鉴于此，希望能够借着增值税“扩围”这一契机，重新构建我国政府间财政体制。但是，建立这样一个新的体制对既有利益分配格局的冲击也是显而易见的，在这一体制中如何兼顾各方面的利益，从而获取地方政府的支持，将是增值税“扩围”改革能否取得成功的关键。
最后，“营改增”可能只是拉开未来中国改革帷幕的一点，从经济发展角度，地方政府越来越要求多中心治理的架构和当前中央集权的经济治理架构有矛盾冲突，所以开启了分税制的大幕，但仅仅有“营改增”是不够的，还将出现更多的税制的改革。
参考文献：
【1】楼继伟，《中国政府之间财政关系再思考》，中国财政出版社2013年出版
【2】刘尚希，《分税制的是与非》，《经济研究参考》2012年第7期
【3】周飞舟，《以利为利，财政关系与地方》，上海三联书店，2012年
篇（3）
我国农村公共产品供给不足，农村基础设施建设和农村社会事业发展严重滞后，导致农民行路难、通讯难、就医难、上学难、饮水难、用电难等不良后果，制约了农村社会经济的发展和农民收入水平的提高，是导致当前我国“三农”问题的重要原因。因而，增加和改善我国农村公共产品供给，应成为当前解决“三农”问题的重要着力点和突破口。在统筹城乡发展、调整国民收入分配格局的政策背景下，中央提出建设社会主义新农村的方针，加大了改善农村公共产品供给的政策力度。本文主要从财政体制改革的视角讨论增加和改善农村公共产品供给问题。
一、我国县乡财政困难与农村公共产品供给不足问题同时并存
虽然增加我国农村公共产品供给可广开渠道、多方筹资，实行一定的政策倾斜，也可尝试公共产品供给的市场化运作方式，但不容置疑的是，农村公共产品供给的主体依然只能是县乡政府。然而，1994年分税制改革后，我国县乡财政日益陷入困境，县乡一级政权的财政收支矛盾相当尖锐，主要表现为工资欠发、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀等，县乡财政多维持在“吃饭”的水平上，用来提供公共产品和服务的能力非常有限。据推算，目前中国平均每个乡镇负债约400余万元，共计2200亿元左右(许正中，2004)。乡镇负债规模庞大，来源复杂，债务利息高，累积时间长，滚雪球般越滚越大，形势极为严峻。
长期以来，我国实行的是城乡分离的二元公共产品供给制度：城镇实行由政府供给为主导的公共产品供给制度，城市的公共产品完全由政府保障，并列入财政预算；而对农村的公共产品来说，政府投入很少，导致农村基础设施投入严重不足，农田水利和农村道路常年失修，农村公共卫生、基础教育、社会保障均十分落后，城乡差距日益扩大。农村税费改革后，乡镇财政自筹制度取消，县乡财政主要依赖农业税来应付日益庞大的财政支出，县乡财政更显困难，无力提供农村基本的公共产品和服务。而随着取消农业税改革的实施和落实，以农业为主的县乡财政失去了其主要收入来源，县乡财政尤其是大部分乡镇财政更加困难。
我国县乡一级政府和财政是面向农村、服务农村、提供农村公共产品和服务的主体。尤其在当前“三农”问题日益凸出、城乡差距日益扩大的背景下，如何加强县乡一级财政，实现县乡财政解困，增强其服务农村和提供农村公共产品的能力，是财政体制改革必须面对的问题。为此，我们应从现行财政体制的内在弊端着手，找出当前县乡财政困难的体制原因，以明确县乡财政解困和财政体制改革的方向。
二、我国现行财政体制的缺陷
1994年形成的分税制财政体制虽然比财政包干制是一个进步，但远不是一种成熟的分税制财政体制，还存在较为明显的非规范性和过渡性质，其固有的内在体制缺陷直接导致了当前县乡财政的困难，也制约了农村公共产品供给的改善。
1．政府间的财政关系缺少法律规范，财政分权与政治集权存在矛盾。由于行政垂直集权和政府间财政关系缺少法律保障，导致政府间财政关系极不稳定、极不规范，而基层政府在责、权、利的分配上则处于不利地位。这种财政分权与政治集权并存的体制，极易导致各级政府“上收财权”与“下放事权”的机会主义行为。事实上，我国各级政府在财力分配上层层“抓大集中”，将大税种、大税源抓到手中，到了基层财政也就基本没有大税可分，税种杂而收入规模小，造成基层财政收入来源极不稳定。同时，上级政府通过各种形式的“事权下放”，加重了基层的财政负担。
2．现行分税制财政体制侧重“收入”的划分而缺乏对于各级政府事权责任的清晰界定。1994年的分税制改革明确了各级政府间的收入划分，但对各级政府的事权范围则没有做出清晰的界定，导致各级政府间事权责任不清乃至于相互推诿，而基层县乡财政尤其是乡镇财政则不合理地承担了过多过重的事权责任。目前，县乡财政承担了许多本该由中央、省级财政承担的事权负担，比如，民兵训练、优抚、计划生育和义务教育等。无论是根据财政分权的“受益”原则，还是参照市场经济国家通行的做法，这些事项都应划归中央和省级政府的事权范围，或由中央和省级财政承担大部分责任。而在我国却都压到了基层财政头上，由此形成县乡财政的困难局面。同时，也造成农村公共产品供给的不足。据国务院发展研究中心的调查，目前全国农村义务教育的投人中，乡镇财政负担78％左右，县级财政负担约9％，省级财政负担约11％，而中央财政只负担约2％(陈纪瑜、赵合云，2004)。如能将农村义务教育的投资主体上升到中央和省级财政，仅此一项便将大大减轻县乡财政的支出负担，也将更有利于农村义务教育事业的财力保障和长远发展。
3．省级政府对下级地方政府转移支付制度不健全是县乡财政困难的重要原因。分税制改革后，按照中央对省的体制模式，各地在省内建立起的转移支付制度很不完善，直接制约了基层财政获取必要财力。主要体现在以下几个方面：一是各省级政府对下级地方政府的转移支付资金总量有限，无法从根本上解决基层财政运行困难的问题。二是转移支付形式以税收返还、专项拨款为主，这两种形式在财力分配上都有利于富裕地区，不利于调节地区间财力差异。三是各省通过“因素法”分配财力的资金非常有限，无法在贫困地区、富裕地区间实现财力均等化。
三、改革我国财政体制，增加农村公共产品供给的对策
进一步改革和完善我国现行的分税制财政体制，加快公共财政体制建设步伐，在各级政府间合理划分职责范围和收入，做到财权与事权相统一，是加强县乡财政、改善农村公共产品供给的体制保障。 转贴于
1．以法律形式明确各级政府在农村公共产品供给中的职责范围。我国农村公共产品供给是一种从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制。其中，县乡政府作为国家财政体系的基础环节，直接为农村居民提供各种类型的公共产品。而农村公共产品构成上的层次性，决定了作为供给主体的各级政府间的责任划分：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如环境保护、大型农业基础设施建设、救灾救济、优抚安置、社会福利等项支出应由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，县乡政府承担具体事务；农村基础教育、基本医疗服务的支出应由中央和各级地方政府共同承担；县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围的行政管理、社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。这种政府间职责的划分应以法律的形式加以明确，以杜绝上级政府下放事权的机会主义行为，防止增加县乡财政的负担。
2．大力培植以财产税为主体税源的县级财政税收体系。县级财政缺乏大宗、稳定的主体税源，是财政困难的一个重要因素。目前，省以下政府大宗收入是营业税，而从前景看，应注意发展不动产税，逐步形成省级以营业税为财源支柱、县级以财产税为财源支柱的格局。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种，是非常稳定的税源，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，每隔3年至5年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善而不断扩大，地方政府的职能和财源的培养便非常吻合，这正适应政府职能和财政职能调整的导向。我们应借鉴国外的经验，逐渐把不动产税调整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年一次重评税基。这样，不动产税就会逐渐随经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源(贾康，白景明，2003)，从而缓解基层政府的财力困境，为改善农村公共产品供给提供保障。
3．建立规范化的地方财政转移支付制度。一是简并转移支付制度形式，规范专项拨款，逐步取消税收返还和体制补助，进一步加大均等化转移支付资金力度。1994年以来建立起的地方转移支付制度，尽管在某种程度上缓解了地区间的财力差距，但并没有从根本上缓解基层财政的困难，基础教育等最基本的社会公共服务在各省内部也未实现“均等”。因此，应进一步增加均等化转移支付资金规模，确立均等化转移支付在地方政府间转移支付中的主体地位。二是进一步调整不合理转移支付资金分配格局。将调整“既得利益”的资金用于均等化转移支付，有助于增强中央、省对下的调控力度，进一步缓解基层财政困难。三是建立基础教育、公共卫生等专项性转移支付制度，解决在基础教育和公共卫生上的社会公共服务不平等问题。四是建立稳定的均等化转移支付资金，资金分配要高度重视解决县级财政困境问题。
4．改进农村公共产品供给的决策程序和方式。传统的农村公共产品供给决策程序是“自上而下”的，这难免会造成农村公共产品供求失衡的现象。在建设农村公共财政体制过程中，推进农村基层民主制度建设，建立农村公共产品的需求表达机制，将农村公共产品供给决策程序由“自上而下”转变为“自下而上”是非常重要的。要实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，增加公共资源使用的透明度，定期向村民公布收支情况。此外，根据公共财政学说的一般理论，很多具有准公共产品性质的农村公共产品可采用政府与市场混合的方式提供。在政府财力有限的条件下可提供有效的制度安排，动员社会资源进行农村公共产品的供给，建立起以财政为主体、动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品供给体制。比如，由政府和私人通过谈判的方式联合供给公共产品，这种公共产品通常可通过产权界定赋予私人部分收益权，本着“谁投资，谁受益”的原则。这样，有助于将投资于农村公共产品的各种积极因素调动起来。
参考文献：
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[3]李风兰．农村公共产品供给机制与制度创新[J]．社会科学家，2005，(5).
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[6]陈纪瑜，赵合云．取消农业税后县乡基层财政体制亟待创新[J]．财经理论与实践，2004，(7)．
篇（4）
1 财政联邦制与政治单一制的关系:一个无法回避的问题
众所周知，我国是中央集权型的政治单一制国家，不能否认，我国经济改革以财政体制改革为突破口，而财政体制的改革，无论是最初的“分灶吃饭”，还是后来的各种大包干，或者是现行的分税制，一直走的是财政联邦制的道路。尽管财政联邦制与政治单一制不在一个层面上，但同为我国处理央地关系的两种不同的重大制度。因此，必须理清楚二者的相互关系，才能做出恰当的安排，避免相互掣肘，促进和谐的央地关系的形成。但是，在我国的改革中，财政联邦制与政治单一制的关系，实际一直被有意地回避了。可能的原因是，直觉似乎告诉人们，“分灶吃饭”、大包干和分税制等财政联邦制的各种形式，都是与中央集权的政治单一制相冲突的制度，而中央集权制又是敏感的“政治问题”，只能少说为佳;或者认为弄清楚财政联邦制的各种形式与中央集权制的关系，只会阻碍改革，自然是不清楚更好。在这种氛围中，就是有一些人明知中央集权的政治单一制在我国不能动摇，因怕被人误解，或怕扯改革的后腿，也会三缄其口。正是因为这种似是而非的认识及对财政联邦制与政治单一制关系问题的有意回避，我国的财政体制改革出现了不少问题:前期各种形式的大包干忘记了中央集权的政治单一制，严重削弱了中央的财政能力，将整个国家推到了非常危险的境地;现行的分税制又因为提高了财政权力的中央集权程度而遭到不少人的批评;在不推动政治单一制改革的前提下，分税制不可能规范运行，也不能在省以下推行，更重要的是，迷失了改革方向，变成了“分钱制”， 不仅未能解决“放乱收死”的循环问题，而且还导致了严重的“诸侯经济”问题;近年来，更有一种因财政联邦制与政治单一制“不匹配”而干脆否定分税制改革的观点逐渐流行起来，[1，2]财政体制改革面临着误入歧途的严重危险。
由此可见，无论是理论，还是事实，都充分说明，在我国，理清财政联邦制与政治单一制的相互关系，实在是一个无法回避的重大问题。
2 政治单一制:财政联邦制的前提框架
在我国，中央集权的政治单一制具有不可动摇性。我国中央集权的政治单一制是由我国悠久的中央集权政治传统、大一统的儒家文化基础、大杂居小聚居的多民族构成、辽阔复杂的地理超级大国和极不平衡的经济发展等国情决定的。中央集权的政治单一制是维护国家统一和社会稳定的根本保证，因而是不能动摇的。这是已被我国几千年的历史反复证明了的结论。这些国情不仅从未有逆向改变，而且经济不平衡、新的国际环境等要求中央集权的因素正在强化，尤其是作为后现代化国家，我国正面临着迫切而艰巨的实现现代化的任务，历史和现实经验表明，这一任务的完成只能以政府为主导，必然要求完善和加强中央集权制，以保证强有力的中央政府的指挥和领导。因此，在今天，我国的中央集权制更是不能动摇的根本制度，其他一切处理央地关系的制度安排必须以中央集权制为基本框架和根本前提。显而易见，这纯粹是国情使然，而不存在什么敏感的“政治问题”。
财政联邦制是西方学者借鉴政治学中的联邦制概念而提出的一个经济学概念，只是对财政分权理论的一种形象概括。同联邦制概念一样，财政联邦制的概念只能是特征描述性的，而不能对其进行准确的内涵界定。一般认为，只要在明确中央和地方财政职能分工的基础上，强调地方财政的自主性和独立性，就是财政联邦制，而任何国家的央地间必然存在一定程度的财政职能分工，任何国家的地方财政都具有一定的自主性和独立性，因而财政联邦制这一概念本身具有较大的模糊性。这使所谓的财政联邦制具有了普适性，由此容易得出的结论是，财政联邦制与国家结构并无必然联系，无论是联邦制国家，还是单一制国家，都可以存在财政联邦制。问题是，这种理论严重忽视了具体的国家结构模式对所谓的财政联邦制的决定作用，很容易导致对他国制度设计的盲目照搬，其后果不仅仅是南橘北枳，而且可能是灾难性的，可能动摇我国中央集权的政治单一制，断送我国的现代化大业。事实上，具体的国家结构模式对一国地方财政自主性和独立性的决定作用，是显而易见的。在联邦制国家，联邦中央和地方的分权明确而彻底，地方的公共支出决策能完全独立于中央，地方的公共支出能完全反映出辖区内居民的需求偏好。因此，地方财政具有高度的自主性和独立性。但在我国目前的中央集权的单一制下，中央和地方之间不存在严格意义上的权力划分，中央对地方的财政收支不仅具有直接的决定作用，而且还常常通过立法、行政、人事、司法和政策等控制手段的运用，施加间接而重大的影响。因此，地方财政不可能具有高度的自主性和独立性。这些事实说明的一个道理是，任何国家的财政联邦制只能以本国的国家结构为前提框架，在我国，只可能存在中央集权的政治单一制基本框架内的财政联邦制。究其实，我国几十年的财政体制改革，实质是以财政联邦制的方式，不断规范和完善中央集权的政治单一制的过程。财政联邦制改革，正是我国中央集权的政治单一制改革的一条稳妥的道路。
3 财政联邦制改革:政治单一制的改革道路
尽管政治单一制和是政治联邦制是两种不同的国家结构，但二者追求的目标却都是相同的，那就是充分发挥中央和地方的各自优势。政治单一制和政治联邦制也无所谓优劣，能实现充分发挥中央和地方各自优势的目标，就是优的，否则就是劣的，而这一目标，只有在国家结构适合本国国情的条件下，才可能实现。中央集权的政治单一制是适合我国国情的国家结构，这使我国中央和地方各自优势的充分发挥具备了必要条件，但并不具备充分条件。这一充分条件是否具备，还要看我国的中央集权制的具体形式。改革之前，我国的政治单一制类型是极端的中央集权制。这种体制将市场和地方应有的权力都集中到了中央，成为一种包办一切但又僵化无能的官僚体制，不仅扼杀了市场的活力和效率，而且还使地方弄虚作假，中央盲目指挥成为必然，不仅中央和地方各自的优势无从发挥，而且在中央极端集权的另一端，呈现的是无法根治的地方滥权，整个经济社会在央地间权力争夺中动荡不安。在30年前，这种体制将我国推到了经济崩溃和政治危机的边缘，因而不得不对其进行改革。
很容易理解，我国的改革是沿着两条线——还权于市场和分权给地方——进行的，第一条线是市场化改革之路，第二条线是财政联邦制改革之路。能充分发挥中央和地方各自优势的中央集权制，只能是这两路改革的不断深入、共同作用的结果。
我国的财政联邦制改革，是完善和规范中央集权制的必然路径，其实质是在极端的中央集权政治单一制中，加进联邦制的因素，去除其极端性，给地方应有的地位，使其成为更符合我国国情的中央集权的政治单一制，以实现充分发挥中央和地方各自优势的目标，而决不是要将其改造成联邦制。明确了这一性质和方向，我国的财政联邦制改革便既不应该存在因动摇中央集权制而成为“敏感的政治问题”的问题，也不应该存在与中央集权制“不匹配”的问题。财政联邦制改革也正是我国中央集权的政治单一制改革的一条稳妥的道路。因为财政体制是央地关系的核心问题，既是经济问题，又是政治问题，对其改革能从经济问题入手，抓住关键，推动央地关系这一政治问题的解决，阻力最小，又能取得较大成果。同时，财政体制改革可以在原体制其他制度不动的条件下率先进行，可以保障国家的统一、社会的稳定和中央的权威等良好的改革环境，而财政体制的改革又必将平稳地推动其他所有制度的改革。正因如此，我国的改革以财政体制的改革为突破口。
4 市场化改革:推动财政联邦制与政治单一制改革的最主要的动力
到今为至，我国的财政联邦制改革一直是由中央政府推动的，但是，我国的市场化改革必将成为推动财政联邦制改革的最主要的动力。我国的市场化改革必然要经历两个阶段，第一个阶段的根本任务是由日益强大的市场力量，根据市场干得了、能干好的事，政府不得插手的原则，明确划分市场和政府的权力，将政府从自己的领地上驱除出去，并时时严防政府的再次侵犯，迫使其成为“有限政府”和“有用的政府”。这一阶段可称之为市场和政府权力划分阶段。第二个阶段的根本任务是由强大而理性的市场力量，根据低一级政府干得了、能干好的事，高一级政府不得插手，地方政府干得了、能干好的事，中央政府不得插手的原则，将有限的政府权力在各级政府之间明确划分。这种权力划分，实质是对公共产品的不同提供主体的选择，是从下到上的权力授予，能充分发挥“离纳税人最近的政府最能反映纳税人的需求偏好”和“分散决策”的优势，能使各级政府的产出适合当地偏好，鼓励政府间竞争和地方提供物品和服务的实验和创新，[3]也便于纳税人对政府的有效监督，能使各级政府都成为“离纳税人最近的政府”和“最好的政府”。这一阶段可称之为各级政府权力划分阶段。这一阶段实质就是由市场力量推动的财政联邦制改革。我国的市场化改革至今还基本处于第一个阶段，市场的力量基本上还无暇顾及各级政府权力的划分，但是随着力量的日益强大和第一阶段改革任务的基本完成，必然会将重点转移到各级政府权力的划分上，大力推进财政联邦制的改革。为了大力推进两个阶段的改革，市场力量必将逐步掌握和充分运用我国各级人大以实现自己的目标，而这又必将推动我国中央和地方关系，即中央集权的政治单一制的全面改革。
市场化改革的结果应该是，我国的各级人大将真正成为纳税人(市场力量)的代表机构，能真正代表全体纳税人的根本利益，能从根本上控制各级政府的行为，使其既不“越位”，也不“缺位”;各级地方政府将真正同时受到上下两方面的有效监控，既不可能欺下，也不可能瞒上，财政联邦制从下到上的权力授予使其能提供充分满足地方需求偏好的公共产品，中央集权制从上到下的领导又使其无法进行地方主义保护;中央政府将真正成为整个社会调控的核心，独一无二的位置使其能高瞻远瞩，数量不多的任务使其能集中精力，绝对大比例的财政资金使其有能力引导和控制地方的行为，抓关键和利益诱导的方式使其调控具有很高的艺术水平，这将极大地提高其维护国家统一和社会稳定、领导现代化建设的能力。这样的制度能同时充分发挥中央和地方各自的优势。这就是我国中央集权的政治单一制改革的目标模式。
参考文献
篇（5）
工作人生:激情燃烧
在主要从事财政理论研究和财政宣传工作的近30年里,郭代模可谓亲身经历并参与了中国的财革,这其中,有财政基础理论的研究,有财政政策的探讨,有财政改革的调研,也有参与各种财政会议报告起草和简报文字工作,郭代模从一名青涩的研究生,成长为一名广博的学者。
拿着厚厚的一本《郭代模财经文集》,文章研究的财经领域之广,财经范围之细,令人叹为观止,这恐怕是他们那一代人的特点,对任何事情都要做到事无巨细,这是出于他们那种成长中所受到的潜移默化的一种责任感,
在比较四川、江苏财政体制以及推行分税制之时,郭代模曾参加了国务院赴江苏调研工作组,对江苏财政经济问题特别是江苏财政体制进行为期一个月的调研工作;在分税制实施的过程中,对中央税、地方税和共享税的比例结构问题的调查研究,从而为深化财政体制改革特别是为分税制的完善、可持续发展等,贡献出了一个财政工作者的智慧。
郭代模的论文曾连续八次获财政部优秀论文奖和多次获中国财政学会优秀论文奖。而且,他还凭其高水平论文出席纪念党的二十周年大会,接受了等同志的接见。
“老骥伏枥,志在千里”,退休后的郭代模对财政经济改革与发展的研究,依然一往情深。他写出了许多时下热点和难点文章,被以财财科所研究报告的形式发送有关部门和领导。由于研究成果的针对性和前瞻性,得到国务院有关部门的重视和转载。
对于理论研究,郭代模一贯秉承自己的信念,那就是对社会负责,对读者负责,没有深刻的理论认识和实践考察,他绝不会轻易把它付诸笔端。郭代模在财政科学研究所已经担任了二十多年的研究生导师,对自己学生的学术研究,他也一直坚持此念。
和郭老相处,触动人心灵是他的“静”,交流中谈笑风生,静下来,他表现出的是一种智者的达观。工作三十余年从事理论研究,得到也只是“名”而已,与眼下一些急功近利者相比,郭代模身上体现了属于他们那个年代中一群人的独特价值观,作为一名产党员的忠诚,作为一个理想者的执着,他经历且正在经历着属于他们的“激情燃烧的岁月”。
退休人生:静水流深
在财经研究之余,郭代模还有自己的另一种书法墨香,挥毫写字,乐不思蜀。
“海为龙世界,天是鹤家乡”,一进郭代模家的客厅就可以看到一幅这样的对联,郭代模笑言:“这是我爱人去美国做访问学者期间挥毫疾书的一幅名联,寓意是其人四海为家漂泊在外,有点以天地为家的意思……”其实琢磨字里行间,郭老师遒劲的笔法中也透出一位丈夫对妻子的思念之情,也使人看到了一个财政人的精神世界。
书法是中华五千年文明中的一抹亮丽的色彩,书法对一个人性情的养成有着它独特的润泽效力。与郭代模一个多小时的谈笑交流中,一个睿智、严谨、不断追寻梦想的灵魂逐步在我们的脑海中显现……
看着郭代模挥毫泼墨的作品,让不懂书法的记者也能够感受到一股清新大气的墨香迎面扑来,“有人说我的字像郭体,但又不全像,我有我自己的东西在里面,不管做什么事情,你既要有继承,也要有创新,书法如此,学问更是如此。”
学书法,郭代模纯粹是出于自己的兴趣,他自小就受到家庭的熏陶。如今的郭代模,生活得依然充实而快乐,他把爱好和退休后的日子结合起来,闯出了一片新天地,应湖南省书协的之邀《郭代模书法展艺术展》即将在湖南长沙举办。
郭代模的家乡是湖南省新宁县。郭代模坦言自己曾是农村的放牛娃,那么,这条从农村走向城市的道路,郭代模是如何走过来的呢?
篇（6）
1 我国农村公共文化产品供给变迁
1.1 计划经济时期的公共文化产品供给机制
计划经济时期，我国农村公共文化产品的供给基本由国家包办，通过农村基层的权力结构、组织体制进行公共产品的提供和分配。但国家预算安排制度内提供仅限于公社本级一部分公共产品，公社级的大部分公共产品和生产队、生产大队的全部公共产品主要依靠制度外自我提供，农村文化投入始终处在一个极低的水平，这使得农村的文化产品短缺单一，但相对比较均等。
1.2 改革开放后至农村税费改革前农村公共文化产品供给机制
早在”六五”规划时期，国家就提出了“县县有图书馆、文化馆，乡乡有文化站”的建设目标，但从未达到。相当一段时期以来，由于观念认识差距、市场经济冲击和财政投入不足等多种原因，农村公共文化设施建设基本处在一个相对滞缓的发展状态，甚至不少地方的建设急剧下滑，已有的设施或破损严重、或转为他用，人员队伍严重流失。尤其是1994年分税制改革后，农村公共文化产品更多地要由基层政府负担，与地方财力直接挂钩。而乡镇本身财源有限，这使得农村文化产品的供给难以为续。论文写作，公共文化产品。
1.3 现阶段农村公共文化产品供给机制
农村税费改革后，随着预算外资金纳入预算内步伐的加快以及非税收入的取消，县乡财政收不抵支的矛盾凸显出来，这使得整个农村公共文化产品的供给比税费改革前面临更大的资金缺口，更遑论文化产品的供给了。由于文化事业费总量偏少，加之城市发展日益成为关注的中心，因此有限的投入往往集中在城市文化建设上。广大农村尤其是西部农村地区的公共文化建设日益被边缘化。
2 我国农村公共文化产品供给存在的主要问题
近年来在科学发展观指导下，各级党委和政府为改善农村文化生活作出了巨大努力，取得了一定成效。但总体上看变化不大，我国目前农村公共文化建设还很落后，城乡文化差距拉大的现象不容忽视，农村的公共文化生活严重式微，特别是一些健康、文明的公共文化形式更是走向衰微。
2.1 农村公共文化产品供给总量不足，公共文化资源匮乏
中央财政对农村公共文化产品供给的投入严重不足，地方财政尤其是基层乡镇则在农村公共文化产品供给上乏力，心有余而力不足，这些都造成以政府供给为主体的农村公共文化产品严重短缺，农民很难享受到政府提供的公共文化资源。论文写作，公共文化产品。
2.2 农村公共文化产品供给意愿失实，过剩与不足并存。我国现实生活中，文化公共产品供给决策程序是“自上而下”的，即农村文化产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定提供公共产品的品种和数量，而没有建立起村民文化需求的表露机制，这使得农民、农村文化产品的需求意愿得不到真实反映。
2.3 农村公共文化产品供给结构失调，使用效率低下
政府在供给农村文化产品中，由于没有强有力的法律约束和制度规范，政府部门的负责人往往从功利原则和个人意愿出发，致使供给随意性很大，不仅在总量上短缺，而且在结构上也失衡，具体表现为：一是关系农民生活的文化产品供给不足，二是关系农民基本人权和农村可持续发展的文化产品供给短缺，三是关系政治利益的文化产品供给过剩。这使得农村文化产品的实际使用效率低下，甚至无人问津。
2.4 基层政府组织的公共文化活动贫乏，难以满足农民的文化需求
农村基层政府或村级组织举办的公共文化活动不但数量少，而且极少针对农民的文化需求开展农村文化活动；即使是政府举办的少量文化活动，也主要限于节庆等特定场合，或者是为了满足政府经济活动的需要，或仅仅放几场电影，而非主要是为了满足农民日益增长的文化需要。论文写作，公共文化产品。一些乡镇文化站在国家大力推行“文化下乡'活动时，只选择放电影等成本较低的简单文化活动方式，从而造成了政府供给与农民需求之间的差距。
3 我国农村公共文化产品供给现状的剖析
当前我国农村文化基础设施落后、公共文化产品、文化服务供给不足、供需失衡及文化活动相对贫乏的现实情况，与全面建设小康社会的目标要求、与经济社会的协调发展以及农民群众的精神文化需求很不相适应，分析其原因主要有：
3.1 “城乡分治'的二元经济结构严重制约农村文化产品供给总量的增长
所谓二元经济，简单地说，就是指发展中国家现代化的工业和技术落后的传统农业同时并存的经济结构，即在农业发展还比较落后的情况下，超前进行了工业化，优先建立了现代工业部门。我国目前即处于二元经济结构状态，农村剩余劳动力长期得不到有效转移，二元经济特征非常明显，迟迟不能转化为一元经济。论文写作，公共文化产品。受城乡二元结构体制的影响，我国财政资源长期重工轻农、重城轻乡，形成了城乡不均衡的公共产品供给体系，造成国家财政对农村基础设施、文化娱乐等公共产品投入长期严重不足。城市居民通过缴纳税收，享受政府提供的各种文化产品，其供给进入公共财政体制。但农民通过税收等形式向国家缴纳资金后，享受的各种公共产品却仍要进行成本分摊，而不是由政府统一从财政支出中进行安排，其文化产品供给是一种制度外供给的方式，从数量、质量上都远远劣于低于城市文化产品。
3.2 分税制改革的不彻底，阻碍了农村公共文化产品的有效供给
我国财政体制自1980年起沿着财政分权思路不断推进，并于1994年在中央和省之间建立了分税制，初步划分了各级政府的财权财力和事权范围。在分税制的具体运行过程中，财力逐级集中，事权层层下放。地方政府财权与事权不统一，尤其是乡政府的财权与事权失衡加剧，乡村债务继续增加，乡、村组织正常运转难度加大。上级政府虽然通过纵向转移支付制度弥补地方财力，但因其支付有限，加之基层政府其财源多来自本地经济总量，增长小且零星分散难以征收，凭借其本身财力根本满足不了当地农村公共文化产品的需求。在这种情况下，基层政府要么少提供农村公共文化产品，要么把提供公共产品的责任推给农民。
3.3 农村公共文化产品供给体制缺乏科学性，造成农村公共文化产品供给随意低效
长期以来，我国农村公共文化产品供给体制采用的是“自上而下”的决策程序，农村公共文化产品提供的决策权在县乡政府，农民被排斥在公共产品供给的决策、运作和监督之外，缺乏对公共产品需求、偏好的表述，不具有参与公共事务决策的实际权利，无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志。论文写作，公共文化产品。
3.4 监督不足造成财政支农资金使用效益低下
我国制度内提供农村公共文化产品的资金主要来源是财政支农资金，近几年国家虽然加大了财政对农业的支持力度，但总量仍然有限，加上财政对农业支出实行分块管理，财政分散且自支自管，使得有限的资金不能形成合力。另一方面，财政支农经费在各级各地被挪用和浪费现象比较严重，大量财政资金用于人员经费开支，或挪作他用，导致支农资金使用效益极其低下。论文写作，公共文化产品。
4 完善农村公共文化产品供给的意义
加强农村文化建设，加大农村公共文化产品及服务的供给，是我国当前全面建设小康社会的内在要求，是树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是建设社会主义新农村、满足广大农民群众多层次多方面精神文化需求的有效途径。它能丰富广大人民群众特别是经济欠发达地区群众的精神文化生活，抵御腐朽没落文化的侵袭，实现广大人民群众的基本文化权利，促进经济社会协调发展。同时，对于提高党的执政能力和巩固党的执政基础，促进农村经济发展和社会进步，实现农村物质文明、政治文明和精神文明协调发展，具有重大意义。
参考文献：
[1]单治国．农村公共文化产品经济学分析的启示[J]．农村经济与科技，2006(5)
[2]刘颖，杨彦强．农业现代化建设进程中存在的问题及对策[J]．当代经济研究，2003(11)
篇（7）
一、农村税费改革的背景、成果以及对乡镇财政的影响
在我国改革开放前期，农民收人持续增加。按不变价格计算，1978-1984年，农民人均纯收人年均增长率达15.6%0}’}到1985年以后，农民收人的增长速度急剧放慢。据国家统计局有关公报，“七五”时期(1986-1990年)，农民人均纯收人年均实际增长率为4.2%,“八五”时期为4.3%,“九五”时期为4.7%01989年农民人均纯收人竟出现负增长，为一1.6%oX27cr9a)影响农民收人增长的因素很多，其中最受人们关注的莫过于农民负担过重。实际上，1980年代后期开始，农民负担逐步增加。1990年代，农民负担总体呈上升趋势，基本在高位运行，农民负担年均增长幅度一般都超过同期农民收人增长幅度。
1994年农民负担增长幅度更是高出农民人均纯收人增长幅度12.6个百分点。f31c}s}面对日益突出的农民负担问题，中央政府采取了不少严厉的减负措施，但是农民负担过重问题始终未能从根本上得到解决。
农民负担过重，极大地妨碍了农村社会经济发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村教育文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。
某些地方，一些农民不堪重负，被迫背井离乡，甚至出现自杀等让人触目惊心的事件。农民负担过重还严重影响了党和政府在农村群众中的形象，引发了农民对农村基层政府的不满情绪。农民拒绝交纳税费、抵制政府工作、集体上访等对抗屡有发生。很明显，农民负担过重引起的种种问题已经危及农村的社会秩序和政治稳定，一定程度上动摇了基层政府行政管理的基础。在这种背景下，中央政府推出了以减轻农民负担为重要目的的农村税费改革举措。
农村税费改革是我国农村继、家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。从2000年开始，农村税费改革试点由点到面，稳步推进。2003年在总结经验、完善政策的基础上，农村税费改革试点工作在全国全面推行。农村税费改革的基本内容是“三取消、二调整、一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法等。2004年，农村税费改革进一步深化，取消了除烟叶外的农业特产税，进行减征、免征农业税试点，并将在5年内取消农业税。4年多的农村税费改革取得了显著成果。通过农村税费改革，用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派，用税法来规范农村的分配关系，保障了广大农民的利益，规范了农村税费制度和分配行为，有利于现代公共财政体制的建立。大大减轻了农民负担，各地试点情况表明，农民负担减轻幅度一般都达到30％。明显改善了政府与农民的关系和农村干群关系，促进了农村上层建筑的调整和完善。
农村税费改革试点工作初步达到了“减负”、“规范”的目的，但是农民负担的减轻意味着乡镇政府收人的减少，农村税费制度的规范意味着对乡镇政府收取税费行为的制约。这对乡镇财政产生了明显的影响，一是扩大了乡镇财政缺口，加剧了乡镇财政危机。农村税费改革以前，乡镇财政已经存在较大缺口，当时可以通过税外收费、借债等途径解决。统计数据表明，从1996年到2000年，全国乡镇财政总收人中，超过30％的收人是乡镇自筹、统筹资金。2000年，全国乡镇财政总收人为1026．65亿元，其中自筹、统筹资金达403．34亿元，占39．29％。4农村税费改革，取消了乡统筹费等行政事业性、政府性基金、集资和屠宰税，又开始取消除烟叶外的农业特产税，降低农业税税率。这样，乡镇政府财政收人中，税收没有太多增加，甚至逐渐减少，而原来可以纳人乡镇财政收人的统筹费等又被取消，乡镇财政收人大大减少，乡镇财政缺口迅速扩大。为了支持农村税费改革，解决乡镇财政困难，中央财政和省财政增加了转移支付金额。2001-2004年中央财政对试点地区的转移支付金额分别为33亿元、245亿元、305亿元、396亿元。尽管如此，乡镇财政缺口仍然很大。二是乡镇债务偿付能力大幅度下降。由于各种原因，全国绝大多数乡镇背负沉重债务。财政部科研所课题组认为，如果采用中间值推断，全国乡村债务总额不会低于6000亿元；如果采用高值推断，全国乡村债务总额应突破10000亿元。5湖南桃源县4o个乡镇总计负债11．49亿元，平均每个乡镇负债近2900万元，最高的达10933万元。农村税费改革以前，乡镇化解债务的能力已经不足。农村税费改革以后，乡镇偿付债务的能力大大降低，沉重的债务带来的问题和矛盾更加尖锐。农村税费改革的方向无疑是正确的，但它客观上加剧了乡镇财政压力，使原本十分困难的乡镇财政雪上加霜，难以为继。
农村税费改革以后，乡镇财政危机降低了乡镇政府供给公共产品和服务的能力，不少乡镇尤其是以农业为主要产业的乡镇，基层政府根本无力或难以满足农村庞大的公共需求，水利设施的建设和维护、农村义务教育、公共卫生保健等问题突出。另一方面，财政危机影响了乡镇政府的社会控制能力和行政管理活动，可能引起乡镇政府行政管理危机。
二、农村税费改革的趋势：财政体制创新
农村税费改革之后的乡镇财政压力增大和潜在的行政管理危机，使农村税费改革进人了一个两难的境地。在目前的财政体制和行政管理体制下，要么继续推进农村税费改革，减轻农民的负担，但严重制约乡村正常运转；要么让乡村正常运转，牺牲农村税费改革，加重农民负担，让改革走回头路。I7事实上，已经出现了转移、加重农民负担的一些新动向。有些地方，乱收费由农业税费向行业税费转移，如对农民建房收“空间占用税”，巧立名目变相提高学杂费。一些地方乡镇政府“强迫提供服务”，美其名目“有偿服务”，如强令农民购买质次价高的果树苗，通过代办保险从中牟利。有些地方克扣农民应得的征地补偿费、补助金等。诸如此类损害农民利益，加重农民负担的现象，不禁令人担心农村税费改革陷入“黄宗羲定理”。
农村税费改革的困境，究其缘由，首先是因为农村税费改革本身的局限。政府财政是财政收人和财政支出的统一，农村税费改革属于财政收人方面的改革，规范的是政府、集体和农民三者之间的分配关系。农村税费改革使乡镇财政收人的数量、结构发生了变化，而乡镇财政支出没有全面、系统的改革和调整。即就是在财政收人内部，税费改革也只是财政收人改革的部分内容，也没有改变我国长期存在的城乡二元税制和分配体制。农村税费改革的局限说明，要使农村税费改革走出困境，必须同时进行财政支出方面的改革，统一城乡税制，完善基层政府收人结构。归根到底，农村税费改革的趋势必然是财政体制创新，建立现代公共财政体制。从这个意义上讲，财政体制创新既是农村税费改革的逻辑要求，也是农村税费改革顺利进行和成功的必要保证。
农村税费改革是财政体制创新的开端和有机组成部分。财政体制创新之所以必要，不仅仅是为了使农村税费改革走出困境，根本理由在于消除现有财政体制的弊端。现行财政体制是1994年分税制改革后形成的，本身是财政体制创新的成果。然而，随着时间的推移，分税制基础上的财政体制显现了新的问题。中央财政收人占全国财政总收人的比重大大提高，同中央财力集中度提高相一致，省级财政相对于市级财政，市级财政相对于县级财政，县级财政相对于乡镇财政，财力集中度不断提高。财力向上集中，而事权、财政支出责任并没有发生同向变化，甚至反向下移。县乡财政收人功能、财力逐渐减弱，但财政支出功能日益增强。县乡政府在提供维持性和社会福利性公共物品方面承担着更大的作用，在提供与基层民众权利和生活息息相关的服务功能方面比任何层级政府发挥着更大的作用。L8这样形成县乡政府(财政转移支付之前)事权与财权、财政支出责任与财政收人功能的不对称。按理，财政转移支付可以缩小，乃至解决不同级政府间、不同地区间财政的不对称。但是，由于财政转移支付制度尚不够完善，使地区间的财政差距、基层政府财政的不对称难以有效解决。另外，上级政府可以通过上收财力和下放事权来转嫁财政负担。乡镇财政处于国家财政体系的末端，承受转嫁的上级财政负担，无法将自己的财政负担在财政体系内部转嫁，通常的做法就是向农民伸手，解决财政困难。通过分析，我们就不难理解农村基层政府财政特别是乡镇财政困难，以至于农民负担过重的财政体制方面的原因了。现行财政体制的弊病远不止这些，但是已足以说明必须进行新的财政体制创新。适应社会主义市场经济和城乡经济社会协调发展要求，财政体制创新的内容至少包含以下方面。
第一，统一城乡税制，建立现代公共财政体制。城乡二元税制以至于城乡二元财政体制，使收人较低的农民承担了比收人较高的城市居民相对高的税赋，而政府对农村地区的投人却明显低于城市，是对农民的歧视性待遇的重要表现。从2004年起，免征、减征，并将在5年内取消农业税，使完全取消专门面向农民征收的各种税费呼之欲出。完全取消专门面向农民征收的各种税费之后，实行城乡统一税制，使农民履行同其他纳税人一样的义务；同时，财政支出制度进行相应调整，使农民享受同城市居民一样的由国家财政负担费用的公共产品。在税制和财政支出制度城乡统一的基础上，建立覆盖城乡的现代公共财政体制，这是财政体制创新的核心。第二，合理界定各级政府的事权和财政支出责任。界定各级政府的事权和财政支出责任要遵循事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一原则。如果把事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一，理解为在实行财政转移支付之后形成的各级政府的事权、责任与其总财力的基本匹配，_9那么政府的事权和财政支出责任的界定可以不拘泥于政府本级征收的收人的数量，而更多地考虑国家总财力、政府管理能力和公共产品的属性、供给效率。以农村义务教育为例，属于全国性公共产品，应由中央财政(按照一定时期义务教育发展的基本标准所需要的费用数额)通过向农村基层政府转移支付的方式负担费用；而从效率看，发展义务教育的事权和责任适宜农村基层政府承担。第三，合理界定各级政府的财政收人。由于地区经济差距会长时期存在，应适当提高中央政府等上级政府财政收人在国家财政总收人中的比重。这对中央政府等上级政府统筹国民经济和社会发展，调节地区经济差距，保证所有的基层政府给本地区居民供给最起码的公共产品，是必须的和有利的。
基层政府的财政收人主要包括本级征收的收人，如税收，以及上级财政转移支付等。一般对于农村基层政府尤其是欠发达地区的农村基层政府而言，上级财政转移支付应是最重要的收人来源之一。即使在一些发达国家，地方政府财政收人的30％～40％来源于上级政府的转移支付，美国的学区财政收人近60％来源于上级政府的转移支付。叫在明确划分和完善各级政府财政收人和财政支出的基础上，建立和完善符合国情的财政转移支付制度。
三、财政体制创新对乡镇行政发展的要求
从理论上说，政府对物质基础的需要规定了财政规模，而财政规模对政府的行政管理活动又具有制约作用。一方面，社会成员在社会生产、生活中的共同需要即社会公共需要从根本上决定了政府的职能范围，政府依据履行行政职能的需要，组建行政机构和配置行政人员。政府为实施行政职能和供给公共产品、维持行政机构和行政人员的公务活动，所产生的对物质基础的需要，规定了财政支出的范围和数量，进而提出了财政收入的数量要求。另一方面，财政具有反作用，财政为政府的运转、高效的行政管理和公共产品的供给提供财力，财政收入的数量限定了行政组织和行政人员的规模，确定了政府所能供给的公共产品的数量和质量的最大值。
财政与政府活动的关系说明，财政状况的变化必定要求行迁，财政体制创新必然要求行政发展。使用行政发展概念，是要强调行政系统(政府)的调整、改革与完善要以整体功能优化、行政效率提高为方向，以促进社会全面协调、可持续发展为目的。农村税费改革引发和为开端的，实际上正在平缓推进的财政体制创新，使公共财力的数量、公共财力在各级政府间的分配，以及各级政府财政支出责任的划定等方面发生了新的变化。假如没有政府变革的配合，财政体制创新避免不了夭折或半途而废的可能。如同财政体制创新是农村税费改革的逻辑要求和必要保证，行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证。
篇（8）
义务教育作为公共产品，具有非竞争性和非排他性，应当作为公共部门由各级政府来提供。现行的农村义务教育管理体制是“国务院领导，地方政府负责，分级管理，以县为主”，县级政府为农村义务教育的主要提供和管理主体。我国在分税制财政体制改革后，下级政府财力被很大削弱，更多财力集中到中央政府。这样，造成了县、乡镇级政府缺乏相应的财力来保障义务教育投入的充足，出现了事权和财权的分离，无法实现义务教育的均衡发展。因此，中央政府必须通过实行有效的转移支付制度来平衡不同层级政府和不同地区的财力，来解决财政的纵向和横向不平衡。
一、农村义务教育财政转移支付制度的效应
农村义务教育财政转移支付主要采取两种形式：一般性转移支付和专项转移支付。不同的转移支付形式有着不同的经济和社会效应。
（一）农村义务教育的一般性转移支付的效应分析
一般性转移支付能够体现均等化效应，它根据不同地方政府的财政收入能力和支出需求，根据公式计算出对其的转移支付数额，贫困地区可以在公式中应用较低的基数，与其薄弱的财政收入能力对应，因而可以计算其较大的差额，作为转移支付的标准。这样，贫困地区便获得了更多的补助，相对缩小了与富裕地区的财政能力差异。
（二）农村义务教育的专项转移支付的效应分析
农村义务教育的专项转移支付主要是针对农村地区义务教育经费的短缺与县乡级财政能力薄弱无力承担的状况，由中央和省级政府对其进行专项补助，根据不同地区农村发展状况的不同，确定差异化的专项转移支付金额。由于在义务教育领域存在贫困地区和富裕地区的巨大差距，通过专项转移支付既可以平衡城乡之间的义务教育经费差距，又可以通过对边远地区和西部欠发达地区给予更大的专项转移支付金额，促进不同地区间的均等化效应。
二、我国农村义务教育转移支付制度存在的问题
（一）我国农村义务教育转移支付中的教育资金缺口总量还很大
虽然，中央及省级政府都在不断加大对义务教育的转移支付，但是在实践中由于各方面的因素影响，并没有真正做到这点。教师工资拖欠问题严重、学校公用经费不足、学校危房改造资金欠缺等等，使得农村义务教育经费在一段时期仍然存在严重的缺口，没有足够的资金供给。
（二）我国农村义务教育发展中各级政府事权划分仍不明确
在分税制财政体制改革中，我国各级政府在财政收入上进行了财权的上移，中央政府集中了更多的财力，但是同时地方政府仍然承担着较大的财政支出责任，这样财权和事权分离，地方政府主要是县乡级政府没有足够的财力去实现其在义务教育中的职责，于是置义务教育发展于缓慢之中。
另外，在义务教育发展中，中央政府和地方政府事权划分不明确，中央政府和地方政府存在交叉的事权范围和都没有涉及的领域，出现了政府的缺位和越位问题严重。
（三）农村义务教育转移支付的监督体系不健全
现阶段，我国农村义务教育转移支付缺乏完善的监督体系和法律规定。在转移支付过程中仍然存在义务教育转移支付资金挤占、挪用和占用现象，使得义务教育资金不能及时、足额下拨到相应层级的政府，用于农村义务教育的教师工资、学生公用经费和校舍改造等方面。监督体系不健全表现在没有对应的法律规范和相应的监督机构来实行。
（四）农村义务教育转移支付制度的相关配套体制改革滞后
首先是人事制度改革的落后，农村义务教育转移支付需要政府设立相应的机构进行转移支付资金的专项管理和划拨，以及转移支付资金的使用效果评价等。但是相应的人员和机构都没有完全实现这个职责。其次是没有建立完善的资金使用效益评价体制，无法合理有效地对转移支付资金的使用进行绩效评价和管理追踪。
三、规范义务教育财政转移支付制度的政策建议
通过对我国目前农村义务教育财政转移支付制度存在的问题的分析结合中国义务教育发展的实际情况，对规范我国的义务教育财政转移支付制度提出以下建议：
（一）明确各级政府的事权和财权划分
建立规范的义务教育财政转移支付制度，必须把各级政府的事权和财权划分清楚。进而才能为义务教育财政转移支付提供准确的财政标准收入和财政支出需求的数据，规范转移支付流程和结构。
（二）确定中央和省级政府在义务教育中的投入责任
在明确划分了中央和地方的财权和事权的基础上，为了弥补地方发展义务教育的财力不足，必须加大中央和省级政府的投入责任和转移支付力度。这对建立以中央对地方的转移支付和省级政府对下级政府的转移支付为重点提供了支持。
（三）建立健全农村义务教育财政转移支付制度的监管体系
确定了转移支付的模式后，对转移支付的整个流程必须建立起完善的监督管理体系，以保证义务教育转移支付资金及时、足额下划到相应层级的政府并被用于义务教育的经费支出，避免出现挤占、截留和挪用等情况的发生。
首先，制定《转移支付法》，在其中专门对义务教育财政转移支付进行原则、总量、分配资金运行及各级政府的责任作出规范性要求。其次，鼓励社会公众和新闻媒体也参与到义务教育财政转移支付的监督中来。
通过以上措施和手段，建立一套以义务教育一般性转移支付为主专项义务教育转移支付为辅的义务教育转移支付制度，切实解决农村义务教育经费投入不足的状况，为实现基本公共服务在全国范围的均等化起到示范作用。
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近年来，土地财政受到各方关注，成为理论与实务界共同关心的话题。在我国，土地财政一般是指地方政府出让土地获得的财政收入，由于是属于财政的预算外收入，因此也形象的称之为“第二财政”。由于土地财政量大而且主要由地方政府支配使用，因此土地财政对地方经济的运行产生较大影响。以2012年为例，在执行最为严格的房地产调控政策下，我国的土地财政收入仍达到2.69万亿元，由此可见土地财政的规模。
一、土地财政的产生及其影响
我国于1994年推出分税制改革，当时设定中央财政收入大约占全国财政收入的60%，地方政府享受剩下的40%。然而，正如当前大多数学者所评论的，地方政府要负担着地方的医疗、教育、卫生和基础设施建设等政府事务和责任，从而导致了地方政府在事权和财权上的不匹配，地方财政缺口日渐扩大。由于受到财政体制的制度限制，我国地方政府无法像国外的地方政府靠发行债券筹集资金，因此主要是通过行政收费和出让土地使用权来获得发展资金，我国土地财政由此而诞生。目前，地方政府的土地财政收入主要分为两个部分，一是与土地出让有关的非税收入，如土地出让金、新增建设用地有偿使用费等，二是与土地有关的归地方政府的税收收入，如城镇土地使用税、房地产业和建筑业的营业税和耕地占用税等。随着我国房价的一路攀升，土地财政收入增长迅速，据数据显示，在一些地方土地财政收入已经超过了财政收入，成为了事实上的“第一财政”。
从客观上来说，土地财政是发展地方经济的一把“双刃剑”，它对地方经济的发展产生着双向的影响。从正向上来说，土地财政推动了我国这些年来的城镇化和工业化进程，没有土地财政是不可能实现这个速度和深度的。而且，也正是因为土地财政，各级地方政府才有资金进行大范围的基础设施建设，包括城市基础设施、道路等交通基础设施和农村环境改善等，这在较大程度上提高了城市居民和农村居民的生活环境，大幅提高了生活质量，为当地居民谋得了实际利益。但是，土地财政的负面影响也不容忽视。一是土地财政恶化了国民收入分配制度。当前我国的政府收入已经占据GDP的30%以上，其中主体就是土地财政收入。这种政府收入的过高，压缩了企业收入和居民收入。同时，这种过高的政府收入也抑制了民间投资。二是土地财政影响了产业结构。从目前的产业发展来说，由于政府土地财政的高收入和高增长，导致了房地产行业的快速发展，房地产行业变成了我国国民经济中的支柱行业，从而央企和大型民企均纷纷涉足房地产行业，弱化了实体经济尤其是极大的冲击了制造业。这对于我国产业结构优化是极为不利的。三是造成了资金和资源的浪费。由于土地财政是预算外收入，基本不受或者很少受到同级人大及上级政府监管。基于这种监管体制的缺乏，各级政府纷纷以土地财政收入大搞建设，甚至有不少是面子工程，以及各种寻租问题，从而造成了资金和资源的极大浪费。四是造成了利益分配不均。在土地财政机制不发生变化的情况下，被征地农民和被拆迁的城市居民始终处于弱势地位，因此土地增值的利润很难平均分配。而且，由于近年来房价的高涨，房地产商始终对于土地有着极大的兴趣，背后是利益的推动。政府、房地产商和居民之间的利益分配，必然是向前两者倾斜。土地财政造成了利益分配的不均，从而也诞生了一系列的社会问题。
二、土地财政的治理对策
在我国当前的经济体制下，要不断加强体制和制度改革，以改革促进土地财政的理顺，从而促进地方经济的可持续发展。土地财政的治理措施可以在以下途径中进行选择。
（一）改进政府绩效评估机制
要促进土地财政的改革，首先就需对当前的政府绩效评估机制进行改革。现行的以GDP为核心的政绩考核体系极大的刺激了地方发展以房地产为主的经济结构模式，这种以短期和迅速的经济增长来实现政绩的发展方式，为地方经济发展累积了一定的财政风险和金融风险，也不利于当地经济的可持续发展。因此，应改变以GDP为核心的政绩考核体系，改为适应政府向服务型政府转变的政府绩效评估机制，对政府的考核应由重GDP考核，改变为经济发展、资源与环境保护、社会发展、民生保障和发展等综合指标体系的绩效评估机制。
（二）理顺中央和地方政府之间的事权和财权匹配
土地财政诞生的重要制度原因就是中央和地方政府事权与财权的不匹配。在地方政府承担了大量基本公共服务的同时，享受着较少的财政收入。因此，应对分税制中的中央和地方财政收入分配比例进行调整，从制度根源上解决地方财政的收支不平衡。
（三）完善土地出让收入的管理制度
我国各级地方政府均有同级人大的监督以及上级政府的监督，但是由于监督不到位，很容易发生地方政府任意使用土地出让收入的行为，因此有必要完善土地出让收入制度。比如除加强人大的立法监督外，也可参照香港的土地基金制度，按一定比例建立地方土地收益基金，为地方政府预留未来发展资金。
（四）实行市场化征地制度
改革和推行市场化土地征用制度，可以逐步破解地方政府对于土地的垄断征用权，从而引入土地出让主体。实现市场化土地征用，可以在较大程度上保障城市居民和农民的土地权益，从而使土地利益分配制度实现均衡，实现城市居民和农民的利益最大化。
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一、引言
从历史的发展进程来看，我国政治经济领域的核心问题之一——政府间的关系界定，一直是影响政治经济发展的核心问题，特别是中央与地方政府间财权和事权划分问题，以及地方各级政府间的财权和事权的划分问题。我国在党的十七大报告中提出要“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，“十二五规划”中又进一步强调提出“在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系”。党的十八吹响了深化财税体制改革的号角进一步推进了政府间财权事权改革步伐。我们可以这样说，政府间财力与事权的划分及匹配问题已经成为了我国政治经济领域一直以来亟待解决的重大核心问题。但是，从现状来看，中国目前拥有世界上层级最多的政府体系包括中央、省（自治区、直辖市）、地区（地级市、自治州）、县（县级市）和乡（镇）共五级，各级政府事权目前缺乏正式而明确的划分。所以，对政府间事权和财权关系的调整研究以及各级政府间的事权关系研究一直是理论界探讨的核心焦点问题。政府间的事权划分问题，不仅是国家政治体制的重要组成部分，更是社会科学研究中的重大课题。对政府间事权划分进行全面的了解、充分收集相关文献资料、整合评述的工作，将对今后政府以及理论界研究各级政府事权划分产生重大的现实应用意义和研究意义。
通过对国内有关政府间事权划分文献的搜集和研究，我们可以看出，学术界对政府间财权事权的划分探讨可谓是“历史悠久，百花齐放”，对政府事权划分的关注度呈逐年上升趋势，特别是在2013年达到顶峰，由此看来，现实国情对政府间事权划分研究的要求十分迫切。基于对检索文献的梳理和整合，将从政府间事权划分研究的理论发展、市县级政府事权划分研究现状分析以及对策进行综述。
二、政府间事权划分研究的历史进程
自建国以来，政府的事权划分就伴随着改革的进程而发展，学术界对于事权划分的研究也呈现出阶段性研究，大致分为以下几个阶段：第一阶段，主要研究基于国外政府间财权事权划分模式的经验和启示来改善我国中央与地方政府间的事权划分，如1994年张洪武、张聪林所著的《德国政府的事权划分及对我国分税制的改革借鉴》；谢旭人所著的《澳大利亚的政府事权划分及财政转移制度》等。第二阶段，对政府事权划分和配比等相关概念进行科学的界定以及扩展事权划分内涵，如2003年宋卫刚所著的《政府间事权划分的概念辨析及理论分析》；2003年蒲善明所著的《浅谈确立“均权政府”理念对搞好政府间事权划分的思维导向作用》。第三阶段，基于财政视角下论述我国政府事权和财权的平衡发展，并充分总结国内经验与国外政府对比提出了将事权划分法制化的理论，如2006年寇铁军所著的《政府间事权财权的法律安排---英、美、日、德的经验及其对我国的启示》；2007年贾康所著的《财政扁平化改革和政府间事权划分》。第四阶段，多角度的论证我国政府间事权划分存在问题及其对策，如2013年马万里所著的《多中心治理下的政府间事权划分新论---兼论财力与事权相匹配的第二条（事权）路径》；2012年赵和楠所著的《政府间事权划分的理论依据：基于政治学、经济学的视角》；2011年周坚卫、罗辉所著的《从“事与权”双视角界定政府间事权建立财力与事权相匹配的转移支付制度》。
随着我国社会经济的快速发展，对现代社会行政管理体制改革要求越来越高，事权划分改革不再是单一的制度变化，而是与财权相辅相成的均衡化发展，从学术界的理论研究趋势看来，我国政府间事权划分趋于复杂化和多样化，对其理论研究更具有重大的现实应用价值。
三、我国政府间事权划分研究现状分析
（一）国内政府间事权划分研究现状
通过对国内有关政府间事权划分文献的梳理和研究，我们可以看出，当前我国学术界的研究主要集中在以下几个方面：
1.界定了事权、财权及财力等相关的概念，并阐述了事权、财权之间的关系。宋卫刚认为，首先，政府为了能够实现其职能而具有的权力就是政府事权。因为政府具有管理相关社会事务的责任，这种责任也就构成了政府的职能，所以政府具有了事权。因此，我们也可以说，政府事权是依据政府责任——即政府职能而被赋予的一种政府权力。其次，政府事权是经过法律授权的政府权力。我们知道，在现代国家政治体制中，政府的权力是由国家立法机构通过法律授予的。因此，政府事权作为政府权力的一种形式，也是由国家立法机构通过法律授予的，并且受到法律的约束。最后，政府事权是管理国家事务的一种权力。根据我们对“政府”的界定，即“政府是国家权力机关的执行机关，是国家行政机关”，政府所拥有的实际上是行政权，政府事权是行政权针对政府管理的不同事务的一种细化和分类。综合上述特点，宋卫刚把“政府事权”定义为依据政府职能产生的，通过法律授予的，管理国家具体事务的权力。
2.对我国财政体制、政府间事权及支出责任划分的历史沿革的探讨，唐在富在《我国政府事权划分的历史演进与改革建议》一文中对当前中央与地方事权划分基本格局进行了阐述并解释了当前我国政府间事权划分的状况（即实践效果），以及存在的问题和挑战。
3.指出了当前我国政府间事权划分和支出责任格局中存在的主要问题，并分析了问题存在的原因。宋立认为，首先，由于我国实行的是单一制的体制，鉴于单一制体制安排的特点，我国各级政府之间的事权划分以由上一级政府决定为主，因而缺乏必要充足的协商统筹，变更性随意性很大，进而缺乏稳定性，这在一定程度上影响了政府间事权划分的有效性。其次，我国法律对于我国政府间事权划分的相关规定多是基于原则性的规定，存在法律规范过于原则化的问题，出现各级政府之间的事权划分出现交叉重叠、支出责任不明确等方面的问题，缺乏合理规范、具有可操作性的具体规定和细致划分。再次，在我国公共服务事项划分中，由于各级政府之间实行多重标准，出现相互交叉重复、相互冲突的问题，缺乏合理的规范性，导致了一些地方政府承担了一定的全国性公共物品的供给责任，而中央政府则承担了一些地方性公共物品的供给责任。基本公共服务事权重心向下级基层政府下移，事权的配置与各级政府的行政能力与财政能力不相适应，这与国际惯例和转轨国家的改革方向是不一致的。
4.分析借鉴国外政府间事权划分的经验，如张瑛《西方发达国家事权划分与财政支出结构的比较分析》，许闲《德国政府间三级事权划分与财政支出》，刘丽、张彬所著的《法国政府间事权、税权的划分及法律平衡机制》研究等。可以看出，我国学者对于国外政府间事权划分的研究相对充分，并已取得诸多可喜的成果。
（二）国内市、县级政府间事权划分研究现状