社会保险法实施细则汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇社会保险法实施细则范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

第一条　社会保险法第十五条规定的统筹养老金，按照国务院规定的基础养老金计发办法计发。

第二条　参加职工基本养老保险的个人达到法定退休年龄时，累计缴费不足十五年的，可以延长缴费至满十五年。社会保险法实施前参保、延长缴费五年后仍不足十五年的，可以一次性缴费至满十五年。

第三条　参加职工基本养老保险的个人达到法定退休年龄后，累计缴费不足十五年(含依照第二条规定延长缴费)的，可以申请转入户籍所在地新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，享受相应的养老保险待遇。

参加职工基本养老保险的个人达到法定退休年龄后，累计缴费不足十五年(含依照第二条规定延长缴费)，且未转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险的，个人可以书面申请终止职工基本养老保险关系。社会保险经办机构收到申请后，应当书面告知其转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险的权利以及终止职工基本养老保险关系的后果，经本人书面确认后，终止其职工基本养老保险关系，并将个人账户储存额一次性支付给本人。

第四条　参加职工基本养老保险的个人跨省流动就业，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，按照《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》(〔20xx〕66号)有关待遇领取地的规定确定继续缴费地后，按照本规定第二条办理。

第五条　参加职工基本养老保险的个人跨省流动就业，符合按月领取基本养老金条件时，基本养老金分段计算、统一支付的具体办法，按照《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》(〔20xx〕66号)执行。

第六条　职工基本养老保险个人账户不得提前支取。个人在达到法定的领取基本养老金条件前离境定居的，其个人账户予以保留，达到法定领取条件时，按照国家规定享受相应的养老保险待遇。其中，丧失中华人民共和国国籍的，可以在其离境时或者离境后书面申请终止职工基本养老保险关系。社会保险经办机构收到申请后，应当书面告知其保留个人账户的权利以及终止职工基本养老保险关系的后果，经本人书面确认后，终止其职工基本养老保险关系，并将个人账户储存额一次性支付给本人。

参加职工基本养老保险的个人死亡后，其个人账户中的余额可以全部依法继承。

第二章 关于基本医疗保险

第七条　社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行。

参加职工基本医疗保险的个人，基本医疗保险关系转移接续时，基本医疗保险缴费年限累计计算。

第八条　参保人员在协议医疗机构发生的医疗费用，符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准的，按照国家规定从基本医疗保险基金中支付。

参保人员确需急诊、抢救的，可以在非协议医疗机构就医;因抢救必须使用的药品可以适当放宽范围。参保人员急诊、抢救的医疗服务具体管理办法由统筹地区根据当地实际情况制定。

第三章 关于工伤保险

第九条　职工(包括非全日制从业人员)在两个或者两个以上用人单位同时就业的，各用人单位应当分别为职工缴纳工伤保险费。职工发生工伤，由职工受到伤害时工作的单位依法承担工伤保险责任。

第十条　社会保险法第三十七条第二项中的醉酒标准，按照《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》(GB19522-20xx)执行。公安机关交通管理部门、医疗机构等有关单位依法出具的检测结论、诊断证明等材料，可以作为认定醉酒的依据。

第十一条　社会保险法第三十八条第八项中的因工死亡补助金是指《工伤保险条例》第三十九条的一次性工亡补助金，标准为工伤发生时上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍。

上一年度全国城镇居民人均可支配收入以国家统计局公布的数据为准。

第十二条　社会保险法第三十九条第一项治疗工伤期间的工资福利，按照《工伤保险条例》第三十三条有关职工在停工留薪期内应当享受的工资福利和护理等待遇的规定执行。

第四章 关于失业保险

第十三条　失业人员符合社会保险法第四十五条规定条件的，可以申请领取失业保险金并享受其他失业保险待遇。其中，非因本人意愿中断就业包括下列情形：

(一)依照劳动合同法第四十四条第一项、第四项、第五项规定终止劳动合同的;

(二)由用人单位依照劳动合同法第三十九条、第四十条、第四十一条规定解除劳动合同的;

(三)用人单位依照劳动合同法第三十六条规定向劳动者提出解除劳动合同并与劳动者协商一致解除劳动合同的;

(四)由用人单位提出解除聘用合同或者被用人单位辞退、除名、开除的;

(五)劳动者本人依照劳动合同法第三十八条规定解除劳动合同的;

(六)法律、法规、规章规定的其他情形。

第十四条　失业人员领取失业保险金后重新就业的，再次失业时，缴费时间重新计算。失业人员因当期不符合失业保险金领取条件的，原有缴费时间予以保留，重新就业并参保的，缴费时间累计计算。

第十五条　失业人员在领取失业保险金期间，应当积极求职，接受职业介绍和职业培训。失业人员接受职业介绍、职业培训的补贴由失业保险基金按照规定支付。

第五章 关于基金管理和经办服务

第十六条　社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》(国发〔20xx〕2号)的规定执行。

第十七条　社会保险经办机构应当每年至少一次将参保人员个人权益记录单通过邮寄方式寄送本人。同时，社会保险经办机构可以通过手机短信或者电子邮件等方式向参保人员发送个人权益记录。

第十八条　社会保险行政部门、社会保险经办机构及其工作人员应当依法为用人单位和个人的信息保密，不得违法向他人泄露下列信息：

(一)涉及用人单位商业秘密或者公开后可能损害用人单位合法利益的信息;

(二)涉及个人权益的信息。

第六章 关于法律责任

第十九条　用人单位在终止或者解除劳动合同时拒不向职工出具终止或者解除劳动关系证明，导致职工无法享受社会保险待遇的，用人单位应当依法承担赔偿责任。

第二十条　职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴。用人单位未依法代扣代缴的，由社会保险费征收机构责令用人单位限期代缴，并自欠缴之日起向用人单位按日加收万分之五的滞纳金。用人单位不得要求职工承担滞纳金。

第二十一条　用人单位因不可抗力造成生产经营出现严重困难的，经省级人民政府社会保险行政部门批准后，可以暂缓缴纳一定期限的社会保险费，期限一般不超过一年。暂缓缴费期间，免收滞纳金。到期后，用人单位应当缴纳相应的社会保险费。

第二十二条　用人单位按照社会保险法第六十三条的规定，提供担保并与社会保险费征收机构签订缓缴协议的，免收缓缴期间的滞纳金。

第二十三条　用人单位按照本规定第二十一条、第二十二条缓缴社会保险费期间，不影响其职工依法享受社会保险待遇。

第二十四条　用人单位未按月将缴纳社会保险费的明细情况告知职工本人的，由社会保险行政部门责令改正;逾期不改的，按照《劳动保障监察条例》第三十条的规定处理。

第二十五条　医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出的，由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。对与社会保险经办机构签订服务协议的医疗机构、药品经营单位，由社会保险经办机构按照协议追究责任，情节严重的，可以解除与其签订的服务协议。对有执业资格的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由社会保险行政部门建议授予其执业资格的有关主管部门依法吊销其执业资格。

第二十六条　社会保险经办机构、社会保险费征收机构、社会保险基金投资运营机构、开设社会保险基金专户的机构和专户管理银行及其工作人员有下列违法情形的，由社会保险行政部门按照社会保险法第九十一条的规定查处：

(一)将应征和已征的社会保险基金，采取隐藏、非法放置等手段，未按规定征缴、入账的;

(二)违规将社会保险基金转入社会保险基金专户以外的账户的;

(三)侵吞社会保险基金的;

(四)将各项社会保险基金互相挤占或者其他社会保障基金挤占社会保险基金的;

(五)将社会保险基金用于平衡财政预算，兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用的;

(六)违反国家规定的投资运营政策的。

第七章 其他

第二十七条　职工与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、《劳动人事争议仲裁办案规则》的规定，申请调解、仲裁，提起诉讼。

职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为的，也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。社会保险行政部门或者社会保险费征收机构应当按照社会保险法和《劳动保障监察条例》等相关规定处理。在处理过程中，用人单位对双方的劳动关系提出异议的，社会保险行政部门应当依法查明相关事实后继续处理。

第二十八条　在社会保险经办机构征收社会保险费的地区，社会保险行政部门应当依法履行社会保险法第六十三条所规定的有关行政部门的职责。

第二十九条　20xx年7月1日后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和本规定执行;对20xx年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行。

第三十条　本规定自20xx年7月1日起施行。

社会保险的特征特征1

社会保险的客观基础，是劳动领域中存在的风险，保险的标的是劳动者的人身;

特征2

社会保险的主体是特定的。包括劳动者(含其亲属)与用人单位;

特征3

社会保险属于强制性保险;

特征4

篇（2）

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）01-0365-02

社会保险基金是是社会保险制度实施的根本保障，社会保险基金问题始终是社会保障的首要问题。由于对我国劳动保障机制的严重毁坏。我们的社会保险体制发展一度脱离了科学发展的正轨，而随着改革开放发展的客观需要，社会保险作为劳动制度改革的部分在特定的历史条件下展开。并为加快我国改革开放的进程和经济高速的发展起到了重要的保障和促进作用。但是由于社会保险立法工作的滞后。相关法规操作细则的不完善。我们的社会保险征缴现状还不能做到应收尽收，影响征收的瞒报、漏报和拖欠社会保险费的现象还存在不止。如何行之有效的规范社会保险的缴费行为，为社会保险事业的健康发展营造一个法治公平的良好环境。是我们社会保险稽核工作者应该思考的一个课题。

一、社会保险稽核工作现状

（一）随着社会保险法律法规健全和完善，相关实施配套细则应及时出台以加强法规执行的操作性

随着《 社会保险费征缴暂行条例》实施以来，国家又相继出台了《社会保险费征缴监督检查办法》、《社会保险稽核办法》、 等多部指导社会保险规范化管理的法律法规。我国的社会保险事业正逐渐形成了一整套法制化的管理体系。对社会保险征缴和使用的监督和检查有了比较规范的钢领性法律依据。但是由于社会保险在全国各地区各行业开展的基础和起步的时间差异，对执行国家社会保险相关法律法规的力度和深度有较大差别。在全国社会保险所覆盖的区域内，由于实施办法和操作标准的不统一，如电力行业、金融行业、教育行业等行业化管理的单位仍然在延续各自行业统筹的办法，和各自所在地区的社会保险管理模式难以统一，从而形成了在同地区，同单位，甚至同岗位因为用工形式（原在册的老职工和新招用的合同工）不同而在享受社会保险待遇上存在的明显差异等不正常现象。而各地区在执行社会保险征缴的相关业务如社会保险缴费的申报方式、缴费基数（工资总额范围的界定）的认定标准等地区性法律法规时存在着执行政策不统一、审核机制不规范等问题，影响了缴费基数核定和稽核的整体效应。客观形成了用工单位在履行社会保险责任和义务时的攀比和心理不平衡的负面作用。也影响了我们社会保险稽核工作的执法效果。而且，由于相关社会保险稽核的法律法规对具体实施稽核工作的主体－－－社会保险经办机构缺少权威、可行、有效的职权赋予。对违反国家社会保险法律法规具体行为的相关法律法规实施条款还难于起到法治的效果。

（二）实施稽核工作的主体机制设置不到位，稽核工作人员综合素质参差不齐，执行政策法规的整体水平有待提高

《社会保险稽核办法》第二条“本办法所称稽核是指社会保险经办机构依法对社会保险费缴纳情况和社会保险待遇领取情况进行的核查。”明确了实施稽核的主体是社会保险经办机构，但是由于各地区对社会保险征缴的经办机构设置不同，甚至机制设置也不同。有的社会保险机构已经升级为社会保险局，而更多的是设在当地劳动和社会保障局下属的事业单位――社会保险管理中心。因此，在全国范围内现阶段社会保险经办机构很难有一个统一准确的名称和机构。而且各自的行政执法资格不同，如代收社会保险的地税部门和社会保险局具有国家赋予的行政执法资格，而社会保险管理中心在机构设置上属于国家事业单位，在体制和职能上都无法和国家机关相左。因此在执法的过程中显出力度不够，底气不足，违法者不惧的状态。

由于各地区相关部门对社会保险工作重大意义的认识程度不同，很多地区的社会保险稽核工作还处于起步阶段和相对薄弱的状态，从事稽核工作的工作人员综合业务能力不高。有关社会保险稽核方面的政策法规和业务交流的培训还没有形成制度化、定期化。稽核工作人员在开展稽核工作之前还缺少必要的专业政策和业务方面的培训，各社会保险单位在选用稽核工作人员时还缺乏从德、能、勤、绩的综合能力角度来考核任用。因此影响了社会保险稽核执行的权威性和法治性。

二、社会保险的重要意义在认识上还有待提高，社会保险稽核的执法环境需要社会的支持

由于社会保险工作开展环境与各地区经济发展环境差异的原因，以及社会保险相关政策法规健全和完善的滞后，特别是全国各地区执行社会保险有关业务的标准的不规范、不统一，社会保险方面的法律法规较之国家有关的税法和其他法规在社会上的影响力和对违法用工单位的震慑力明显显弱。这与对违法行为的处罚力度不同有直接关系。如国家税务方面的法律法规比较明确详细地规定了一些违法行为按构成犯罪而追究刑事责任。而社会保险方面的法律法规在违法方面的处罚规定上明显较弱且缺乏连续操作的实用性。因此这也是多年来一些用工单位把“瞒报”，“漏报”社会保险费作为企业降低成本，追求利润最大化的一个重要手段而且屡禁不止的原因。而且，在农村劳动力大量进入城市劳动力市场的今天，诸多劳动者对用工单位和劳动者应当承担的法律责任和社会义务意识淡薄，缺少依法维护自身合法权益的主动性，有的农村劳动者为了不愿从个人收入中扣除应该由个人承担的社会保险部分甚至和用工单位签定私下协议自愿放弃用工单位为其参加社会保险的权益。助长了用工单位不依法缴纳社会保险的行为。

在社会保险稽核的实施过程中，特别是在查实处理阶段，经常会由于因相关法律法规在实施执行细则方面的主体不明确性和不连续性以及受到来自社会各方面的阻挠和干预。特别是经稽核确认漏缴社会保险数额较大，具有代表和影响力的缴费单位。经常会利用其投资和被招商的理由，利用多种手段动用社会各种关系说情，导至各方面的阻挠和干预致使稽核工作有时处于有始无终的状态，严重地影响了公平、公正、公开的稽核工作实施的完整性和权威性。极大地破坏了稽核工作的执法环境。

三、改变稽核现状的方法

（一）加快完善社会保险法律法规实施细则的建设步伐

“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府”是党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家，全面推进依法行政的目标。随着《社会保险法》和其它一些社会保险方面法律法规的出台和实施，我国的社会保险事业正在逐步走向健全法制和规范的发展道路。行政执法，依法行政也已成为我们社会保险稽核工作者在具体执法过程中的工作准则。我国是一个地域广阔，人口众多，现阶段经济发展程度和地区特点差异很大的发展中国家。因此只依靠宏观的《社会保险法》和其他相关的社会保险方面的法律法规来规范和标准我们的具体工作行为显然不足，我们各地区（起码应该是省一级或省级城市）应当结合本地区的实际情况和特点，在国家相关法律法规的框架下制定一整套具有实际操作性和法制性的相关法规性实施细则。用于具体指导和强化我们依法行政的工作行为。例如在近期国家出台的《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》（中华人民共和国人力资源和社会保障部令 第16号）在宏观上确定了外国人在中国境内就业应参加社会保险的原则，但在实施的操作过程中尚需要具体实施细则在具体内容上的支持。对于外国人参加社会保险的比例、缴纳社会保险的基数、登记的方法、证件、享受社会保险的标准和具体办理方法都应当有一个明确的实施细则。否则，各地区很难在实际操作中有一个法规性的依据作为标准来实施。也影响了有外国人就业的各类用工单位为外国就业者依法缴纳社会保险的积极性。如《社会保险法》第十一章法律责任第八十六条规定：“ 用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。” 对于用人单位违保险法规的具体行为有了更准确的处罚标准，但对实施对用人单位违法行为处罚的执行主体只是指定为“社会保险行政部门”和“有关行政部门”这样比较不明确的说法。因此，如果没有一个准确的行政职能和职权的细则来明确依法实施国家职能的部门，那么，我们的依法行政就缺乏严谨有效的操作性和实用性。因此尽早建立健全一整套完整的与国家《社会保险法》和社会保险相关的法律法规相配套的具体实施细则是保证《社会保险法》和社会保险相关的法律法规有效执行的根本和关键，也是我们社会保险工作者特别是稽核工作者依法规范用人单位缴纳社会保险行为的有效法律依据。

（二）明确社会保险稽核部门职权，提高稽核队伍综合执法素质，加大法治的力度，依法促进社会保险缴费行为的不断规范

社会保险稽核工作刚刚起步，法规、政府、全社会的支持犹为重要。社会全体公民对社会保险事业重大意义的理解程度，当地政府对社会保险工作的重视程度，法律法规对社会保险工作开展的支持程度等因素都是我们社会保险事业能否健康发展的基础。因此我们的相关法律法规应对稽核工作的具体职能和执法权限有一个更明确的定位。地区政府应依据国家法律法规健全社会保险方面法律法规的具体实施细则。从而为社会保险稽核工作者创造一个依法查处，依法行政的执法环境。

政策制定之后，干部是决定因素。法规健全之后，执法者是决定因素。因此提高稽核队伍的整体综合素质非常重要。首先要选用品德高尚，业务能力强，政策法规精通，廉洁公正原则性强的人员来充实和担当社会保险稽核工作。建立定期对社会保险稽核人员进行法律法规方面解析、专项业务案例交流等综合方面的专业培训机制。确保社会保险稽核队伍的整体素质适应不断发展和健全的社会保险稽核工作的需要。

（三）建立健全对用人单位的社会保险法律法规宣传、培训机制，利用各种形式扩大对社会保险法律法规在社会上的宣传和影响，推进社会保险事业的健康发展

随着国民素质的提高，公民的法制意识愈来愈强。应当建立通过各种方式和媒介加强对社会保险在劳动者生活中的重要性以及法律法规的详细解析方面的宣传教育体系。充分利用社区这个能和大众密切沟通的有利平台来普及公民对社会保险重大意义的深度理解。营造全社会公民共同促进社会保险事业健康发展的社会氛围。同时，健全对用工单位从社会保险登记时进行社会保险专项的政策法规解析、业务流程指导等相关的综合培训制度和不定期的新法律法规解析的培训制度，详细解读如工资总额应含括的内容，社会保险缴费基数的具体组成部分等可能影响企业规范缴纳社会保险的概念性名词。使用工单位从开办之时就能及时在国家地方的法律法规准确指导下合法运行，依法规范。

（四）建立健全社会保险投诉举报机制，充分发挥媒介的社会影响和监督作用

充分发挥社会力量，建立健全一整套社会保险专项的投诉和举报制度，对社会公开社会保险投诉和举报渠道。建立起稽核与社会和劳动者沟通的信息平台，在电话、网络、信箱等媒介中建立联系方式。充分发挥劳动者和社会力量保护合法权益的积极性，为我们稽核工作者提供更直接真实的第一手资料和信息，便以我们查处违保险法规行为准确性和及时性。

社会保险工作是保障国家经济稳步健康发展的基石，它直接关系到劳动者合法权益的保障。亿万个家庭的生活质量和整个社会的和谐和稳定。所以我们社会保险工作者依法维护社会保险事业的健康发展是国家经济发展的需要，是亿万个家庭的生活质量共享改革成果的需要，是整个社会和谐稳定的需要。

作者单位：辽宁省大连经济技术开发区社会保险管理中心

参考文献：

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来自湖南的陈菊香2009年2月开始在广东佛山一家装饰工艺厂工作，用香蕉水擦洗仿古砖。几个月后，陈菊香感到身体不适，随后被广东省职业病防治医院诊断为职业性慢性重度苯中毒。经佛山市禅城区劳动和社会保障局认定，陈菊香为工伤。

2009年11月，陈菊香前往佛山市第二人民医院住院治疗，每天需用药物控制病情，身边还需要医护人员照顾，医疗负担很重。而她所在的工作单位既没有为其缴纳社会保险，又拒绝支付大额的医疗费用，陈菊香一家陷入困境。

就在陈菊香艰难度日的时候，工伤先行支付制度的实行让她看到了希望。2011年8月，陈菊香的家属根据社会保险法的规定，请求佛山市社会保险基金管理局先行垫付工伤医疗费。得到的答复却是：“广东省还没有针对社会保险法的实施制定实施细则，所以不能操作……”

反复争取仍然没有下文，陈菊香满腔的希望化作失望。据记者了解，类似的案例自社会保险法实施以来不是少数，相关部门用以搪塞的借口一般有这么几个：“没有实施细则”“没有先例”“没有接到上级通知”等。

其实在社会保险法实施的同时，人力资源和社会保障部就颁布了《社会保险基金先行支付暂行办法》，为先行支付的具体实践提供了初步的操作指引；2012年又印发《工伤保险经办规程》，进一步为先行支付经办流程提供了参考。不过在地方，对这一制度的执行普遍缺乏积极性。

顾虑重重

北京义联劳动法援助与研究中心（以下简称义联）长期致力于工伤维权，并对工伤先行支付制度进行了跟踪研究。负责这一研究的叶明欣告诉记者，目前在省一级基本还没有出台相关实施细则，这为一些地方的推诿提供了借口。而在推诿的背后，是相关部门对这一政策更深层次的顾虑。

一是担心给工伤保险基金带来风险和压力。虽然法律规定，从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还，但未参保的企业往往不规范，没有足够的财产，追缴回的可能性不大。在这种情况下，一些地区认为先行支付可能会影响到对已参保职工的待遇支付。

二是担心增加工作负担。过去，社保经办机构主要是执行待遇发放的职能，但如实行先行支付制度，则相关单位还要承担调查、决策、追缴等新职能，原有的人力、物力和知识水平将无法适应。同时按照相关法律，社会保险经办机构也没有被赋予追偿的职能与权力。

此外，财务、审计上配套措施的缺位，也让相关工作人员对具体情况无法操作。

例如，“用人单位拒不支付”究竟应该以何种形式来证明？制度生效前发生工伤的是否适用先行支付制度？追偿失败在财务上如何核销，从而通过审计？如果工作人员按照自己的理解行事，发生了问题，如何承担责任？这些具体的顾虑，也让先行支付制度遭遇落实难。

权益的大门还要自己去撞开

先行支付制度是工伤劳动者保护史上的重要里程碑。现实中，一些用人单位没有为劳动者缴纳工伤保险，在发生工伤事故或者职业病后，又往往拒绝进行医疗救治和支付其他工伤保险待遇，使工伤劳动者陷入极大的生存困境。

义联主任黄乐平说，工伤劳动者是弱势群体中的弱势，而我国的工伤待遇索赔程序又十分复杂和烦琐，要经过劳动仲裁、一审、二审甚至强制执行程序，可长达数年，令许多人望而生畏。

篇（4）

中图分类号： F84 文献标识码： A

据中国人力资源和社会保障部统计，截至2011年6月底，我国全国工伤保险参保人数为16827万人，其中农民工6555万人。这些数字远低于我们的从业人数，还有一些用人单位未给劳动者缴纳工伤保险，那么这些劳动者一旦发生了工伤，他们的合法权益能得到保障吗？劳动者遭遇工伤已属不幸，发生工伤后用人单位不愿或无力承担工伤赔付，又难以通过工伤保险基金获得救助。那对他们来说真是雪上加霜，问题长期得不到解决，必然会引起社会的不稳定。

2011年7月1日开始实施的社会保险法明确了“工伤保险待遇先行支付制度”，旨在让工伤患者尤其是未参保工伤患者获得赔偿不再耗时费力。

所谓工伤保险待遇先行支付制度，社会保险法第四十一条这样规定：“单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。”

一、先行赔付制度的意义

社会保险法的出台，使工伤先行赔付制度有法可依，让广大劳动者看到了国家在保障劳动者合法权益方面所做出的法律保障。这项制度给那些未参加工伤保险的劳动者带来了极大的希望，可以说是工伤劳动者保护史上的重要里程碑。现实中，用人单位没有为劳动者缴纳工伤保险的不在少数，在发生工伤事故或者职业病后，这些用人单位又往往拒绝为工人进行医疗救治和支付足额的工伤赔偿，致使工伤劳动者陷入极大的困境。伤情得不到医治或者错过了最佳治疗时机，给劳动者留下了终身的遗憾，使劳动者身心俱伤。

二、我国工伤先行赔付实施的情况

先行赔付制度虽然有了法律上的保障，那么实际执行情况如何呢？劳动者能真正享受到先行赔付吗？民间公益组织北京义联劳动法援助与研究中心(以下简称义联)对此作了专题调研。调查显示先行支付制度已经开始发挥作用，但总体看落实情况有待改进，制度执行中面临的各种困难和顾虑尤须关注并尽快加以解决。

为了解这项制度的执行情况，义联在2012年3月至2012年6月期间，面向全国进行了专题调研。在此基础上，形成了《工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》，较为全面地反映了先行支付制度一年来实施的情况。

根据义联对全国246个城市的调查发现，虽然工伤保险待遇先行支付制度已经破冰，但总体而言在全国范围内并没有得到贯彻和落实。

调研结果显示，目前表示可以接受工伤保险待遇先行支付申请的城市仅有28个，占11.4%；明确表示“不可以”申请的城市则多达190个，比例高达77.2%。此外，还有23个城市并“不确定”是否可以申请，占9.3%；有5个城市甚至“不知道”是否可以申请。

根据政府信息公开申请的答复，4个城市的社保部门受理了工伤保险待遇先行支付的申请，分别是浙江宁波1例、浙江温州1例、山东淄博1例、云南丽江1例。

义联负责人黄乐平介绍了宁波工伤患者袁洪涛的案例。41岁的袁洪涛来自四川，在宁波市江北区一家装饰设计公司工作，单位未为其缴纳工伤保险。2010年8月袁洪涛工作时受伤，被认定为工伤，至2011年10月，袁洪涛已欠医疗费10万余元，用人单位在支付了部分医疗费之后拒绝继续支付。

“没办法，袁洪涛今年3月在律师的帮助下，向江北区社会劳动保险管理所提出申请，要求由工伤保险基金先行支付医疗费。”黄乐平说，4月，江北区社保机构就向他支付了近10万元的医疗费，这是社会保险法实施后浙江省工伤保险先行支付的首位受益者。

根据义联的调查，虽然先行支付制度在过去一年中取得了突破性进展，但总体上看，这一制度的落实情况并不很好。

三、先行赔付制度没有得到好的贯彻执行的原因及对策

1是劳动者本身的问题。广大工伤劳动者不了解自己享有申请工伤保险待遇先行支付的权利。社会保险法虽然已经公布实施一年多了，但由于宣传不到位或者广大劳动者文化水平不高，法律维权意识淡薄，约九成的劳动者不知道自己享有这项权利。根据义联连续两年的调研，78.6%的工伤劳动者表示没有听说过社会保险法，有九成左右的工伤劳动者根本不知道先行支付制度。报告认为，劳动者的弱势也导致人社部门在执行先行支付制度方面压力和动力不足。今后应该通过各种形式加大宣传力度，使广大劳动者对自己享有的权利有个明确的认识。

2是社会保障部门的问题。先行支付制度受多方因素影响迟迟未能得到有效落实，主要体现为：细则缺位、基金风险、能力限制、认识不足、动力缺乏。

（一）细则缺位

社保部门不愿意或者不能兑现先行支付的重要原因就是社保法虽然规定了工伤职工发生事故后，用人单位不支付工伤待遇的，由工伤保险基金先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。但并未公布先行赔付实施细则。

在制度的配套建设方面，调研发现，目前仅有9个城市出台了有关实施细则，仅占4.4%；有88.3%的城市明确表示没有实施细则。另外，虽然有21城市正准备制定有关实施细则，但对于何时能够出台多数都比较模糊。

我们的政府部门应抓紧时间制定实施细则，使这项制度真正落到实处，真正为劳动者服务。

（二）担心基金支付风险

调查发现，先行支付制度可能给工伤保险基金带来的风险和压力，也是导致基层人社部门拒绝接受工伤保险先行支付申请的一个考虑。分析更深层次的原因，人社部门的忧虑在于，未参保的企业在一定程度上并不规范，没有足够的财产，先行支付后追缴回的可能性不大。同时，部分工作人员担心先行支付制度会给人以 “不参保就能享受待遇”的印象，导致工伤保险缴费困难，进一步影响基金收入。调研数据显示，拒绝先行支付制度的城市中，以“当事人没有参加工伤保险，基金会出现缺口”为由的有69个城市，占34.8%。“用人单位若不存在了就没有了被追偿主体”的有26个，占13.1%。

北京义联劳动法援助与研究中心研究员叶明欣说，其实这些问题都有克服的途径和方法，比如提高工伤保险基金统筹层次，降低区域性先行支付后追偿乏力基金风险等。

（三）能力限制

实际操作中，基金安全问题是制约先行支付制度执行的一大障碍。追偿虽然是社保经办机构职责所在，但并没有相应的权限，且人力物力财力有限，难有精力一一追偿。支付了但收不回来，基金安全怎么保障？因此，应当与劳动监察等相关部门建立联动机制，把追偿的责任和权限细化。

（四）认识不足、动力缺乏

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一、凡是在1986年10月1日至1994年6月5日期间属于1986年9月15日北京市人民政府的《北京市执行〈国营企业职工待业保险暂行规定〉的实施细则》规定实施范围内执行职工待业保险的国营企业，区、县、局、总公司所属的集体所有制企业和实行企业化管理的事业单位及招用劳动合同制工人的国家机关、事业单位、社会团体未按规定缴纳职工待业保险基金的，均须补缴历年所欠的职工待业保险基金。

二、单位补交职工待业保险基金本着合理负担、简便易行的原则，补交基金金额按下列公式计算：

单位补交金额＝历年全市职工人均月缴金额（1元／月）×单位历年年平均人数×实际应缴基金月数。

三、欠缴单位在核定应补缴的职工待业保险基金数额后，市社会保险基金管理中心和区、县劳动局失业保险机构于1994年9月20日前通过银行收缴到《失业保险基金》专户上。

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(一)企业方面的原因

我国养老保险实行企业按照职工工资总额的百分之二十缴费，对于大部分企业来说，职工工资在企业总收入占有很大比重，养老保险的多少直接影响到企业的利润，因此企业有逃费的动因。杨立雄(2010)认为企业经营或改制因素也是导致企业逃费的重要原因之一。主要表现为企业经营困难，效益不高，处于停产或半停产状态，这导致部分企业无力缴纳养老保险费。孙祁祥(2001)认为由于一些效益差的企业不能按时足额缴费，导致养老保险缴费减少，为了保证养老保险的收支平衡，国家不得不提高缴费率，使经营效益好的企业也开始逃费。

(二)职工个人方面的原因

在我国社会养老保险由单位和个人负担，单位缴纳工资总额的20%，职工个人缴纳8%，因此在养老保险的逃费中也有职工个人方面的原因。刘华(2006)认为养老保险逃费职工方面的原因有个人短视、养老保险期望回报较低、职工缺乏自我保护意识。许多年轻职工对养老保险缺乏意识，对养老问题考虑甚少，因为当前的需要更注重眼前利益，认为现在拿在手里的更实在，另外养老保险缴费时间较长，目前缴费与待遇关系不太明确，职工很难预测自己未来的收入，因此积极性较低。陈伟诚(2006)认为目前我国就业市场竞争激烈，职工个人在劳动力市场中处于弱势地位，职工往往因为担心失业或受到威胁而不敢争取自己的权益。

(三)政府方面的原因

(1)我国养老保险制度设计存在缺陷。杨立雄(2010)认为我国社会养老保险规定职工只需缴费满15年达到退休年龄时就可以按月领取养老金，这就使许多职工认为只要缴满十五年就可以了，不需多缴，多缴就等于多吃亏，于是便产生了个人逃费动机。(2)征缴主体不确定。目前我国养老保险的征缴主体没有统一规定，国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定社会保险费的征缴机构，国务院授权各省级单位自行在地方税务和社会保险经办机构之间进行选择。截止2009年有18个省是由地方税务部门担负社会保险费的征缴任务，其他的省由社会保险经办机构负责。征缴主体不确定，反复变更，地税部门和社会保险经办部门都想获得征收权，争取部门利益最大化，不利于养老保险费的征缴。(3)养老保险缴费率过高，与经济发展水平和企业承受能力不相适应。目前我国企业缴费率明显高于世界平均缴费水平，过高的缴费水平增加了企业负担，阻碍了经济发展，增加了企业的逃费动机。

二、解决社会养老保险逃费问题的措施

社会养老保险逃费现象严重影响了我国社会保障体系的稳定运行，损害了养老保险制度的基础，长久下去将会影响我国养老保险制度的可行性、可信性和公平性。为了解决养老保险逃费现象，很多学者做了大量的研究，提出了很多解决措施，这些措施可以归纳为制度措施、法律措施、监管措施和其他措施。

(一)制度措施

许多专家学者研究发现我国社会养老保险制度方面存在的缺陷是导致社会养老保险逃费的一个重要原因，因此要解决逃费现象，必须对我国养老保险制度进行一些改革。1．修改我国养老保险缴费年限陈伟诚(2006)认为解决养老保险逃费现象应该调整相关条款解决“15年”问题。这个问题可以通过两个途径来解决，一是可以延长领取基础退休金资格的缴费年限，二是可以增加长期缴费的激励机制。杨立雄(2010)认为我国社会养老保险规定的缴费满十五年，达到退休年龄即可按月领取养老金，使许多职工缴满十五年就不再缴纳，因此应加强职工缴费与待遇之间的联系，进一步提高领取基本养老保险的最低年限要求。2．政府承担部分历史债务由于我国建国后实行特殊的养老保险政策，导致改革后形成大量的隐性负债即转轨成本，这部分债务本应由政府承担，但政府在设计社会养老保险改革方案时并未采取专门方式处理转轨债务，而是将这部分债务转嫁给了企业，加重了企业负担，加重企业逃费现象。彭宅文(2010)认为强化征缴激励首先需要政府承担养老保险转轨成本，降低养老保险收缴压力。“代际转移支付”的转轨成本使一些历史债务较重，且经济状况较差的地区养老保险收不抵支，与其被动的通过养老保险转移支付制度来缓解压力，不如政府主动积极的承担转轨成本。李娟(2009)认为政府应承担历史债务，多渠道筹措资金，适当降低养老保险费率。转轨债务是历史旧账，政府必须责无旁贷的承担责任，而不能将这笔债务强加于企业。政府可以通过变卖国有资产，发型养老保险福利彩票等方式充实养老保险基金，也可以汲取智利等国家的成功经验，发行特种债券等。3．适度降低社会养老保险费率陈磊(2007)认为在养老保险缴费率较低的国家征缴率通常是很高的，我国目前的缴费率远高于世界平均水平，较高的缴费率一方面增加企业的营运成本，使企业在全球化竞争中丧失主动权;另一方面给收入较低的职工或有意加入社会保障的职工设置了一个障碍。因此降低缴费率，就会提高养老保险的征缴率，减少逃费现象发生。

(二)法律措施

2011年7月1日我国社会保险法正式实施，填补了我国社会保障领域的空白，为我国社会养老保险费的征缴提供了法律保障，但是我国社会保险法仍然存在一些不足，为了更好地解决社会养老保险逃费问题，国家需要从法律方面采取一些措施完善我国的社会保险法，以解决我国养老保险逃费现象。1．国家应加紧依据社会保险法制定相关的实施细则董恩刚(2012)认为我国虽然已经实施了社会保险法，但是社会保险法内容涉及整个社会保险领域，内容比较宽泛，因此我国应制定涉及社会保险的各项实施细则，以便征缴机关、企业和个人能够更好的理解和实施。2．从法律上确定唯一的社会保险征缴机构我国社会保险的征缴实行的是有地方税务部门和社会保险部门双头征收的制度，在实施中同时存在两个征收机构，不仅会影响制度整合，导致记账不清等问题，而且还不利于我国社会保险资金的精细化管理和长远发展。因此我国应从法律上确定唯一的征收主体。刘军强(2011)通过对1999年到2008年各省级单位征缴制度的变迁，构建了一个历时十年的面板数据库，最后发现由税务部门进行征收更有利于扩大社会保险覆盖面，有利于社会保险基金的增长。

(三)监管措施

1．加大稽核力度养老保险稽核审查工作做得好，可以从源头上来预防和防止逃费行为。刘华(2006)认为加大稽核力度首先要健全相应机构，强化队伍建设;其次要加强行政强制力，国家应赋予稽核部门一定的行政强制力，稽核部门可对一些有能力缴费而又逃费的企业采取强制措施。另外还要加强基本养老保险金的内部审核，主要包括企业是否按规定缴纳养老保险金，参保人员的工资总额是否正确，企业是否将个人养老保险金挪作他用(杨立雄2010)。2．政府部门实行联动要解决养老保险逃费问题，必须各个政府部门实行联动，对一些逃费企业在贷款、征地审批、购车建房等方面予以限制，以促使其按时足额缴纳养老保险费。3．要划清故意欠缴和无力缴纳的界限监管部门对于逃费的企业要进行合理的划分，将养老保险逃费企业划分为有能力缴纳和没有能力缴纳的企业，对于有能力缴纳而又逃费的要予以惩治，该收的收，该罚的罚，绝不姑息;对于有些确实因资金紧张无力缴费的企业要履行正常的缓交手续，给予一定的时间宽限。

(四)其他措施

1．加强宣传和充分发挥舆论媒介作用政府监管部门应加强宣传，加强引导，使企业和职工更好的了解养老保险以及相关法律法规，董恩刚(2012)认为要加强社会保险法规的宣传培训，利用普法教育、疑难解答、政策法规等形式普及教育让更多公民能够对社会保险政策法规有全面的了解和掌握，依法维护自己的合法权益。另外也要引导职工正确处理眼前利益与长远利益的关系，认识养老保险的重要作用，广大舆论媒介也要加强对养老保险缴费的监督，对一些有能力缴费而又逃费的企业进行曝光施加外部压力(丁瑞2009)。2．完善资本市场拓宽养老保险资金投资渠道陈伟诚(2006)认为我国养老保险资金投资渠道相对较少，收益较低，当前政府应积极培育高质量的机构投资者对企业的渗透，不断扩大资本市场规模，健全多层次资本市场，减少市场的非系统性风险，为养老保险基金的长期投资创造一个良好的市场环境。

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二、当前我国养老保险制度发展中面临的主要问题

(一)覆盖人群的范围有限

随着经济的稳步发展，我国养老保险的覆盖范围日益扩大，但总体来看，现有养老保险制度的覆盖面仍然狭窄。截至2010年末，参加城乡居民基本养老保险人数为3．6亿人，养老保险全国的覆盖率仅有30%多，这显然不能充分发挥社会保障的保障功能，亦无法适应我国经济社会发展的需要。特别是在我国农村地区，养老问题尤为突出，但由于农村养老保险立法滞后，参保过程缓慢，导致农村居民的参保率非常低。虽然我国养老保险制度逐步的在发展完善，但是养老保险覆盖面不广的问题严重制约着我国社会保障体系的进一步深化。

(二)相关养老保险制度的立法体系不健全

虽然我国相继出台了很多有关养老保险的法规和规章，但是养老保险的法律制度缺失问题仍十分突出，社会保障法律体系呈现出不够完善，立法层次不高的状态。到目前为止，涉及养老保险制度国家立法层面的法律多为原则性规定，虽然2010年出台的《社会保险法》对于养老保险法律制度作出了专章规定，但是有关具体问题的实现办法并没有提出明确的解决办法。养老保险基本法的缺失，使得对养老保险的规范多散见于行政法规、地方性法规和规章中，且很大一部分为“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等，这种局面表明养老保险立法的权威性、延续性和稳定性严重不足。这也直接导致养老保险法律规范的效力层次低，功能严重弱化。因此，我国迫切需要一部专门的法律对相关具体问题作出明确的规定，以更好地保障老年人的养老权益。

(三)养老保险基金统筹层次较低

就全国养老保险制度改革进展的现实情况看，实现了相对规范的省级统筹的仅北京、上海等五省，其他地区虽然名为省级统筹，但存在着制度实施不到位，管理办法不规范、调剂谨记适用困难，调剂力度小等问题。这不仅不能促进养老保险制度的发展，反而会导致社会养老保险基金的赤字情况，使得收入分配出现较大差异，进一步导致地区之间的社会经济发展水平不平衡状况的严峻化，不利于市场经济秩序的稳定发展。

三、完善我国养老保险制度的路径探析

(一)扩大养老保险覆盖面

“老有所养，老有所依”是中国人固有的观念。“让更多的人享有保障”，是我国推进社会保障发展的重点。目前，应着重推行社会养老保险制度，将城镇职工养老保险制度的保障对象扩大到国有企业、私营企业、外资企业，并且对于灵活就业人员，也纳入养老保险的保障范围。要加强农村社会养老保险和城市居民社会养老保险的宣传力度，培育城乡居民的社会保险意识，在进一步提高城镇居民基本养老保险参加率的同时，着力扩大农村居民基本养老保险的覆盖面，由于农村居民收入不高，生活水平相对较低，在政策上，应给予农村居民适当的倾斜，减轻他们的缴费负担。

(二)出台相关立法，建立健全社会保险制度的法律体系

立法先行，制定高位阶的社会保险法律是世界各国社会保险制度建立和完善的基本经验。笔者通过查阅德国养老保险制度方面的立法，发现德国养老保险制度改革中体现的就是“先立法、再实践”，以立法机关制定或修订相关法律为先导，以管理部门制定相应的实施细则为条件，最后再具体实施社会保障项目。因此，我国若要完全实现养老保险制度的全面建立和推行，必须要基于社会发展的条件和当前经济态势的需要，制定一部专门的养老保险法，确定养老保险的基本原则、适用范围、基本制度以及具体措施。从公平正义的角度来看，这部专门的法律，要彻底成为一部最具权威性的原则性法律，使全国的养老保障的实施遵循同一个标准。一个健全、完整而统一的养老保险制度，对于社会各阶层的公民来说，是迫切需求的。只有这样，才能实现社会公平，实现国家的长治久安。

(三)提高养老保险基金统筹层次

《社会保险法》第65条规定，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”从当前形势来看，我国应着力完善养老保险金省级统筹制度，逐步解决养老保险转移和接续的问题，进一步落实全国统筹。采取统一制度、统一标准、统一调剂的管理方式，促进人力资源的科学合理流动，加强基金管理，增加基金价值。当养老保险制度基本完善时，在制定的《养老保险法》中应规定实行基本养老保险基金的全国统筹。“只有将统筹层次逐渐提高到省级或全国，缴费比例才可能趋于统一。”才能确保全体社会成员都公平的享有社会财富。

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加强社会保险基金监管，涉及到人民群众的切身利益，更蕴含着重大的社会责任。近年来，社会对基金监管的认识在逐渐深化，基金领域信息化建设水平在不断提高，科技防控、内控制度的力度在加大。本文就基金监督工作中存在的难点问题及产生的原因进行了认真的分析，并提出了相应的对策和建议。

一、社保基金现状

北京市自1992年10月建立个人养老保险账户起，目前已经形成涵盖医疗、养老、工伤、生育、失业五个险种的社会保险体系。“十二五”期间，社会保险体系建设不断完善，覆盖面不断扩大，正加快由社会保险政策全覆盖向享受社会保险人群全覆盖转变，各项社会保险待遇按时足额发放，基金运行平稳。与此同时，社会保险基金的收支规模也随之加大。据统计，北京市2014年社会保险基金收入2147.8亿元，基金支出1592.7亿元，基金当年结余555.1亿元，同比分别增加245.1亿元、174.7亿元和70.5亿元，增幅分别为12.9%、12.3%和14.5%。

中央经济工作会议对民生工作提出了“突出重点，守住底线，完善制度，引导舆论”的十六字要求，什么是底线，基金安全就是底线。随着社保基金规模的不断扩大，基金安全形势不容乐观。目前全国普遍存在注册企业参保率低、参保企业漏报缴费人数、瞒报缴费基数等问题。从各项专项审计和举报案件反映的情况看，部分企业、中介机构和个人，专门从事针对社会保险的不法业务，不断翻新骗保花样。通过编制假行政文书、篡改个人档案、修改关键材料、伪造工作岗位和工作经历等手段，骗取社保基金和相关资格。近几年，全国发生多起社保基金被挪用案件，社会影响恶劣，因此，需要详细分析当前社保基金管理的难点，思考研究相应的改进方法，确保社保基金的安全。

二、基金监督的难点

随着社会保险制度改革的不断深入，社保基金规模的迅速增加，给社保基金监督工作带来了前所未有的挑战，同时在基金监管中也存在着一些问题。

（一）监管法规制度不健全

随着社会保障制度的不断完善，社会保险政策、法规层出不穷，但并没有相应的基金监管法规、制度与其相匹配，导致基金监管的职责不明确、控制要求不清晰，实际监管可操作性较差。如：2001年实施的《社会保险基金行政监督办法》没有根据监管对象、业务流程的变化及时更新，存在一定的滞后性。又如2011年7月1日实施的《社会保险法》，基金监督方面原则性条款多，具体操作性条款相对较少，造成“牛栏关猫”，基层经代办机构在业务办理时缺少配套性具体措施，形不成对基金安全的严格管控。

（二）基层管理工作薄弱

通过对19个社保所进行深入的调查，发现基层社保所工作主要存在以下三方面问题：

1、基础管理制度薄弱

在调查过程中，发现许多社保所基础管理制度不健全，且各项制度建立之后的具体落实不够。比如：有的社保所建立了岗位职责制度，但是实际工作中出纳、会计岗责不清，存在会计负责制单、装订凭证等现象，由此造成了日记账与记账凭证日期、凭证号不一致的问题。此类问题普遍存在。

2、财务基础薄弱

据调查统计，部分社保所财务管理不规范，存在以下问题：原始凭据不规范；记账有错误；会计科目使用错误；15%的社保所基础档案保管不符合规定。

3、管理人员素质不高

根据调查显示，基层社保所多数财务人员身兼数职，不能专职从事财务工作；另外，部分人员财务基础知识掌握不扎实，60%以上的财务人员从事财务工作不满三年，财务经验不足；有些社保所的财务工作归镇政府的大财务室管理，这样造成了部分财务人员不了解社保政策、不懂业务，导致财务入账不及时等问题。

（三）内控监督手段滞后

由于社会保险业务的不断拓展，内部风险控制的重心已由一般的业务纠正差错转变为运行过程中的风险防范，而现行的内控制度与手段则显得力不从心。主要表现在：一是侧重事后检查，事前与事中风险防范不够；二是内控的工作重心仍是一般差错的查纠；三是缺乏对内控工作的有效考核。

（四）社保基金监管过分依赖行政手段

从现有的监管模式来看，我国社会保险基金监管过分偏重行政手段。一方面是由于历史原因，我国的社会保障体系经历了四险合一、五险合一等过程，每一项险种的推出时间、缴费比例和覆盖范围在近三十年内都发生了巨大的变化，造成了社会保险基金的运行和监管，都离不开行政部门的发文。而目前过分倚重行政监管，而忽略了其他监管资源的开发和利用。比如社会监督委员会已经提出了好多年，但很少真正发挥监管作用。另一方面是行政监管分散、政出多门。各部门在制定或执行有关政策过程中容易从自身利益出发，使得政策存在严重的“条块分割”现象，而不同部门出的政策之间存在一定的衔接困难和漏洞。在这些因素的作用下，使得社保基金监管的职能被弱化，监管机制严重失效。

（五）社保基金管理使用涉及的部门环节多

社保基金管理使用涉及的部门环节包括：市、区两级财政部门；市、区两级社保经办、医保经办、劳服中心、培训部门；市、区两级社保、医保、就业行政审批部门；及街道、乡（镇）社保所。以北京市就业资金拨付流程为例：

经办环节多给社保基金的监管带来新的压力，从总体上看，基金安全形势是好的，但社保基金管理过程中也存在不少的问题，基金安全的潜在风险仍然存在。

三、基金监督的对策

针对基金监督工作中存在的问题，在基金监管方面应采取以下措施：

（一）健全监管法规和细则

随着《社会保险法》的出台，相关的实施细则需尽快出台，明确界定基金监管内容和监管工作流程。《社会保险法》在第八章中列举了一些基金管理的规定性条款和禁止性条款，在第十一章法律责任中又对应了一些涉及基金的违法行为，这些应作为社保基金监督细则制定的依据。

2012年人社部下发了《社会保险工作人员纪律规定》，这是全国首个就社会保险基金安全出台的一部准法规性文件，其20个禁止性纪律规定，对社会保险工作人员提出了严格要求，必将对全国社保基金的安全保障产生积极影响和促进作用。2013年北京市从实际出发，在总结归纳基金领域正反两方面经验的基础上，形成了《北京市贯彻实施细则》，提出了36个风险防控点。这也是全国首个针对社保工作人员专门制定的行为规范。

在此基础上，应进一步将细则中每项“不准”要求，逐条逐项地细化成具体的、可操作性的防范措施，形成具体的管理规程和具体的工作要求，并将这些防范措施落实到每一个岗位、每一个经办细节，杜绝个别工作人员经办中随意性、变通性的行为，强化社保工作人员的风险意识、规则意识和自律意识。形成不敢违规的惩戒机制、不能违规的防控机制、不易违规的保障机制。

（二）建立系统的基金监督架构

为弥补行政手段监督的不足，应建立一个系统的、全面的基金监督框架，涵盖科技防控、重点业务检查、现场监督等，做到日常监督与行政监管相结合。

其中：定期监督是每月运用监督信息系统查找、处理、分析疑似问题，督促有关部门整改；不定期监督是在行政监督方面不定期对社保基金收支环节进行现场监督，健全基金安全隐患排查机制，主要采取会计达标、业务互查、现场督察三种方式开展工作；常规监督主要通过各经代办机构上报“非现场监督报表”、“自查自纠报告”的方式实现，确保社保基金监督常态化、制度化。

（三）整合资源，强化社保监督专项检查

一方面是强化横向检查：加强不同系统之间，不同险种之间的实时、纵深、多维数据比对和交叉监测。利用民政殡葬火化和医院死亡信息甄别待遇领取人员的生存状况；利用医保系统中的就诊信息锁定疑问数据，开展对社区药品目录和住院医疗费用的监控。

另一方面是强化欠费检查：根据欠费单位摸底调查结果，了解其欠费原因和实际经营状况，有针对性的加大对欠费大户和重点户的催缴力度，确保基金足额征缴到位。在科学防控的基础上开展定期或不定期地监督检查工作，通过“抓早、抓小、抓苗头、抓隐患”，积极落实 “预防为主、管控结合”的基金安全管理机制。

（四）发挥社会监督委会作用

依法设立由社会各界人士组成的社会保险监督委员会，集合社会各界力量对社会保险工作进行监督，加大对违规举报的奖励力度，确保社保工作依法规范运行、确保社保基金安全完整，充分发挥社会监督委会职能。

基金安全责任重大、任务艰巨，需要以更加精细的管理，更加严格的措施，更加有效的监督，提高社保基金抵御风险的能力，增强基金安全工作的紧迫感和责任感。

参考文献：

[1]胡秋实.农村社会养老保险后期试点地区现状调查――以尉氏县为例[J].改革与开放，2015

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随着经济社会的发展，国人越来越重视自身福利建设，近年来频发的“退保潮”和“十七大”提出的建立覆盖城乡居民的社会保障体系，都将社会保障推向了舆论的焦点。

1 养老保险关系跨省转移管理问题的研究意义

1.1 探索农民工退保原因，提高养老保险参保率 养老保险全国统筹之所以近年来广受社会的关注，从表面看，是因为近年来频频出现的农民工“退保潮”问题，尤以广东等沿海发达地区为甚。而农民工退保的直接原因是他们缴存的养老保险不能随身转移，这直接影响了他们的参保热情。据统计，由于养老保险关系无法异地转移接续，农民工的基本养老保险总体参保率仅为15%[1]。

1.2 依据“蒂布特选择”，对长远经济产生正面影响 “蒂布特模型”是地方公共产品供给模型，跨区域流动的劳动者具有消费者和投票者的双重身份，发达地区及欠发达地区的养老金待遇及养老设施的配置等资源的差异比较大，这些信息能够为人们所了解，在户籍制度放开和养老金可转移的条件下，劳动者能做出最优的“蒂布特选择”，即会在经济、社会条件允许的情况下选择养老待遇较好的地区居留并度过晚年。

根据上述分析，我国养老保险制度发达的东南部地区可以吸引到优秀的人才，并可以因此获得长期稳定的养老保险基金积累，而养老保险制度有待发展的中西部地区，可以缓解养老金支出压力，集中资源发展养老保险制度。养老保险的流动在地方政府之间竞争的环境下，有利于养老保险资源全国性优化配置和全体国民福利的改善。

2 养老保险关系跨省转移的管理问题解析

2.1 养老保险制度碎片化使养老保险关系跨省转移运行不畅 中国建立施行市场经济制度不过二十余年，政策的多变和不健全使得我国现行的社会保障制度在地区管理和适用人群中都产生了很多问题，尤以制度碎片化为甚。在适用人群上，我国目前的养老保险制度基本上有三种类型；城镇企业职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休制度和农村社会养老保险制度。不同的养老保险制度相互之间互不干涉。从长远来看，将成为阻碍养老保险关系转移乃至制约养老保险发展的最重要的原因。

在实施地域上，各地社会保险缴费计算口径不一，财政年度和社保年度不便接口，这两种模式相互之间的转移程序要繁琐许多，所牵涉的转移环节中的缴费额调整和补缴、清算都相当不便。

2.2 地区间经济发展的不平衡使养老保险关系跨省转移面临财政压力 按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)的规定，以本人各年度缴费工资、缴费年限和待遇领取地对应的各年度在岗职工平均工资计算其基本养老金。此条规定直接导致流动就业人员养老保险关系从经济欠发达地区转入经济发达地区后，其所享受到的基础养老金水平提高；反之，对于那些从东南部高收入地区回到户籍所在地养老的农民工而言，则意味着在缴纳了较高的养老保险费用以后，事实却领取了较低标准的养老金，他们实际受到的待遇缩水了。

2.3 各地档案及账目管理差异化使养老险关系跨省转移手续繁琐成本偏高 笔者工作中处理过部分养老保险关系转移工作，涉及山东、湖北、陕西和河南四省，发现每个省的养老保险关系转移单据在颜色、规格、内容方面都有不同程度的差别，给参保人的填写和社会保险经办机构的办理都造成了诸多不便，甚至造成经济上的损失。

在跨省转移的过程中，各种的单据凭证的转移更换必不可少。转入地和转出地的社会保险经办机构间的联络、文件单据的邮寄、资金的汇兑都会因此产生费用，这些费用由社会保险经办机构支付，同时上报日常经费，纳入财政支出，形成政府开支和管理成本。上述仅是正常养老保险关系跨省转移的费用，再加上隐性的消耗和一定的错误率，政府财政的压力不容乐观。

3 养老保险关系跨省转移管理的影响因素分析

3.1 城乡二元模式的遗留 我国经济、社会长期实行城乡二元结构的发展模式，长久以来的城乡割裂使得城镇和农村之间的养老保险模式存在很大的差异。城市依靠城镇企业职工基本养老保险制度和国家公职人员离退休制度二十余年的制度发展，基本形成了比较稳定的养老保险制度模式，保障了大部分城镇人员退休后的养老生活。而广大的农村长期缺乏制度化的养老保险，单纯依靠家庭和个人保障，从2009年试点的“新型农村社会养老保险”制度虽然取得了很快的发展速度，但没有与城市养老保险制度接轨的思路，依然是城乡割裂、分野明晰。不仅不利于养老保险的转移，更加有碍于全国统筹和全民保障。

3.2 各地政府自身利益的考虑

3.2.1 地方财政希望保留既得利益。中央与地方财权事权的划分，地方政府有一定的社会保障收费权利，可以对统筹内的社会保险费进行一定的处置，表现为《暂行办法》要求的转出养老保险关系同时转移单位所缴纳统筹基金的12%，剩余则留给转出地处理，划归地方财政。各地方出于自身利益考虑，当然希望保留部分财权。

3.2.2 统筹层次急功近利，基础不扎实。全国统筹一直是我国不懈奋斗的目标，经过近些年来的发展，各省已经完成“名义上”的养老保险省级统筹。但这并非“步步为营”实现的，而是在上级任务命令下催生的，基础非常不稳固，有的地方甚至是省级统筹的名，地市统筹的实。这不仅没有达到为全国统筹打基础的作用，反而是的豆腐渣工程。

3.3 监管不力的隐疾 我国社会保险费的征收机构不一，不仅阻碍了全国统筹的步伐，也对权责和服务范围造成了影响。目前，北京、上海等15个省区市、新疆兵团和大连、深圳、青岛三个计划单列市的社会保险费全部由社会保险经办机构负责征收，占全国征收地区的51.3%；安徽一省和宁波、厦门二个计划单列市全部由税务机构负责征收，占全国征收地区的8.1%；河北、江苏等15个省份则既有社会保险机构负责征收，也有税务机关负责征收，占征收地区的40.6%[2]。

《社会保险法》第五十九条就社会保险费征缴的问题规定：社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。虽然有此法律依据，但依然没有明确征收主体，各地自身又将问题以法律的形式转化成“法规、条例、暂行规定”。

4 养老保险关系跨省转移管理的建议

4.1 各地社保经办机构应大力推进标准化、信息化建设 各地社会保险经办机构对于参保人员的基本信息和缴费信息记录方式不一致，导致转移接续困难，甚至会影响参保人退休的审批和养老金的计发。所以，应当倡导各地尽快实现养老保险各种表格、单据和卡片在形式上、标准上和内容上的统一，方便参保人和经办人办理。与此同时还应着力完善电子化信息化建设，尽快实现各地联网。要实现“全国联网，同一系统”。

4.2 健全完善养老保险省级统筹管理，为全国统筹打好基础 我国养老保险统筹层次尚未“保质保量”的完成省级统筹，统筹层次较低仍是社会保险体系的顽疾之一。如不扎实完成省级统筹的基本任务，尽量减少养老保险在一省之内流通的“内耗”，“全国一盘棋”根本是纸上谈兵。要想惠及百姓，实现真正意义上的养老保险全国统筹，当务之急必须是打好根基，协调人财事权，认真落实省级统筹。

4.3 制定法律操作细则，明确基金运营管理 《社会保险法》自1994年列入国家规划，历经16载终于浮出水面，但是作为《宪法》和《劳动法》的下位法，《社会保险法》显然缺乏一定的可操作性，而是纲领性的提出原则，由行政法规、条例完成具体实施细则，这不仅在法律效力上有所欠缺，也给“地方割据”留下隐患。具体的实施方案，还是以司法解释或者修订案为宜。

以基金收缴及管理为例，《社会保险法》规定社会保险费实行统一征收、运行。但是就现实情况而言，依据不同的条例，仅收费上，就有社会保险经办机构和税务部门两家分管，多省市也存在交叉收费的情况；在基金的运行方面，全国更是一盘散沙，基金分散、多头管理的弊病数不胜数。厘清部门权责，在管理方面制定具体实施方案，细化《社会保险法》，应当倍加重视。

4.4 统筹城乡管理体系，推进全国统筹 我国的城市和农村现在实行不同的养老保险政策，新型农村社会养老保险2009年实施以来，一直以“低标准、广覆盖”为初期目标，城市与农村保障水平不对等，城市保障水平高于农村。《社会保险法》规定农民工回乡可以将其养老保险转入新型农村养老保险，但其细节还尚未制定。笔者认为此方面问题应当先完善农村社会养老保险制度，将农村养老保险水平逐步提高，然后再经统计计算制定合理的转移方案，实现城乡的无障碍转移。

5 总结

自2010年1月1日起实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》和2011年7月1日即将实施的《社会保险法》，虽然在不同程度上解决部分养老保险关系转移接续中迫切需要解决的现实性问题，但是顺畅合理的养老保险关系转移仅仅是治标，所引发的管理问题也逐渐浮出水面。地区间、阶层间养老保险“碎片化”分割才是症结所在，治本之策依然是早日实现全国统筹，惠及百姓。

篇（10）

2012年6月28日，北京义联劳动法援助与研究中心了《工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》。工伤保险待遇先行支付制度是《社会保险法》创设的重要制度，并于2011年7月1日生效。这项制度是劳动保护史上的重要里程碑。然而，在《社会保险法》实施1周年之际，先行支付制度却遭遇了极为尴尬的局面。虽在个别城市“破冰”，但在全国范围内几乎“形同虚设”。该中心主任黄乐平分析，先行支付制度遭遇执行难的关键原因是，人力资源和社会保障部门未能从劳动者权利本位的高度贯彻立法意图，缺乏对先行支付制度的认识和认同。

根据该报告，先行支付制度落实程度过低，只有11.4%的城市表示可以接受先行支付申请；制度配套建设不到位，目前仅有9个城市出台了有关工伤保险先行支付的实施细则，仅占4.4%；89%的未参保劳动者不了解先行支付制度；先行支付制度是社保工作人员的知识盲区，35.8%的社保部门业务人员“不知道”工伤保险先行支付制度。造成这些问题的原因包括细则缺位、基金风险、能力限制、认识不足等。该中心建议，制定《社会保险法实施条例》，提高工伤保险基金统筹层次，各地还应出台并贯彻实施细则，并对劳动者进行宣传和培训。(宁丙文)

小河嘴煤矿举行女绞车司机打擂比武

本刊讯 为提高女绞车司机的业务素质和操作技能，培养一支适应大倾角极薄煤层开采以及煤矿机械化、自动化和信息化发展的高技能绞车司机队伍，2012年7月13日上午，川煤集团达竹公司小河嘴煤矿工会举行了女绞车司机技术打擂比武活动，来自该矿机电队的8名女绞车司机参加了打擂比武活动。

此次打擂比武分应知、应会两部分内容，应知知识以闭卷笔答形式作答，主要测试操作规程、安全规程、巡检注意事项；应会知识进行现场考评，主要测试重物提运、钢丝绳缠绕及定点、简单故障处理、“手指口述”等。经过近3小时的激烈角逐，女绞车司机戴顺蓉、赵丽、杨荣惠分获前三名。

根据该矿工会2012年初制定的职工技能竞赛活动安排，自7月份开始，该矿工会还将在采煤司机、耙矸机司机、爆破工、绞车司机、机车司机、电工、钳工等16个工种的500多名职工中开展打擂比武赛，让全体职工在赛场练、在赛场学、在赛场比、在赛场教，提高全矿职工的操作技术水平，为该矿打造全国同类型极薄煤层一流煤矿提供技能和智力支撑。图为该矿女绞车司机理论考试现场。(杨 涛)

北京安全生产监管局检查非煤矿山专项整治工作

本刊讯 2012年6月27日，作为“安全生产月”活动的重要举措之一，北京市安全监管局矿山处执法人员到顺义区检查非煤矿山专项整治工作。

执法人员首先来到已经停产1年多的北京市大段白灰厂。这家石灰厂的年开采规模为30万t，而根据北京市《关于进一步深化金属非金属矿山专项整治工作的通知》的规定，石灰石矿山开采规模必须达到50万t/a以上（中型以上）。执法人员敦促该企业负责人要在2012年底前与合规模的非煤矿山企业进行资源整合，实现集中开采。否则将予以关闭。在北京市玉林石灰厂，执法人员检查了采石场现场，看到开采比较规范，新购置了有利于安全和环保的设备，各项规章制度也比较规范。但执法人员也指出了有待规范和完善的地方，如边坡上存在一些浮石、职业卫生制度不健全、劳动保护用品发放记录不规范等，责令企业立即整改，并责成顺义区安监局现场复查。

北京市经过几年的非煤矿山企业专项治理整顿工作，目前保留了33家非煤矿山企业，主要是铁矿、石灰石矿。为了提高北京市非煤矿山企业的安全生产、职业健康与生态环境保护整体水平，北京市提出了建设“安全健康、绿色和谐矿山”的理念，并组织有关非煤矿山企业到山东、浙江等省学习同行好的经验和做法，力争使北京市的非煤矿山企业上档次、上规模、上水平。(宁丙文)

柏林煤矿成功防御40年罕见特大洪灾

本刊讯 “办公大楼门前垮了，你们快点来人！”2012年7月11日下午14点，四川省达竹公司柏林煤矿保卫科值班室电话响起了急促的铃声，值班的王江一接到电话就迅速赶到现场，发现矿办公楼前花坛塌陷约5m2。

“调度室，煤仓到工业广场的山体滑坡，把轨道埋了，滑坡还在继续”……一阵阵紧急情况报告铃声不断在柏林煤矿调度室响起。电话还没有停，一名区队干部冲进了调度室报告：“值班室门前全被淹了，整个井口前的运输道也全部被淹！”柏林煤矿地面遭遇了建矿近40年罕见的洪灾。

该矿矿长、“三防”领导小组组长胡光军、“三防”办公室主任何泽军下令迅速启动雨季“三防”紧急预案，全矿进入一级安全戒备状态。该矿随即召开了安全紧急会议，生产矿长广万军对地面抢险抗灾工作进行了部署：由掘进一队和掘进二队不当班职工、运输队和物业公司组成4支专业抢险队伍，集中对进出矿水沟清理，打通矿区地面排水路线，清理被淹、被埋区域的淤泥和垮塌的石头、泥土，加固路基，保障道路安全，同时做好6kV、35kV线路防雷巡查，确保供电安全。为保证尽快恢复矿区正常安全生产秩序，“三防”办还专门从井下调出2个掘进大班组，组成2支机动应急抢险队伍排水清淤。

2012年7月12日下午，地面洪水退去，全矿交通恢复正常，安全生产进入常态。(杜 勇 李 涛)