行政公益诉讼论文汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇行政公益诉讼论文范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

一、公益诉讼的概念及公益诉讼的意义

(一)公益诉讼的概念

公益诉讼一词始于20世纪60年代，美国在经历了剧烈的社会变革后，伴随着公益运动的展开而广泛使用该术语。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们是为环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。

(二)公益诉讼的意义

1.公益诉讼昭示维护宪法和法律规定的权利，这是民主和法制建设进一步健全的需要。

近年来，公益诉讼已成为司法实践和社会生活中的热点话题，各类公益诉讼不时见诸媒体报道。无论从国外公益诉讼的发展历程与趋势，还是从我国的现实情况来看，公益诉讼的兴起是我国社会和法治进步的重要标志之一。

公益诉讼的原告打官司不图私利，为社会公益，且风险很大，因为被告往往是垄断性大企业或者国家机关。为什么会出现公益诉讼，出现这么多“好事之徒”？现实生活中，在一些国有资产流失、不正当竞争、环境污染等严重损害国家和社会公共利益的事件频频发生，而行政权力膨胀和现有监督制度还存在着一定的疏漏。于是，寻常百姓开始拿起法律武器向不法行为叫板。这表明社会主义法治建设逐步深入推进，改变着人们的生产、生活方式和态度。对社会公众来说，公益诉讼昭示维护宪法和法律规定的权利，这是民主和法制建设进一步健全的需要。

2.公益诉讼既是一种“见义勇为”的正义之举，也是社会进步最显著的标志。

在中国的现实司法实践中，以个人的力量对抗于强大的垄断部门或权力机构，一种结果是舆论喧嚣之后却没了下文，二是虽然有了一个较好的结果却付出了沉重的代价，如河南葛锐诉郑州铁路分局厕所使用收费一案，虽然判决获得支持，而葛先生个人在近三年的诉讼中，付出了大量人精力财力，且精神上承受了相当的压力。

公益诉讼难以获得支持，但却并非“与己无关”。现实生活中，有些人损公肥私、大发不义之财，不就是掏了每个公民的腰包吗？同样是纳税人，有人靠守法经营发财致富，有人却投机取巧，从国库里骗钱发家，这能叫公平竞争吗？这是对其他纳税人的不公正待遇。我们有责任维护法律的尊严，有责任协助有关部门执法，这既是维护国家整体利益，也是维护我们自身利益的一种手段。为了国家或公众利益不受侵害，通过诉讼的办法要求法院追究被告的违法责任，既昭示了人们权利意识的加强，更冲击了社会上普遍存在的麻木；既是一种“见义勇为”的正义之举，也是社会进步最显著的标志。

3.公益诉讼在国际上受到普遍支持，是国家法制健全的标志。

二、对我国公益诉讼发展的思考

(一)我国公益诉讼需要立法支持

从依法治国的要求来说，为公共利益挺身而出的“好事之徒”的出现说明老百姓学会了用法律作为维护权利的武器，使得法的意义开始向“权利”的本原回归。

然而，由于现行的法律不够完善，各地崭露头角的公益诉讼的原告，在维权道路上可谓步履艰难。在一个法治社会，面对不公平、不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应有权通过法律程序解决问题。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”虽然在目前的社会生活中，人民必须把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使，但当受托者不按照人民的意志行使权力时，人民该怎么办呢？承认公民对公共事务的诉讼权力，是宪法原则在诉讼领域的具体体现。现行法律中有关“诉讼主体”的规定，使当前的许多公益诉讼徒具虚名。在一些污染环境、制假售假、不正当竞争、国有资产流失等案件发生后，虽然受害者众多，但根据现行法律，只有直接对公民个体利益造成了损害，公民才能向相关部门举报，但却无法代表公众对致害人提讼。如相关行政机关不履行法定职责或怠于履行维护公共利益的职责，公民也无法对行政机关提起行政诉讼。

公益诉讼机制的缺乏，限制了公民通过法律手段维护社会公共利益的行动，削弱了社会自我调节功能，不利于发挥公民监督政府的作用。可见，公民个人提起的公益诉讼有待立法的支持。

(二)检察机关应成为公益诉讼的重要主体

司法实践中，一直存在着一个怪现象，一方面，国有资产流失、环境污染、垄断等和国家利益、社会公共利益紧密相联的案件，日益受到社会的关注。另一方面，社会公共利益一旦遭到损害，却普遍存在着无人应诉、无力应诉、不愿应诉等问题，致使国家和社会利益遭受损害。由个人自发为维护不特定多数人利益而提起的公益诉讼，尽管被告的行为可能侵害了公共利益，但因公共利益并非个人利益，按法律规定普通公民无权，致使这些诉讼多以败诉告终。法院驳回的理由很简单，就是“原告与被告之间没有直接利害关系”。直接利害关系，成了横亘在公益诉讼面前一道过不去的关坎。

因而，检察机关应成为公益诉讼的重要主体。检察机关提起的公益诉讼，是指人民检察院对于涉及国家利益、社会公共利益以及公民重要权利的民事案件，在无人的情况下，以法律监督者的身份代表国家将案件提交人民法院进行审判，要求人民法院追究违法者民事责任的诉讼。检查机关提起的公益诉讼活动的开展，有利于维护公共利益和弱势群体的利益。

(三)公益诉讼应成为行政诉讼的重要组成部分

根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，只有与被诉具体行政行为具有法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织才可以提起行政诉讼，这就意味着，我国行政诉讼法规定的诉讼仅限于救济个案而提起的私益诉讼，而对非法律上的利害关系人针对国家公权机关的作为或不作为提起的诉讼，也即公益诉讼不予承认，实践中对此类也是不受理的。

公益诉讼的推进必须有一个过程，无论从现有法治环境还是行政诉讼的实际地位来看，目前不可能有较大的冒进，而只能是稳步推进。但是，这种限制公益行政诉讼的规定在实践中越来越显现出其缺陷：当国家怠于行使职权造成公共利益受损时，如果个人或其他社会组织无法提讼，不仅不能体现法律的公平和正义，而且也不符合日益高涨的公民权利要求。因为公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是一致的；况且，法律上的利害关系不仅仅包括直接的利害关系，也包括间接的利害关系；既包括切身的利害关系，亦包括非切身的利害关系，因此，私以为，当私人认为自己的合法权利受到行政机关具体行政行为的影响时，即使这种影响是间接的、非切身的、可能发生的，也应赋予其原告资格，这也是现代行政法发展的最重要的趋势之一。“法律就是朝着允许全体公民他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。”

综上所述，公益诉讼立法和实践虽然在我国处于相对落后状态，但它对于维护我国宪法尊严，建设法治国家，完善依法行政，增强人民法制精神具有重大意义，是值得我国大力推进的。

参考文献

篇（2）

一、行政公益诉讼的概念和特点

早在古罗马时期就有公益诉讼和私益诉讼之分，其中，“私益诉讼乃保持个人所有权益的诉讼，仅特定人才可提起；公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起”。由此可见，在古罗马时期市民为维护公共利益及社会秩序，可提起公益诉讼，且提起公益诉讼的原告与所诉之利益不必有直接利害关系。而现在意义上的行政公益诉讼是指特定的国家机关和相关的团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。与传统的行政诉讼相比，其具有以下几个基本特点。

第一，行政公益诉讼的目的是维护公共利益。所谓公共利益，主要有两层涵义：一是指社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益，其涉及文明的社会生活并以这种生活名义所提出的主张、要求或愿望，包括一般安全利益、保护道德的利益、保护社会资源(的利益以及经济、政治和文化进步方面的利益等。二是指国家公共利益，其涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家、社会公共利益，制止行政主体滥用权力危害国家和社会，促使形成良好社会秩序。

第二，行政公益诉讼原告具有广泛性。行政公益诉讼的原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人，也包括无直接利害关系人。也即，只要行政主体的违法行为侵害了国家利益或社会公共利益，或对国家和社会公共利益具有损害的潜在可能，特定国家机关或公益组织等就可以向法院提起公益诉讼。

第三，行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以存在损害发生可能性的潜在损害。

对于行政公益诉讼制度，各国虽然在称呼上不一，然而其内涵大致相当。

在日本，其《行政案件诉讼法》第5条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。其中，民众诉讼不限于救济者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。由此可见，民众诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。

在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其中，“相关人诉讼是指私人在不具备当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提讼。纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提讼，针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，要求法院做出判决，责令行政机关履行其职务。”

除此之外，法国的“越权诉讼”、德国的“公益代表人制度”、英国的“以公法名义保护私权之诉”等等制度建构，都是各国对公共利益予以司法保护的具体制度建构。值得提及的是，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，从经济层面考虑即是以较小的司法投入保护了较大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。

二、行政公益诉讼的法理基础

近年来在行政诉讼上对原告资格的要求大大降低了：从直接相对人到间接相对人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政诉讼的权利，这也验证了“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”。但某种程度上来说，行政公益诉讼的产生并非偶然，它是当代社会根基和结构深刻变动，政治法律思想全面革新的必然产物。

1、市民社会公共权利的司法保护

公民权利受到尊重和保护的程度，是一国法治发展状况和人权受保护水平的反映，而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定过程，实际上就是公民权利从应然权利上升为法定权利的过程。然而，仅有制度根据没有制度保障是远远不够的，实体权利必须有切实有效的诉讼手段为依托才能真正把纸面权利落实为实质权利。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”

无救济即无权利，只有在立法上规定相应的救济措施方是一个最可行的制度建构。其中司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径，原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权力监督机制，更能经常而稳定地调整及调和种种相互冲突的利益。如果缺乏司法的权威衡量，“那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然性，或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令。”“而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告资格的赋予就是其民利的一个表现。”2、私人力量对国家权力的制约

行政公益诉讼产生的一个历史性意义在于它突破了近代以来传统的政治法律理论的框架，即公权力的行使仅对社会公共性利益造成损害，对人民私权益不构成直接的损害，故而公民个人没有资格对此提讼，从而使这类损害无法进入司法审查的视野的传统思维框架。按照这样的传统理论，国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和公益，就有必要设立并授权另外一个机关对其进行监控；这另外一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制。这正是权力分立和制衡理论最通俗明了的表述。

分权和制衡机制在理论上是很好的，并经过很多理论家证明这是官僚系统保持一定效率和公正的最佳制度选择。但是这样的机制也需要有一个前提条件，即分权和制衡下的国家机关是真正依法办事、廉洁奉公、忠于正义的。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形的利害关系。结果往往导致，各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，公权系统呈无限扩张的趋势，运作效率愈来愈低下，造成社会资源的极度浪费；同时也堵塞了公民管理国家事务、主张各种权利的途径，违背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的划分而无权就公益妨害，这造成了公益妨害可继续存在下去和受害人得不到法律救济的不合理现象。由此也在实践中证明，创设公益诉讼制度是一个必然需要，也即通过动用私人的力量对国家公权进行制约，以充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。

三、行政公益诉讼中的主体资格

公共利益的主体抽象甚至分散，特定个人的利益在其间具有隐匿性或者微不足道，公共利益的增加或减少不会直接使个人的利益比别人更多或更少，在通常情况下，个人更愿意坐享别人对公共利益的奉献。这种“搭便车”的心理使得个人难以产生付出高昂成本提起行政诉讼的动机。鉴于公共利益的这种特性，设立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害时，由它代表国家、社会或公众向法院提起行政公益诉讼是完全必要的。目前认为，能够代表提起公益诉讼的主体如下：

1、检察机关

关于检察机关在行政公益诉讼中的法律地位，我国学术界有不同的观点。第一种观点认为，检察机关提起行政公益诉讼时处于当事人即原告的地位，以原告的身份参与诉讼；第二种观点认为，检察机关参加行政诉讼既不作为原告也不代表国家，而是以公益代表人的身份出现；第三种观点认为，检察机关是法律监督机关，同时也是公共利益的代表，检察机关提起行政公益诉讼时，处于公诉人的地位。第三种观点更符合我国法律逻辑，因为检察机关提起行政公益诉讼后虽然能够启动该诉讼程序的发生，但它不是诉讼程序中的一般原告。检察机关的目的在于维护国家和社会公共利益，对违法或不当的具体行政行为行使法律监督权；而一般原告通常是为了自己的利益，即使它主张公共利益，也并非是当然的公益代表人，没有监督行政机关依法行政的当然职责，因此检察机关提起行政公益诉讼，其身份与一般原告身份显然不同。另外，我们也不是将检察机关在行政公益诉讼中的身份仅仅看作是公益代表人，因为检察机关除了代表公共利益外，还肩负着法律监督的职能，在提起行政公益诉讼的同时，它还有责任对该诉讼的公正性、合法性进行监督，因此它既是者又是诉讼的监督者，这与消费者协会、环保协会等公益代表人提起公益诉讼的情形有较大区别。检察机关提起行政公益诉讼，只有处于公诉人的地位，才能与其职权职责相适应，也才可以避免诸如诉讼费用负担等困境。

2、公益组织

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一、行政公益诉讼的概念和特点

早在古罗马时期就有公益诉讼和私益诉讼之分，其中，“私益诉讼乃保持个人所有权益的诉讼，仅特定人才可提起；公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起”。由此可见，在古罗马时期市民为维护公共利益及社会秩序，可提起公益诉讼，且提起公益诉讼的原告与所诉之利益不必有直接利害关系。而现在意义上的行政公益诉讼是指特定的国家机关和相关的团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。与传统的行政诉讼相比，其具有以下几个基本特点。

第一，行政公益诉讼的目的是维护公共利益。所谓公共利益，主要有两层涵义：一是指社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益，其涉及文明的社会生活并以这种生活名义所提出的主张、要求或愿望，包括一般安全利益、保护道德的利益、保护社会资源(的利益以及经济、政治和文化进步方面的利益等。二是指国家公共利益，其涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家、社会公共利益，制止行政主体滥用权力危害国家和社会，促使形成良好社会秩序。

第二，行政公益诉讼原告具有广泛性。行政公益诉讼的原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人，也包括无直接利害关系人。也即，只要行政主体的违法行为侵害了国家利益或社会公共利益，或对国家和社会公共利益具有损害的潜在可能，特定国家机关或公益组织等就可以向法院提起公益诉讼。

第三，行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以存在损害发生可能性的潜在损害。

对于行政公益诉讼制度，各国虽然在称呼上不一，然而其内涵大致相当。

在日本，其《行政案件诉讼法》第5条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。其中，民众诉讼不限于救济者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。由此可见，民众诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。

在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其中，“相关人诉讼是指私人在不具备当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提讼。纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提讼，针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，要求法院做出判决，责令行政机关履行其职务。”

除此之外，法国的“越权诉讼”、德国的“公益代表人制度”、英国的“以公法名义保护私权之诉”等等制度建构，都是各国对公共利益予以司法保护的具体制度建构。值得提及的是，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，从经济层面考虑即是以较小的司法投入保护了较大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。

二、行政公益诉讼的法理基础

近年来在行政诉讼上对原告资格的要求大大降低了：从直接相对人到间接相对人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政诉讼的权利，这也验证了“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”。但某种程度上来说，行政公益诉讼的产生并非偶然，它是当代社会根基和结构深刻变动，政治法律思想全面革新的必然产物。

1、市民社会公共权利的司法保护

公民权利受到尊重和保护的程度，是一国法治发展状况和人权受保护水平的反映，而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定过程，实际上就是公民权利从应然权利上升为法定权利的过程。然而，仅有制度根据没有制度保障是远远不够的，实体权利必须有切实有效的诉讼手段为依托才能真正把纸面权利落实为实质权利。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”

无救济即无权利，只有在立法上规定相应的救济措施方是一个最可行的制度建构。其中司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径，原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权力监督机制，更能经常而稳定地调整及调和种种相互冲突的利益。如果缺乏司法的权威衡量，“那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然性，或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令。”“而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告资格的赋予就是其民利的一个表现。”2、私人力量对国家权力的制约

行政公益诉讼产生的一个历史性意义在于它突破了近代以来传统的政治法律理论的框架，即公权力的行使仅对社会公共性利益造成损害，对人民私权益不构成直接的损害，故而公民个人没有资格对此提讼，从而使这类损害无法进入司法审查的视野的传统思维框架。按照这样的传统理论，国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和公益，就有必要设立并授权另外一个机关对其进行监控；这另外一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制。这正是权力分立和制衡理论最通俗明了的表述。

分权和制衡机制在理论上是很好的，并经过很多理论家证明这是官僚系统保持一定效率和公正的最佳制度选择。但是这样的机制也需要有一个前提条件，即分权和制衡下的国家机关是真正依法办事、廉洁奉公、忠于正义的。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形的利害关系。结果往往导致，各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，公权系统呈无限扩张的趋势，运作效率愈来愈低下，造成社会资源的极度浪费；同时也堵塞了公民管理国家事务、主张各种权利的途径，违背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的划分而无权就公益妨害，这造成了公益妨害可继续存在下去和受害人得不到法律救济的不合理现象。由此也在实践中证明，创设公益诉讼制度是一个必然需要，也即通过动用私人的力量对国家公权进行制约，以充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。

三、行政公益诉讼中的主体资格

公共利益的主体抽象甚至分散，特定个人的利益在其间具有隐匿性或者微不足道，公共利益的增加或减少不会直接使个人的利益比别人更多或更少，在通常情况下，个人更愿意坐享别人对公共利益的奉献。这种“搭便车”的心理使得个人难以产生付出高昂成本提起行政诉讼的动机。鉴于公共利益的这种特性，设立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害时，由它代表国家、社会或公众向法院提起行政公益诉讼是完全必要的。目前认为，能够代表提起公益诉讼的主体如下：

1、检察机关

关于检察机关在行政公益诉讼中的法律地位，我国学术界有不同的观点。第一种观点认为，检察机关提起行政公益诉讼时处于当事人即原告的地位，以原告的身份参与诉讼；第二种观点认为，检察机关参加行政诉讼既不作为原告也不代表国家，而是以公益代表人的身份出现；第三种观点认为，检察机关是法律监督机关，同时也是公共利益的代表，检察机关提起行政公益诉讼时，处于公诉人的地位。第三种观点更符合我国法律逻辑，因为检察机关提起行政公益诉讼后虽然能够启动该诉讼程序的发生，但它不是诉讼程序中的一般原告。检察机关的目的在于维护国家和社会公共利益，对违法或不当的具体行政行为行使法律监督权；而一般原告通常是为了自己的利益，即使它主张公共利益，也并非是当然的公益代表人，没有监督行政机关依法行政的当然职责，因此检察机关提起行政公益诉讼，其身份与一般原告身份显然不同。另外，我们也不是将检察机关在行政公益诉讼中的身份仅仅看作是公益代表人，因为检察机关除了代表公共利益外，还肩负着法律监督的职能，在提起行政公益诉讼的同时，它还有责任对该诉讼的公正性、合法性进行监督，因此它既是者又是诉讼的监督者，这与消费者协会、环保协会等公益代表人提起公益诉讼的情形有较大区别。检察机关提起行政公益诉讼，只有处于公诉人的地位，才能与其职权职责相适应，也才可以避免诸如诉讼费用负担等困境。

2、公益组织

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一、行政公益诉讼的概念和特点

早在古罗马时期就有公益诉讼和私益诉讼之分，其中，“私益诉讼乃保持个人所有权益的诉讼，仅特定人才可提起；公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起”。由此可见，在古罗马时期市民为维护公共利益及社会秩序，可提起公益诉讼，且提起公益诉讼的原告与所诉之利益不必有直接利害关系。而现在意义上的行政公益诉讼是指特定的国家机关和相关的团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。与传统的行政诉讼相比，其具有以下几个基本特点。

第一，行政公益诉讼的目的是维护公共利益。所谓公共利益，主要有两层涵义：一是指社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益，其涉及文明的社会生活并以这种生活名义所提出的主张、要求或愿望，包括一般安全利益、保护道德的利益、保护社会资源(的利益以及经济、政治和文化进步方面的利益等。二是指国家公共利益，其涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家、社会公共利益，制止行政主体滥用权力危害国家和社会，促使形成良好社会秩序。

第二，行政公益诉讼原告具有广泛性。行政公益诉讼的原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人，也包括无直接利害关系人。也即，只要行政主体的违法行为侵害了国家利益或社会公共利益，或对国家和社会公共利益具有损害的潜在可能，特定国家机关或公益组织等就可以向法院提起公益诉讼。

第三，行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以存在损害发生可能性的潜在损害。

对于行政公益诉讼制度，各国虽然在称呼上不一，然而其内涵大致相当。

在日本，其《行政案件诉讼法》第5条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。其中，民众诉讼不限于救济者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。由此可见，民众诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。

在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其中，“相关人诉讼是指私人在不具备当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提讼。纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提讼，针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，要求法院做出判决，责令行政机关履行其职务。”

除此之外，法国的“越权诉讼”、德国的“公益代表人制度”、英国的“以公法名义保护私权之诉”等等制度建构，都是各国对公共利益予以司法保护的具体制度建构。值得提及的是，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，从经济层面考虑即是以较小的司法投入保护了较大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。

二、行政公益诉讼的法理基础

近年来在行政诉讼上对原告资格的要求大大降低了：从直接相对人到间接相对人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政诉讼的权利，这也验证了“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”。但某种程度上来说，行政公益诉讼的产生并非偶然，它是当代社会根基和结构深刻变动，政治法律思想全面革新的必然产物。

1、市民社会公共权利的司法保护

公民权利受到尊重和保护的程度，是一国法治发展状况和人权受保护水平的反映，而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定过程，实际上就是公民权利从应然权利上升为法定权利的过程。然而，仅有制度根据没有制度保障是远远不够的，实体权利必须有切实有效的诉讼手段为依托才能真正把纸面权利落实为实质权利。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”

无救济即无权利，只有在立法上规定相应的救济措施方是一个最可行的制度建构。其中司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径，原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权力监督机制，更能经常而稳定地调整及调和种种相互冲突的利益。如果缺乏司法的权威衡量，“那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然性，或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令。”“而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告资格的赋予就是其民利的一个表现。”2、私人力量对国家权力的制约

行政公益诉讼产生的一个历史性意义在于它突破了近代以来传统的政治法律理论的框架，即公权力的行使仅对社会公共性利益造成损害，对人民私权益不构成直接的损害，故而公民个人没有资格对此提讼，从而使这类损害无法进入司法审查的视野的传统思维框架。按照这样的传统理论，国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和公益，就有必要设立并授权另外一个机关对其进行监控；这另外一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制。这正是权力分立和制衡理论最通俗明了的表述。

分权和制衡机制在理论上是很好的，并经过很多理论家证明这是官僚系统保持一定效率和公正的最佳制度选择。但是这样的机制也需要有一个前提条件，即分权和制衡下的国家机关是真正依法办事、廉洁奉公、忠于正义的。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形的利害关系。结果往往导致，各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，公权系统呈无限扩张的趋势，运作效率愈来愈低下，造成社会资源的极度浪费；同时也堵塞了公民管理国家事务、主张各种权利的途径，违背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的划分而无权就公益妨害，这造成了公益妨害可继续存在下去和受害人得不到法律救济的不合理现象。由此也在实践中证明，创设公益诉讼制度是一个必然需要，也即通过动用私人的力量对国家公权进行制约，以充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。

三、行政公益诉讼中的主体资格

公共利益的主体抽象甚至分散，特定个人的利益在其间具有隐匿性或者微不足道，公共利益的增加或减少不会直接使个人的利益比别人更多或更少，在通常情况下，个人更愿意坐享别人对公共利益的奉献。这种“搭便车”的心理使得个人难以产生付出高昂成本提起行政诉讼的动机。鉴于公共利益的这种特性，设立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害时，由它代表国家、社会或公众向法院提起行政公益诉讼是完全必要的。目前认为，能够代表提起公益诉讼的主体如下：

1、检察机关

关于检察机关在行政公益诉讼中的法律地位，我国学术界有不同的观点。第一种观点认为，检察机关提起行政公益诉讼时处于当事人即原告的地位，以原告的身份参与诉讼；第二种观点认为，检察机关参加行政诉讼既不作为原告也不代表国家，而是以公益代表人的身份出现；第三种观点认为，检察机关是法律监督机关，同时也是公共利益的代表，检察机关提起行政公益诉讼时，处于公诉人的地位。第三种观点更符合我国法律逻辑，因为检察机关提起行政公益诉讼后虽然能够启动该诉讼程序的发生，但它不是诉讼程序中的一般原告。检察机关的目的在于维护国家和社会公共利益，对违法或不当的具体行政行为行使法律监督权；而一般原告通常是为了自己的利益，即使它主张公共利益，也并非是当然的公益代表人，没有监督行政机关依法行政的当然职责，因此检察机关提起行政公益诉讼，其身份与一般原告身份显然不同。另外，我们也不是将检察机关在行政公益诉讼中的身份仅仅看作是公益代表人，因为检察机关除了代表公共利益外，还肩负着法律监督的职能，在提起行政公益诉讼的同时，它还有责任对该诉讼的公正性、合法性进行监督，因此它既是者又是诉讼的监督者，这与消费者协会、环保协会等公益代表人提起公益诉讼的情形有较大区别。检察机关提起行政公益诉讼，只有处于公诉人的地位，才能与其职权职责相适应，也才可以避免诸如诉讼费用负担等困境。

2、公益组织

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    一、行政公益诉讼及原告资格的概念分析

    澳大利亚公益诉讼的含义。学界和实务界对“公益诉讼”概念也有不同理解。澳大利亚法律改革委员会指出:“法院喜欢让该定义处于开放状态,且以每个案件的背景情况为基础对公益问题做出决定。但是法院在关于如何探讨该问题上提供了某些指导。一种获得广泛认同的方法是,看该案件是否影响共同体或该共同体某个重要的部分,或者是否涉及到某种重要的法律问题” 。法律改革委员会采用法律适用的一般方法,确立了三个标准来识别“公益诉讼”:第一,该程序对共同体或该共同体某重要部分的重要权利或义务起着决定、执行或阐明的作用。第二,该程序涉及到某个重要法律问题的解决。第三,该程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序(testcase proceedings)的特征 。巴克(BarKer)法官把“环境公益诉讼”界定为有下列特定目标的诉讼:从法院或得某种法律救济,或者从某行政裁判所获得某项决定或裁决,而这种做法的目标具有保育、保护环境的效果,或者提升环境的保育或保护的效果 。虽然巴克的定义比澳大利亚法律改革委员会定义更准确也更有用,但其最大缺陷是:没有把这个概念限制到由共同体成员提出诉讼上,即没有对提出的诉讼主体进行限制。在澳大利亚,提出环境诉讼的主体多样,如由政府调控者提出的环境诉讼也有保护环境的目的,但是“环境公益诉讼”的概念一般被理解为只意指由共同体成员实施的诉讼。换言之,“公益诉讼”概念的主体不包括政府,公益诉讼排除了由政府实施或代表政府利益实施的诉讼。总检察长作为公益诉讼主体,不是因为它是国家机关的重要组成部分,而是因为它代表公共利益的原因。由法律改革委员会和巴克法官采用的定义还有一个局限:它们不包括识别公益诉讼一项标准的“诉讼目的”,即个人提起的以保护私人权利和利益为目的的诉讼,不应被视为公益诉讼案件。

    由此可见,澳大利亚行政公益诉讼有二个特征:第一,提起公益诉讼的主体有总检察长、个人或社会团体。总检察长代表公益,在公益受到侵害的情况下,代表公益提起诉讼。这是宪法赋予其地位决定的。在确定哪些主体享有行政公益诉讼原告资格问题上的难点在于:个人或社会团体并不必然拥有公益诉讼资格;法院需要确定,在哪些情况下,个人或者团体能提起行政公益诉讼。第二,行政公益诉讼的目的主要是为了维护公益,或者实现法律规定的公权利。

    我国学术界通说认为:行政公益诉讼应是指当行政主体侵害公共利益或有侵害之虞时,法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼的制度 。由此可见,行政公益诉讼就是要维护最广大人民的根本利益,监督和纠正那些侵害社会公共利益的行政行为。特别是当前我国大力提倡的科学发展观,其核心就是以人为本,为保护广大人民的民生、民权,对那些虽不损害某个单独的民事主体的利益,却侵害公共利益的行政行为,应赋予法院对其司法审查权,这就是行政公益诉讼。

    原告资格的概念。根据《布莱克法律大辞典》的经典解释:“原告资格是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益。其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分,从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告” 。行政诉讼原告资格主要解决的是在行政诉讼中什么人具备了何种条件可以请求法院保护其合法权益的问题,即谁可以启动行政诉讼程序。在我国,学者们虽然对行政诉讼原告资格内涵和外延理解的角度和侧重点不一样,但都认为原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。因为资格本身就是一种限定、一种条件,如果一国行政诉讼法对原告没有限制,也就不存在所谓的原告资格问题。一般而言,行政诉讼的原告资格有如下涵义,第一,原告资格是公民、法人或社会团体因具备一定条件而取得的可以作为行政诉讼原告提起诉讼的资格;第二,原告资格用以表述哪些人具有行政诉讼的诉权,仅表明在行政争议发生后,具备原告资格的人将该争议诉至法院,法院不得将其拒绝;第三,原告资格从利益受到行政行为侵害时就已取得,是一种成为原告的可能性。它与原告的关系可概括为:具备行政诉讼的原告资格未必一定成为行政诉讼的原告,而能成为行政诉讼的原告必然具备行政诉讼的原告资格。原告资格是行政诉讼的核心问题之一,原告资格的发展推动了行政诉讼制度的发展。

    所以,建立真正意义上的行政公益诉讼,其主要内容和关键之处就在于对行政公益诉讼原告资格认定标准的设定,这将直接关系到整个行政公益诉讼制度能否最终得到确立。

    二、澳大利亚行政公益诉讼原告主体分析

    澳大利亚联邦和州立法确认了行政公益诉讼的三类原告主体:总检察长、私人个人、公益团体。

    1977年澳联邦《行政决定(司法审查)法》第17条规定:(1)检察长根据本法,可以代表联邦在法院参与诉讼活动。(2)在总检察长根据本条规定参与诉讼活动时,他被认为是该诉讼活动的当事人。该法规定了总检察长的诉讼资格,没有规定个人、公司或利益团体是否可以提起公益诉讼。

    在环境、规划和消费者保护领域,一些立法放宽了行政公益诉讼原告的资格要求。一般来说,立法上确认某些领域公益诉讼往往与该领域侵犯公益情况比较严重有关。1999年联邦《环境保护和生物多样化保护法》第487条规定,环境活动家和环境团体通常有资格根据该法规定申请审查行政决定的命令。据此规定,“环境活动家和环境团体”可以成为申请行政公益诉讼的主体 。这是利益团体作为行政公益诉讼原告的法律依据。

    1974年联邦《贸易惯例法》允许“任何人”有权对违反该法条款的行为采取措施,而且“任何人”已被解释为意指不管其是否有某种特殊利益的任何人 。该法规定,如果有人已经实施、正在实施或者将要实施侵犯公益的行为,贸易惯例委员会或任何其他人都可以提起公益诉讼,即使与之没有利害关系,但为了公益提起审查令申请的,法院应该授予其资格。至于采取何种诉讼程序则取决于违法行为的性质。针对行政机关侵害公益的诉讼则为行政公益诉讼。这是个人作为行政公益诉讼原告主体资格的法律依据。

    州法律对行政公益诉讼原告资格也有规定。1979年新南威尔士州《环境规划和评估法》第123条规定:(1)任何人可以在土地和环境法院提起诉讼程序,申请纠正或者限制违反这部法律的命令,无论该当事人的任何权利是否已经或者可能受到这种违反行为的侵害或者作为这种侵犯的结果。(2)在本条之下的程序可以由某人为了自己的利益或者任何其彵人(获得彵们的同意)、某法人机构(经过其委员会或其他控制或调控机构的同意)的利益而提起诉讼程序,只要在这些程序中有类似的或共同的利益即可。据此,第一项规定不管当事人自身权利或利益是否受到侵害,都可以申请法院审查,说明不受个人利益受侵害的限制。如果当事人自己权利受侵害,其诉讼主要是保护私益诉讼。而当自己私权利没有受侵害,但因为侵犯其公权利而导致其受到更大的损害,但其起诉是为了维护公益就构成公益诉讼。提出公益诉讼的主体条件极为宽松。至于属于哪一种公益诉讼则取决于违法行为的性质。第二项规定,如果当事人起诉主要是为了维护自己的利益则不构成公益诉讼。反之,主要是为了他人或者公共利益则构成公益诉讼 。

    综上,联邦和州立法规定了总检察长、个人(任何人)以及相关团体可以提出行政公益诉讼。这些规定为行政公益诉讼原告资格提供了依据。但是立法并没有明确将不同类型原告的资格类型化。

    法院判例则对三类行政公益诉讼的原告资格,提出了具体的类型化判断标准。总检察长作为公益诉讼原告的资格条件是公益或公权利受害;个人或公司成为公益诉讼原告的资格是,该类主体须在诉讼的主题事项上有特殊的利益,即比其他社会成员享有更大的利益;利益团体成为公益诉讼原告的资格是,该团体与公益事项之间有密切的关系,且与之存在某种特殊或特定的利益关系,但是法院在审查这种“特殊(特定)利益”关系时,其标准比个人或者公司成为公益诉讼原告时所要求的“特殊利益”较低。

篇（6）

1 根据行政诉讼法及相关解释，行政诉讼原告分为原始原告和承继原告

原告制度是行政诉讼中的一项重要制度，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第24条规定"依照本法提讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提讼的公民死亡，其近亲属可以提讼。有权提讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提讼。"以此规范可见，我国行政诉讼原告分为两类：若是公民、法人或其他组织认为自身合法权益受具体行政行为侵害从而具有原告资格、行使诉权、作为原告、参加诉讼，则这类原告被称为"原始原告";若作为原始原告的公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益，但是受侵害的公民已死亡、法人或其他组织已终止，无法亲自行使诉权、作为原告，这就出现原告资格转移和继受的问题，根据法律规定，已死亡的公民的原告资格可转移给近亲属，已终止的法人或其他组织的原告资格可转移给承受其权利的法人或其他组织，这就是承继原告。本文将主要探讨的问题限定为公民的原告资格转移制度，对于法人和其他组织的原告资格转移问题不作论述，所以下文涉及到的原始原告和承继原告，都是专指公民。就公民而言，原始原告就是指认为合法权益受具体行政行为侵害的享有原告资格的公民，承继原告就是指因原始原告死亡从而继受其诉权的近亲属，《<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的司法解释》（以下简称《解释》）第11条将承继原告的范围限定为原始原告的近亲属。

2 行政诉讼原告资格转移制度确立的目的

《行政诉讼法》的立法宗旨是：维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。行政诉讼中各项制度都是围绕这个宗旨并以实现这个宗旨为目的而构建的，行政诉讼原告制度也不例外。在原始原告亲自行使诉权维护自身合法权益的情况下，由于原告资格并未发生转移、承继原告不会参与到诉讼中，所以原始原告制度涉及的权利保护对象就是单一的原始原告。但是，在原始原告死亡，原告资格发生转移的情况下，因为涉及原始原告和承继原告两方，所以在原告资格转移制度权益保护对象的确定这个问题上学界一直有争议，笔者赞同的是保护综合权益的观点，即认为构建行政诉讼原告资格转移制度是为了保护原始原告和承继原告双方的合法权益。

有学者认为，当原告资格发生转移的情况下，承继原告继受原告资格参加行政诉讼并从诉讼结果中获得实质性的权利，由于原始原告已经死亡、行为能力已经丧失，同时权利能力也消失，所以原始原告不可能再亲自参加行政诉讼，也不会通过行政诉讼得到任何权益。概而言之，行政诉讼原告资格转移制度的设计是为了保护承继原告单方的权利。具体行政行为直接侵害的是原始原告的合法权益，也正是为了给原始原告合法权益受侵害提供司法救济才开启了行政诉讼，也就是说，行政诉讼起始的目的是为了保护原始原告的合法权益。在原始原告死亡、发生原告资格转移给其他利害关系主体的情况下，由于原始原告的各项权利伴随着主体的死亡而不复存在，所以已死亡的原始原告已经没有任何权利，但是笔者不同意上述学者观点的是，笔者认为即使原始原告享有的法律上的权利已不存在，但是死者仍享有相关的利益，如名誉、荣誉等利益，这些利益仍然受到法律保护。所以笔者认为，行政诉讼确立原告资格转移制度是为了保护原始原告和承继原告双方权益。

3 原告资格转移制度保护的具体权益

通过上述论述可知，行政诉讼原告资格转移制度的目的是保护综合权益。原始原告制度保护公民的合法权利，但在原始原告死亡的情形下，有学者认为，原告资格转移制度保护的是原始原告的身后权，"身后权就是指人死后应当享有的权利，或者说，身后权是指死者的权利。"传统民法理论认为，公民的民事权利能力始于出生，终于死亡，公民死亡后民事权利即不复存在。同样，在行政法上，作为行政相对人的公民的死亡会带来其行政法上权利的消失。但是很多国家在立法上却注重对公民死亡后人身权的延伸保护，如《捷克民法典》第15条承认公民死亡后的人身权利即身后权仍然可以得到法律保护，能够行使诉权的主体包括死亡公民的配偶、子女、父母。《匈牙利民法典》第86条规定，公民死亡后，其名誉仍不受侵犯，有权请求保护死者名誉的主体包括其亲属和遗赠受益人。我国最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》第5项也主张死亡公民的名誉仍然属于法律保护的利益，其近亲属有权行使诉权寻求法律救济。这些立法例实际上是对传统民法理论的一种突破和发展，是在社会不断发展的趋势下基于善良风俗原则所作出的规定。身后权包括身后姓名权、身后肖像权、身后名誉权、身后荣誉权、身后隐私权等。有学者认为，当公民死亡后，与其人身相关的权利就会转化为身后权而继续受法律保护。原始原告生前受行政机关违法具体行政行为侵害而受到损害的权利，在原始原告死亡后，其生前受到损害的合法权利通过转化为身后权的形式而继续受到法律保护并且仍可以通过行政诉讼的途径加以救济。只是在原始原告死亡的情形下，其不能再亲自行使诉权，原告资格必须转移给与其有法律上利害关系的主体，通过承继原告行使诉权、参加诉讼的间接途径来保护原始原告的相关利益。所以，原告资格转移制度的价值就在于通过承继原告行使诉权来保护原始原告的相关利益。

对于上述学者对身后权的观点，笔者不是全部赞同。首先，在原始原告生前存在行政机关的具体行政行为侵害其合法权利的事实，这一事实启动了行政诉讼程序。其次，在原始原告死亡之前，具体行政行为侵害的都是原告的合法权利。但是当公民死亡后，权利主体资格消失，也就不存在任何法律上的权利，而法律保护的仅是死者的相关利益，而不能称其为"权利"，如上述我国最高院在审理名誉权案件的解答第5项所述，该法条中保护的是"死者名誉"，而不是"死者名誉权"。所以，笔者认为，就原始原告而言，原告资格转移制度保护的是原始原告在生前的一些与人身相关的不能转让的权利在死亡后转化为死者的相关利益，而且这些相关利益基本上都是与人身权相关的，而不是所谓的"身后权"。

就承继原告而言，根据《行政诉讼法》及相关司法解释，当原始原告死亡后，承继原告只能是原始原告的近亲属，毫无疑问，将承继原告的范围限定为近亲属是出于保护亲权以及对死亡公民财产继承的考虑，但是在实践中可能会出现与死亡公民有利害关系但又不是近亲属的其他法律主体的合法权利无法得到法律救济的情形。所以承继原告范围的限定明显过窄，不利于全面保护相关利害主体的合法权利。

原告资格转移制度保护承继原告三方面的合法权利：第一，原始原告在生前可转让的权利（大多数为财产权），在公民死亡后，这些具有可转让性的权利不会转化为死者的相关利益从而继续受法律保护，而是转化为与公民有利害关系的主体的相关权利从而继续受法律保护。如，原始原告在生前受违法具体行政行为罚没的财产，当公民死亡后，公民生前所享有的财产权不会转化为死者的相关利益，而是在公民死亡时，公民生前所享有的财产权转化为近亲属的继承权或者公法债权人、私法债权人的财产代位权等其他权利，权利主体发生变化，这些权利主体可以据此取得原告资格、以自己名义提讼、作为原告、参加诉讼。第二，原告资格转移制度也保护违法具体行政行为的作出所波及和影响到的承继原告的利益。有时一个具体行政行为的作出虽然只是针对一个行政相对人的，但是其影响力的波及范围却是很广阔的，行政相对人的利益直接受侵害，与行政相对人有关的其他主体的利益也会间接受到影响。如一个行政机关作出的具体行政行为侵害到行政相对人的名誉权，而且也牵连到行政相对人家庭成员的名誉权受损，这时，作为具体行政行为的相对人具有原始原告资格可以提起行政诉讼请求保护名誉权，但是，如果作为原始原告的公民死亡，则其家人可以继受其原告资格以自己名义提起行政诉讼，在这种情况下，承继原告请求保护的不仅仅是已死亡的原始原告的名誉利益，而且还有具体行政行为的作出所影响到的与自身相关的名誉权。第三，原告资格转移制度也保护承继原告的诉讼权利。虽然诉讼在大多数情况下都是作为公民维护权益的重要手段，但是权本身也是公民的一项重要权利，诉讼权利的享有和行使是承继原告其他相关权利得以实现的基础和手段。但是，在有些情形下，承继原告行使继受的诉讼权利并不是为了维护原始原告的权利或自身其他与原始原告有关的权利，这种权的行使对纠正行政机关的违法具体行政行为、追究相关行政机关的责任，有着重要意义。如，行政机关违法对行政相对人不予颁发驾驶执照，在原始原告死亡的情形下，其近亲属取得承继原告的资格，从而行使诉讼权利，但是即使原告胜诉对原告也没有任何实质意义，因为原始原告已经死亡，行政机关不会再向其颁发驾驶执照，而且也不会向承继原告颁发，所以，承继原告不会因为诉讼而取得实质性的权利。

4 现行原告资格转移制度规定的不完善以及笔者的修改建议

行政诉讼原告资格直接影响到相对人一方的诉权，影响其合法权益保护的宽窄，因而需慎重对待。美国行政法学者伯纳德・施瓦茨曾说："行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。"因此，应高度重视并努力完善行政诉讼原告资格转移制度，为公民提供一种"无漏洞的权利救济"。

《行政诉讼法》及相关的司法解释确立了原告资格转移制度，同时明确了承继原告的范围--原始原告的近亲属，这种规定是为了保护亲权及近亲属的继承权，但是其他大多数与原始原告有利害关系却不是其近亲属的主体的合法权利却被忽略，导致权利保护的片面化，有悖于行政诉讼保护合法权益的立法宗旨，这就要求扩大承继原告的范围。根据上述分析，原告资格转移制度保护的权利包括原始原告生前的财产权在其死亡后转化为其近亲属的继承权、债权人的财产代位权等多种权利，因此笔者认为，可以将承继原告的范围扩大为"与死亡公民生前有法律上利害关系而且不继受死亡公民的诉讼权利就会损害其相关合法权利的有关主体"这种开放式的规定。这项规定的适用必须同时满足两个条件：首先，必须是与死亡公民生前有法律上的利害关系，如是死亡公民的近亲属或者债权人等;其次，必须是不继受死亡公民的诉讼权利就会损害其相关合法权利。如在原始原告死亡后，如果其近亲属偿还了债务，则债权人的债权没有受损害，也就不用通过提起行政诉讼来加以维护，在这种情形下，债权人就不享有承继原告的资格;如果债权人的债权没有得到清偿，只能通过提起行政诉讼来维护自身债权，在这种情况下，债权人就享有承继原告的资格。这种开放式的规定能够及时应对社会环境的变化，具有很强的适用性，从而全面保护公民的合法权益，真正体现原告资格转移制度的价值。

参考文献：

[1]方世荣.行政法与行政诉讼法[M].中国政法大学出版社，1999.

[2][美]伯纳德・施瓦茨著，徐炳译.行政法[M].群众出版社，1986.

[3]杨立新.人身权的延伸法律保护[J].法学研究，1995（2）.

[4]刘庆国.身后权与法律保护问题[J].学术界，1997（1）.

篇（7）

    环境行政公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政行为侵害或威胁到环境公益,依法向人民法院提起行政诉讼,要求行政机关履行法定职责或纠正、制止损害环境公益的行政活动的制度。

    诚然,建立环境行政公益诉讼制度在我国有着现实的必要性和紧迫性,但是目前我国相关的行政诉讼法律制度却在有些方面与环境行政公益诉讼的要求格格不入,环境行政公益诉讼在以下方面对我国相关行政诉讼法律制度提出了新的挑战:

    一、对行政诉讼原告资格的挑战

    我国行政诉讼法有关原告资格共有三方面的立法规定:一是行政诉讼法第二条关于行政诉权的规定,二是第24条关于原告范围的规定,即确定原告的不同情形,三是第37-41条关于起诉、受理条件的规定。[1 ]﹝p502﹞依据上述规定,人们习惯于以行政相对人作为标准来判定原告资格,即受行政行为直接影响的行政相对方。在随后的最高人民法院行政诉讼法司法解释第12条中,又进一步规定了确立原告资格的新标准,即“与具体行政行为有法律上厉害关系的公民法人和其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。” 司法解释的这一规定扩大了原告资格的范围,赋予了诸如相邻权人、公平竞争权人,复议决定中的厉害关系人,治安管理处罚中的受害人,与撤销或变更具体行政行为有法律上厉害关系的人等社会成员的原告资格。其进步意义勿庸置疑,但其却远远不能适应环境行政公益诉讼的要求,因为其最大弊端只在于个体利益的救济,而忽视了公共利益的存在,将公共利益推向司法救济缺失的空白地带。笔者认为,在今日之中国,生态环境问题日趋严重,违法行政普遍存在,民众普遍参与意识较差的大环境下,要在我国引入环境行政公益诉讼制度,就应该改变相应的立法规定。我国可以效仿欧美发达国家,规定只要能够证明环境公益受到行政行为的侵害,任何单位或个人都可以提起行政诉讼,即采用“与自己无法律上的厉害关系”的标准。

    二、对行政诉讼受案范围的挑战

    我国行政诉讼法关于行政诉讼受案范围的规定,大体上采用三种方式,即列举式、概括式和折中式。行政诉讼法第2条是对受案范围的总体划定,第11条是对行政诉讼受案范围的正面列举,共列举了8种具体行政行为,第12条是对不可诉行政行为的反面排除,将国家行为,抽象行政行为,内部行政行为和由行政机关做最终裁决的行为排除在了行政诉讼之外。除此之外,最高人民法院的行政诉讼法司法解释第1条又增加了5种不属于行政诉讼受案范围的行为,包括公安,国家安全机关依刑事诉讼法授权实施的行为,调解行为和仲裁行为,行政指导行为,重复处理行为和对相对人的权利义务不产生实际影响的行为。[2 ]﹝p469﹞以上关于行政诉讼受案范围的规定总体思路清晰,在司法实践中操作性强,但是其却不利于对公众环境权的保护。在前述的普遍存在的行政机关的行政行为侵害环境公益的情形中,有一类情形就是抽象行政行为侵害环境,抽象行政行为针对不特定的多数人并且可以反复适用的特点决定了当某一行政机关通过做出某一抽象行政行为而损害到环境公益时,其影响的范围比具体行政行为更深更广,为了保护环境公益,必然要求将抽象行政行为纳入司法审查的范围,而我国相关的行政诉讼法律规定却是将其排除在外的。另外,公众环境权的预防性还要求受案范围应包括尚未实际损害环境公益但却有损害之危险的行政行为。在环境司法实践中贯彻预防为主的原则尤为重要,因为环境一旦被破坏,短时间内想要恢复十分困难,或者要付出更为昂贵的成本,所以必须在行政违法行为造成实际损害之前,将其消除在“萌芽状态”。所以,从立法层面,公众环境权的主体不特定性要求受案范围扩大到危害环境公益的抽象行政行为,公众环境权的预防性要求受案范围应该包括尚未实际损害环境公益但有损害之危险的行政行为。[3 ]

    三、对诉讼费用的承担及奖励机制的挑战

    我国现行行政诉讼法第七十四条规定:人民法院审理行政案件,应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担,双方都有责任的由双方分担。而环境行政公益诉讼是为了公众的利益和长远的利益,由于其公益性的特点,牵涉面广,专业技术性强,由原告来承担举证责任上的花费和败诉的诉讼费用无疑会打击原告提起环境行政公益诉讼的积极性,无异于强迫原告放弃诉讼。但是又不能免收诉讼费用,这样会造成原告滥诉。对此,笔者认为,可以规定让原告交纳部分诉讼费用,经审查属合理合法起诉时,无论胜诉还是败诉,这部分诉讼费用全数退还。但是,如果经审查属故意捏造事实,无礼取闹,诉讼费用不予返还,以达到惩戒得目的。此外,我国现行行政诉讼法尚无对于原告提起诉讼的奖励机制,笔者认为,提起环境行政公益诉讼可能要花费大量的时间、金钱和精力,加之行政机关的优势地位压力,一般民众是不愿提起的,为了鼓励原告敢于同破坏环境的势力做斗争,应在原告胜诉后由国家给予其适当的奖励。[4]这种奖励,可以从对被告的经济制裁中提取。

    四、对行政诉讼中“申诉不停止执行”原则的挑战

    笔者认为,在环境行政公益诉讼案件中,“申诉不停止执行”原则将受到挑战。环境总是经过长期的自然选择才最终形成的,它的彻底恢复绝不是一年半载的事情,所以环境公益一旦遭到环境执法行为的破坏,往往难以再挽回。因此,在有人提起环境行政公益诉讼之后,为了环境公益,应该让违法的行政行为暂停执行。

    五、对诉讼时效的挑战

    我国行政诉讼法第三十九条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道做出具体行政行为之日起三个月内提出,法律另有规定的除外。笔者认为,由于公益诉讼是基于保护国家利益、社会公共利益所需的,应该不受诉讼时效的限制,以使侵害国家利益和社会公共利益的不法行政行为在任何时间都能够受到法律的追究。

    参考文献

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一、研究背景

随着法制与权利观念的不断发展和进步，侵犯社会公共利益的违法行为也越来越多的被人们所重视，公益诉讼也一步步被引入了民事诉讼法的领域。然而基于不同领域的公益诉讼的关系仍然模糊不清，这对于公益诉讼的进一步研究产生很不利的影响，尤其是民事公益诉讼和行政公益诉讼之间，因二者存在很多统一性，在很多情况下难以区分并且关系不明晰，由此造成公益诉讼研究和探讨过程中的混乱难以厘清。因此，为了促进公益诉讼的进一步发展和突破，解决上述问题已迫在眉睫。本文在学者们的研究基础上对民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系进行明晰、区分和探讨，希望可以对这一领域的研究提出新的思路和设想。

二、我国公益诉讼之现状

中华人民共和国新民事诉讼法，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是首次对公益诉讼进行了专门的表述和规定，将民事公益诉讼纳入了民事诉讼法的规定中。

随着法治的不断完善，我国也渐渐出现了其他领域的公益诉讼，并逐渐发展。对于审理农村承包合同，最高法院作出的解释，将发包方人数众多签订承包合同违反法律规定损害集体利益或者多数人利益的，可以提讼。这就被学者们界定为行政公益诉讼。

三、民事公益诉讼及行政公益诉讼统一性之探讨

公民个人、法人或者其他组织以及相关的国家机关可以依法对侵犯国家利益、集体利益或者社会公共利益的民事违法行为，以自己的名义向法院提讼，以此追究侵害人的民事责任达到保护公公共利益或者国家利益的制度。这是民事公益诉讼的定义。

公民、法人或者其他组织对行政机关的行政行为造成的国家利益或者社会公共利益的损害，可以以自己的名义向人民法院提起行政诉讼，以此来保护社会公共利益或者国家利益的制度。这是行政公益诉讼的定义。

内在的一致性和外在的相似性上，民事公益诉讼同行政公益诉讼存在很多的相似之处。这是保护社会公共利益的同一目的所决定和引申出来的。统一性主要表现在：第一，二者起源是一致的。民事公益诉讼和行政公益诉讼都是起源于罗马法，随着公益诉讼的不断进步和发展，它们起源上的一致性形成了它们之间相互混淆的可能性。 第二，它们保护的法益基本相同。它们保护的法益都是社会公共利益和国家利益，不是个人或者少数群体的利益。并且由于公益诉讼具有特殊的预见性，导致很多时候只是有违法行为的作出，并没有发生相应的损害结果，只是根据客观情况的合理推测可能将会对公共利益造成损害，以此就可以向法院提讼，以保证对损害结果进行前瞻性的遏止和防止损害结果的发生和扩大，更有利于保护社会公共利益免于遭受损害。 第三，二者的案件类型存在一致性。民事公益诉讼和行政公益诉讼领域，针对二者的受案范围，我国学者都主张其具有某些一致性，如对于国有资产的流失、环境的污染和损害、土地开发的不合理利用、价格垄断……与社会公共利益关联甚大，却无法确定具体的受害人或者利害关系人，或者涉及行者机关不作为或者作为有瑕疵的情况。第四，原告具有相同性。公益诉讼的原告可以是公民个人、法人、其他组织或相关的公益团体、或者检察机提起，所以不同的公益诉讼，原告很可能具有统一性。第五，原告无直接利害关系性。因为公益诉讼的特殊性质和特征导致了公益诉讼的原告范围非常广泛，很多情况下与被的行为没有实际上的直接的利害关系。所以，公益诉讼实质上放宽了对原告资格的限制。

四、民事公益诉讼同行政公益诉讼差异性之探讨

统一性是民事公益诉讼与行政公益诉讼放置一起探讨的基础，但它们之间的差异性也不容忽视。第一，两种公益诉讼的性质不同。第二，诉讼程序的相异性。由于公益诉讼是一种独特的诉讼类型，它贯穿于不同的诉讼领域却没有统一的程序规则，因而行政公益诉讼应当依附于行政诉讼的程序和规则，而民事公益诉讼则需要利用民事诉讼的规则和程序。二者不同的程序和规则必然导致两类公益诉讼的程序不尽相同。第三，为了达到的诉讼效果（目的）并不相同。当然公益诉讼是为了维护和保护社会公共利益的这一根本目的二者是一致的，但行政公益诉讼还有监督国家行政机关依法行政的目的。第四，二者主体的价值目的不同。行政公益诉讼的主体一般的是国家行政机关，其选择对抗的是国家的公共权力。而民事公益诉讼的主体则是以一般社会主体（非国家行政机关）为被告，是以私权主体为对象。第五，诉讼效果不尽相同。行政公益诉讼的判决在发生法律效力以后可以达到纠正行政违法行为和民事主体违法行为的双重目的。而民事公益诉讼则无法达到督促行政机关依法行政的效果。因为，在我国现有的司法实践中，民事诉讼过程中，行政机关并不作为第三人参加诉讼，因而诉讼的效果不能直接作用于行政机关，涉及行政机关的违法行为，司法建议是人民法院能够采取的为数不多的方式之一，显然，在监督和保证行政机关依法行政积极履行政府职能方面，相比于民事公益诉讼，行政公益诉讼是更胜一筹的。

五、行政公益诉讼同民事公益诉讼关系之探讨

研究民事公益诉讼与行政公益诉讼的统一性与差异性的目的是为了更好地从法律理念和源头中分析二者之间的关系，这种关系分析的目的是为了解决民事公益诉讼与行政公益诉讼在受案范围上的难以区分以及当事人面对公益诉讼如何选择的问题。有些学者希望通过行政机关的依法行政职能的发挥加之行政公益诉讼的配合和监督来达到公益诉讼所希望达到的效果，他们认为，一般涉及公益诉讼的领域都与行政机关的监管分不开，一旦出现侵犯公共利益或者国家利益的行为，行政机关通过积极的依法行政进行监管就可以。若行政机关不作为或者监管不力，再通过提起行政公益诉讼加以监督和纠正就可以达到希望的效果，因此，民事公益诉讼的设计是不必要的。这种观点的学者多是希望用这样的方式来约束行政机关的行为，使其更好地履行职能，依法行政。

上文中笔者用了一定的篇幅分析行政公益诉讼与民事公益诉讼在受案范围，以及在保护社会公共利益和国家利益之根本目的上具有一定的统一性，这是很多学者主张单一的行政公益诉讼或者民事公益诉讼的根源所在。同样的，笔者在分析探讨两种不同形式的公益诉讼的统一性的同时，着重的强调了它们在性质、法律效果、程序选择、利益保护以及诉讼目的、价值衡量上的不同。这样的不同就赋予了当事人在选择公益诉讼的途径时有了一定的自主选择权，原告可以在衡量不同的价值取向、诉讼程序、目的和目标的基础上，选择更为恰当的诉讼方式。由于选择不同的诉讼方式对在实体和程序上都存有不同，利益的实现也必将不能完全相同，因而，笔者认为应该区分不同的案件情况选择不同的诉讼方式。（1）若某一公益诉讼案件中并不存在行政机关监管失职等问题，就不应选择行政公益诉讼，只能依赖民事公益诉讼加以救济。通过公民自己的维权来保护公共利益既避免了等待行政机关干预而导致的损失扩大化，也避免了行政机关不作为而失去了时间利益。（2）在某些案件中，侵害行为主体往往采取比较隐蔽的方式或者规避行政机关监管规则的方式损害公共利益或者国家利益时，行政机关实际处于一种被动和“无辜”的地位，此时行政机关可能并无过错，尽管行政机关有义务保护公共利益不受损失和侵害，此时也无法将其纳入诉讼的领域中，此时选择民事公益诉讼就更为合理和科学。（3）提起行政公益诉讼的一种明确的情况是，行政机关的行政行为导致了有损公共利益和国家利益的损害行为的发生。 此时的行政机关已经介入到案件之中，并且其在行使行政职能的时候存在明显的过错或者瑕疵，这时提起行政公益诉讼不仅可以有利于利益诉求的达成也起到督促行政机关依法行使职能的目的。（4）原告具有程序选择权的案件中，民事主体直接造成了国家利益或者公共利益的损害，行政机关的不当行为导致了事件的严重性加剧或者导致损害的扩大。此时，这类案件中，两种侵权主体发生了混合，达到了共同侵权的要求。这时若案件是侵犯了国家利益，造成国有资产或者国有集体土地、财产的流失以及其他损失，无法确定具体侵权行为人，就受害人而言也无法确定，此时就只能提起行政公益诉讼。此种案件受害者是国家，但赔偿方也间接地属于国家，这样的救济方式毫无意义，所以这种情况不适于赔偿或补偿的救济方式。然而案件涉及的不仅侵犯了社会公共利益还侵犯了具体的个人利益时（如环境污染侵权等），这时的受害人是具体而特定的主体，因人数众多和范围很大而导致公共利益受到损害，这时的民事侵权主体应当对受害方进行赔偿和补偿，承担相应的侵权责任，因而更适宜提起民事公益诉讼。而行政主体的过错造成一定的损失可以采取行政复议或者行政诉讼等方式要求行政机关积极履行职责，并对造成的损害结果承担相应的赔偿责任，同时采取措施积极挽回损失积极进行更正和相应的管理，防止损失的进一步扩大，并采取积极的补救措施保护公共利益。

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一、环境公益诉讼概述

（一）公益诉讼的概念

研究发现学术界对公益诉讼的定义较为模糊，学者们持各种不同的观点。其中大部分学者将其界定为依据相关法律，特定的机关、组织或个人对违反国家法律法规、侵害社会和多数人利益的现象进行起诉的行为。公益诉讼的实施主要包括两方面内容：一是以国家机关的名义进行公诉，二是以个人名义提起诉讼。

（二）环境公益诉讼的概念及其分类

环境公益诉讼是公益诉讼的一种，具体针对损害公共环境利益的违法行为或潜在违法行为的诉讼。国家机关、个人和社会团体等均可根据国家法律，对上述行为向法院起诉。诉讼的对象可以是政府机构、企业、公司和个人等。环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两部分：前者是对造成环境污染和潜在环境污染主体的诉讼，后者是对政府环境管理和监督部门在其职责履行中疏忽的诉讼。

二、环境公益诉讼制度的必要性

（一）国际发展形势的需要

在国际层面，我国参与了多数关于环境保护的国际公约。联合国《气候变化框架公约》第6条教育、培训和公众意识中规定，各缔约方应：在国家一级并酌情在次区域和区域一级，根据国家法律和规定，并在各自的能力范围内，促进和便利；拟订和实施有关气候变化及其影响的教育及提高公众意识的计划；公众获取有关气候变化及其影响的信息；公众参与应付气候变化及其影响和拟订适当的对策。本公约不得作任何保留。

此外，联合国大会的《公民权利和政治权利国际公约》中规定每一缔约国均应承担：（1）保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的补救，尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为；（2）保证任何要求此种补救的人能由合格的司法，行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利，并发展司法补救的可能性；（3）保证合格当局在准予此等补救时，确能付诸实施。

再者，环境工作做得好的很多国家和地区的公民的消费绿色化的意识不断提高，我国商品欲保持竞争优势而不败于世界民族之林，也不得不提高对环境的重视。

（二）公众的环保意识要求对环境公益进行保护

近年来，沙尘暴、泥石流、大气污染和土壤破坏等生态环境恶化现象尤为严重，影响到了人类正常的生活和生产活动。而且现在人民不仅局限于物质生活的丰富，也追求良好、健康和安全的生活环境。公民的环保意识逐渐增强，使环境保护成为共同关注的一个热点问题。但是，当人们针对损害公共环境利益的行为进行维权时，现有的制度无法满足相应的需求。因此，建立环境公益诉讼制度的必要性凸现出来。

（三）有关部门管理环境的机制存在局限性

1.政府失灵。由于环境污染和生态破坏问题较为广泛和复杂，有关部门的力量不足以涉及全面的环境公益问题。因此，仅依靠有关部门进行环境公益保护存在局限性。

2.受地方利益限制。由于传统的发展模式，一般将经济的快速发展作为主要目标，而经济的飞速增长经常会伴随有环境污染问题。当环境污染问题发生时，一些地方政策往往会做出牺牲环境或后治理污染的决策。这种只顾及短期利益的决策会加速生态环境的破坏。

3.管理方式不当。一直以来，我们对环境管理多采取“突击检查”的方式，这就导致污染制造者有机可乘，从而也使得我国的治污工作出现治时好、不治时坏的现象。

三、我国环境公益诉讼制度的现状

（一）我国现存诉讼制度对环境公益诉讼没有针对性，不利于保护环境公益

我国的实体法对环境公益保护做了明确的规定。例如，《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”程序权利是实体权利得以实现的根本保障，没有完善的程序予以支持，实体权利没有任何意义。

1.环境公益诉讼有关原告的规定存在欠妥当之处

从以上有关环境公益诉讼的分类可知，根据环境公益诉讼对象的不同，所适用诉讼法亦不相同。但无论是适用《民事诉讼法》，或者是《行政诉讼法》，对原告资格的要求都过于严格，以致环境公益诉讼起诉主体的范围过窄。例如，《民事诉讼法》要求原告必须与诉讼案件有直接的利害关系；《行政诉讼法》规定，只有行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其利益时才具备提起行政诉讼的主体资格。

不可否认，如此规定对民事诉讼和行政诉讼而言是极其合理的，但对环境公益诉讼而言，多数情形下原告与本案没有直接的利害关系，具体的行政行为也没有直接侵害其利益。按照《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对起诉主体的要求，大多数情况下人们是不能够为环境公益而起诉的。

2.诉讼费用的承担方式不利于开展环境公益诉讼

《诉讼费用交纳办法》第29条规定：“诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。”并且一旦提起环境公益诉讼涉及到的不仅仅是诉讼费用，还有律师费用和专家作证等其他费用，再者就是与环境公益诉讼相关的费用相当高。对于原告来说，即使胜诉自己获得的利益都不及此等费用，甚至会倾家荡产。所以诉讼费用的负担方式挫伤了原告提起环境公益诉讼的积极性。

3.诉讼时效短暂

《环境保护法》第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”虽然该诉讼时效的起算点是从当事人知道或者应该知道时开始起算，但由于环境污染的潜伏期较长，即使当事人知道遭受侵害，在侵害的效果没有显现或者尚不明显情况下，此时的赔偿并不能对将来的侵害后果加以补足，甚至只能起到预防侵害后果的作用。可能在很多年后，侵害效果才显现出来，但已不能得到相应的赔偿。

另外，有诸多论文还提到了举证责任倒置亦有不合理之处，应该将部分举证责任分配给原告。笔者不太同意此类观点。举证责任倒置的原因是侵害方的各方面能力往往要比受害方强，而且举证责任倒置的前提是原告要对损害事实予以举证，如果后面还有很多需要由原告承担举证责任的地方，环境公益诉讼就变成无人诉讼了。因为承担举证责任需要大量的信息和财力，受害方是无能力承受的。所以，不宜再把更多的举证责任转移到原告身上。

（二）直接提起环境公益诉讼不是保护环境的有效方法

环境公益诉讼具有复杂性、长期性的特点，所以对司法系统人力和财力的消耗是巨大的，而且对于双方当事人来说损失也都很大。所以设置一个前置机制，适当削减那些不必提起诉讼就可以解决的纠纷，不但可以缓解司法工作量大的问题，而且对于当事人来说也是解决纠纷的好办法。

四、我国环境公益诉讼制度的完善建议

（一）完善与环境公益诉讼相关的诉讼制度

由于环境公益诉讼自身的特殊性，在原告资格、诉讼费用以及诉讼时效等方面需要对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行变通使用。

1.扩大原告的范围

由于环境公益诉讼没有直接的利害关系人，它侵害到的是国家环境利益、社会环境利益以及不特定多数人的环境利益，所以为了使环境公益诉讼工作能够顺利展开，需要将“直接利害关系”和“直接受害人”改成“与本案有直接或间接利害关系的公民、法人和其他组织”，这也是很多国家的成功做法。

2.制定有利于原告的诉讼费用承担制度

在环境公益诉讼中，原告并不是为了自己的利益而战，而是为了多数人的利益，所以不能由于诉讼费用的缘故而打击其保护环境公益的积极性。在诉讼费用的负担上实行有利于原告的原则极其必要。首先，在原告虽然没有胜诉，但提出合情合理的请求对保护环境公益有贡献时应判诉讼费用由被告承担。其次，在律师和专家方面，可以由国家派遣法律援助中心的律师进行辩护，提供免费咨询的专家团队对其进行帮助。再者，在原告胜诉时，应给予其适当的奖励。与环境公益的损害后果相比，国家机构为环境公益诉讼付出上述人力、财力是相当值得的。

3.适当延长诉讼时效

现今我国规定的环境公益诉讼的诉讼时效为3年，时间过于短暂，应该延长到一个合理的期限。但也不能规定过长的时间，甚至不受诉讼时效限制。因为如果规定的诉讼时效时间过长，有些人可能会觉得还有时间，一直没有提起诉讼，导致侵害范围扩大。加之社会发展如此迅速，到原告打算起诉维权的时候，侵害主体可能早不复存在了。这样规定过长的诉讼时效有时反而害了受害一方的当事人，不能达到诉讼时效内保护受害人的目的。

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环境权益的保护渠道应该是多种多样的，但我国对于环境的管理和维护长期以来是通过执行国家环境政策和实行国家行政管理权来实现的。伴随着公民环境意识和维权意识不断提高，人们保护环境公共利益的呼声越来越强烈，更多的人期待通过诉讼这一中最基本、最权威的、具有终局性的司法保护措施来保护环境权益，以弥补行政权调整之不足。司法作为现代法治国家权利保护的最后一道防线，应该成为环境公益保护的重要措施，充分发挥司法的力量保护环境，实现人与自然的和谐、稳定可持续发展。

一、环境公益诉讼原告资格的概述

（一）环境公益诉讼的概念和特征

1.环境公益诉讼的概念

环境公益诉讼，是指包括公民、企事业单位、社会团体在内的社会主体依据法律的特别规定，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关导致环境受到或可能受到污染和破坏的情况下，向法院提讼的制度。

2.环境公益诉讼的特点

（1）主体的广泛性。提起环境公益诉讼的主体，既可以是直接的受到侵害的人，也可以是没有受到直接侵害的人。只要是为了维护国家、社会公共利益的任何主组织和个人均可以把侵害公共环境利益的人推上被告席。

（2）目的的明显公益性。总的来说，环境公益诉讼的目的是为了维护国家的环境利益、社会的环境利益、及不特定多数人的环境利益不受侵害，从而追求社会公正、公平，以此保障社会的可持续发展。

（3）鲜明的预防性。环境公益诉讼的提起以及最终裁决的做出并不以有损害事实的发生为前提，只要能根据已知的相关情况合理判断出某种行为可能侵害社会公共利益，即可提讼从而使违法行为人承担相应的法律责任。通过这种方式可以有效地保护国家利益和社会公共秩序不受违法行为的侵害。

（4）诉讼对象的多样性。环境公益诉讼的对象可以是针对民事主体，也可以是针对行政主体。在社会经济活动中对环境造成破坏或损害的一般民事主体即可以成为环境公益诉讼的对象。行政机关往往在个体利益的驱动下也常常不依法履行其维护公共利益的法定职责，对环境造成严重危害时即成为环境公益诉讼的主体。

（二）环境公益诉讼原告资格的认定

1.环境公益诉讼原告资格的概念

环境公益诉讼的原告资格，是指在环境公益遭受损害或有遭受损害可能时，可以合法启动环境公益诉讼程序的资格。

2.环境公益诉讼原告资格的构成要件

环境公益诉讼原告资格的确立有三个要件，缺一不可。

一是存在环境违法行为。包括环境保护机关，相关政府部门及其工作人员做出的环境行政行为或不作为以及民事主体的环境侵权行为。

二是环境违法行为侵害或者可能侵害到合法权益。受到环境违法行为损害的或者可能受到损害的权益必须是合法的权益。

三是违法行为与诉讼主体之间存在一定的利害关系。这个构成要件是环境公益诉讼原告资格的判断依据，也是环境公益诉讼原告资格的核心内容。从国外环境公益诉讼原告资格的发展来看呈现出宽松的趋势，出现了从“直接利害关系”标准到“非直接利害关系”标准发展的趋势。

二、我国环境公益诉讼原告资格的立法缺陷

（一）环境公益诉讼原告资格缺乏实体权利依据

从宪法到具体的部门法实现法律生态化，确立实体意义上的环境权，有利于实现为环境公益诉讼的原告资格扩张提供广泛地实体基础。美国《国家环境政策法》中规定：国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任为保护和改善环境做出贡献。而中国的《宪法》和环境保护法规中没有关于公民环境权的规定，中国《环境保护法》中对环境公益诉讼原告资格的规定模糊，笼统，不具可操作性。

（二）环保团体及相关公益组织无法提起环境公益诉讼

环保组织一般具有较强的经济以及科技实力，他们以维护环境公益为目的，可以更好地维护环境公益。但从中国目前的立法实践来看，环保团体对与自己无直接利害关系的行为还找不到提讼的法律依据。中国的《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院”。但中国目前立法对于环保团体以及社会团体能否代表其受损害的成员提讼的问题，仍然一片空白。

（三）检察机关目前无权提起环境公益诉讼

我国《行政诉讼法》第10条和《民事诉讼法》第14、15条中，规定了检察机关的两项权力，即支持权和审判监督权，但没有规定检察机关享有提起民事诉讼和行政诉讼的公诉权。这表明检察机关无权代表公共利益提起行政诉讼和民事诉讼。

（四）政府有关职能部门无权提起环境公益诉讼

作为公共利益的代表，具有环境管理职能的专门政府机关在我国不在少数，但是我国只在《海洋环境保护法》这一环境单行法中，对专门政府机关的环境公益诉讼的原告资格予以确认，但这仅仅是赋予专门政府机关在海洋环境公益诉讼中的原告资格。而在除海洋环境之外的其他环境公益诉讼中，具有环境管理职能的专门政府机关则无权提起公益诉讼。

三、我国环境公益诉讼原告资格的完善

（一）检察机关

检察机关充当环境公益诉讼原告不存在法理障碍，检察机关自出现之初就代表国家和社会大众的利益，在实质上是国家整体利益的维护者、公共利益代表人的身份。我国的检察机关具有监督法律适用、执行、遵守的权力，通过监督活动、从宏观上维护司法公正，保障法律在社会生活中正确运行，实现法治统一。检察机关的法律监督权不限于对法院的审判监督权，因法院的审判活动只是作为法律实施的一部分存在，对于行政机关的行政职权行为，公民的个人行为是否与法律相符，都在检察机关的监督范畴之内。比如，法国的检察机关理论就认为检察机关的职责是维护公共利益。所以一旦有损害环境公共利益的行为发生，检察机关就应当挺身而出，对损害环境公益的违法行为向法院提讼，对社会公益进行保护。

（二）环保保护组织

虽然我国目前对环保组织能否提起环境公益诉讼仍争论不休，但国外司法实践对环保组织参与环境公益诉讼的积极意义已经证实，通过对环保组织的诉讼主体资格进行的规范，可以使其具有的天然优势充分发挥出来。从动力来说，环保组织以保护环境作为自己的任务，在极高的环保热情和责任心的驱使下，发自内心的行动成为维护环境公益的动力源，是他们以法律捍卫环境利益的坚定决心和不竭动力；从民众支持来说，环保组织保护环境的目的为公共利益，服务于人民群众，以便取得民众的大力从支持；从社会影响来说，环保组织有更大的影响范围，其产生的社会效果更好。在范围方面对环保组织进行限制固然可以防止滥诉，但也有弊端：一方面，新类型的环境事件层出不穷，限定式立法会使得环保组织难以及时做出灵活反应，制约其发积极作用。另一方面，我国环保形势比较严峻，在我国本来就存在监督不全面、监管不到位的状况，如再对他的范围加以限制，使其缩小了监督范围，这样对生态环境毫无裨益。所以，应当遵循“法不禁止即许可”的原则，对民间环保社团的可诉范围，除现行法律明确禁止的事项（如抽象行政行为）外，其他环境事件均可以提讼。

（三）公民个人

公民充当环境公益诉讼原告可克服单纯政府管制的弊端。我国赋予了公民环境公益权，这样，公民可以通过行使监督权监督行政机关在环境保护减少环境执法违法、懈怠的情况，从而实现依法行政，同时还可以可以推动环境保护实现管理民主化的进程，努力提高环境保护管理决策的科学性、民主性，降低它的执行成本，提高环境保护行政机关的管理效率与质量。公民作为环境公益诉讼原告可保障公民积极行使其权利。在公民环境保护意识的不断增强的当今社会，公民的环境权利诉求也日渐强烈，公民要求参与环境保护管理的呼声越来越强烈。我国环境保护提倡的公众参与是义务本位的，有关的法律并没有把这种义务本位转换成权利本位。所以，赋予公民环境公益权不仅为公民积极参与环境管理事务提供了重要途径，也是对公民环境诉求日益强烈要求的回应。