行政处罚法论文汇总十篇

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篇（1）

这些规定中的“责令改正”是不是一种行政处罚呢？笔者认为如果由行政处罚机关没对行政相对人下达处罚决定之前，单独口头或者以文书下达的“责令改正通知书”就不是行政处罚，只是起要求违法的行政相对人纠正其违法行为的作用，具有教育意义；如果单行法条款中规定了责令改正，行政处罚机关对行政相对人以行政处罚决定形式书面下达的，那就是行政处罚。地方法规中规定的“责令改正”是不是行政处罚呢？如《江苏省种子条例》第6章法律责任第42条规定，违法本条例第6条第2款规定，未经批准采集或者采伐省重点保护的天然种质资源的，由县级以上地方人民政府农业或林业行政主管部门责令改正，没收种子和违法所得，处以违法所得1倍以上3倍以下罚款；没有违法所得的，处以1000元以上20000元以下的罚款。按理《江苏省种子条例》只是地方法规，只能规定6种基本的处罚种类，但是该条例的第1条规定，根据《中华人民共和国种子法》和有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。《行政处罚法》第11条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律行政法规对违法行为作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。该条例的这条规定，实际上是对《种子法》第61条第3项作出的具体规定。另外，在法律和行政法规的法律责任或者罚则中规定类似于责令改正的，应一并如上理解。

2通报批评是否为行政处罚的种类

对于通报批评，在法学界也有不同的看法，有的人认为通报批评不是行政处罚的一种，而是一种机关内部指出错误的方法，不具有处罚性，有的人认为通报批评是一种行政处罚，一旦作出将会对行政相对人的名誉、信誉等产生影响。笔者认为，通报批评用于单位内部上级处理违纪的下级，或者党和行政机关内部监察部门或者纪委处理违反纪律的人，这时只是一种行政处分，不是行政处罚。当行政机关对违法的行政相对人使用通报批评时，是否是行政处罚呢？按照《行政处罚法》的第8条第（7）项规定，先看一个例子。《中华人民共和国审计法》第6章法律责任第43条规定，被审计单位违反本法规定，拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任。这条规定中包含警告，也就是行政处罚的一种，笔者认为，单独对违法行政相对人以书面形式通报批评时，不是行政处罚，只是行政机关利用责权对违法的行政相对人一种警示，利用其声誉对其施加压力，迫使其停止或者改正违法行为。但是如果行政机关将通报批评写入行政处罚决定中，并在一定范围内书面通报批评的，就是行政处罚。因此，通常有人把通报批评同警告一起，作为申诫罚的2种最重要的形式。其实，警告通常仅限于直接告知违法行为人，而通报批评告知的范围较广泛，不仅限于告知行为人自己，还包括告知与行为相关的公民、法人和其他组织。

3罚金是否为行政处罚的种类

篇（2）

关键词：行政行为一事不再罚行罚处罚行政相对人

一、关于“一事不再罚”原则的基本含义及其分析

所谓一事不再罚原则是指对当事人的同一个违法行为不得基于同样的事实和理由给予两次或两次以上的行政处罚。当前我国行政法学界关于这一原则具体含义在理解上有以下四种观点：

第一种观点：认为违法的某一违法行为，不管有几个法规、规章对同一行为规定了多少不同的处罚，违法人只能承担一次法律责任。

第二种观点：认为一事不再罚系指同行政机关（含共同行政机关），对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚，如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的，可以处罚两次或者两次以上；两个以上行政机关对同一速法行为触犯多种行政法律规范的，可以给予不同的处罚；某一违法行为触犯刑法而受刑罚并不排除违法者还应承担行政处罚责任。

第三种观点：认为对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已经作过行政处罚的，不应再实施行政处罚。一个违法事实分别触犯了几个行政法规，构成了几种违法名称，可以分别有几个行政机关来处罚，其中一个行政机关处罚了，别的行政机关不应该再处罚，即“先罚有效，后罚无效”。

第四种观点：对同一违法行为，一个机关已经给予处罚的，其它机关不应再次给予相同的处罚，否则就违背了过罚相当的原则。至于已经给予其它种类的处罚，则需要根据实际情况区别对待。

对以上观点的简要分析。

观点一：将“一事不再罚”绝对化，在实际执法过程中无法解决一种行为在违法行政法律规范同时又触犯了刑律的情况。若按照这一解释，某一行为在违反了行政法律规范同时又触犯了刑律的，将“重罚吸收轻罚”规律加以运用，则其就不在追究当事人的行政违法责任。这也与行政处罚法总则中的“一种法律不能代替另一种法律责任”原则相抵触。观点二：虽然没有抵触相应原则，但在实际中容易造成多头处罚、多头罚款的现象，那么，随着我国法制的日益完善，行政法律规范数量的增多，同一行为被处罚的现象及次数将不断增多，会造成行政相对人不堪重负，而且，不同行政机关的多头处罚也会必然缩小市场主体的活动范围，不利于社会主义市场经济的健康、持续及稳定发展。观点三：考虑到“同一违法事实”“同一理由”的违反同一法律规范和实施处罚的主体，有其合理的之处，但其忽视而了不同行政机关可否基于同一事实，但不同理由（不同的行政法律规范）予以分头处罚的现象。观点四：则没有注意到违法当事人的一个行为可能违反多种行政法律规范，引起了多个违法事实的现象。

综上分析各家观点，则学者们的争论主要在以下三个问题：1．何谓“同一违法行为”，即对“一事”的认定；2．什么样的情况下，对于同一违法行为，不得实施两次以上的行政处罚；3．在什么样的情况下，对于同一违法行为，可以由不同的行政主体实施两次以上的行政处罚。通过对这三个争论点的进一步论述，不仅能够明确一事不再罚原则的适用范围，也能更清晰的了解这一原则的内涵所在。

二、关于“一事不再罚”原则的适用范围问题

其一，关于行政违法行为与同一违法行为的认定。行政违法行为是指违反行政法律规范的行为。从我国有关行政管理方面的单行法律、法规及行政规章对行政违法的规定看，对于行政违法的标准，在不同法律、法规及行政规章中规定极不一致。有的规定相对人在客观上有违法行为即可以处罚；有的除违法行为外，其行为还必须达到一定程度才能进行处罚，有的规定除有违法行为外，相对人在行为时，主观上还须有故意等。总之，单行法律、法规及行政规章对于什么是应当行政处罚的违法行为并没有一个统一的标准，而是需要按照规范这一违法行为的单行法律、法规及行政规章的具体规定，去判断是否构成了违法行为。

同一违法行为是指同一行为主体基于同一事实和理由实施的一次。在这里，同一个违法行为即同一个违法事实，它既包括一个行为（或事实）违反一个法律，法规规定的情况（即同一性质的一个违法行为），也包括一个行为违反几个法律，法规规定的情况（即不同性质的一个违法行为），而不包括多个违法行为。从法律后果上看，同一违法行为有四种形式：1．一行为违反一个法律规范，由一个行政主体实施处罚；2．一行为违反法律规范，由两个以上行政主体实施处罚；3．一行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚；4．一行为违反两个以上法律规范，由两个以上行政主体实施处罚。前两种情况称之为纯单项违法行为，后两种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为，后两种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为，不应适用于同一多项违法行为。纯单项违法行为因其行为只触犯某一法律规定，故只能受一次行政处罚，无论是单处还是并处。当前，对同一违法行为，数个行政机关分别处罚的情况较多，不利于依法保护相对人的合法权益，有导致滥施处罚可能。正确适用一事不再罚原则，一般情况下，一个违法行为，则只能由一个行政机关处罚。

一事不再罚原则并不适用于同一多项违法行为。即这一情况是同一违法行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚，也就是规范竞合。这种情况由于立法的统一性不够造成的。随着行政管理的科学化程度和立法质量的提高，这种现象应当避免。至于根据哪个法律规范，给予怎么样的处罚，应该按以下规则办理：

1．特别法优于普通法。二者关系所反映法律规范规定不同受罚行为构成要件之间逻辑对比关系。重法优于轻法为例外，即当特别法在处罚上轻于普通法时，应适用普通法，这样有利于实现行政处罚目地，体现违法行为与处罚相适应的原则。

2．新法优于旧法。当行为所违反的两个以上的法律规范属于同一个效力等级，或者这些法律规范在规定受处罚行为构成上不存在属种关系时，行政主体根据新法优于旧法的原则，适用新法对违法行为予以处罚。另一种情况是对同一违法行为违反两个以上法律规范，由两个以上行政主体实施处罚。如违反许可法律规范的行为人，一个行为往往触犯数个法律规范，应由不同的主管部门分别处罚。为保护当事人的利益，唯一限制是，两个以上行政机关不得同时进行罚款处罚。除此之外，可以进行其他的行政处罚。

其二，违法行为是否受到行政处罚的认定。“一事不再罚”原则适用根本在于某个违法行为是否受到行政处罚。最终如何认定，可区分为两种情况：一是该行为只能由一个行政机关实施处罚的，该机关不得以任何理由给予当事人两次以上的处罚。这种情况下，行政机关对于当事人的违法行为是否被查处是很清楚的。如果要排除曾被查处的可能，举证责任在该行政机关；二是该行为可由两个或两个以上行政机关查处，那么甲机关是否给予了处罚？给予了何种处罚？乙机关则可能不知道。而一个违法行为是否受到过处罚，是当事人免除部分或全部责任的有利证据，若行政机关实施处罚阶段进行了告知，违法行为人应及时进行陈述和申辩，并出具相关证据材料，如果当事人不就违法行为是否受到行政处罚进行陈述和申辩，或陈述和申辩的理由不能成立，应视为当事人的该违法行为未曾受到过行政处罚。这个问题如果在行政诉讼阶段当事人提出的话，举证责任应在当事人，而不在行政机关。

其三，关于两次处罚的理由和种类。产生一事再罚的原因是多方面的，其中大量的一事再罚都由各行政主体自身违法引起。比如，某一行政主体在已经对相对人的同一个违法行为作出处罚的前提下再次为某种目的违法作出第二次处罚。再如，一行政主体已对相对人的某一个违法行为作出处罚，另一个行政主体基于错误的管辖再对该相对人作出处罚。这些出于行政主体自身违法引起的再罚直接违背处罚法定原则。纯正的一事不再罚源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法条竞合引起的一事再罚是相当典型的形态。法条竞合是指同一行政违法行为因行政方面的立法对法条的错综规定，出现数个法条所规定的构成要件在其内容上具有从属、交叉，甚至完全重叠的关系，而这些法条往往赋予同一、同类或不同的行政主体行使行政处罚权的情形。如妇女屡教不改尚不够刑事处分的行为，既违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》构成治安违反，又违反国务院教养的有关规定构成违法，对此，公安机关和劳动教养委员会都有处罚权。所以行政权力的交叠，同一违法行为往往会因为不同的理由受到两个或两个以上行政机关的处罚。即如前所述的同一多项违法行为，而这些情形则不应视为违反了一事不再罚原则。我国《行政处罚法》规定的罚种有7种，其中罚款是各行政执法机关所公有的权力，也是在实践中使用最多的，为了防止重复处罚和多头罚款，一事不再罚原则在适用上仅限于罚款。该法所以对其他罚种不作规定主要是因为其他罚种不太可能在适用上出现重复，或即使出现重复也不太可能对当事人产生实际上的意义，如警告。

三、关于一事不再罚原则的例外情形

1．重新作出的行政处罚决定，如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定；行政处罚被上的行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定，不违反一事不再罚。

2．行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个法规规定，该法规规定同时施国主体可以并处两种处罚，如可以没收并罚款，罚款并吊销营业执照等，这种并处亦不违背一事不再罚原则。

3．行政处罚的转处（换罚或易科）。在一些具体的行政法律规范中，规定了行政主体对行为人给予一种处罚后，处罚难以执行，行政主体可以改施另一种形式的行政处罚，这种转处的情况也不属于一事不再罚的范畴。

4．执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而是这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。

5．行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一违法行为在有关部门处理后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可根据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。

6．一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，由有权机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。对此，笔者前文已作论述。

7．多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的，可以由行政主体分别裁决，合并执行。每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用一事不再罚。超级秘书网

四、结语

对相对人的同一违法行为不得再罚，既是为了保护相对人的合法权益，更是为了体现公平、公正。相对人实施了一个违法行为，如果可以反复多次地进行行政处罚，即可以多次追究相对人的法律责任，对相对人是不公平的，法律制裁也缺乏严肃性和确定性。笔者认为，在《行政处罚法》立法过程中提出“一事不再罚”原则的动机是为了消除不同行政机关对同一违法行为重复处罚的现象，而没有考虑到这种重复处罚背后的不重复性、复杂性。所以理论上对一事不再罚的理解的不统一，实际执法部门在实践中也感到困惑，为了使行政处罚法的精神能在执法实践中得到真正彻底的贯彻，尽快统一关于这一原则的理解和认识，是非常必要的。

参考文献资料：

1杨解君肖泽晟《行政法学》，法律出版社，2000年版

2罗豪才《行政法学》，中国政法大学出版社，1999年版

3卢顺珍《论一事不再罚原则的适用》，福建政治管理干部学院学报，2002年第1期

4吴祖谋葛文珠《试述一事不再罚原则》，《法学评论》，1993年第5期

5胡锦光《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，2000年版

6杨解君《行政法学》，中国方正出版社，2002年版

篇（3）

表1为某市无证行医场所分布情况，从表1中可以看出，诊所、营利性医疗机构、药店是实施无证行医的主要场所，所占比例分别为40．29％、27．34％、17．27％。

1.2案件来源

139件案件中，主要来源是日常监督工作中发现，占84．17％。但从2009年至2012年，社会投诉举报比例逐年上升，差异有显著性（P＜0．05）。2．3违法案由分析139件案件中，机构无证与个人无证的构成比分别为17．99％和82．01％，个人无证是主要案由。不同性质的机构无证行医的比例存在差异，有统计学意义（P＜0．05），无论是机构无证还是个人无证，均是个体诊所、药店的比例最高。

1.3案件履行情况

139件案件中不完全履行案件较多，所占比例为25．18％。而强制执行案件所占比例仅为3．60％，见表4

2存在问题

2.1法律法规不完善，处罚力度不大

《医疗机构管理条例》有些条款规定有义务条款，但对应的罚则可操作性不强。如该条例第四十七条规定，诊疗活动超出登记范围的，对其处罚的金额仅为3000元以下，且不能没收违法药品、器械和非法所得。细读《执业医师法》第三十七条规定，依法给予警告的条件都很苛刻。如某市三甲医院医师“走穴”，在市区一生活美容院做整形手术，虽此案被查处，但对该医师却连警告的处罚都不能给予。究其原因就是该法第三十七条规定，必须违反卫生行政规章制度等造成严重后果后方可予以警告，而造成严重后果却很难调取相关证据。另外，《执业医师法》第三十九条规定，未经批准擅自开办医疗机构行医者方可适用该法条，而非法行医者为了逃避打击，以租房为主，根本难于构成“擅自开办医疗机构行医”的条件［1］，对本人不行医，请他人行医的非法行医者就不能适用该法，只能适用《医疗机构管理条例》，而该条例的处罚力度较弱，达不到严惩无证行医的效果［2］。

2.2查处案件事由单一

对于无证行医行政处罚的查处，往往仅限于诊所、营利性医疗机构、药店等一般违法场所。对于开展以免费理疗推销器械、按摩治疗小儿屈光不正、激光脱毛和E光嫩肤等场所，至今尚未进行过行政处罚，导致违法不究、执法不严，被行政问责的风险加大。

2.3监督、执行难度大

根据《中国2000年预防保健战略目标制定研究》的规定，要求每万人需要配备卫生监督员1．5名，但是各级卫生监督机构的人员配备数量根本达不到。人员数量不够，导致打击无证行医不能渗透到到新开发区、城乡结合部。医疗执业涉及的法律、法规、规章非常多，对卫生监督员素质的要求高，而基层医疗执业卫生监督员素质良莠不齐，从而使部分无证行医等违法行为没有被依法及时查处［3］。请求法院强制执行未形成长效机制，导致不完全履行案件较多［4］。

2.4相关部门协作力度不大

根据最高院相关解释，卫生行政部门对无证行医造成患者轻度残疾导致一般功能障碍的；无证行医者给予两次行政处罚以后再次行医的可以移送司法机关［5］。而实际上，因卫生行政部门和司法机关之间的衔接体制不顺、对案件移送的标准的认知不同等原因，影响了案件的移送［6］。另外，对于向无证行医者提供药品、医疗器械是食品药品监督管理部门的责任，向其提供房屋出租是房管部门的责任的意识，街头游医是城管部门的责任，而实际上部门协作意识不强，也为无证行医的打击带来了难度。

3对策

3.1尽快修订、完善法律法规

呼吁相关立法部门组织对打击无证行医进行调研，对现行的医疗卫生法律法规进行修定。如对于1994年颁布实施的《医疗机构管理条例》，处罚力度小，已经不能适应当前的医疗执业监督工作，应尽快组织修订。因卫生部的大量批复、通知的位阶过低，应尽快上升到法律法规规章的地位，为整顿和规范无证行医违法行为提供有力的法律保证［7］。呼吁出台对将房屋出租给无证行医者从事非法活动可以进行查处的法律法规，此举措将从源头制止部分无证行医行为。

3.2拓宽思路，加大打击力度

各级卫生行政部门要加大对重点环节的处罚力度，同时拓宽办案思路，以敏锐的眼光发现新型无证行医行为，做到发现一起、处罚一起、取缔一起。对严重无证行医行为，请媒体在互联网、电视、报纸上曝光，向广大群众介绍非法行医的严重危害性，提高广大群众的科学、安全的就医意识和自我保护意识，同时达到威慑无证行医的目的。

3.3加大投入，提高队伍素质

卫生行政部门应加大对医疗执业卫生监督员的培训，要求其能全面掌握现行的医疗执业相关法律法规，并能适应新形势下医疗执业监督工作的需要，切实提高医疗执业监督队伍的执法水平和办案能力。对于难以执行的案件请求法院强制执行，使之形成长效机制，加大打击力度。同时深入开展卫生监督协管服工作务，充分利用基层医疗卫生机构卫生监督协管员的前哨作用，及时发现无证行医等违法行为。

篇（4）

因为行政处罚本身所具有的强制力、直接影响相对人权利义务、对相对人的声誉、财产、行为甚至人身自由产生不利后果的特点，使得行政处罚必须严格依法设定、执行、监督与救济，并遵守法定的行政处罚原则与适用原则。笔者在本文中想予以讨论的，就是行政处罚适用中的“一事不再罚”原则在理论与实践中的几个问题。

“一事不再罚”是行政法学界对行政处罚适用原则之一的一个概括性表述，其具体内涵、定义依我国《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上行政罚款的行政处罚”。这一原则的规定主要是为了防止处罚机关对相对人同一违法行为以同一事实理由处以几次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定的合法权益不受违法的行政侵犯，使一定的违反行政管理法律法规的行为与一定的法律责任相互确定挂钩，进而体现法律制度与行政管理的可预见性与稳定性价值。

在行政管理法律关系中，处于管理地位的行政主体拥有以国家名义出现的行政管理权，具先定力、执行力与强制力。尤其是随着现代市场经济的发展，国家行政日益深入到国民生活的各个领域，对行政权这一管理优益权规范的必要性日益为人们所认识并逐渐突出。而在行政管理法律关系中的相对人一方，由于与行政主体的地位的不对等性，其合法权益在国家公权力的冲突中便显得尤为渺小。行政相对人即使是违反了一定的行政管理法规，受到一定的行政处罚，其作为一般公民的另一身份属性的合法权益的保障与事后救济与保障是现代行政的价值理念之一。“一事不再罚”原则的背后所体现的，就是这种法理价值理念的追求。将其通俗化来表述，便是犯错一次就只能、只需承担一次行政处罚，且这种处罚必须是先有的、法定的。

“一事不再罚”原则在我国理论研究与立法实践中尚有未得以充分明晰之处，导致了行政管理实践中的一些混乱、相悖状态。以下笔者试述之：

一、《行政处罚法》对“一事不再罚”处罚主体的表述欠缺唯一的确定性。对几个机关都有管辖权的违反行政管理法律法规的行为该由哪个行政机关进行处罚没有明确的规定。例如有的规章法规规定对某一违法行为，可以由几个机关去处理，与此同时，无论是出于现实还是法理都不允许相对人对处罚的主体进行选择。因此，由于部门利益、权责划分不清，机关间协调不尽充分等原因，在实践中产生了由不同行政机关分别进行一次行政处罚而在事实上产生“一事多次罚”的形式上合乎法律原则但却悖离原则的内在价值要求的合法、矛盾现象。笔者暂称为行政处罚主体的竞合。这无疑是不符合行政统一性、行政法治、行政管理价值的追求的。

二、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对适用法规时的冲突没有提供合适的冲突适用规则。随着行政法制的发展与法律法规的制定与对社会关系调整、保障的日益细化，一个违反行政管理法规的行为可能会导致侵犯了不同社会利益客体的后果，这时就可能会出现保护不同利益客体的特别法都对该行为竞相适用，而同时产生几个不同的法律责任、法律后果的现象。笔者称之为法律法规适用的竞合。而此时如果对相对人依据不同的法律法规做出几个不同的处罚决定，就明显违反“一个行为，不得两次以上处罚（此处亦可表现为几份处罚，但处罚之间肯定会出现时间上的先后、客观上的表现也是次序不同）”的原则。而如果只做出一项处罚决定，往往会面临一般法与一般法之间、特别法与特别法之间互无优位难以决定选择适用的难为局面。这种情况给行政主体的处罚管理提出了行政执法实践上的难题。

三、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对都有处罚权、相同行政职能的不同行政主体由谁处罚、是否排斥相同的处罚无提供法定指引。笔者认为这是行政处罚主体竞合的另一种特殊表现形式。由于市场经济的发达，物流、人流、资金流与智力成果大流通在全国范围内甚至世界范围内的出现，一个违法行为在一地已被一个行政主体处罚后，是否还应承担另一地另一相同职能但主体资格不同的行政主体以相同理由、依据而做出的行政处罚决定呢？例如司机王某运送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部门认定车辆超载并处以罚金。后途经B省又被当地路政管理部门以超载为由处以罚金。最后进入C省境内再次受到C省路政管理部门的相同理由依据的第三次处罚。王某若以《行政处罚法》中的“一事不再罚”原则抗辩之，达到的答辩可能是“他主体的处罚并不代表本主体的处罚。本主体只要不对你进行第二次处罚便不违犯该原则。”确实，我国《宪法》与《行政组织法》都授权有关行政部门与行政主体资格与相应的处罚权限。他们均以行政主体身份进行行政规制、行政管理。其主体资格是法定的。以“一主体没有实施两次处罚，他主体并不代表本主体”的理由进行抗辩似乎有其逻辑、法理的合法性与合理性。这种现象在现实行政管理处罚中广泛的存在。“一事不再罚”原则对此似乎显得无能为力。我们先且不论该抗辩理由是否成立，但单凭“一事不再罚”似乎无法判定其违法性与无效性。

出现这三种现象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技术不够成熟、行政理论研究还不够细致等客观因素，也有争夺部门利益方面的主观因素，笔者在此试结合法理学、宪法学与行政法学的一般理论、原则提出解决办法。

一、对于前述第一项“一事不再罚”原则缺乏处罚主体法定唯一性的缺漏，首先应该在立法上引起重视，进而规范立法行为，减少不必要的“一权多授”、“多部门授权”，从而在立法设计上防止、杜绝此种不符合立法科学的缺陷。而在立法完全解决这个问题之前，可以依照以下三个原则来解决。

1、专职部门优于一般职能部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到现代行政的复杂性、专门性、技术性特点。由专门的职能部门管理、处罚更有利于行为性质的认定、违法行为后果的确认与处罚幅度的统一性与科学性。

2、层级低的部门优于层级高的部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到基层行政管理部门的分布面较广，更有利于及时发现、处理违反行政法律法规的行为，也便利于当事人依事后救济程序提起行政复议、行政诉讼的管辖、处理与裁判。

3、通过行政程序法的规定，将法律法规中所有出现几个行政处罚主体竞合的情形都整理规范归结到由法律法规中规定的几个机关组成的联合执法机构以共同名义做出处罚决定。此方法可以作为上述两个原则的补充。适用解决几个专门职能部门之间、几个一般职能部门之间、几个同级行政机关之间的管理权确定的问题。但这一方法存在的缺陷是现实中较难操作，要将法律法规中所有出现此种冲突的情形一一整理规范、再由法律规定授权联合执法机构处理，实践中将会导致增加立法整理的工作负担与行政人员编制膨胀等弊端，所以只仅仅应局限作为上述1、2两个原则的补充。

行政法学界有学者提出可以通过重新定义“一事不再罚”原则来解决这个问题，其提出的定义为：“不得以同一事实和理由对同一违法行为罚两次或两次以上”，但笔者认为这种表述在处罚主体的唯一性确定上还存有欠缺。而容易被默认理解为“同一行政主体不得以同一事实和理由对同一违法行为出罚两次或两次以上”，而“由不同行政主体‘依法’同时以同一事实和理由对同一违法行为的处罚”则是符合“一事不再罚”的形式合法、实质不合法现象，这就成了规避这一原则的“合法”情形。因此笔者认为此种表述也不是十分严密的。

二、对于前述第二项“一事不再罚”原则对适用法律法规过程中的法律法规适用竞合冲突未能提供合适的冲突规则的问题。在行政执法实践中，“之所以会有两个以上法规、规章对同一行为从不同角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结果。并不是这一行为变成两个或两个以上的行为。如果一个行为可按不同法规、规章规定处罚两次以上，随着我国法规、规章的日益增加、规定日益细密，这一行为被处罚的次数将不断增加，其后果不堪设想(引用1)。”这种几个法律法规对同一违法行为进行规制的情形似乎已超出“一事不再罚”的要求，但行政处罚所体现的是行政相对人在违反了行政管理法规后所应依法承担对己不利的法律责任，是一种对国家的责任、义务。这不同于有的刑事犯罪中还需负担民事方面的赔偿责任。既然只是一种责任形式，那就必须只能承担一种责任后果。如果按照某些学者的意见认为可以同时处以几个不同的行政处罚，这无疑就给相对人设定了过重的不合理的法律责任负担；与此同时，法律的行为规范指引性与责任后果的唯一确定性将被牺牲，稳定性的存亡也会取决于执法主体的意念之间。这就明显是有悖于行政法治的行为规范、可预见性、稳定性等基本价值要求的。所以这个法律法规适用竞合的问题必须引起足够的重视并加以解决。在此，笔者试给出几个冲突规则：

1、特别法优于普通法（一般法）的原则。这是法理学中的一项基本原则，采用这一原则的原因与意义笔者在此不加累述。

2、新法优于旧法的原则。这是因为行政管理面对的是日新月异的社会现实，新法往往更能体现立法者对现实生活、社会现象的把握、定性、调整的立法意图与对社会关系的调整理念。从而实现行政管理与时俱进的科学性与积极性，也有利于相对人对处罚理由、处罚依据、处罚方式与责任形式的接受与认识，避免出现使用过时的法律法规进行处罚而导致相对人的逆反心理，导致降低行政效率与增加行政成本负担。

3、对相对人处罚程度较轻的形式优于对相对人处罚程度较重的形式的原则。这是因为行政处罚只是实现一定行政管理目的的具有教育、惩戒两重性的手段，处罚不是目的，令相对人承担不利的法律后果也不是目的。站在受处罚的相对人的角度而言，受到行政处罚本身在精神上已是一种不利的后果，责任形式、法律后果的轻重、制裁幅度的大小往往会影响、关系到相对人的认识程度、重视程度与接受程度。所以，刻意地加重行政相对人的行政处罚负担并不见得是绝对必要的。而站在行政处罚主体的角度而言，对相对人有意识、有选择地适用制裁后果较轻的行政处罚形式，将无疑更能体现行政执法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，将会更容易实现管理者与被管理者的管理--反馈与意见的传达与接受，有利于相对人对行政处罚行为的接受与理解，从而有助行政管理的顺畅运行与整体行政效率的提高。

4、绝对禁止同时对一行为适用多法、多种处罚的原则。同时适用多法、给予多种行政处罚的不利后果、于法于理的不成立前面已有论述。必须在行政处罚制度中强调这一原则，以免因为行政主体故意或过失导致此种情形的出现。

值得在此提出的是，在适用上述三项冲突规则对相对人进行处罚后，行政主体应有义务对相对人进行告知教育，使相对人了解自己的行为对社会关系造成的多种危害与在法律上的多种不利后果。从而在今后的行为中能提起应有的注意，不致再违反他法而再受他种处罚。

三、对于《行政处罚法》的“一事不再罚”的原则对相同职能的不同行政主体该由谁来处罚，是否排斥相同处罚无提供法定指引该如何处理。

笔者认为在此之前还有个法理问题需要明晰。举上述王某运输西瓜的案例。对其进行处罚的A、B、C三省路政管理部门都是合法、有权的、互无隶属关系的三个独立行政主体。他们三者的处罚行为似乎不违反“一事不再罚”原则，因为他们均以自己的主体名义做出了“合法”的“一次”处罚，虽然理由依据是一样的。然而这样真的不违反“一事不再罚”原则吗？笔者认为答案无疑是否定的。因为三个互不隶属的不同行政主体他们行政权均是来自于国家的授权，也就是说他们的权力均源属于一个根本的主体--国家，而他们都只是国家设立在不同地区进行行政管理的代表机构。因此，这三个形似独立的主体其实质是一体的。

从法制的角度来考察，他们适用的是相同的法律法规，而正是这套法律法规的原则要求他们“一事不再罚”。也就是说，相对人如果因违法行为被适用这套法律法规承担了行政处罚不利后果，他们从法制统一的要求出发均应予以确认与保护，而不能无视其他行政主体据此做出的处罚决定而冒违反“一事不再罚”之大不韪再次进行处罚。这种行为本身就是违法与背离行政法制统一性要求的。

从相对人的角度来考察，行政机关依法适用法律法规对相对人的违法行为进行处罚是有绝对义务接受的，因为这种处罚是一种国家行为，反映的是国家对公共秩序的一种要求与调整，是国家行政管理的需要与体现，是由处罚机关代表国家意志做出的规制性的国家行为。而如果允许相同职能的不同行政主体对同一行为进行多次处罚，就会使相对人产生“究竟哪一个处罚机关才代表国家？是不是一个处罚机关代表一个‘国家’？各个处罚机关是否各自代表‘各自’的‘国家’？”的疑问。从某种意义上讲，这种疑问是对国家（对外最高代表权、对内最高统治权）、行政权统一的疑问，其政治危害性是显而易见的。会造成相对人对国家概念的理解、国家权力的行使、国家代表的唯一性等问题的认识混乱，甚至会让相对人产生国家对内表现形式之一的统一行政权被行政执法机关故意割裂的认识，这对国家的统一、行政法制的统一、行政法制建设的破坏性无疑是致命的。

行政实践中出现这种现象大多是因为地方利益主义、部门利益主义在作祟，行政管理不是一种获利机制，我们更不能认同“雁过拔毛”的合理性。行政管理是一个国家对公共秩序的要求、调整、规范，而不是某些人、某些机关牟利的机制。处理这个《行政处罚法》对相同职能的不同行政主体该由谁来处罚，是否排斥相同处罚无提供法定指引的问题，不是应该设计出什么解决原则、方法机制的问题，基于上述这个问题的重大危害性，应该在《行政处罚法》中予以明令禁止，只一律承认肯定首次处罚的唯一合法性并赋予相对人对二次处罚的积极抗辩权，以维护法制的整体统一性，制止滥用权力、争夺利益乱法的不正常现象。

综上所述，笔者认为“一事不再罚”原则是必要与科学的，是反映自然公正、法治等价值理念追求的。但在理论与实践中，我们还须进一步深入细致研究，以期尽识其真义，从而使其真正完备起来，为行政执法、行政处罚实践提供更全面的理论指导与更强的依据性、可操作性。

主要参考书目：1、《行政法学》罗豪才主编，中国政法大学出版社1999年修订第一版

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1.2《林业行政处罚程序规定》的规定《林业行政处罚程序规定》是《行政处罚法》的补充，是《行政处罚法》在林业行政处罚中的具体落实，主要有：《林业行政处罚程序规定》第二十七条林业行政执法人员应当全面、公正、客观地收集、调取各种证据。必要时，可以会同有关部门共同收集、调取各种证据。《林业行政处罚程序规定》第二十九条第一款林业行政执法人员对与违法行为有关的场所、物品可以进行勘验、检查。必要时，可以指派或者聘请具有专门知识的人进行勘验、检查。《林业行政处罚程序规定》第三十条第一款为解决林业行政处罚案件中某些专门性问题，林业行政主管部门可以指派或者聘请有专门知识的人进行鉴定。根据以上的规定，在行政处罚过程中行使收集证据、勘验、检查、鉴定等涉及林业技术性、专业性工作时，可以依法由林业行政执法人员进行，认为必要时或为解决某些专门性问题时则要指派、委托或聘请具有专门知识的人或机构进行。

2林业业务知识在林业行政处罚中的应用

2.1林业行政处罚涉及应用的林业业务知识林业行政处罚涉及的知识是指在林业行政处罚过程中，为确定案件性质、案件种类以及行政处罚种类和实施行政处罚裁量权，而要在调查取证时进行的勘验、检查或鉴定等林业技术性、专业性工作涉及到的知识。

2.1.1树种的识别和林种的界定林木是违法行为人侵犯的直接对象，珍贵树种和林种还是林业案件性质、行政处罚裁量权的依据之一，因而对查获的树种和林种，要进行认真的识别和界定。树种名称必须是正规名称，一些珍贵树种甚至要具体到拉丁学名，不能笼统地以针叶树、阔叶树称呼，更不能用诸如杂树、灯笼树等俗语、俗名称呼。林种要根据经营目的并结合林木所在地的实际情况来确定，其名称要具体到《森林法》规定的五大林种的二级亚林种。树种和林种的名称是按国家的“森林资源规划设计调查主要技术规定”确定。

2.1.2地类、权属的界定森林、林木的地类和权属是林业案件性质确定的依据之一。地类包括林业用地和林木生长附着的其它土地，即林地和非林地之分，要根据案情实际具体到二级甚至三级地类；并要进行森林类别区分，区别出生态公益林和商品林。权属是指森林、林木的所有权、使用权和林地的使用权。案件中的权属包括森林、林木的个人、集体、国家所有权或股份所有权、使用权以及在经营活动中的处置权利，涉及到林地的则主要是经营使用权。对地类和权属不能以某山、某林或公山、私山泛泛称呼。

2.1.3株数、面积的确定林木株数和林地面积分别是涉及乱砍滥伐案件和乱占乱用林地案件性质和行政处罚裁量权的依据之一。林业案件中林木株数有滥（盗）林木株数和毁坏林木株数之分，其确定方法主要是现场清点法。其中：滥（盗）伐面积小、数量少和珍贵树木以现场清点为准，毁坏林木株数和滥（盗）伐面积大、数量多的要根据案情实际通过设置标准地测量计算得到。面积的确定：面积小的可以用皮尺实地测量或用罗盘仪闭合导线测量；面积大的可以用地形图勾绘计算或用GPS绕测求得。

2.1.4材积、立木蓄积的测量和计算立木蓄积是林业案件性质和行政处罚裁量权的主要依据。立木蓄积测量分直接测量和间接测量，其测量和计算方法如下：有林木实物的采用直接测量方法。即按照国家规定的木材检验标准对查获的伐倒木实物进行检尺，并计算出其原木材积，然后根据当地的不同树种出材率换算为该树种的立木蓄积。对林木灭失的用间接测量方法，即采取勘查测量现场林木伐桩、利用伐桩测算立木蓄积。其方法是在采伐林木地块附近相同林分内，随机选取相同树种的林木（样木）测量其胸径、根径，利用测量的胸径和根径数据选择回归模型，推算出回归公式，然后利用回归公式对现场各伐桩根径分别估算伐桩林木胸径，进而计算出灭失林木的总立木蓄积。其中测量和计算所涉及到的公式要严格采用“森林资源规划设计调查主要技术规定”和各地具体（分地区、分树种）规定的公式执行。要注意的是，对经济林而言，则要测量和计算其经济林树种的产品产量。

2.1.5林木价值的计算林木价值是林业行政处罚裁量权的主要依据。包括：滥（盗）林木价值、毁坏林木价值、进入流通环节（市场）的林木价值以及经济林木价值。林木价值计算涉及立木蓄积（经济林产品产量）、出材率、林木材种价格三个因子。其中林木材种价格确定原则是：国家或主管部门有规定价格的按规定的价格执行，国家或主管部门没有规定价格的按市场价格执行。林木价值计算具体情形有：滥（盗）林木价值和进入流通环节（市场）的林木价值通过立木蓄积、出材率和林木材种价格直接计算。毁坏林木价值是指违法行为导致林木生长受到影响的林木价值部分，计算毁坏林木价值要进行专门测算。如违反《松脂采集技术规程》采割松脂导致林木毁坏的，涉及到超过允许的割面负荷率、割面长度、割面深度、采脂胸径等影响林木生长价值的因素（因子），其毁坏林木价值由超过允许最大割面负荷率所产生影响林木生长价值、超过允许最大割面长度而减少林木发挥采脂效益价值、超过允许侧沟深度所产生影响林木生长价值、超过允许最小采脂胸径所产生影响林木生长价值四部分组成。其方法是通过设置标准地对相关因素（因子）进行测量，对照国家和各地的《松脂采集技术规程》的采割规定，利用规定的公式计算其林木毁坏价值。经济林木价值要通过本地近三年同类经济林产品产量和产品市场价格计算确定。

2.1.6图纸的判读和勾绘图纸是办理林业行政案件的证据之一，有现场示意图和地形图之分。现场示意图能够形象、直观地对违法现场进行反映，在案件调查和勘验、检查时一般采用勾划现场示意图的方法。但通过勾绘的地形图反映的违法行为发生的位置、地点、范围、面积更具科学性，在法律上更有公正性和说服力。建议在现场示意图的基础上再勾绘地形图。可以采用1∶10000地形图对坡判读和勾绘，也可以利用GPS定位和1∶10000地形图结合勾绘。

2.1.7林业概念性词语知识等其它情形林业专有名词、专业用词、专业术语等词语知识是林业业务知识方面的概念性常识、知识，如何正确、准确地在案件办理过程中运用林业概念性的词语知识，事关林业行政执法文书材料内容的规范性和统一性。在询问笔录、勘验、检查笔录、调查说明和鉴定报告、调查终结报告、结案报告等林业行政处罚文书中以及对涉案场所、物品的描述等涉及到的林业专业方面的词语，必须要用规范、统一的林业专有名词、专业用词、专业术语。

2.2工作探讨

2.2.1可行性分析在林业行政处罚过程中对一些林业业务知识专门性较强或案情重大、复杂、有争议、异议的专门问题，要依法委托或聘请办案机构以外的林业专门技术人员或专业机构进行；同时，掌握林业业务知识的执法人员是可以依法直接在林业行政处罚过程中进行一定的调查、勘验、检查等林业技术性、专业性工作的。（1）在案件办理过程中，对涉及到的林业业务性知识方面的工作，林业行政执法人员完全不参与、不介入，一切林业业务性工作全部由执法机构外的林业专业人员或专门机构来进行，在实际执法工作中执行起来不现实、也无法做到，而且不符合《行政处罚法》和《林业行政处罚程序规定》等法律、法规、规章的要求和规定，也违背了行政处罚相关法律、法规“效能、便民”原则的立法精神。（2）掌握一定的林业业务基础知识并应用于各自工作之中是一切林业工作者包括林业行政执法人员的基本技能和工作要求，将法律、法规知识和林业业务知识融合应用在林业行政处罚中是一名合格林业行政执法人员综合素质、综合能力的体现。（3）在林业行政处罚中直接应用林业业务性知识开展工作的应该是已经取得林业专业技术资格的林业行政执法人员。（4）具备林业专业技术资格的林业行政执法人员在进行林业技术性、专业性调查、勘验、检查等工作时，必须严格按照林业相关技术规定依法进行。

2.2.2工作内容林业行政处罚简易程序案件；案情简单明了、不复杂的一般程序案件；不及时进行林业专业性调查、勘验、检查等工作就可能导致证据毁损、灭失，影响证据收集、影响案件调查的特殊情况或其它案件办理需要的情况。

2.3效果分析

2.3.1节约办案成本，提高办案效率不懂林业业务知识的林业行政执法人员，在执法过程中遇到一些专业性或技术性问题，往往是暂时中断调查和取证，由委托或聘请的专门人员或专业机构进行勘验、检查或鉴定，然后再根据其结果或结论继续案件调查和处理。但掌握了的林业业务知识的执法人员面对此情况时能够自觉地、顺理成章地继续进行案件调查，及时地利用掌握的林业业务知识进行现场勘验、检查和证据收集、锁定证据，能够防止现场破坏和证据毁损、灭失，能够防止和减少可能出现的不确定因素，从而减少和缩短办案时间、减少和节约办案成本，提高办案效率。

2.3.2树立执法良好形象，提升林业部门和政府地位在案件查处过程中，具备林业业务知识的执法人员能够快速、及时、有条不紊地直接、不间断地开展工作，对林业专业性、技术性问题能正面接触，根据掌握的林业业务知识作出肯定的、合理的推理和判断，及时处理违法行为人，让违法行为人和群众心服口服，展示了林业执法人员的综合能力和综合素质，树立了良好的执法形象，提升了林业部门和政府在群众心目中的地位。

2.3.3和谐执法、化解矛盾，促进社会稳定执法人员将林业生产、管理等业务性知识融入到案件调查取证之中，容易接触群众和违法当事人，改变了执法人员生硬的执法形象，容易做到和谐执法；而且快速、及时进行案件调查和处理，减少了不必要的办案环节，缩短了办案时间，解决了举报人和群众对执法公正性的疑虑，能够化解因违法行为造成的社会矛盾，可以减少因查处案件等执法工作产生新矛盾，能够促进社会稳定。

2.3.4体现了程序法与实体法并重和统一在实施行政处罚过程中，依法及时进行勘验、检查以及收集专业性证据等林业专业性、技术性工作是《行政处罚法》和《林业行政处罚程序规定》要求的必要程序，是程序正义；同时勘验、检查、鉴定结论是确定林业行政案件性质和行政处罚裁量权的主要依据，根据其结论实施行政处罚是执行《森林法》的具体体现，是实体公正。可以说林业行政执法人员在林业行政处罚中应用林业业务知识开展工作是法律性与林业业务性的结合，体现了在执法过程中程序法与实体法的并重和统一。

2.3.5能够促进林业行政执法规范案卷文书记录的用词、用语是否规范、统一关系到林业行政执法的规范性。掌握一定林业业务知识的执法人员能够将调查、勘验、检查和鉴定过程中接触到的俗名、俗语、土名、土语和对涉案场所、物品的描述等用词、用语统一到法律规范要求的林业专有名词、专业用词、专业术语中，确保记载内容和文书材料规范统一，能够促进行政执法的规范。

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    2依法保障行政相对人听证的权利

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2种子案件的管辖

种子案件的管辖，是指各级农业部门之间和同级农业部门之间处理种子案件的分工和权限。种子案件的管辖是处理某个特定案件由哪个和哪级农业部门处罚的一项制度。

2.1地域管辖

行政处罚法第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。《农业行政处罚程序规定》第七条“农业行政处罚由违法行为发生地的农业行政处罚机关管辖”。按照该项规定在各行政区域内县级以上农业行政部门对本区域内发生的违法种子案件依法享有行政处罚权。这是一般性的规定，但法律法规另有规定的，应按照特殊规定执行。例如按照《植物新品种保护条例》第四十条规定，对于侵犯农作物新品种权的违法行为的查处由省级农业主管部门负责，如果该类案件发生在县级行政区域，县级农业部门也无权查处，应及时将案件移交省级农业部门处理。

2.2级别管辖

按照《农业行政处罚程序规定》，农业处罚案件的管辖分为四级，即国家农业行政部门、省级农业行政部门、地市级农业行政部门、县级农业行政部门。一般情况下实行县级管辖为主的原则，即县级农业行政处罚机关管辖本行政区域内的行政违法案件；设区的市、自治州的农业行政处罚机关管辖本行政区域内重大、复杂的行政违法案件；省级农业行政处罚机关管辖本行政区域内重大、复杂的行政违法案件；农业部管辖全国范围内的重大、复杂的行政违法案件。对于种子案件重大、复杂的标准目前还没有明确规定，哪些案件属国家农业部、省级以及地市级管辖需要农业部进一步明晰。

2.3管辖权的移送

是指某农业部门对种子案件具有管辖权，但由于某种客观原因，将案件移交给其他农业部门处理的制度。《农业行政处罚程序规定》中确定了两种移送方式。一是上级农业行政处罚机关在必要时可以管辖下级农业行政处罚机关管辖的行政处罚案件。二是下级农业行政处罚机关认为行政处罚案件重大复杂或者本地不宜管辖，可以报请上一级农业行政处罚机关管辖。

3处罚文书的送达

种子案件处罚文书的送达是指在办理一般程序案件中农业主管部门依照法律规定的程序和方式，将行政处罚事先告知书及处罚决定书送交当事人的行为。执行送达职务的人称为送达人，接受文书的当事人称为受送达人。在法治社会中，送达是行政处罚决定产生法律效力的前提。是当事人行使陈述、申辩权以及寻求法律救济的权利基础，也是当事人寻求法律救济的权利开始计算法定期间。因此做好办案文书的送达工作意义重大。在种子案件办理当中，送达按方式分可分为直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达。

3.1直接送达

一般情况下，种子案件的处罚文书采取直接送达。受送达人是公民的，由该公民直接签收。该公民不在时可交由与其同住的成年家属签收。受送达人是法人（如种子有限公司）的交由其法定代表人或者该法人负责收件的人签收；受送达人是其他组织（有限公司的分支机构）的交由其主要负责人或者该组织负责收件的人签收。

3.2留置送达

只有在当事人或者代收人拒绝接收、签名、盖章的，送达人可以邀请有关基层组织或者其所在单位的有关人员到场，说明情况，把执法文书留在其住处或者单位，并在送达回证上记明拒绝的事由、送达的日期，由送达人、见证人签名或者盖章；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。

3.3邮寄送达

直接送达农业行政处罚文书有困难的，可采取邮寄方式送达，挂号回执上注明的收件日期为送达日期。

3.4公告送达

在上述送达方式均无法解决的情况下，农业部门可采取在所在地省级报刊上刊登公告的方式送达，行政处罚文书自发出公告之日起经过六十天，即视为送达。

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1.2行政处罚依据不一致，处罚标准不合理一是各地实施行政处罚的依据不统一，处罚裁量尺度不一致。据统计，全省有9个地市主要依据《建设工程质量管理条例》进行处罚；2个地市主要依据《山东省建筑市场管理条例》进行处罚；2个地市主要依据《建设工程质量责任主体和有关机构不良记录管理办法》进行处罚，其他地市则依据地方出台的管理办法、指导意见等红头文件实施行政处罚。二是依照《建设工程质量管理条例》处罚标准太高，难以执行。如未办理质监手续要处以20~50万元的罚款，处罚金额太大，给企业造成过大负担，执法人员往往不敢轻易处罚，即使实施了处罚，企业也难以落实。

1.3查处违法行为的力度不够各地在执法检查过程中，对发现的违法行为，由于行政处罚程序过于繁琐，办案周期过长，在执法过程中存在取证难、程序多、处罚难等种种问题，大多数情况下只督促其整改，而真正立案进行行政处罚的偏少，执法偏弱，执法力度还有待于加强，执法人员素质还有待于提高。

1.4不履行法定建设程序情况依然存在部分建设单位未及时办理工程质量监督、施工许可等手续擅自开工建设；部分工程未经验收或验收不合格即投入使用；部分工程不遵守建设程序，不组织隐蔽验收，压缩工程合理工期。尤其是开发区、新建城区及偏远乡镇等区域和部分政府重点项目存在上述问题较多。

1.5部分企业质量保证体系不健全部分施工企业机构设置及人员配备不到位，关键岗位不到岗履职；部分企业质量管理机构对项目部的管理弱化，投入不足，造成项目部施工现场管理混乱，质量管理体系难以正常运行；部分监理企业未依法履行监理职责，监理人员普遍不足且流动性大，监理作用没有得到很好发挥。部分监理人员未熟练掌握标准规范，总监负责制、旁站监理工作不到位。

2下一步对策和建议

2.1统一裁量标准，积极形成部门联动一是建立统一的工程质量裁量标准，健全相关的法律规定及实施细则，简化执法处罚程序，加强地区间执法经验交流，推进各地工程质量行政执法工作的规范化和标准化。二是加强各部门间的有效联动。建议由政府主管部门牵头，出台相关政策法规，完善质监机构与招投标、资质资格管理等部门的联动监管措施，积极形成工作合力。三是进一步加快工程各方质量责任主体的信用评价体系建设，积极实行奖优惩劣机制。使责任单位在任何一个地方发生违法行为，在全省乃至全国范围内的招投标、资质审批和扩项都要受到制约，督促责任主体单位不敢违法。

2.2强化执法队伍建设，提高执法处罚力度一是加强监督人员执法学习和业务培训，加大行政执法力度，严格依法办事，确保法律法规和规章制度的全面贯彻落实。二是规范执法程序，执法持证上岗，要求执法时必须出示证件，表明身份，坚持2人以上执法，杜绝单独执法处罚，防止越权执法行为。三是建议推行质量违规行为“连坐”制。凡对同一小区同一工程下发两次停止违法行为通知书的，责令该小区全部工程停工整改；凡对同一施工企业在省内施工的项目累计下发三次停止违法行为通知书的，责令该企业在省内施工的全部工程均停工整改。

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近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市

行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚

权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：

（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。

由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。

（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。

由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。

（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。

行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。

（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。

传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。

有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。

我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力，从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益，消除行政处罚的任意性和不公正现象，同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。

二、行政处罚立法中的几个问题

（一）关于行政处罚的种类问题

行政机关普遍反映，现有处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。例如，市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题；渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策；交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此，我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段，同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如，申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度，对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度，使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来，避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押

、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题，特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容，通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外，应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围，规定除公安机关外，其他任何机关均不得适用人身罚手段。

至于如何在处罚法中规定处罚种类，我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时，还应规定几种主要处罚形式的适用方式，如警告登记累积制度，罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。

（二）行政处罚种类的设定问题

行政处罚事关重大，只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚，理论和实践界有较大争议。一种意见认为，只有法律、法规有权规定处罚，人身罚只能由法律规定，其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为，根据目前我国立法现状，取消规章的处罚设定权是不合适的，因为规章是多数行政机关的执法依据，而且已经规定了不同形式的处罚，因此，应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为，既然法津赋予地方政府诸多的管理职责，并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件，那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力，体现"权责一致"原则。

我们认为，行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益，必须由特定的立法机关规定，这是保障人权，维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权，而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看，由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的，但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准，而不能创设处罚权。

除对设定处罚的机关作一定限制，还应该对设定处罚的文件加以限制，即任何机关都不得通过非正式的规范性文件，如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。

（三）行政管理权与处罚权的关系

关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有二种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。

另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。

解决好管理权与处罚权的关系，有利于减少行政处罚管辖冲突，也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如，由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作，不仅减少多机并争夺管辖权的现象，而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。

（四）法规竞合与一事不再罚原则

一个行为违反两个以上法律规范的，行政机关应如何处罚，这是一个法规竞合行为。例如，某人用毒药制成的诱耳在渔塘捕鱼的行为，可能违反治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法等多个法津。在目前行政管理权交叉重叠、法规不断增多的情况下，如果允许各个行政机关依据各自的法律对某一行为分别作多次处罚，显然有失公允。对此，有人提出"一事不再罚原则"。即对某一违法事件不得给予两次以上的处罚。但对"一事"的理解不尽相同。较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为"一事"，较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算"一事"。由于每一行为，每一事都可以进行不同层次的多次划分，而且处罚机关也不止一个，所以，也有人提出"一事不再罚"原则难以成立。

我们认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于"一事"的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状。为避免行政执法机关失职不处罚或越权滥处罚，应当将"一事"界定于"一个行为违反一个法律"的范围之内。例如，某司机出车时被交通警察以尾灯不

亮为由处罚一次，在他驾车回单位期间，交通部门不得以同样理由再次处罚该司机。

那么如何解决因一个行为受多次处罚的问题，目前有两个方案：一是参照刑法中法规竞合理论采用"重罚吸收轻罚"方式处理，即一个违法行为违反多个法律规范，由其中量罚最重的机关处罚。但这种方式

存在一个问题，即会出现各机关争夺或推脱处罚权、互不通气现象。第二个方案是重新整合行政执法机关，改变传统上"一个机关执行一部法律"的习惯，将拥有相同或类似职权的行政机关合并，由综合性执法机关对同一违法行为进行"重罚吸收轻罚"的选择性处罚。我们认为这种方案是合理且可行的。

（五）行政处罚权的委托问题

行政处罚权涉及公民法人的人身财产权，应由法律规定的有权行政机关行使。但是，由于个别部门执法任务重、条件跟不上，遂将自己的处罚权委托给下级机关和所属机构同级其他机关，非行政机关、个人去行使。随着委托处罚权现象日益增多，交通、市容、物价、城建、计划生育、公安等部门执法中也暴露出许多问题。第一，谁有权委托？并不是任何行政机关在任何情况下都可以将自己的处罚权委托出去。委托机关必须是依法享有处罚权的机关。本身没有处罚权或其处罚权来自其他机关委托的组枳不得委托。例如，接受公安机关委托的乡（镇）政府不得再将其处罚权委托他人行使。第二，委托必须符合什么条件？委托必须有法律、法规、规章依据。同时也必须符合其他定法条件。第三，委托应履行哪些手续？有些行政机关向个人组织委托处罚权时不办理任何手续，致使委托随意性增加，委托后责任不明确。为此，应通过立法明确委托处罚权的必经程序，如签定委托书、划分双方责任，约定委托权限、范围及期限。第四，委托处罚的责任归属如何？目前委托处罚的责任并不明确，具体做法也不一样。例如委托权限内的处罚行为由谁负责？委托权限以外责任由谁承担？有同志认为，无论处罚是否超出委托权限，都应由委托机关负责。第五，行政机关的派出机构是否无须委托行使行政机关的权力？有同志认为，目前大城市的街道办事处、派出所等担负大量行政职责，相当于一级行政机关，但又没有明确的执法主体地位，引讼被告资格的混乱。为此，应当明确其独立执法的地位，不必履行一般委托手续。

（六）行政处罚程序问题

行政处罚程序不完备是比较严重的一个问题。概括起来主要有以下几个方面：处罚程序种类不全、没有关于溯及力和时效的统一规定、证据规则不明确、缺乏有效的执行措施和执行保障、协助执行不力等。

1.程序种类不齐全。行政处罚是针对不同程序、情节、条件的违法行为实施的制裁，可以分为几种类型：普通处罚程序，即通过正常程序实施的处罚，原则上应履行通知、讯问、听证、制作处罚裁决等程序；特别处罚程序，对紧急情况下或是非清楚的现场违法行为实施的处罚，如强行制止、纠正、现场处罚等。特别程序可以省略某些手续，如通知、听证等，但有的事后应补正。

2.时效规定少。对违法行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。治安处罚条例规定为6个月，是否该时效规定也适于其他种类的处罚？我们认为立法原则上可规定为6个月，其他法律法规另规定的除外。

3.处罚适用规范的溯及力不明确。行政机关适用的法律、法规前后规定不一致的，处罚应本着"从旧兼从轻"原则。对于法律实施以前的违法行为，不适用新法律处罚。对过去开始，持续到新法律实施后的违法行为，应适用较轻的法律予以处罚。

4.证据规则不明确。行政处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上行政证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。为此，应当确立

篇（10）

因为行政处罚本身所具有的强制力、直接影响相对人权利义务、对相对人的声誉、财产、行为甚至人身自由产生不利后果的特点，使得行政处罚必须严格依法设定、执行、监督与救济，并遵守法定的行政处罚原则与适用原则。笔者在本文中想予以讨论的，就是行政处罚适用中的“一事不再罚”原则在理论与实践中的几个问题。

“一事不再罚”是行政法学界对行政处罚适用原则之一的一个概括性表述，其具体内涵、定义依我国《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上行政罚款的行政处罚”。这一原则的规定主要是为了防止处罚机关对相对人同一违法行为以同一事实理由处以几次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定的合法权益不受违法的行政侵犯，使一定的违反行政管理法律法规的行为与一定的法律责任相互确定挂钩，进而体现法律制度与行政管理的可预见性与稳定性价值。

在行政管理法律关系中，处于管理地位的行政主体拥有以国家名义出现的行政管理权，具先定力、执行力与强制力。尤其是随着现代市场经济的发展，国家行政日益深入到国民生活的各个领域，对行政权这一管理优益权规范的必要性日益为人们所认识并逐渐突出。而在行政管理法律关系中的相对人一方，由于与行政主体的地位的不对等性，其合法权益在国家公权力的冲突中便显得尤为渺小。行政相对人即使是违反了一定的行政管理法规，受到一定的行政处罚，其作为一般公民的另一身份属性的合法权益的保障与事后救济与保障是现代行政的价值理念之一。“一事不再罚”原则的背后所体现的，就是这种法理价值理念的追求。将其通俗化来表述，便是犯错一次就只能、只需承担一次行政处罚，且这种处罚必须是先有的、法定的。

“一事不再罚”原则在我国理论研究与立法实践中尚有未得以充分明晰之处，导致了行政管理实践中的一些混乱、相悖状态。以下笔者试述之：

一、《行政处罚法》对“一事不再罚”处罚主体的表述欠缺唯一的确定性。对几个机关都有管辖权的违反行政管理法律法规的行为该由哪个行政机关进行处罚没有明确的规定。例如有的规章法规规定对某一违法行为，可以由几个机关去处理，与此同时，无论是出于现实还是法理都不允许相对人对处罚的主体进行选择。因此，由于部门利益、权责划分不清，机关间协调不尽充分等原因，在实践中产生了由不同行政机关分别进行一次行政处罚而在事实上产生“一事多次罚”的形式上合乎法律原则但却悖离原则的内在价值要求的合法、矛盾现象。笔者暂称为行政处罚主体的竞合。这无疑是不符合行政统一性、行政法治、行政管理价值的追求的。

二、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对适用法规时的冲突没有提供合适的冲突适用规则。随着行政法制的发展与法律法规的制定与对社会关系调整、保障的日益细化，一个违反行政管理法规的行为可能会导致侵犯了不同社会利益客体的后果，这时就可能会出现保护不同利益客体的特别法都对该行为竞相适用，而同时产生几个不同的法律责任、法律后果的现象。笔者称之为法律法规适用的竞合。而此时如果对相对人依据不同的法律法规做出几个不同的处罚决定，就明显违反“一个行为，不得两次以上处罚（此处亦可表现为几份处罚，但处罚之间肯定会出现时间上的先后、客观上的表现也是次序不同）”的原则。而如果只做出一项处罚决定，往往会面临一般法与一般法之间、特别法与特别法之间互无优位难以决定选择适用的难为局面。这种情况给行政主体的处罚管理提出了行政执法实践上的难题。

三、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对都有处罚权、相同行政职能的不同行政主体由谁处罚、是否排斥相同的处罚无提供法定指引。笔者认为这是行政处罚主体竞合的另一种特殊表现形式。由于市场经济的发达，物流、人流、资金流与智力成果大流通在全国范围内甚至世界范围内的出现，一个违法行为在一地已被一个行政主体处罚后，是否还应承担另一地另一相同职能但主体资格不同的行政主体以相同理由、依据而做出的行政处罚决定呢？例如司机王某运送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部门认定车辆超载并处以罚金。后途经B省又被当地路政管理部门以超载为由处以罚金。最后进入C省境内再次受到C省路政管理部门的相同理由依据的第三次处罚。王某若以《行政处罚法》中的“一事不再罚”原则抗辩之，达到的答辩可能是“他主体的处罚并不代表本主体的处罚。本主体只要不对你进行第二次处罚便不违犯该原则。”确实，我国《宪法》与《行政组织法》都授权有关行政部门与行政主体资格与相应的处罚权限。他们均以行政主体身份进行行政规制、行政管理。其主体资格是法定的。以“一主体没有实施两次处罚，他主体并不代表本主体”的理由进行抗辩似乎有其逻辑、法理的合法性与合理性。这种现象在现实行政管理处罚中广泛的存在。“一事不再罚”原则对此似乎显得无能为力。我们先且不论该抗辩理由是否成立，但单凭“一事不再罚”似乎无法判定其违法性与无效性。

出现这三种现象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技术不够成熟、行政理论研究还不够细致等客观因素，也有争夺部门利益方面的主观因素，笔者在此试结合法理学、宪法学与行政法学的一般理论、原则提出解决办法。

一、对于前述第一项“一事不再罚”原则缺乏处罚主体法定唯一性的缺漏，首先应该在立法上引起重视，进而规范立法行为，减少不必要的“一权多授”、“多部门授权”，从而在立法设计上防止、杜绝此种不符合立法科学的缺陷。而在立法完全解决这个问题之前，可以依照以下三个原则来解决。

1、专职部门优于一般职能部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到现代行政的复杂性、专门性、技术性特点。由专门的职能部门管理、处罚更有利于行为性质的认定、违法行为后果的确认与处罚幅度的统一性与科学性。

2、层级低的部门优于层级高的部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到基层行政管理部门的分布面较广，更有利于及时发现、处理违反行政法律法规的行为，也便利于当事人依事后救济程序提起行政复议、行政诉讼的管辖、处理与裁判。

3、通过行政程序法的规定，将法律法规中所有出现几个行政处罚主体竞合的情形都整理规范归结到由法律法规中规定的几个机关组成的联合执法机构以共同名义做出处罚决定。此方法可以作为上述两个原则的补充。适用解决几个专门职能部门之间、几个一般职能部门之间、几个同级行政机关之间的管理权确定的问题。但这一方法存在的缺陷是现实中较难操作，要将法律法规中所有出现此种冲突的情形一一整理规范、再由法律规定授权联合执法机构处理，实践中将会导致增加立法整理的工作负担与行政人员编制膨胀等弊端，所以只仅仅应局限作为上述1、2两个原则的补充。

行政法学界有学者提出可以通过重新定义“一事不再罚”原则来解决这个问题，其提出的定义为：“不得以同一事实和理由对同一违法行为罚两次或两次以上”，但笔者认为这种表述在处罚主体的唯一性确定上还存有欠缺。而容易被默认理解为“同一行政主体不得以同一事实和理由对同一违法行为出罚两次或两次以上”，而“由不同行政主体‘依法’同时以同一事实和理由对同一违法行为的处罚”则是符合“一事不再罚”的形式合法、实质不合法现象，这就成了规避这一原则的“合法”情形。因此笔者认为此种表述也不是十分严密的。

二、对于前述第二项“一事不再罚”原则对适用法律法规过程中的法律法规适用竞合冲突未能提供合适的冲突规则的问题。在行政执法实践中，“之所以会有两个以上法规、规章对同一行为从不同角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结果。并不是这一行为变成两个或两个以上的行为。如果一个行为可按不同法规、规章规定处罚两次以上，随着我国法规、规章的日益增加、规定日益细密，这一行为被处罚的次数将不断增加，其后果不堪设想(引用1)。”这种几个法律法规对同一违法行为进行规制的情形似乎已超出“一事不再罚”的要求，但行政处罚所体现的是行政相对人在违反了行政管理法规后所应依法承担对己不利的法律责任，是一种对国家的责任、义务。这不同于有的刑事犯罪中还需负担民事方面的赔偿责任。既然只是一种责任形式，那就必须只能承担一种责任后果。如果按照某些学者的意见认为可以同时处以几个不同的行政处罚，这无疑就给相对人设定了过重的不合理的法律责任负担；与此同时，法律的行为规范指引性与责任后果的唯一确定性将被牺牲，稳定性的存亡也会取决于执法主体的意念之间。这就明显是有悖于行政法治的行为规范、可预见性、稳定性等基本价值要求的。所以这个法律法规适用竞合的问题必须引起足够的重视并加以解决。在此，笔者试给出几个冲突规则：

1、特别法优于普通法（一般法）的原则。这是法理学中的一项基本原则，采用这一原则的原因与意义笔者在此不加累述。

2、新法优于旧法的原则。这是因为行政管理面对的是日新月异的社会现实，新法往往更能体现立法者对现实生活、社会现象的把握、定性、调整的立法意图与对社会关系的调整理念。从而实现行政管理与时俱进的科学性与积极性，也有利于相对人对处罚理由、处罚依据、处罚方式与责任形式的接受与认识，避免出现使用过时的法律法规进行处罚而导致相对人的逆反心理，导致降低行政效率与增加行政成本负担。

3、对相对人处罚程度较轻的形式优于对相对人处罚程度较重的形式的原则。这是因为行政处罚只是实现一定行政管理目的的具有教育、惩戒两重性的手段，处罚不是目的，令相对人承担不利的法律后果也不是目的。站在受处罚的相对人的角度而言，受到行政处罚本身在精神上已是一种不利的后果，责任形式、法律后果的轻重、制裁幅度的大小往往会影响、关系到相对人的认识程度、重视程度与接受程度。所以，刻意地加重行政相对人的行政处罚负担并不见得是绝对必要的。而站在行政处罚主体的角度而言，对相对人有意识、有选择地适用制裁后果较轻的行政处罚形式，将无疑更能体现行政执法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，将会更容易实现管理者与被管理者的管理--反馈与意见的传达与接受，有利于相对人对行政处罚行为的接受与理解，从而有助行政管理的顺畅运行与整体行政效率的提高。

4、绝对禁止同时对一行为适用多法、多种处罚的原则。同时适用多法、给予多种行政处罚的不利后果、于法于理的不成立前面已有论述。必须在行政处罚制度中强调这一原则，以免因为行政主体故意或过失导致此种情形的出现。

值得在此提出的是，在适用上述三项冲突规则对相对人进行处罚后，行政主体应有义务对相对人进行告知教育，使相对人了解自己的行为对社会关系造成的多种危害与在法律上的多种不利后果。从而在今后的行为中能提起应有的注意，不致再违反他法而再受他种处罚。

三、对于《行政处罚法》的“一事不再罚”的原则对相同职能的不同行政主体该由谁来处罚，是否排斥相同处罚无提供法定指引该如何处理。

笔者认为在此之前还有个法理问题需要明晰。举上述王某运输西瓜的案例。对其进行处罚的A、B、C三省路政管理部门都是合法、有权的、互无隶属关系的三个独立行政主体。他们三者的处罚行为似乎不违反“一事不再罚”原则，因为他们均以自己的主体名义做出了“合法”的“一次”处罚，虽然理由依据是一样的。然而这样真的不违反“一事不再罚”原则吗？笔者认为答案无疑是否定的。因为三个互不隶属的不同行政主体他们行政权均是来自于国家的授权，也就是说他们的权力均源属于一个根本的主体--国家，而他们都只是国家设立在不同地区进行行政管理的代表机构。因此，这三个形似独立的主体其实质是一体的。

从法制的角度来考察，他们适用的是相同的法律法规，而正是这套法律法规的原则要求他们“一事不再罚”。也就是说，相对人如果因违法行为被适用这套法律法规承担了行政处罚不利后果，他们从法制统一的要求出发均应予以确认与保护，而不能无视其他行政主体据此做出的处罚决定而冒违反“一事不再罚”之大不韪再次进行处罚。这种行为本身就是违法与背离行政法制统一性要求的。

从相对人的角度来考察，行政机关依法适用法律法规对相对人的违法行为进行处罚是有绝对义务接受的，因为这种处罚是一种国家行为，反映的是国家对公共秩序的一种要求与调整，是国家行政管理的需要与体现，是由处罚机关代表国家意志做出的规制性的国家行为。而如果允许相同职能的不同行政主体对同一行为进行多次处罚，就会使相对人产生“究竟哪一个处罚机关才代表国家？是不是一个处罚机关代表一个‘国家’？各个处罚机关是否各自代表‘各自’的‘国家’？”的疑问。从某种意义上讲，这种疑问是对国家（对外最高代表权、对内最高统治权）、行政权统一的疑问，其政治危害性是显而易见的。会造成相对人对国家概念的理解、国家权力的行使、国家代表的唯一性等问题的认识混乱，甚至会让相对人产生国家对内表现形式之一的统一行政权被行政执法机关故意割裂的认识，这对国家的统一、行政法制的统一、行政法制建设的破坏性无疑是致命的。

行政实践中出现这种现象大多是因为地方利益主义、部门利益主义在作祟，行政管理不是一种获利机制，我们更不能认同“雁过拔毛”的合理性。行政管理是一个国家对公共秩序的要求、调整、规范，而不是某些人、某些机关牟利的机制。处理这个《行政处罚法》对相同职能的不同行政主体该由谁来处罚，是否排斥相同处罚无提供法定指引的问题，不是应该设计出什么解决原则、方法机制的问题，基于上述这个问题的重大危害性，应该在《行政处罚法》中予以明令禁止，只一律承认肯定首次处罚的唯一合法性并赋予相对人对二次处罚的积极抗辩权，以维护法制的整体统一性，制止滥用权力、争夺利益乱法的不正常现象。

综上所述，笔者认为“一事不再罚”原则是必要与科学的，是反映自然公正、法治等价值理念追求的。但在理论与实践中，我们还须进一步深入细致研究，以期尽识其真义，从而使其真正完备起来，为行政执法、行政处罚实践提供更全面的理论指导与更强的依据性、可操作性。

（引用1）《行政法学》罗豪才主编，中国政法大学出版社1999年版，205-206页

主要参考书目：1、《行政法学》罗豪才主编，中国政法大学出版社1999年修订第一版