新型农村合作医疗制度汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇新型农村合作医疗制度范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

中图分类号:C913.4

文献标志码:A

文章编号:1673-291X(2009)21-0037-02

一、新型农村合作医疗特点

新型农村合作医疗制度是当前中国农村最主要的医疗保障形式,其政策设计要求政府为农村提供基本医疗卫生服务,为农民提供公平的医疗保障。

作为政府主导的社会保障品,新型农村合作医疗具有如下特点。(1)组织主体以政府为主,但遵循农民自愿参加的原则。同时在个人、集体、政府的筹资标准以及筹资方法上有明确的规定,制定了各级政府补助资金的拨付程序,保证了政府补助资金的落实到位,使农村合作医疗制度获得财政保障。(2)资金来源主要来自国家、集体和个人三方面。在农村,自营农民没有雇主,则通常都由政府充当“雇主”的角色,财政补贴医疗保险费的绝大部分。(3)发生的医疗费用,由地方政府和本人共同负担。小额费用中,主要由农民自己负担,大额费用中,主要由政府负担,这种分化突出了以大病统筹为主,以避免农民因患大病而导致贫困问题,提高了农民抵御大病经济风险的能力。

二、有待解决的问题

1.农民工的参合问题。农民工是伴随着中国的城市化进程而产生的,是当今社会的一个很特殊的群体。由于没有城镇正式户口,他们没有资格参加城市医疗保险,而新型农村合作医疗又要求他们返回原籍看病,或者在务工城市自费看病,因此导致他们的医疗保险处于一个真空地带。目前,农民工总数约为2亿人,但当前中国并没有关于农民工医疗保障制度的统一规定,如果不能够以恰当的方式解决这个庞大群体的疾病医疗风险问题,有可能导致严重的后果。

2.各级政府态度不一致。由于在筹资机制上,地方财政须出1/3的合作医疗基金,所以现在最大的难点是中央政府和基层政府的态度不一致。因为1/3的合作医疗基金对于地方政府来说是很大的一笔开支。特别在一些经济不发达的地区,这更是一项很沉重的负担。这会严重损害地方和基层的干部推行新型农村合作医疗的积极性,从而也影响了这项制度的推行效果。所以如果各级政府的统一共识,没有强大而稳定的资金来源,新型农村合作医疗的推行只能是一句空话。

3.事后交易费用过高。事后交易费用主要包括农民为了报销医疗费所花费的成本和时间,虽然只有这两项,但现实运作中,这种成本很高。目前合作医疗的报销手续是相当烦琐的,报销程序如下:第一步,农民要带上身份证、合作医疗证、实施年度内定点医疗机构的合法有效票据、住院费用结算清单、病历复印件、诊断证明、转院证明等,到所在地的乡镇合作医疗办事处申报,办理各项手续(随时或年度末一次性),填写住院费用报销申请表;第二步,经办人员将对申请表及所附票据进行审核,无误后在十个工作日内提交市合作医疗管理中心审批,审批后五个工作日内将补偿金拨付至当地农行营业所;第三步,由乡镇办事处在三个工作日内通知申报人到当地营业所领取补偿金。可想而知,如此烦杂的手续为农民平添了另一种负担。

4.定点医院形成垄断地位。缺乏竞争,定点医院逐渐形成垄断地位,导致医疗费用不断攀升,医疗服务质量不断下降。新型农村合作医疗试点一般都有相应的定点医院,农民只有在定点医院就医并取得正式的票据才能报销,这无疑就形成了定点医院的垄断地位。而医患双方之间严重的信息不对称以及医疗服务极强的专业性,使患者完全处于劣势,在缺乏监管的情况下,败德行为无法避免。

三、新型农村合作医疗的建议

针对以上这些问题,新型农村合作医疗应当从以下几方面进行改进。

1.打破地域性,解决农民工问题。这种努力需要全方面的支持,包括:将农村流动人口纳入新型农村合作医疗,实现全省或全国联网并进行网上公开,在本省劳务输入的集中地设立“新型农村合作医疗外建定点医疗机构”等。这样做不仅可以解决农民工这个大的群体社会医疗保障问题,还能进一步通过他们带动农村合作医疗的参与度,这是帮助政府减轻宣传成本的极好办法。

2.引入竞争机制,打破医疗垄断。合理引入竞争机制有利于合作医疗机构提供价格合理、质量可靠的医疗服务。一方面,在新型农村合作医疗机构内部形成竞争局面,即合理配置新型农村合作医疗机构,打破合作医疗机构之间的地域限制,保证农民可以在任何合作医疗定点机构就医,实现合作医疗机构内部的竞争与优化;另一方面,在新型农村合作医疗外部形成竞争压力,即建立和培育非合作医疗机构,比如发展私人医疗机构和药品零售企业,使之能够提供部分医疗服务,打破合作医疗机构提供医药服务的垄断性。

3.专款专用,加强管理。新型的农村合作医疗应对合作医疗基金实行专户管理和专款专用,从根本上杜绝对合作医疗基金的挤占或挪用的现象。同时,基层政府应根据本地实际情况,成立由相关政府部门和参加新型农村合作医疗的农民代表共同组成的新型农村合作医疗监督委员会,负责定期检查、监督合作医疗基金的使用和管理情况。此外,还应加强对合作医疗服务的规制和监管。一是对医疗服务本身进行监管,二是对药品的采购和销售进行监管。通过这些行为帮助农民树立对政府的信心。

四、区域研究――北京市

作为中国的首都,北京市有着举足轻重的地位。许多政策的成型、颁布、实施、推广都在北京最先落实。所以本文将针对这一重要个体,分析北京市新型农村合作医疗的运行情况。

1.运行状况总述。自从2003年落实新型农村合作医疗制度至今,全市13个郊区县、188个乡镇都开展了以大病统筹为主的新型农村合作医疗工作,经过这几年的发展,已取得良好的绩效,参合率逐年上升。2007年北京市市区两级政府共同筹资,增加人均补助80元,使全市筹资水平提升到人均220元,2008年达到320元,并表明2009年达到420元,2010年达到520元。十个远郊区县筹资水平将从现在20多个“档”统一到一个筹资水平。市政府新增补助资金依照区县功能定位实行分类补助。2004―2007年间,乡镇参合率由98.95%上升到100%;农业人口参合率由68.08%上升到88.90%,农民缴费比例由29.39%下降到19.03%,地方财政补助比例由45.44%上升到56.15%。所有这些数据都表明新型农村合作医疗在北京运行良好。

2.问题分析。为了能够实际深入的了解北京市农村合作医疗情况,将北京市2004―2007年的农村卫生基本数据进行总结,可以发现2004―2007年间,执业医师数量由295千人降到167千人,乡村医生由3 708千人降到3 481千人,卫生员由142千人降到131千人。通过这些数据,我们可以发现和引申出如下问题。

首先,农村卫生情况的硬性指标鲜有增加。从2004―2007年,这些可以衡量实际医疗水平的硬性指标,如医生、护士、医院数量,都保持在一个稳定的水平上,没有像人们预期的那样有所增加。其次,农村合作医疗等级差别大。这种差别体现在两方面,一方面,农村卫生室、乡镇卫生院、县级医院的服务水平与城市医院还有较大差异;另一方面,更为严重,就是农村合作医疗内部差异大。如:富裕的郊区门头沟区采取“减、免、提、补”四措施惠及参合农民,即对到本镇卫生院就诊的参合农民将减半收取B超、心电图等五项医疗检查费用;通州区台湖镇实行农村合作医疗二次报销,按照区合作医疗的报销金额,镇政府再给予50%的二次报销。但经济较为落后的密云县,房山区却没有相关的规定。

3.相关建议。无论是发展中国家还是发达国家,政府在农村社会保障上所担当的责任都是最重要的,针对北京的这种情况,最大的建议就是政府必须重视财政支持。具体做法上,我们可以从短期努力和长期努力两个方面入手。

短期内,设立北京市的相关集权机构,切实的将筹资额投入到农村基本医疗体系硬件设施的发展。建立集权机构一方面可以用来为农村合作医疗提供一条龙服务,降低事后交易成本,更重要的是可以全方位监管农村合作医疗的运行,针对指定医院,专有资金,药品服务的提供进行监管。另一方面可以专门针对提高卫生资源配置、卫生服务机构建设、农村医疗水平发展等做出购置设备,配备医疗人员等行动。

长期内,政府首先应尽快制定相关法律法规,通过法律的形式将农村合作医疗提到一定高度,明确利益相关集团的权利义务。这样可以进一步促进农民的参与积极性,进而为全国范围内推广起到带头表率作用。其次,对于贫困农村或农村贫困人口的卫生服务,财政的最主要筹资主体的地位应当不变。现在之所以北京市的农村合作医疗参合率达到一个近似于瓶颈发展的状态,主要是因为贫困人口的问题。针对这一特殊群体,他们在缴费型的社会保险中本身就处于劣势,经济来源极少是他们根本无法参与到普遍的保障制度中,政府必须采取积极的救助措施维持其基本的生存水平。 如政府可以为其所在的行政村进行建议,一旦该村参合率达到94%,则政府将免费为该村提供40个新型农村合作医疗名额,在达到参合率的情况下,该村就可以把这些免费名额下发给村中的贫困人口,这样做不仅能进一步提高参合率,还能让这些特殊群体通过接受政府的援助得到医疗保障。

参考文献:

[1]赵嘉佳,张凤华.制约中国新型农村合作医疗制度发展的“三方”因素分析[J].海南金融,2008,(4):67-60.

篇（2）

中图分类号R197，1

文献标识码A

文章编号1002-2104(2009)01-0041―06

农民的最大财富和收入的主要来源就是他们的劳动能力或人力资本，减少收入不平等，缩减、消除贫困、增加农民收入的有效途径就是对他们进行健康投资，增加他们的人力资本存量。新型农村合作医疗是我国农村最基本的卫生保障制度，也是我国农村居民最基本的社会保护制度与福利形式。新疆地区新型农村合作医疗制度的实施和不断完善，可以从根本上解决长期困扰新疆农牧民的看病难看病贵问题，保障和改善农牧民的身体健康状况，对新疆农村地区经济发展和社会稳定起到巨大的作用。新型农村合作医疗是一项长期、艰巨的社会系统工程，少数民族地区新型农村合作医疗制度建设更是如此。新疆农村地区地广人稀、多民族聚居、住居分散，人均收入低、贫困人口多、地区经济发展程度差异大，所有这些因素都决定新疆新型农村合作医疗建设和完善既要符合社会保障的一般特征，又要充分考虑新疆农村地区的经济社会条件，因地制宜、稳步推进。

1　新疆少数民族农民生活与健康

健康投资是为提高人的健康水平而支出的货币成本与非货币成本。世界银行《1993年世界发展报告》就以《投资于健康》为题，强调了对健康投资的重要性。该报告认为投资健康可以通过改善工人的身体状况而提高劳动生产率增加收入；可以促进对卫生资源的利用；可以提高对下一代进行教育的收益；可以减少医疗成本；并且可以减少贫困。阿马蒂亚・森提出了围绕能力、权利和福利而建立起来的有关发展的理论体系，突破了人们对健康的传统认识，健康权被看做是一种重要的人类“可行能力”，并称之为“几乎是我们每个人都珍视而向往的”。改善医疗保健和营养也会提高工人的生产力及其收入。人口健康水平的提高对于贫困的缓解具有重要的作用。舒尔茨(Schultz)认为健康是人力资本的重要组成部分，帮助贫困人口走向富裕道路的决定因素在于迅速提高他们的人口素质，这包括提高教育和健康服务等。他认为：由教育、保健、人口的迁移等投资所形成的人的能力增长和平均寿命的延长，都是资本的一种形成。寿命的延长使人们作为劳动大军的一员从事生产劳动的时间更长，还使“生病时间”减少。较好的健康状况又转而导致了生产劳动中每个人的劳动生产率的提高。他相信，用于“改善人口素质的投资能够极大地促进经济繁荣和提高穷人的福利。世界银行指出，衡量生活水准除了考虑家庭收入和人均支出外，还要考虑那些属于社会福利和健康保健方面的内容，如医疗卫生设施、预期寿命、居民健康状况及公共资源的获得与利用情况，这体现了人口健康状况与贫困状态存在的密切联系。

新疆2 000多万人口中，少数民族人口占60％。而少数民族人口主要分布于农村地区，占80％以上，远高于全国的平均58.2％的水平。新疆农村人均年收入944元以下的低收入人口169万人，占农村人口的13％。新疆农村贫困人口占全国贫困人口的8.8％，高于乡村人口占全国7.1％的比重，贫困发生率为5.1％，比全国平均2.5％的水平高出1倍，与全国相比，新疆贫困面依然较大。统计资料显示，贫困人口中，少数民族贫困人口高达96％，贫困发生率达12.66％，贫困人口分布呈现极强的民族性特征。贫困造成很多少数民族农民健康投资不足、健康意识落后，大量少数民族家庭陷入了贫困――疾病的恶性循环，少数民族农民因病致贫、因病返贫现象严重。据扶贫部门调查，新疆低收入标准以下人口中，有8％的人因病需要救助，因病返贫占总返贫的60％左右。按照世界卫生组织，确定的标准，衡量一个国家的人民健康水平有三大指标，即人均预期寿命、婴儿死亡率、孕产妇女死亡率。用这个指标衡量新疆农民健康水平，结果并不乐观。2000年全国人口平均预期寿命达到71.40岁，新疆人均期望寿命67.41岁，低于全国平均水平4岁。新疆婴儿死亡率55.5‰，高于全国32‰的水平。妇女孕产死亡率191.7／万人，高于全国平均水平51／万人。综上可见，新型农村合作医疗制度实施以前和实施之初，新疆少数民族农民健康状况并不乐观，很多健康指标低于全国平均水平，而因病致贫、因病返贫、因病致亡的可能性(概率)却远高于全国平均水平。

2　新疆新型农村合作医疗制度运行现状

从2003年开始，在新疆按因地制宜、大同小异原则，全面推广新型合作医疗制度，并取得初步成功。截至到2007年底，新疆已开展新型农牧区合作医疗工作的县(市、区)达87个，占全区应开展县(市、区)的97.75％，参合人数847.25万人，参合率达86.99％，平均补偿比率为44.36％。新疆从2007年起，在全区范围内统一住院起付线、补偿比例、封顶线、基金结余率等几项关键指标的标准，其中，乡镇卫生院起付线不高于80元，补偿比例不低于70％；县级医院起付线不高于200元，补偿比例不低于55％；地(州、市)及自治区级起付线不高于500元，补偿比例不低于40％；取消按不同比例分段补偿的做法，年度补偿封顶线不低于1万元。各级定点医疗机构住院实际平均补偿比例不低于40％，年度合作医疗统筹基金结余率控制在10％以内。对农牧区计划生育内孕产妇住院正常分娩给予合作医疗基金定额300元补助。建立并实行大病补助和二次补助制度。从基金使用构成来看，全区合作医疗基金支出中用于住院常规补偿占76.03％，用于门诊补偿占16.47％；用于体检占3.84％；大病(或二次)补偿占3.65％。

最近，新疆维吾尔自治区卫生厅提出了今年的新农合目标：2008年新疆农牧区新型农村合作医疗制度覆盖全区，中央对参合农民补助标准从20元提高到40元，自治区也提高到40元，加上农民自己缴纳的20元和各级财政配套给个人的补助，农民个人筹资水平达100元。调整和完善统筹补偿方案，提高住院补偿水平，适当增加门诊补偿，扩大受益面。但，实施新农合的时间不长，经验不足，

加上新疆特殊的人文、地理环境等因素，难免制度实施过程中的各种阻碍和困难，有待边疆民族地区新农合的制度创新和不断完善。

但是，必须看到，健康作为人力资本的重要组成部分，健康的实现是需要大量条件作为支撑的。新型农村合作医疗制度是新疆农村地区实现居民健康的根本制度保障，而新疆少数民族地区的自然、社会、经济等条件仍制约了新型农村合作医疗制度的有效运行。

3　新疆新型农村合作医疗制度的约束条件

3.1自然环境恶劣、农村生存环境恶化、农牧民居住分散

任何制度运行都需要以人类社会和自然环境作为载体，自然条件对人类活动和制度运行都具有“先致性”的影响。新疆的维吾尔族主要分布在南疆以塔克拉玛干沙漠为周边的干旱荒漠区，哈萨克族主要集中分布北疆天山、阿尔泰山为重点的高寒农牧区。新疆人类生产、生活的活动局限于被沙漠戈壁分隔的绿洲内，仅占新疆全区面积的4.3％。而且，绿洲间距离遥远，平均距离在100公里以上。自然环境恶化严重影响了新疆地区的经济社会发展，信息难以传播，科技难以推广，农业生产力水平低下，商品生产难以发展，导致了严重的贫困。恶劣的自然环境以及其所直接导致的贫困都制约了新型农村合作医疗制度的供给和需求，使之建立和运行呈现低水平均衡。在制度供给方面，政府由于财力有限，往往对合作医疗的支持力度有限，而地方财力所决定的地方公共卫生水平、地方公立医疗机构服务水平、地方交通和通信等体系也相对脆弱，这都给合作医疗制度的建立和运行造成了障碍。而在制度需求方面，贫困极大的遏制了少数民族农民的医疗消费需求，甚至极大的遏制了少数民族农民医疗保险的消费需求。所以，在新疆少数民族农村就会出现合作医疗制度建立与运行的“低水平均衡”，即制度的供给和运行都处于一个较低的均衡水平，而且，制度运行的效率较低、效果较差。

另一方面，日益恶化的居住环境也严重威胁了新疆少数民族农民的健康。由于大规模的资源开发，加上人口和社会经济发展的压力，新疆的生态环境遭到了破坏，草场退化、沙化严重，空气和水遭受了不同程度的污染，而农村公共卫生状况堪忧，这些都加剧了少数民族农民患病的可能性。据第三次全国卫生服务调查，新疆农村致贫原因是因缺乏劳动力占21.1％，因自然条件和灾害39.3％，因病伤占20％。脏水和空气污染(沙尘暴)是新疆农区农民呼吸和肠道疾病的罪魁祸手。

3.2农村公共卫生事业发展缓慢，卫生基础设施滞后

公共卫生体系是民众获取健康的最为基础和初始的条件，缺乏公平、有效的公共卫生体系将会导致健康的剥夺，并影响更高层次(和其它形式)的医疗保险形式丧失作用。新疆卫生资源存在着70％的农村人口利用着30％的卫生资源，30％的城市人口却享受着70％的卫生资源的现状，机构、人员、床位过剩与不足并存，分布和配置不合理。新疆农牧区医疗资源严重不足，万人拥有病床数和医生数增长缓慢。1985年到2005年先进省区市医疗体系发展很快，但新疆在这20年间，万人拥有病床由40.6张下降到39.7张，万人拥有的医生由19人增加到21人(才增加2人)，而同期全区总人口由1 200万人增加到2 000万人，卫生资源跟不上人口增长，无法满足需求的状况令人十分关注。15％的行政村没有医疗保健点，40％以上农村人口不能保证有及时的医疗服务，15％的农村婴儿没有享受免疫接种。统计表明，在30个重点贫困县中有2 909个重点贫困村，没有卫生室的有2 736个占94％。县、乡、村三级医疗预防保健网虽已初步建立，乡镇基本上都有卫生院，但乡镇卫生机构设备简陋，医疗设备短缺，医护资质差，诊疗技术条件差。随着新型农村合作医疗制度覆盖面的扩大，以前没钱治疗的农牧民大量住院治疗，出现了各级医院门诊、住院人满为患，不能按时治疗，等待时间过长等现象，引起医疗资源紧张，治疗效果下降。医疗卫生事业方面的财政投入不足，一方面导致了新疆农村医疗卫生条件的落后且发展缓慢，另一方面也使居民自身承担了较大的医疗卫生费用压力。据第三次全国卫生服务调查，在新疆经济经济水平较低的农村，0～4岁组人口占6.7％，15岁以下的儿童占整个人群的比例超过33％，这些地区人口负担系数大，妇幼儿童保健工作任务艰巨。

3.3少数民族农牧民的思想观念落后，健康和风险意识差

健康不仅受到自然因素、经济条件的约束，社会文化传统和意识也深深影响健康保险制度的建立和运行。人们生活方式和受教育程度影响他们的健康状况，并深入影响医疗保险制度运行状况。新疆有10个民族信仰伊斯兰教，占新疆少数民族人口的97.59％，占全国穆斯林人口的52％。宗教经过长期的历史沉淀，逐渐与民族的传统文化融为一体。宗教对少数民族的生活习俗、生产方式影响很大。有些农民认为，疾病是上帝给予的，信命，不信医。由于农牧民文化水平不高，收入低，非法土医土药有一定的市场，乱办医，假医假药影响农牧民的健康。艾滋病是新疆的一大隐患，据2007年国家艾滋病疫情估计，新疆艾滋病感染者人数已超过6万例，发展蔓延的绝对数也居全国第四，感染者占全国感染人数的20％，是全国疫情发展速度最快的省区之一。据测算，全区最少有20万人以上在吸食大麻。新疆仍然是全国传染病、地方病及慢性非传染病的高发区，各类传染病的总发病率为297.58／10万人，高于全国平均水平。在农村常见的疾病是伤寒、消化系统疾病、肝炎、肠炎、麻疹、肺结核等。感染性疾病主要与生活环境、卫生条件、生活习惯有密切关系。

3.4农民收入增长缓慢，医疗费用和药品价格的增长速度快

改革开放以后新疆各族人民的收入水平在持续快速增长的同时，新疆农民的收入与内地的差距、南疆和北疆差距，城乡差距不断扩大，是全国城乡收入差距较高的地区之一。农村人均收入的增长更为缓慢。农民增收渠道狭窄，过分依赖种植、养殖，56％的劳动力仍滞留在劳动生产率相对较低的农村和农业，由于维吾尔族等少数民族具有不同于汉族的体质，语言，宗教习俗等方面的差异，农村剩余劳动力转移难，转移比率低导致农民增收困难。2007年全国农民人均纯收入4 140元，而新疆的农民人均纯收入3 150元，差距达990元，新疆农民人均收入近几年一直居全国第25位。新疆城市居民人均可支配收入2007年为10 313.4元，城乡居民收入的绝对差距达7 163元，收入差距扩大为3.26：1，农民人均纯收入仅为城市居民人均可支配收入的30％。若将城乡居民合在一起计算，基尼系数则达到0.460 4，突破了公认的警戒线。目前，包括民族地区在内的许多地方已开始实施新型农村合作医疗制度，这对于农牧民非常有利，但是对很多贫困人来说，它们现金收入很低，家庭人口多，有些贫困家庭交不起20元钱，他们不愿意参加合作医疗。据第三次全国卫生服务调查，患者

未就诊的原因构成来看，农村45.2％的患者是由于经济困难而没有就诊。因经济困难未住院的构成是79.4％。实施新型农村合作医疗制度后，参加合作医疗的农民，按规定只是部分地报销医疗费用，并且比例较低，一般在30％～60％之间，农民看病自己交钱比例还是很高。医疗服务费用和药品价格的增长速度超过了人均收入的增长。新农合给农民带来的补偿，大部分被医疗费用上涨所抵消。

3.5医患之间的语言障碍引起少数民族农民的就医困难

制度建立和运行需要统一的社会环境和人群载体，而制度作用范围内的经济社会状况差异较大将会制约一项制度实施在更大范围内的有效性，而当语言等基本交流工具都存在差异时，制度建立和运行的可能性甚至都值得怀疑。在我国55个少数民族中，有43个少数民族转用或大多兼用汉语。兼通汉语人数比例小的12个一般分布在汉族人口较少的地区(如新疆、等)。新疆的维吾尔族、哈萨克族、柯尔克孜族等少数民族人口全部用自己的语言文字，在新疆农村90％以上少数民族基本上不懂汉语，他们到县级以上的医院就诊治疗有很大的语言障碍，经常出现沟通不顺而引起的错误诊断，轻视少数民族患者的利益等现象。有些少数民族因语言障碍放弃就医。大部分汉族医务人员不懂当地的民族语言，就不可避免地会造成治疗护理上的困难，甚至引发医疗纠纷，产生医患关系的不和谐。语言交流工具的障碍已经深深影响了新疆少数民族地区新型农村合作医疗制度的建立和运行，语言工具的障碍一定程度上造成了新疆少数民族健康的缺失。

4　结论与思考

4.1因地制宜，发挥优势，发展民族医药事业

农村医疗保障制度的建立必须考虑当前农村的基本情况，因地制宜，发挥当地的资源优势。要考虑少数民族人口居住分散，收入低，预防意识薄弱，公共卫生条件差等因素。对于内地省份农村合作医疗的成功方法不能简单地移植到民族地区。1985年，新疆被国际自然医学会列为世界上4个长寿地区之一，目前在新疆100岁以上的老年人800多，占全国百岁老人的23％。每百万人口百岁老人数居全国之冠。这也证明维吾尔医的独特的特征和保健当地少数民族的作用。2007年8月总理在新疆考察工作时特别指出：“在维吾尔族聚居区，维吾尔医药大有市场，既要发展中医药，也要发展民族药”。应加强新疆民族医医院基础设施改造，大力发展维吾尔医药事业。维吾尔医医疗方法适应维吾尔族人所生活的地理环境与气候变化，维吾尔医药品的原料都在当地取材，价格便宜，花几元人民币可以购买一般急需的药品。用维吾尔医医疗方法可以解决看病难、看病贵的现象，也可以适应少数民族农民生活习惯和收入水平。

4.2建立和完善预防为主的卫生保健体系，重视健康教育

医疗卫生是提供疾病预防、健康教育、医疗服务、保健和康复等服务的主体。在新疆农牧区普遍存在重医疗，轻防疫、健康教育的现象。通过节约在医疗保健上的开支而增加在健康教育上的投入，改善膳食结构，加强锻炼，也许可以用较低的成本达到增进健康的目的。改善人口健康关键是要改变不良的生活方式。提高人类健康的因素中，生活方式占60％、遗传占15％、环境占15％、医疗服务占10％。改善营养、加强健康教育对提高低收入人口健康的作用很大。运用各种少数民族语言文字的社会媒体进行健康教育，养成符合健康要求的生活习惯。应使用少一部分合作医疗统筹资金，进行健康教育和预防疾病教育。中央财政的转移支付要足够支持贫困人口免费获得7岁以下儿童免疫，产前、分娩期间及产后服务，性病、艾滋病防治，结合等其他传染病防治与健康教育。

4.3建立大病统筹与门诊统筹兼顾的补偿模式

在农民收入较低的民族地区，应当将小病和门诊纳入报销范围。农民真正需要的是基本健康关系更为密切的常见病、多发病和传染病。新型合作医疗立足于大病保险，但大病的发生率小，降低了参保者的积极性，同时生了一些小病也要去住院，小病大医等逆向选择和道德风险，一些高危人群非常愿意参加，一般健康少病人群不愿意参加，加大合作医疗工作难度，这违背了建立合作医疗的本意。

2007新疆新农合医疗基金支出仍以大病统筹为主。乌鲁木齐县、哈密市等12个县(市)以门诊统筹的形式进行门诊补偿，其余67个县(市)以家庭账户的形式进行门诊补偿。显然，在两种模式住院补偿金额比重与全国同步，呈现逐年增加趋势。为了提高农民的参合积极性应建立累计制度，如累计连续3年参加合作医疗未有大病报销的家庭，后第3年仅交收80％的保费即可参合，累计6年参加合作医疗的家庭未有大病报销的家庭，后3年交收70％的保费，并提供更高金额的报销上线或报销比例等。还要考虑农民提供一定门诊补偿。对参保人员的门诊费用实行部分(一般10％～50％)直接补偿，提高参保农民的受益面和积极性。

4.4增加民族地区卫生保健事业的资金投入，重视培养双语医务人员

在《1993年世界发展报告――投资于健康》中，提出国家对穷人的健康投资能减少贫困或削弱其后果。良好的公共卫生体系不仅能够维持和提高居民的生存能力，而且还能促进人力资源的普遍发展，对于促进宏观经济的增长也具有重要作用。从国际经验来看，由于医疗卫生事业的特殊性，政府往往承担重要责任。目前我国已经具备足够的对公共卫生予以财政支持的能力。卫生保健系统的运作在很大程度上影响着人口的健康状况，一个高度发达的卫生保健系统的结果应该是更高的健康水平。医疗卫生服务的宗旨就是让每一位社会成员都享有健康，医疗卫生服务中各个环节体现的公平性。国家应在扶贫资金总量中划出一块资金，加大对卫生扶贫的专项投入，帮助贫困地区重点解决卫生基础建设、改善卫生条件、提高医务人员素质、加强卫生保健宣传等，尽快缩小城乡间、地区间的医疗卫生供给水平和服务质量的差距。国家卫生部也专门下发了卫生部关于改进护士工作的指示，其中明确指出“为适应少数民族及边远地区的具体情况，护士的培养可在保证一定质量的原则下，各地可采取适当的变通办法办理。同时可以培养护理员，以适应目前工作的需要。”医疗工作者懂得少数民族语言、熟悉当地民族风俗习惯，这对于少数民族地区医疗事业发展具有深远的意义。在重视培养汉族和少数民族双语义务人员的同时，对掌握双语的义务人员在评职称、发奖金方面倾斜，建立汉族义务人员学习少数民族语言的激励机制。

4.5应扩大新型农村合作医疗的统筹范围，探索新时期赤脚医生制度

基本医疗保险是典型的社会保险，基本特征是其强制性、非营利性和国家的社会承担责任。农村合作医疗作为一种互助救济性的社会保障制度，要符合保险业通行的“大数原则”，即参加的人越多，保障水平越高，参保率越高，农民收益的面越大。新型农村合作医疗制度确定以县为单位进行统筹，实施统一的保费征收以及费用发后的审核、补贴

篇（3）

中图分类号：F840.684 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）08-037-02

新型农村合作医疗制度是我国农村居民的基本医疗保障制度，2003年开始试点，至2008年基本覆盖农村居民。截至2010年底，累计33亿人次享受新农合报销补偿待遇，新农合制度的建立，有效缓解了农民疾病经济负担，促进了农民对医疗服务的利用，对农民健康的保障作用逐步显现。它对提高农民健康水平,促进农村经济发展,维护社会稳定具有重大意义。然而，由于建立新型农村合作医疗是一项复杂的社会系统工程，涉及面广、政策性强、制约因素多，新型农村合作医疗体制仍然存在很多问题和困难。因此，加快新型农村合作医疗制度改革建设的步伐显得尤为重要。

一、我国新型农村合作医疗发展过程中面临的问题

新农合制度从2003年开始试点，到2008年，参合农民超过8亿，已实现农村居民全面覆盖，成为世界上覆盖人口最多的一项基本医疗保障制度。2012年是我国开展新农合工作的第10年。10年来，随着新型农村合作医疗制度的逐步建立与完善，新农合工作取得了我国农村合作医疗50年历史上最好的成绩。但在运行过程中，仍存在着诸多问题：

1.缺乏长效的筹资机制。卫生部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》通知，明确指出农民参加合作医疗以“自愿”为原则。由于是自愿参加，筹资成本高、筹资难度大一直是困扰很多试点地区管理者的问题。

2.新型农村合作医疗制度的完善还缺乏有效的法律保障。目前，各地政府都将新型农村合作医疗工作作为头等大事来抓，财政部门和卫生部门各尽其责，积极推进新型农村合作医疗的运行。但是，当新型农村合作医疗成为一项日常工作以后，新型农村合医疗制度的发展必须要有有效的法律保障。新型农村合作医疗在制度建设、机制健全过程中的立法滞后问题，还没有引起相关部门足够的关注和重视。为了使我国新型农村合作医疗可持续发展，加快立法进程就显得极其重要。

3.经办机构的人员构成和办公经费不足直接制约新型农村合作医疗发展。目前尽管新型农村合作医疗的组织架构已经建立起来，但是人员的素质和管理能力还有待于进一步提高，除东部个别地区通过公开招聘的方式择优选择经办机构工作人员外，大部分试点县的经办机构人员基本上是由内部调剂解决，人员结构和工作配备不尽合理，工作开展起来受到很大制约。同时，在《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》中已经规定：“新型农村合作医疗经办机构人员和工作经费列入同级财政预算”。但是在新型农村合作医疗全面推开后，个别市县，尤其是贫困市县，由于财政能力有限，不能完全解决新型农村合作医疗经办机构的办公经费问题，这将成为制约新型农村合作医疗发展的主要因素之一。

4.新型农村合作医疗的保障水平有待提高。目前由于筹资水平有限，为了规避风险，各地新型农村合医疗的实施方案中都设有起付线和封顶线，客观上也导致补偿水平还比较低，农民受益的程度有限，难以满足农民日益增长的医疗卫生服务需求。

5.医疗机构的监管和费用控制是发展新型农村合作医疗过程中的重要问题。随着新型农村合作医疗的发展，门诊就诊人次、住院人次都有较大幅度提高。医疗机构的收入也有所提高。这里有合理业务增长，但也有过度服务和过度消费等问题。调查中发现，定点医疗机构普遍存在不合理用药、不合理治疗检查问题，而且比较突出，次住院费用和门诊费用上涨势头较快；处方药物和检查项目大大超出基本药物目录和规定检查的项目过多，不少费用不在报销之列，既增加了农民的费用负担，又加大了合作医疗基金支出。

6.乡镇卫生院的服务体系建设有待加强。新型农村合作医疗制度的建立，给乡镇卫生院提供了机遇与挑战，镇卫生院的建设关系到卫生改革的兴衰成败。为了方便参合农民及时就医，许多试点县实行了“一卡通”制度，农民可以自由选择首诊的医疗机构，但乡镇卫生院整体水平弱的现状，不仅不方便农民就诊，农民医疗服务的可及性差，无形之中加大了农民利用医疗服务时的间接成本，与之相应地又增加了新型农村合作医疗资金的支出。许多地区的经验证明，乡镇卫生院建设情况，对当地新型农村合作医疗的运行有直接影响，因此有必要完善乡镇卫生院经费补偿、人才培养和机构管理等机制。

7.随着新型农村合作医疗的发展，特殊人口的医疗问题有待进一步完善。时下，农村进城务工人员处在了一个医疗保险的“真空地带”，由于其没有正式户口，不能参加城镇居民医疗保险，只能在原住所在地参加新型农村合作医疗，制度要求他们返回原住地看病，或者如果他们在务工城市看病，但只能报销极少一部分医疗费用，很难达到减轻农民疾病经济负担的目标。此外，非公有制经济组织从业人员和困难企业职工参保工作也是需要解决的问题。如何更好地解决这部分人口的医疗问题，成为新型农村合作医疗制度发展过程中一个重要问题。

篇（4）

中图分类号： F320.3 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2011）01-0014-01

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。截至2009年底，我国新型农村合作医疗的覆盖面达到农村的95.45％。有8.15亿农民参合，参合率达到了91.53%。

然而，新型农村合作医疗制度仍然存在很多问题，分析引起问题的深层原因，完善新型农村合作医疗制度，确保农村合作医疗事业的可持续发展，是广大农民的迫切需要。

一、新型农村合作医疗制度存在的问题及其原因分析

由于政府工作不到位、医疗服务体系不完善以及农民支付能力不足，使新型农村合作医疗制度的实施效果大打折扣，要解决新型农村合作医疗制度存在的各种问题，必须从政府、合作医疗机构以及农民三个方面入手，分析三者之间的利益博弈，探究深层次原因。

（一）政府工作不到位

我国许多县乡财政是所谓的“吃饭财政”、“补贴财政”，新型农村合作医疗制度作为公共产品筹资更是难上加难，有的县乡为了套取上级财政资金在启动时一次性投入了资金，而后续投资难以为继。2010年，虽然中央财政对中西部地区除市区以外的参合农民年人均补助已提高到60元，然而中央政府资金投入仍显不足，而且严重滞后。由于地方各级政府的担负比例规定不明确，造成财政来源最匮乏的县级政府却成为筹资主体。同时，因为贫困地区经济发展水平低，财政来源少，群众收入低，引起筹资水平低，统筹能力弱，报销比例低。而贫困地区的群众疾病风险抵抗能力最低，“因病致贫”程度最严重，应该是新型农村合作医疗制度的重点扶持对象，由于中央政府政策倾斜不足，这种人群却成为从新型农村合作医疗制度中获益最少的人群。

（二）资金的收支管理不规范

一是目前全国大部分新型农村合作医疗制度设立了起付线和报销比例，而且起付线设置普遍偏高，报销比例偏低，农民受益偏小，使部分参合者特别是贫困人群因交不起起付线而放弃治疗，这也与新型农村合作医疗制度的初衷相违背。

二是各地区新型农村合作医疗基金筹资标准随意性很大。一方面由于各地区缺乏疾病风险资料，使得利用大数定律以样本代替整体风险事件计算的筹资标准偏差增大；另一方面，部分地区盲目照搬其他试点地区的筹资标准和补偿办法，未能和当地经济发展水平及参合者的期望水平相符，筹资标准缺乏科学性。

三是由于农民对新型农村合作医疗制度了解甚少，自愿参保的积极性很低，为了保证较高的参合率，很多工作人员不得不通过挨家挨户动员、宣传的方式筹资，这种被动筹资方式极大的增加了成本，降低了筹资效率。

（三）医疗服务体系不完善

医疗供给方作为新型农村合作医疗制度构建的重要参与者，能否提供合格的服务使参合者达到效用最大化，关系着新型农村合作医疗制度能否持续有效发展。新型农村合作定点医疗机构的服务水平差、质量低、收费高是新型农村合作医疗制度在开展中存在的最主要问题。

（四）农民的支付能力不足

农民观念比较落后，缺乏自我保障和团体互助共济观念。农民的预防意识较薄弱，缺乏风险防范观念，没有同舟共济思想，不理解合作医疗，认为交钱不生病，等于替别人交钱看病。这些文化观念、风俗习惯等因素形成的落后观念，极大影响了农民的参合意愿。同时，由于相当一部分农民对新型农村合作医疗的支付能力有限，贫困人群更加困难。

二、新型农村合作医疗制度建设的对策与建议

通过对新型农村合作医疗制度存在的问题及其原因分析，可看出现阶段的新型农村合作医疗制度还存在着政府工作不到位、医疗服务体系不完善和农民的支付能力有限三个主要问题。如不切实解决好这三大问题，就无法形成持续、稳定的新型农村合作医疗制度。

（一）充分发挥政府的职能和作用

中央政府应进一步加大对贫困地区的转移支付力度，改变目前农民先出资而政府资金后到位的筹资模式；明确规定省、市、县三级政府的负担比例，适当提高省、市级财政的担负比例，提高筹资能力；为抵御新型农村合作医疗制度筹资风险，从中央及各级地方政府的预算中安排资金，建立合作医疗风险基金。

（二）加大宣传，提高农民健康意识

由于许多农民的保险意识不强，缺乏共渡难关的理念；医疗费用作为一种随机性的风险支出，很难受到经济水平不宽裕的农民群体的重视；新型农村合作医疗制度本身各项政策和方案的复杂性，对农民的理解和接受也造成障碍。

所以，应该利用广播、电视等传媒，加大宣传力度，强化农民的风险意识和保险意识，增强农民“互助共济”的社会责任感，提高农民对新型农村合作医疗制度的理解和认识水平。

（三）建立与完善新型农村合作医疗制度的筹资体系

首先，进行统筹模式创新。新型农村合作医疗制度的建立必须以保障参合农民健康需求为基本目标，扩大受益覆盖面，提高受益率。因此，统筹模式应实行住院治疗和门诊治疗相结合的统筹模式，参考民意，结合实际，制定合理的费用报销起付线、报销比例和封顶线。

其次，进行筹资方式的创新。目前，大部分地区采取到农户家中逐户收费的高成本、高工作量的筹资方式，筹资效率、参合率受工作人员的积极性和各部门协调等因素的影响，筹资风险很大。所以，各地区应根据当地的经济水平、参合情况等因素对筹资方式进行大胆创新。

最后，建立多元化的筹资体系。采取社会化、多元化的方法向社会统筹部分资金，扩大筹资渠道。

（四）提高医疗服务水平

提高乡镇医疗机构的服务水平，缩小城乡医疗服务水平的差距是提高并确保农民参合率的有效措施。如果城乡医疗服务的差距减小，农民参合率和就诊率将随之提高，利润增加，医疗设施和制度的完善得到资金保证，从而提高医疗服务水平，形成良性循环。

（五）加强法制建设

目前，政府还未将新型农村合作医疗制度纳入法制化轨道，新型农村合作医疗筹资的随意性很大，充满了各种风险。因此，国家应通过立法，明确政府、医疗机构和农民等利益主体的责任和义务，规范实施方法、资金筹集和运作方式，完善监管制度，并对各级政府的责任和负担比例做出明确规定。

总之，建立稳定而有效的新型农村合作医疗制度，关键是解决好政府工作不到位、医疗服务体系不完善和农民的需求不足这三大问题。实行由国家主导投入、社会多元统筹和个人自愿相结合的新型农村合作医疗制度，满足农民的基本医疗卫生服务需求，保障农村合作医疗事业的持续发展。

参考文献：

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在工作中我们体会，要巩固提高试点成果，探索建立良性循环机制，必须有效地解决“三难”问题。

一是筹资难。筹资工作是新型农村合作医疗工作的首要环节，其中农民每人10元筹资到位是保证合作医疗资金到位的关键，这也是启动工作中最困难的一件事。导致农民筹资难的原因主要有：一是农民对政府信任度不高。以往合作医疗制度失败的消极影响尚未消除，我县90年代末以乡镇为单位统筹的合作医疗试点的部分参加乡镇在此次新型农村合作医疗试点中明显落后于其他乡镇。加之以前农村的各种基金很多，但大都不了了之，使政府公信度降低，部分农民选择等待观望。二是农民的自我保健意识和互助共济意识较弱。农民欢迎合作医疗制度，但对医疗消费存在侥幸心理，对潜在的医疗风险缺乏足够的认识，涉及到交纳费用时，往往是年老多病的愿意参加，家庭成员身体状况好的，有“凭什么拿钱给别人治病”的思想。三是农民的期望值和实际保障水平有很大差距。农民总是希望钱交得越少越好、最好不交，门槛费越低越好、最好不设，报销比例越高越好、最好全报，而合作医疗基金是以大病统筹为主，低水平、广覆盖、对住院病人实行分段累计报销及最高封顶线限制，使部分农民始终不能满意。四是农民对合作医疗的知情度不高。一些农民对新型农村合作医疗制度仍心存疑虑：担心新型农村合作医疗不能圆满地解决公平、公正、持久、高效和方便的问题，担心自己的利益得不到有效保障。五是农民的就业状况复杂。我县25．3万农业人口中每年就有5．3万人外出务工和经商，留下老人和孩子在家，一方面造成部分农民想参保又无法及时缴费，错过参保时机；另一方面，由于以户为单位参保，有些乡、村帮助其垫资，由于未发生报销，加之最初的试点方案报销人员中未含打工人员，因此他们对垫资拒不认帐。六是合理、简便、有效的缴费机制尚未建立。目前我们基本采用乡村干部入户宣传并收缴资金的办法，每轮试点工作筹资都要花费两个多月时间，资金的筹集成本高、代价大。

二是配套难。试点工作中我们感觉到，与合作医疗制度相适应的配套政策和措施落实难的问题也比较突出。一是配套资金筹措难。由于我县财政比较紧张，按省指导意见县级每人5元配套资金分别由市级和乡镇各分担了1元，所以我县合作医疗配套资金按省、市、县、乡3∶3∶3∶1的比例筹措。乡镇区划调整后，导致人口基数增大，加之乡镇财力本身有限，配套资金落实的难度进一步加大，特别是部分困难乡镇难以承受。我县是一个不足30万人的人口小县，对于百万以上人口大县，想必县级配套更加困难。二是经办机构人员少、管理能力弱。我县参保对象有20多万人，合管办4人编制、经费均已落实，工作经费已纳入财政预算，但与劳动和社会保障部门相比，其工作对象和编制人数形成强烈反差，尤其是乡镇合管办人员大多为兼职，日常经费难以落实，合作医疗机构、人员与其承担的任务不相适应。三是配套措施落实难。农村卫生改革配套措施难以及时跟上，我县乡镇卫生院管理体制上划后，人事制度、分配制度和药品采购制度改革等配套措施尚未完善。农村大病医疗救助制度尚未建立，大病家庭仅靠合作医疗补助难以根本缓解家庭经济困难，因病致贫、因病返贫问题无法彻底解决。四是乡、村两级医疗机构的服务难以满足农民就医需求。我县农村公共卫生基础设施落后，设备简陋、人才馈乏、技术力量簿弱，服务能力与农民就医需求不相适应。据统计，在两轮合作医疗中，我县乡镇卫生院住院报销费人数分别占总人数的10．37％和15．4％，报销费用分别只占整个报销总费用的5．75％和787％，农民住院大多选择县及县级以上医院。

三是管理难。主要体现在：一是如何建立一套科学合理的补偿机制。补偿标准既不能定得过低，以确保对农民的吸引力，又不能过高，以防基金入不敷出。费用结算报销和支付机制要合理，既要方便群众，又要严格规范。二是如何加强对医疗机构的监管和费用控制。根据对县新型农村合作医疗各级医院住院费用统计情况分析，一些医疗机构不合理用药、不合理检查的问题依然存在，农民对少数医疗机构开大单、乱检查、开贵药和有意延长住院时间的现象极为不满，一些费用不在报销之列，增加了农民负担，也加大了合作医疗运行风险。三是如何确保基金管理安全、公平、透明、高效。当前，新型农村合作医疗基金安全在筹资规模不变的条件下，面临着一些新的考验：来自参保农民的道德风险(患病时参保，痊愈后退保)依然存在，医疗费用日益增长，特别是潜在的医疗需求增加，合作医疗的实施必然引起农民医疗消费需求的增长，这些都增加了基金潜在的风险，而目前行之有效的管理机制和管理办法尚未完全建立。

新型农村合作医疗制度的建立，是机制的创新，没有现成的经验和模式可供借鉴，我们在实践中做了一些探索和尝试，并将在今后工作中继续完善。

一是强化宣传，积极探索新的筹资机制。通过发生在农民周围的因病致贫和参加合作医疗缓解的典型事例，有针对性地开展深入、细致的宣传教育，帮助农民认识参加合作医疗的意义和好处，增强互助共济意识，建立起对农村合作医疗的信心。在个人基金收缴上，我们在乡村干部进村入户征缴的同时，一方面从提高农民参保积极性出发，对第一轮试点中的四种情况实施了二轮补偿(即：未经过严格转诊、报销手续不全者；符合计生政策住院分娩的产妇；累计门诊费用超过住院门槛费的慢性病人；住院费用超过2万元的病人，将封顶线由2万提高到3万元)，在兑付补助费用时，在农民知情自愿的前提下代扣代缴该农产次年参保资金。另一方面，将尝试与农村信用社协商，在与农民续签参保协议和委托书的前提下，由信用社从农村粮食直补、良种补贴和退耕还林补贴资金中代扣参保资金，汇总后交县合管办。

二是进一步提高管理水平和管理能力。

其一，审慎操作，在实践中不断调整完善实施方案。在试点过程中，我们坚持大病统筹为主，兼顾门诊报销，实行家庭帐户与社会统筹相结合，将农民交纳的10元钱中4元存在个人账户，用于参保农民门诊医疗费用补助。在基金安全的前提下，努力使农民受益最大化。我县最初的试点方案，药品目录过窄，外出务工医疗费用无法报销，封顶线和报销比例偏低，在一段时间内合作医疗基金沉淀较多，影响了农民的受益面和受益水平。随后，我们本着“以收定支、量入为出、逐步调整、保障适度”的原则，在维持原方案相对稳定的前提下，先后进行了3次调整、修改和优化，力求费用补助更加合理科学。

篇（6）

第二条本规定所称的新型农村合作医疗制度是由政府组织引导，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

新型农村合作医疗制度实行区办区统筹。坚持“政府组织引导，尊重群众意愿；多方筹措资金，保证收支平衡；实行区级统筹，突出大病重病；报销及时兑现，社会公开监督”的原则组织实施。

第三条凡具有本区农业户口的农村居民，均可以以本户家庭全体成员为单位参加农村合作医疗。与子女分居生活的老人参加合作医疗，没有登记在同一常住户口簿，其子女应有一户一起参加，并建立同一本合作医疗证。

第四条参加合作医疗的农民（以下统称参合农民），享有按规定要求的服务和医药费补偿以及对合作医疗进行监督的权利，有按期缴纳合作医疗资金和遵守合作医疗各项规章制度的义务。

第五条区政府设立新型农村合作医疗保障救助基金，用于

五保户、低保户、残疾人和其他贫困人口大额医药费的减免，同时用于防范和调节农村合作医疗资金运作风险。新型农村合作医疗保障救助基金接受社会捐助。

第二章管理机构及职责

第六条区政府成立新型农村合作医疗工作协调小组，由政府主管领导和区政府办、卫生、财政、农业、民政、审计、发展和改革、劳动、编办、残联等部门负责人组成。其职责是：制定和修改农村合作医疗暂行规定；审定农村合作医疗相关配套文件；负责暂行规定和相关配套文件的组织实施及检查督促；资金的筹集、管理；资金的预算、决算的审定；组织经验交流、工作研讨、考核奖惩等。

第七条区卫生局设立区农村合作医疗办公室，作为全区农村合作医疗管理和经办机构，其职责是：负责全区农村合作医疗日常事务工作。

第八条各镇（街道）相应成立新型农村合作医疗工作协调小组及办公室，办公室实行定点挂牌（加挂“新型农村合作医疗办公室”的牌子）办公，设置经办人员2—3人，其中审核1人，统计1人，电脑员1人。其职责是：负责筹集合作医疗资金；负责合作医疗保障金使用和管理；负责参合农民住院医疗费用审核报销和管理；负责村（居）合作医疗管理小组的指导和监督；资料信息统计上报；完成上级合作医疗主管部门交办的其他工作。

第九条各村委会成立新型农村合作医疗管理小组，配备报账员1—2人。其职责是：做好参合农民宣传发动、登记、收费和统计工作；协助参合农民办理医药费用报销手续；收集并公开有关信息。

第十条各级合作医疗经办机构的人员工资、工作经费由同级政府安排，不得在合作医疗专项资金中提取。按照国务院、省、市有关会议文件要求，各地应按不低于参合人数人均1元的标准确定工作经费标准，列入年度财政预算。

第三章基金的筹集

第十一条新型农村合作医疗制度实行政府拨款扶持、个人缴纳、集体扶持的筹资机制。

第十二条合作医疗实行一次性筹资，每年第四季度为农民参加下年度合作医疗的宣传发动、交费期；合作医疗的实施时间从每年1月1日起至12月31日止。没有按时交纳合作医疗保障金的农民，只能在下一年度参加。

第十三条新型农村合作医疗保障金由各级财政扶持资金和参合农民缴纳的资金构成。2009年度每人年按110元的标准筹集，各级财政对参合农民的补助标准提高到每人每年90元，其中：中央财政4元，省财政61元，市财政13元，区财政12元。本区参合农民须以本户家庭全体成员为单位参加合作医疗，每人每年缴纳20元。

集体经济组织可量力扶持农民参加合作医疗。

第四章基金管理

第十四条合作医疗保障基金由区财政局和卫生局进行监督管理，并由区合作医疗办具体负责基金的日常业务管理和会计核算工作。

第十五条区财政局在社会保障基金财政专户中设立新型农村合作医疗基金专账（以下简称财政专户），专户管理和核算基金。基金纳入财政专户，实行“收支两条线”管理，专款专用。任何地方、部门、单位和个人均不得挤占、挪用，不得用于平衡财政预算，不得用于经办机构人员和工作经费。

第十六条基金的收缴划拨：

（一）参合农民个人缴费部分由镇（街道）合作医疗办代收后应在12月10日前全部转入区合作医疗基金收入户，然后由区合作医疗办缴交区财政专户；

（二）区财政补助资金由区财政局根据参加新型农村合作医疗的实际人数，按标准在本年度7月底前统一划拨到区财政专户；

（三）省、市财政补助专项资金，经省、市财政、卫生部门对全区参合的实际人数和区财政补助资金的到位情况进行核定后，划拨到区财政专户；

（四）社会团体、企业及个人捐资资助农村合作医疗的款项，

由所在地政府受捐统一上缴区财政专户。

第十七条经办机构在收取农民个人缴费，收到集体经济组织扶持资金后，应向对方开具由省级财政部门统一印制的基金缴款专用收据。

第十八条合作医疗基金由区合作医疗办按照“以收定支、收支平衡、略有节余”的原则进行运作并编制年度预算。区合作医疗办年终应及时编制合作医疗基金年度决算，报区财政局审核。

第十九条我区从统筹基金中提取风险基金，规模保持在当年统筹基金总额的10%，主要用于弥补基金非正常超支造成的基金临时周转困难等。

第五章基金补偿

第二十条合作医疗基金以保大病住院为主，同时兼顾受益面，适当补偿门诊医药费用。基金的使用按照“以收定支、量入为出、逐步调整、保障适度”的原则，规定补偿范围、补偿比例、封顶线。当年统筹基金结余原则不超过15%（其中含风险基金10%），累计结余不超过当年度筹资的25%。

第二十一条农民参加农村合作医疗，应进行注册登记，以户为单位办理《区合作医疗证》，办证费用由镇（街道）负责。参合农民可以持证在全区范围内自由选择质优、价廉、方便、安全的定点医疗机构住院治疗，门诊治疗限于在户口所在镇（街

道）卫生院及其所属卫生站和定点村级卫生站。

第二十二条参合农民在本区各镇（街道）、区级和区外定点医院（以广东省新农合管理网站上公布的为主，未在省新农合管理网站上公布的，须经区新农合工作协调小组确认）住院费用补偿比例分别为70%、60%、40%，实际住院总补偿水平不低于40%。乡镇卫生院、区级医院、区外定点医院住院起付线分别为100元、300元、600元。住院补偿封顶线为每人每年累计最高限额5万元。

第二十三条普通门诊补偿统一实行门诊统筹制度，不再实行家庭账户制度。实行“按比例补偿、单次限额、全年封顶”的补偿方式，控制医疗费用不合理增长，保证基金使用安全。按照当年基金统筹资金总额的20%预算门诊统筹资金，门诊统筹资金与大病统筹资金合为一个会计科目。每次门诊补偿比例应达到门诊费用的30%以上，单次补偿限额为5元（村卫生站或卫生院属下卫生站）至8元（镇、街道卫生院），个人年补偿封顶线达到20元，封顶线可以由家庭统一使用。补偿范围限于新农合用药目录和诊疗范围之内，村医按村医用药规定执行，并规定最大处方限额。区卫生行政部门必须与村卫生站和乡镇卫生院签订协议，实行协议管理。

第二十四条部分大额门诊费用的慢性病可以报销部分费用，包括：1、恶性肿瘤；2、糖尿病；3、心脏病（Ⅱ级及以上心功能不全）；4、慢性肾功能衰竭；5、肾脏、肝脏、骨髓移植术后；6、脑血管意外后遗症；7、系统性红斑狼疮；8、精神分

裂症；9、再生障碍性贫血、球蛋白生成障碍（地中海贫血或者海洋性贫血）；10骨髓增生异常综合症；11、肝硬化（失代偿期）；12、帕金森病；13、慢性阻塞性肺疾病；14、尿崩症；15、血友病。

办理慢性病补偿时应提供的资料包括慢性病患者本人身份证、户口簿和有效的合作医疗证（由监护人代为办理补偿的，须同时提供监护人的身份证或其他有效证件）、门诊处方和病历复印件、疾病诊断证明、合规有效的医疗收费发票。经确认后，费用累计计算，半年结报一次，报销起付线为800元，起付线以上部分门诊费用报销30%，累计全年最高补偿限额为4000元，若慢性病患者既门诊又住院，两项累计年最高补助总额为本规定的封顶线。补偿资金从住院统筹基金中支出。

第二十五条符合计划生育政策的住院分娩实行定额补偿。参合农民住院分娩后，将准生证（或村居证明）、住院费用发票、出院小结、合作医疗证、身份证或户口簿复印件等交镇（街道）合作医疗办，属区内正常住院分娩每例补助400元，属区外正常住院分娩每例补助200元，非正常住院分娩按住院比例补偿。

第二十六条白内障手术定额每例补助800元。

第二十七条参合人员办理合作医疗住院补偿的办法如下：

（一）在本区内指定的实行即时补偿定点医院住院的，办理入院手续要提交合作医疗证，身份证或户口簿等，填写《区新型农村合作医疗即时补偿审批表》。在办理出院缴费时，直接由定点医疗机构按补偿标准办理补偿，患者只需交付自付费用部

分。

（二）在本区内非即时补偿定点医院的、要在入院后48小时内村委会报告，村居委须于24小时内向镇（街道）合作医疗报告，才可以申请合作医疗补助。当事人在办理出院手续后2个月内，凭合作医疗证、疾病证明书、住院病历（或门诊病历中要有出院小结）、合规有效的医疗收费票据、费用清单、户口簿和身份证，到村委会提出报销申请，并填写《*市区农村合作医疗报销呈批表》交村委会。村合作医疗管理小组提出审核意见后，转交镇（街道）合作医疗办公室。镇（街道）合作医疗办公室根据本规定提出意见，经镇（街道）合作医疗领导小组组长核准后，开具取款凭证，做到一人一票，由当事人或村报账员代当事人，在取款凭证的有效期限内到所在地农村信用合作联社支取。经办机构在15个工作日内按比例审批结付。

（三）在区外定点医院住院的，按汕合医组〔2008〕5号）规定执行。

第二十八条患重大疾病、住院费用超过3万元的贫困农民，在合作医疗补助后仍有较大支付困难的，可以申请救助资金。救助资金由个人提出申请，村民代表会议评议，镇（街道）人民政府审核，区卫生行政部门根据本区具体规定审批。

第二十九条既参加新农合又参加了商业医疗保险的农民住院可凭住院医药费用发票和医疗费用清单等复印件及保险公司结报单据等材料按规定办理补偿。补偿待遇与未参加商业医疗保险的参合农民同等对待。但第二次补偿时，仅对第一次补偿后

的余额进行审核和结算。

第三十条参合农民在日常生活和劳动中发生的意外伤害，若无他方责任，纳入相关补偿（不含不予支付的项目）。对于能够提供可靠证据证明无他方责任的意外伤害住院医药费用原则上比照各级住院补偿规定执行；对于不能提供可靠证据证明无他方责任的意外伤害，住院治疗的医药费用，比照各级住院补偿规定测算的拟补偿额的70%执行；对于他方有责任无法履行赔偿责任的特大意外伤害（本不该由新农合承担补偿责任，但出于人道考虑，酌情给予补偿），对其住院费用超过5000元以上的部分，比照各级住院补偿规定测算的拟补偿额的50%执行。意外伤害补偿应在一定范围内公示1个月，无异议、无举报或调查确认后，方可兑付补偿金。

第三十一条农村合作医疗用药的药品目录参照《广东省基本医疗保险和工伤保险药品目录》（2004年版）。农村合作医疗不予报销和部分可报销的诊疗范围，参照《广东省城镇职工医疗保险诊疗项目管理暂行办法》。

第三十二条合作医疗基金不予支付的生活服务项目和服务设施费：

（一）就（转）诊交通差旅费、担架费；

（二）电视费、电话费、婴儿保温箱费、食品保健箱费、电炉费、煤火费、电冰箱及损坏公物赔偿费；

（三）陪护费、护工费、洗费、门诊煎药费；

（四）膳食（含营养餐、药膳）费。

第三十三条不予报销的药品（保健品）：

（一）各类健字号、食字号类滋补保健品；

（二）各种药酒和各类滋补膏、片、露、糖浆、口服液、丸、胶囊；

（三）各类人参、各种可药用的动物脏器（鸡内金除外）和阿胶、蜂蜜等单味独方不能报销（抢救必须用药除外）；

（四）血液制品、蛋白类制品（特殊适应症与急救除外）；

（五）各类疫苗类生物制品；

（六）自购药品。

第三十四条合作医疗基金不予支付费用的诊疗项目：

（一）服务项目类：院外会诊、病历工本、检查治疗加急、点名手术、（会诊、护理）附加、优质优价（家庭医疗保健、特殊病房）、自请护士等服务项目；

（二）非疾病治疗项目类：美容、健美以及非功能性整容、矫形手术项目，减肥、增高、增胖、健康体检项目，旅游体检、出入境体检项目，预防性、保健性诊疗项目，医疗咨询、医疗鉴定等项目；

（三）诊疗设备及医用材料类：假肢、眼镜、义齿、助听器等康复性器具的费用，自用的保健、按摩、检查和治疗器械的费用；

（四）治疗项目类：近视眼矫正术项目，气功疗法、音乐疗法、保健性营养疗法、磁疗等辅治疗项目；

（五）其他：障碍，各项科研的药物和仪器的临床验

证项目，住院期间加收的其他各类别保险费，戒毒治疗的费用。

第三十五条有下列情况之一者，发生的医药费用不属合作医疗基金支付的范围：

（一）因违法犯罪、酗酒、故意自伤、服毒、自残、自杀等所致的医药费用；

（二）经鉴定属医疗事故或已经发生医疗纠纷尚未经过鉴定的；

（三）特大自然灾害所致的疾病，合作医疗基金无力承担的；

（四）与疾病无关的检查费、治疗费和处方药品及诊断不符的药品费用。

第六章医疗服务管理

第三十六条我区指定区、镇（街道）两级医疗机构为全区农村合作医疗定点医院，实行动态管理和准入制度。

第三十七条定点医疗机构要严格按照规定的医疗技术规范诊疗，因病施治、合理用药、合理检查。临床上首选药品应为国产药品，不随意使用进口药品、高价药品，不开大处方、人情方及滥用药、“搭车”药。不滥开大型检查项目和重复检查项目，不随意放宽入院标准，正确引导农民合理就医。同时，规范药品进货渠道，实行药品网上竞价招标或集中配送机制。并增强服务功能，提高服务质量，为参合农民提供良好的医疗服务。

第三十八条定点医疗机构必须根据医院实际自行制定措施，为参合农民就医提供优惠，尤其要根据本院实际，给予挂号

费、床位费、检验费等项目的优惠，以充分体现参加合作医疗的优越性。

第三十九条实行即时补偿的定点医疗机构要在参合人员合作医疗证上填写办理住院或门诊补偿报销情况，单独建立合作医疗资金收付账目，有条件的要实行计算机联网管理。要做到日清月结，一月一上报，一月一结账。每月的前五个工作日为定点医疗机构报送上个月结算材料时间，经经办机构审核后，每月向定点医疗机构核拨一次结算费用。

笫七章合作医疗监督

第四十条区成立由政府办、纪委、监察、财政、审计、民政组成的合作医疗监督小组，对合作医疗资金管理、报销制度的执行情况进行定期的检查监督。

第四十一条区合作医疗办要定期向区农村合作医疗工作协调小组汇报合作医疗基金的收支、运作、管理及服务等情况。

第四十二条实行新型农村合作医疗保障金和救助金审计制度。审计部门定期或不定期对新型农村合作医疗保障金和救助金收支和管理情况进行审计。

第四十三条合作医疗基金营运情况实行公示制。每月各级经办机构应将合作医疗资金运作情况以简报或网站等形式向社会公布，确保新型农村合作医疗制度公开、公平、公正。

第四十四条各村（居）委会要把参合农民住院就医作为村

务公开的重要内容之一，至少每季度张榜公布一次，接受村民的监督。

第四十五条定点医疗机构要对合作医疗基本用药和基本医疗服务项目价格进行公示。

第四十六条区合作医疗办公室建立举报投诉制度。对举报投诉，做好详细记录，由专人负责调查处理，在半个月内将调查处理情况通知举报或投诉情况的本人，并向区农村合作医疗工作协调小组报告。

第八章奖惩机制

第四十七条区政府对新型农村合作医疗工作实行目标责任管理，纳入年度工作考核内容，对新型农村合作医疗工作成绩显著的镇（街道）、定点医疗机构和合作医疗管理人员进行表彰和奖励。

第四十八条合作医疗管理机构的人员有下列行为之一者，由有关部门依法查处，构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

（一）工作严重失职或违反财政纪律造成合作医疗基金损失的；

（二）贪污、截留及挪用合作医疗基金或索贿受贿、的；

（三）擅自批准不属合作医疗报销项目的；

（四）擅自更改参加合作医疗人员待遇的；

（五）其它违反合作医疗规定的。

第四十九条定点医疗机构及其人员有下列行为之一者，由区卫生局责令限期整改，拒不整改或整改无明显效果的，将给予通报批评，直至取消定点医疗机构资格。属于医务人员个人行为的，由区卫生局依法查处。

（一）将未参加合作医疗人员的医疗费列为合作医疗基金支付的；

（二）违反合作医疗用药规定的或住院病历不按规定详细记录病情治疗经过、药品使用情况或治疗和使用药品与处方、病历记载不符的；

（三）利用职权开搭车药、回扣药及串换药品的；

（四）故意截留病人，不及时转诊延误病情的；

（五）不执行医疗规范和常规，不坚持出入院标准，将不符合入院标准的病人收院治疗或故意延长病人住院时间的；

（六）虚挂住院病人，做假病历，与患者串通空记账套取合作医疗基金的；

（七）其它违反合作医疗管理规定的。

第五十条参合农民有下列行为之一者，区合作医疗办应责令其退回已发生的费用并可暂停其享受合作医疗医药费补偿6个月。

（一）将本人《合作医疗证》等证件借给他人使用的；

（二）私自涂改医药费收据、病历资料、处方等虚报冒领的；

篇（7）

户籍在我区的所有农业人员（包括在校学生）以及征地农转非未参加城镇职工基本医疗保险者均可以户为单位参加。户籍在我区的城镇人员未参加城镇职工基本医疗保险者也可以参加。

二、筹资标准

筹资标准为每年人均筹资__元，即个人缴费*元，区、镇乡（街道）两级财政各按应参保人口总数分别给予每人每年*元和*元的补助，其中区财政*元包括省、市补助。个人缴费以年度为单位由各镇乡政府、街道办事处负责收缴后，统一交区新型农村合作医疗资金财政专户，全年费用一次缴清。区和各镇乡、街道要确保补助资金及时、足额拨付。凡参加新型农村合作医疗的人员，均应在规定的缴费截止日（20__年*月*日）前缴纳费用，中途不可办理补、退缴手续。

重点优抚对象的个人应缴款由区财政全额承担，低保对象个人应缴款由区民政部门补助和社会慈善捐助等方式解决。农村符合计划生育政策放弃二胎生育的家庭（父母及子女共3人）个人应缴款年人均*元仍由区财政承担，新增部分（即年人均*元）由其个人自行负担。

三、报销范围和比例

（一）可报销范围

纳入可报销范围的费用为100的中西药费（丙类药除外）、手术费、治疗费和50的化验费、检查费、放射费（肿瘤病人放射治疗享受特殊病种待遇的除外）、材料费。

（二）门诊报销起付线和报销比例

门诊报销起付线标准为200元。在镇乡、街道卫生院及社区卫生服务站就诊的医疗费用报销比例为超过起付线后20，在区属医院就诊的医疗费用报销比例为超过起付线后10。门诊可报销的基本定点医疗机构为各区属医院、镇乡（街道）卫生院和经区卫生局审核批准的社区卫生服务站以及民营医院中的____骨科医院、星都门诊部、____农村卫生协会中西医结合门诊部、崇贤镇沾桥中西医结合门诊部、同仁门诊部。省、市定点医院的门诊（特殊病种除外）均不予报销。

（三）住院报销起付线和报销比例

住院报销起付线标准为500元。超过起付线后，住院医疗费用采用分段按比例计算的办法报销，在定点医疗机构的住院医疗费用各段报销比例如下：

500元以上、10000元以下（含10000元）部分，报销50；

10000元以上、20__0元以下（含20__0元）部分，报销60；

20__0元以上部分，报销70；

恶性肿瘤、血友病、系统性红斑狼疮、再生障碍性贫血、慢性肾功能衰竭的透析治疗、列入诊疗项目的器官移植后抗排异治疗、精神分裂症等7个特殊病种门诊治疗发生的费用视同住院，参照住院待遇报销。

凡在省、市级医院就诊的，其实际报销金额分别下浮20和15，省外医院下浮50。

四、报销封顶额及大病特困二次补偿封顶额

参保者每一结算年度医药费报销，门诊、住院、特殊病种门诊三项全年累计报销封顶额为60000元。

继续实行大病特困二次补偿制度，当年超过报销封顶线以上的大病特困二次补偿封顶额为40000元。二次补偿需由病人家庭提出申请，所在村委和镇乡、街道出具特困证明，并经区农医办实地调查情况属实后，予以补偿。

低保家庭在取得新型农村合作医疗报销后，个人自费比例超过一定数额标准的，还可获得区民政部门的社会医疗救助。

五、实施连续参加农村合作医疗奖励制度

对参加新型农村合作医疗连续三年以上的人员，从第4年度起，其住院医疗费用最高报销封顶额增加1万元，即7万元。

六、定点医疗机构

省、市定点医疗机构为：浙一医院、浙二医院、省人民医院、邵逸夫医院、省中医院、省妇保、省儿保、省肿瘤医院、省立同德医院、中国人民117医院、新华医院和杭州市一、市二、市三、市五、市六、市七、市中医院、市烧伤专科医院（笕桥医院）、____医院分院，其中省中医院、中国人民117医院、市中医院、市二、市三、市五院已经实现住院信息化联网，可以直接刷卡报销。原定区内定点医疗机构和周边区县定点医疗机构保持不变，区内各定点医疗机构已实现信息化联网，可以直接刷卡报销。

各定点医疗机构应严格执行我区新型农村合作医疗各项政策制度，切实规范和提高医疗服务行为。区卫生局、区农医办应加强对定点医疗机构的监督和管理，确保农村合作医疗制度平稳运行。

篇（8）

中图分类号:R197

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)03-0061-02

1 新型农村合作医疗制度存在的主要问题

1.1 农民收入不稳定,缺乏自愿参加的积极性

从全国来看,已实施新型农村合作医疗制度的县(市、区)已达到一定数量,但就具体某个县(市、区)来说,农民参合率不高。主要有3种情况:(1)农民收入水平不高。虽然每年10元的费用并不算高,但对于一些贫困农村家庭而言,这10元可以维持一个家庭一定时期油盐酱醋的开支,特别是家庭成员都较年轻且身体都还比较健康的情况下,更不愿意交这10元的参合费。(2)农民对新制度本身和对干部均缺乏信任。原因是一些乡、村干部工作方法比较简单,只向农户收钱,不向农户做宣传教育工作,有些干部本身对新型农村合作医疗制度也不甚了解,无法向群众完整准确地宣传新制度,直接影响农民参保的积极性。个别乡、村干部给群众留下吃喝玩乐的不良印象,以及一些地方存在“干部病了吃好药,群众病了熬草药”的现象,农民担心自己辛辛苦苦挣的钱交上去,会部挥霍掉。(3)报销手续繁琐,报销比例偏低。农民在政府指定的医疗机构看病时,自己要先垫付医疗费用,然后再拿发票及相关清单到管理机构去报销,因农民事先并不知道哪些检查项目可以报销,哪些不能报销,也不知道哪些药是可以报销的,哪些药需要新型合作医疗管理机构审核,对在可以报销范围内的检查费及药费又只能按一定比例报销,而且报销比例也偏低。全国部分地方的调查发现,各省报销的平均比例不超过30%,不少地区只有10%多一点,即便是在经济发达的广东, 2005年许多地方新型农村合作医疗报销的封顶线也仅为3000 元。多种原因综合而成,导致农民实际对新型农村合作医疗制度参与热情不高。

1.2 农村组织形式松散,资金筹集困难,资金使用不透明

资金筹集困难是新型农村合作医疗推广过程中遇到基本问题。首先,很多地方财政拿不出足够的钱作为配套资金,农民由于贫困或者对合作医疗及乡村干部的不信任,无力出资或不肯出资,中央给予参合农民每人每年10元(2006年起增加至20元)补助金必须在地方已经筹集了相应的资金后才下拨,许多农民的选择是“只有政府先出钱,我才能出钱”的态度。旧的农村合作医疗之所以能够蓬勃开展,是由于集体经济强有力的支撑,在时期,土地没有实行承包经营,而由集体经营,集体经济相对较雄厚,当时的合作医疗主要靠集体出资。而农村的市场化改革,土地实行家庭承包经营制,内地一些落后农村集体经济名存实亡,无力承担合作医疗的出资责任,“实行农民个人缴费、集体扶持和国家补助相结合的筹资机制”有时便难以落到实处。一些地方政府本身财力有限,仅仅是“吃饭”财政或“工资”财政,有些地方工资发放尚存问题,要筹集配套资金更是困难。有些地方政府为了套取中央资金,采取了弄虚作假的方式,或借款或从银行贷款,造成“地方已筹集到配套资金”的假象,骗取中央下拨资金,当中央资金到位后,马上把借款或贷款抽走,这种不合法行为,影响了不同层级政府之间的信任关系。

1.3 农村医疗机构垄断经营,价高质次,服务差医疗费用高

新型农村合作医疗实行指定医疗机构的制度,也就是说,农民必须到指定的医疗机构就医才能报销医疗费用。而那些被指定的医疗机构多为公立的医院,在实行差额拨款的情况下,一些公立医院只能靠以药养医,再加上部分医生与医药经销商之间的非法交易,甚至假药、过期药物泛滥。一些医院开大检查项目与大处方成为人所皆知的“正常”现象。对于本身贫穷的参加新型农村合作医疗的农民来说,根本无力支付高昂的医疗费用。而且,许多农民发现医院开出的药价格比街上药铺购买的药更贵,这不仅侵害了广大参合农民的利益,挫伤了广大农民参合的积极性,而且使新型农村合作医疗基金流失严重,使得医院成为合作医疗的蠃家,却妨碍了新制度的可持续发展,这也是我国需要大刀阔斧进行医疗制度改革的必然之路。

1.4 制度缺少灵活性,农民工医疗得不到保障

新型农村合作医疗制度是目前农村地区能够在一定程度上缓解农民因病致贫、因病返贫状况的正式制度安排。它的覆盖对象是本地区所在农民,一般实行属地管理原则,即户口在本统筹地区内的农民。对于长期在外打工的本地农民,许多地方的做法是并不把他们排除在外,即允许他们参加老家的新型农村合作医疗,但在外地打工的农民生病之后一般就近选择在就业所在城市医院看病,由于路途遥远、报销比例低、报销手续麻烦,回老家报销医疗、医药费所花费的交通费、住宿费及其他相关费用,比能够报销到的金额还要低,因此,年轻力壮的在外打工者往往放弃了参加老家的新型农村合作医疗的权利。有些地方还不允许长期在外打工的本地农民参加本地的新型农村合作医疗,他们认为,这些在外打工的人可能已参加打工所在地的城镇职工医疗保险,因此不能重新享受医疗福利。目前,尽管城镇职工医疗保险制度的覆盖面不断扩大,逐步把农民工包括进去,但多数城市的农民工仍游离于城镇职工基本医疗保险之外。农民工处境相当尴尬,老家的新型合作医疗或者无资格参加或者参加不划算,而城市的医疗保险制度还没有完全吸纳他们,使得他们的医疗状况得不到保障。

1.5 农村医疗机构人才严重缺乏

我国农村人口众多,但农村卫生发展却严重滞后,其中一个最重要的原因是农村留不住人才。尤其是农村基层卫生人才的极度匮乏,使广大农民群众的基本卫生需求难以得到满足。医生不仅是农民健康的“守门人”,也医疗费用的“控制阀”,更是农村社会稳定和发展的重要保障力量。因此,农村基层卫生人才队伍建设亟待加强。

我国农村基层医疗机构包括乡镇卫生院和村卫生室。目前,乡村医疗机构中有200多万从业人员,但由于多种原因,这支队伍的结构相当松散、人员构成复杂、总体素质不高、服务能力有限,难以满足农民日益增长的基本卫生需求。乡村卫生服务人员的构成:主要分为以下四类情况。一是乡、村医疗机构中已取得执业(助理)医师资格的卫生专业技术人员(包括在编和非在编两类),二是村医疗机构中已取得《乡村医生执业资格证》的卫生人员(包括具有专业学历和无专业学历两类),三是医学专业学历但尚未取得合法执业资格的卫生人员,四是已在村医疗机构中从医多年,但既无专业学历也无合法执业资格的人员。

2 完善新型农村合作医疗制度的对策建议

2.1 宣传和思想教育先行,让农民真正了解并接受新型农村合作医疗制度

2008年新型农村合作医疗制度已在全国基本推行, 2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖全国农村居民的目标。要真正推行新型农村合作医疗制度,首先要让农民从心里接受该制度,这就必须让农民了解并全面认识新型合作医疗制度。要做到这一点,宣传和思想教育工作不可忽视。地方政府要探索多种宣传方式,深入讲解新型农村合作医疗制度。可以采取广播、有线电视、墙报、宣传手册等方式介绍新型农村合作医疗制度,特别是对其意义、缴费标准、中央及地方财政补贴办法、起付标准及最高补偿限额等全面介绍。另外,乡镇政府应该组织各村干部集中学习培训,让村干部自己先全面了解并掌握新型农村合作医疗制度的实施办法,以便回到农村更准确地向村民宣传,避免在收款时自己都无法向村民解释。让农民真正了解新型农村合作医疗制度,认识参加的意义,不仅有助于提高农民的参合率,而且消除不必要的误解,从而避免干群之间的矛盾。

2.2 增强政府责任,加大财政投入力度

新型农村合作医疗制度是一种特殊的社会保障制度,从资金筹集方式、管理部门等来看,它既不像社会保险,也不像社会福利,更不像社会救助。如果是社会保险,则应该具有强制性,而不是允许农民“自愿参加”,并且应该归劳动与社会保障部门管理;如果是社会福利,则应该由政府或其一社会组织承担出资的责任,农民不必出资。但新型农村合作医疗制度却让农民自愿参加,并由卫生部门进行管理。不管是属于什么性质,作为国家改善民生的一项重要举措,城市反哺农村的一项重要制度,国家都应该承担更大的责任。政府应该加大对新型农村合作医疗的投入力度,通过免除农民缴费的方式“强制”农民参加,我国政府完全有足够的财力为新型农村合作医疗制度原本农民缴费的部分全额买单,中央财政与地方财政按一定的出资比例分担。若地方政府目前还无力为农民缴费全额买单,还必须由农民承担一定的缴费责任,那么,在出资顺序上,也应该改变“农民先缴费,然后地方政府再配套,最后中央政府根据地方筹措的资金数量进行补助”的方式,改为“地方政府先出资,然后是农民出资,最后是中央财政予以补助”的办法。总之,要让农民感受到参加新型农村合作医疗制度是政府给予其真真切切的关怀。此外,还应当把农民的参合率作为考核当地官员政绩的一项重要指标,以促使地方政府官员加大对农村医疗保障的财政投入力度。

2.3 探讨新的支付机制,实行三方购买制度

新型农村合作医疗制度要实现可持续发展,必须提高患病农民报销医疗医药费的比例,也就是提高补偿率。如果把起付标准设得过高,则农民的常见病、多发病,诊治费用不能得到报销,让农民觉得交了钱享受不到好处; 而若住院费用报销比例过低,相对于几万元甚至十几万元的大病医疗费用,千把块钱的补偿如同杯水车薪,无济于事。这种补偿标准,无助于缓解农民因病致贫、因病返贫的状况。另外,政府指定医疗机构的做法,难免产生患病农民被强迫接受大检查、大处方的现象,导致参合农民放弃到指定医院就诊,宁可自掏腰包到一些私人诊所看病,最终可能导致退出原本参加的新型农村合作医疗制度。如果能够减少报销程序,提高报销比例,农民还是很乐意参加新制度的。最好的办法就是,医院本身先垫付参合农民的医疗费,农民自己只出很少的一部分,最终由医院与新型农村合作医疗管理机构结算医疗费。这样的做法,相当于有三方“购买人”,即农民、医院(或其他医疗机构)和新型农村合作医疗基金管理部门,让具有政府部门性质的合作医疗基金管理部门制约医疗机构的开大检查、大处方的行为。同时,政府加大对医疗机构从业人员与医药推销商相互勾结、共同坑害患者的不法行为的查处力度,以降低医疗、医药费用。

2.4 配合医改,把农民工纳入城镇职工医疗保险制度的覆盖范围

对于长期在城市务工、工作相对稳定、流动性较小的进城农民,政府应该尽快把他们纳入城镇职工基本医疗保险制度之中,与城镇职工享受同等的医疗保障待遇。因为,这些农民工几乎不可能因为生病而回到原籍看病,从合作医疗基金管理部门报销医疗费用,对于他们而言成本太大,得不偿失。在目前住房保障还不能与城市户口居民享受同等待遇的情况下,至少医疗保障可以与城镇职工共享,农民工按城镇职工标准缴纳医疗保险费,用人单位也按城镇职工标准为农民工缴纳医疗保险费,使农民工患病时能够得到与城镇职工相同的补偿金额。当农民工已融入城镇职工基本医疗保险体制之中,就填补了他们未能参加新型农村合作医疗制度的空白。

篇（9）

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1605(2008)02-0086-05

新型农村合作医疗(以下简称新农合)的制度研究主要采用历史分析法和文献分析法，缺少实证研究；同时，对于新农合的个案研究虽然很多，但是缺少宏观(制度)视角和比较分析，研究呈现片断性和地方性。为弥补新农合制度研究中的以上缺陷，本文以在山东省滨州邹平县和菏泽牡丹区有关新农合的调研资料为基础，以实证分析的方法对两地的新农合制度进行比较分析，在做新型农村合作医疗制度实证研究时，将新农合运行分解为资金筹集、分配补偿、监督管理三个阶段进行考察。

一、资金筹集

资金是新农合正常运转的基本物质保障。新农合资金是否及时到位、是否充足，影响新农合的良性运行和可持续发展，而新农合资金筹集的关键又取决于相关的制度设计和制度操作。下面以调研中的资料为基础，对新农合的筹资渠道、筹资标准、筹资方式的合理性进行分析。

(一)筹资渠道

新农合的筹资渠道是指新农合资金的来源途径(见表一)。

新农合的相关制度规定，新农合的筹资渠道包括政府资助、个人缴费、社会扶持和社会捐赠等，通过表一可以看出：筹资主渠道是政府资助和个人缴费。

政府在新农合筹资中负有主要责任，这是由其自身的职能决定的。政府的职能包括政治职能、经济职能和社会职能，其中社会职能中的社会服务和保障职能决定了政府有筹集社会保障基金、制定社会保障制度、建立社会保障体系的责任与义务。因此，政府在新农合制度中处于主导地位。同时，根据边际效用递减原则，政府在农村投资医疗卫生获得的社会福利增量大于城镇，因此政府投资医疗卫生事业的财政收入应向农村倾斜，才能更大幅度地提高全社会的福利。目前政府的财政收入也有能力承担新农合的一定部分的资金。2006年，全国财政收入为38760，2亿元，其中中央财政总收入21243.89亿元。但是中央财政医疗卫生支出仅为138.03亿元，今后政府应该逐步加大对卫生事业的财政支出比例。

集体扶持的多少取决于当地集体经济发展的状况，这一点在菏泽牡丹区和滨州邹平县对比很明显。菏泽和滨州虽然同属于山东省的欠发达地区，地方经济发展相对落后，一般地方财政对新农合的补贴较少，菏泽市、区、乡镇办事处三级财政一共每人每年只补贴6元；而邹平是全国百强县之一(其中04年排89位，05年排84位)，经济实力在滨州独占鳌头，因此。地方财政(市、县、镇)对于新农合的补贴达到每人每年20元，是菏泽的3.3倍多。

社会捐赠的部分几乎可以忽略不计，在调研地区没有发现社会资金支援新农合的案例，主要是因为三方面的原因：一是社会力量刚刚起步，发展相对薄弱；二是相关的捐赠制度、捐赠程序等不完善；三是社会缺乏相应的环境和气氛。

目前，新农合的筹资渠道以政府财政补贴为主，辅以个人缴费和集体扶持，这是符合我国农村经济和社会发展现状的，应该坚持。但是在实际操作中出现了一些问题，主要表现在两方面：一是农民自行筹资方面，由于部分群众对新型农村合作医疗存在认识方面的问题。导致筹资不积极；二是基层财政配套补助，由于财政收入的限制和认识存在的问题，部分镇办配套资金不能及时、足额到位，有的干脆一点也不配套。这主要是因为基层群众对新农合认识不到位，在问卷调查中对新农合制度“了解不多”和“不知道”的比例，在邹平冯家村占70.2％，在牡丹鹿坊村占57.7％。因此，应进一步加强对新农合相关制度的宣传，同时建立对镇办配套资金落实的考核制度。

(二)筹资水平

确定合理的筹资水平就是在确定筹资渠道及其负担比例的基础上设定各筹资渠道的出资数额。科学合理的筹资水平要综合考虑新农合的资金需求及各筹资渠道的资金供给能力。

从资金需求来看，筹资水平的高低主要取决于：一是农民年医疗费用支出；二是适度的补偿水平。公式表示为：年人均筹资额＝年人均医疗费用支出×适度合理的补偿水平(公式一)。据国家统计局农调队调查，2003年农村居民医疗费用支出人均113元。补偿水平一般控制在40％―75％之间。因为如果补偿比例低于40％，就会由于补偿比例过低降低新农合的吸引力；而补偿比例高于75％就会造成医疗服务的过度利用。因此，年人均筹资额下限为113×40％=45.2元，上限为113×75％=84.8元。从资金供给能力来看，科学合理的筹资水平必须考虑农民的经济承受能力，即农民每年每户的人均纯收人数。农民年人均实际承担的筹资额一年人均筹资额×农民个人负担的筹资比例(公式二)。按照公式二，农民年实际承担的下限为：邹平县，45.2×25.4％=11.5元；牡丹区，45.2×25％=11.3元。农民年实际承担的上限为：邹平县，84.8×25.4％=21.5元；牡丹区84.8×25％=21.2元。(因此，邹平县合理的筹资范围11.5―21.5元之间，牡丹区合理的筹资范围11.3―21.2元之间，差别不大。)邹平县的筹资额为每人每年15元，牡丹区筹资额为每人每年10元，人均筹资水平比较合理；虽然牡丹区的筹资额相对较低，但是考虑到菏泽的经济发展水平比较差，这一筹资水平也是合理的。调研地邹平冯家村人均年收入为5000元，牡丹鹿坊村人均年收入为2000―3000元左右，因此，邹平县人均筹资额为每年15元，牡丹区人均筹资额为每年10元，在农民的经济承受能力范围之内。

(三)筹资方式

所谓新农合的筹资方式，是指农民自愿缴纳新农合筹集资金的途径。在调研中，发现筹资方式主要有两种：一是乡村干部或乡村医生挨家挨户上门收取；二是通过村里的“大喇叭”通知村民缴款金额、缴款时间和缴款地点，由农民自觉去缴纳。通过实施情况来看，这两种方式各有利弊。第一种方式可以保证农民的缴款率，但成本较高；第二种方式成本虽然不高，但是不能保证农民的缴款率，有时候等了几天后，还得挨家挨户上门收取。在调研中了解到，一些医德好、医术高或在当地有一定影响力的乡村医生或干部上门收取合作医疗费用时，难度相对较小一些。

农民参合是基于自愿原则的，但是在调研中发

现有些地方参合缴款具有一定程度的强制色彩，在调查问卷中，自愿参加合作医疗的在邹平冯家村占58.2％，在牡丹鹿坊村占56.5％，也就是说有近一半的村民并不是自愿参加新农合的。强制性是社会保险的自然属性。在政府财力有限、农村经济相对落后的情况下，决定了新农合在现阶段还不完全具备社会福利性质，依然属于互助共济的合作性质。这就决定了新农合必然要以自愿原则为基础。但是，由于农民的小农意识和侥幸心理，自愿原则下有时候很难保障新农合的参合率。笔者认为，要想实现新农合的可持续发展，需要逐步强化合作医疗的强制性。

二、分配补偿

统筹补偿方案是新农合制度的核心，在制定新农合补偿方案时，应该以农民利益最大化为目标，山东省要求遵循以下原则：一是在建立风险基金的基础上，坚持做到合作医疗基金收支平衡，略有结余；二是新增中央和地方财政补助资金应主要用于大病统筹基金，也可适当用于小额医疗费用补助，提高合作医疗的补助水平；三是补偿方案要统筹兼顾，人口、经济状况相近的县之间差别不宜过大。下面从补偿范围、补偿比例、补偿程序对有关新农合的补偿分配制度进行分析：

(一)补偿范围

新农合的补偿范围是指可以享受新农合互助政策的界限。新农合有关补偿分配制度对农民、疾病种类、药品种类、医疗服务项目等都有严格的规定。换句话说，即哪些人、哪些病、哪些药、哪些医疗服务项目可以获得补偿。

就人而言，主要看生病的农民是否参加了新农合，未参加新农合的病人不能享受相关的优惠政策。调研地区约90％以上的农民参加了新农合。邹平冯家村124个样本中只有2个对象没有参加。通过调查发现：新农合的试点地区，参合率比较高，“冒名住院、挂名住院”的情况比较罕见，在对乡镇医院的调查中也没有发现农民违规的个案。

就疾病的种类而言，也有相关的规定，这主要是指非正常途径的意外伤害不在报销范围。比如“因酗酒、打架斗殴、自我伤害、交通事故、医疗事故等发生的医疗费用；受雇用致伤的”等行为造成的伤害，医疗费用不予报销。

就药品种类而言，要严格遵守《山东省新型合作医疗基本药物目录》，《用药目录》除了价格贵、使用少的特殊使用类抗菌药物、营养药物等，几乎涵盖了常用药的所有种类和剂型，相对比较全面。如果临床确因病情需要用目录范围以外的药物，要对患者或家属讲明实用的理由，讲明药物的价格，并征得患者同意；对于特殊实用的药物，临床医生要征得医院医务科及新农合办公室同意后方可使用。

就医疗服务项目而言，新农合补偿制度也有着严格的规定。挂号费、材料费、生活费、陪护费及其他的杂费，不在报销范围之内。因为，新农合制度刚刚实施不久，基金积累有限，为了保障新农合的可持续运转，对医疗服务项目的报销范围等有严格的规定是必要的；划定的范围相对来说是比较合理的。

对于参合农民来讲，必须到新农合定点医疗机构看病或治疗才能有机会报销部分医疗费用，这是进行医疗费用补偿的前提条件。

(二)补偿比例

医疗费用的补偿比例主要包括起付线、封顶线和报销比例。在不同地区略有差异，但差别不大。在这里主要考察菏泽牡丹区的补偿比例，并适时与邹平的相关内容作比较。

菏泽牡丹区医疗补偿方案主要实行“分级、分点、分段、累进制”报销。“分级”主要指慢性病补偿和一般住院补偿措施不同。

“分点”是指不同的定点医疗机构的起付线和报销数额不同。比如乡镇定点医疗机构的起付线为0，报销比例为50％；区级定点医疗机构起付线为200元，实行分段报销；东城、西城、南城、北城及万福办事处等五城等参合农民在区直定点医疗机构住院，起付线为100元，实行分段报销。

“分段”是指病人医疗费用在不同的段点内报销比例也有所不同，“累进制”是在“分段”的基础上，随着医疗费用段点金额的增进，报销比例也相应地提高。比如在区级定点医疗机构住院200―5000元(含5000元)报销比例为30％，5000―10000元(含10000元)报销比例为35％，10000元以上报销比例为40％；东城、西城、南城、北城及万福办事处等五城等参合农民在区直定点医疗机构住院，100―5000元(含5000元)报销比例为35％，5000―10000元(含10000元)报销比例为40％，10000元以上报销比例为45％。

滨州邹平县医疗补偿方案主要实行“分级、分段、累进制”报销：“住院费用在3000元以内(含3000元)部分，按25％报销；住院费用在3000元以上至6000元(含6000元)部分，按30％报销；住院费用在6000元以上至10000元(含10000元)部分，按40％报销；住院费用在10000元以上部分，按50％报销”。

邹平县和牡丹区补偿方案中的报销比例虽然略有不同，但大体报销金额差别不大，牡丹区的报销金额略高于邹平县的报销金额。两地的差异主要在于：邹平只是根据医疗费用的金额不同确定不同的报销比例；牡丹区在这一基础上定点医疗机构的级别又进行了区分。相比较而言，笔者认为菏泽牡丹区的医疗补偿方案更具体、更合理，因为它在考虑病人医疗费用金额差异的同时，注意到不同地区农民的经济收入水平以及经济承受能力。

菏泽牡丹区报销补偿的封顶线为每人每年30000元；滨州邹平县刚开始试点时封顶线为每人每年10000元，后来逐步提高到每人每年15000元，我们在访谈中得知目前的封顶线为每人每年20000元。邹平县的封顶线远远低于牡丹区，即使在两次调整之后，和牡丹区的封顶线仍相差10000元。10000元差不多是一个农村家庭一年的收入。因此，笔者认为邹平县在保证基金安全的前提下。应该适当提高报销比例和封顶线金额。通过前面的分析发现，邹平县每人每年的筹资额(59元)要比牡丹区(40元)高19元(见表一)。因此，从经济能力来讲，邹平县完全有能力做到这一点。

(三)补偿程序

国务院《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》指出：“农民在县(市)、乡(镇)、村定点医疗机构就诊，可先由定点医疗机构初审并垫付规定费用，然后由定点医疗机构定期到县(市)或乡(镇)新型农村合作医疗经办机构核销。……农民经批准到县(市)级以上医疗机构就医，可先自行垫付有关费用，再有本县(市)新型农村合作医疗经办机构按相关规定及时审核报销。”

各地市遵循以上的有关规定，基本上都是生病的农民自行垫付医疗费用，然后再到新农合经办机构报销“按服务付费”的方式。“按服务付费”的方式对医疗服务机构和医生过度提供服务及过度用药有较强的激励作用。在访谈中得知，现在农民去医院就医，医生在开药之前都会问是否参加了新农合，绝

大多数农民认为医生根据患者是否能报销开药，“如果能报销就多开。不能报销就少开点”。“按服务付费”的这种副作用造成了医疗资源的浪费和医疗卫生行业信用的缺失。虽然《意见》中规定，“农民在县在(市)、乡(镇)、村定点医疗机构就诊，可先有定点医疗机构初审并垫付规定费用”，但在调研中发现。几乎全是由农民自己来垫付医疗费用。现在医疗费用高昂，农民经济能力有限，应该适当提高定点医疗机构初审、垫付的比例。当有些生病农民实在无法承担高昂的医疗费用时，可以要农民先向定点医疗机构提出申请，由定点医疗机构和新农合经办机构共同审核，如果符合条件，先由定点医疗机构垫付，再去新农合经办机构报销。

通过访谈和问卷调查发现，报销手续相对来说比较简便，只要带齐材料交到经办机构，审核通过即可报销。所需材料包括合作医疗证、身份证或户口本、住院或出院证明、住院病历复印件、住院收费专用凭据、住院费用详细清单或住院费用一日清单、转诊证明。但是报销程序不透明，给某些组织或个人提供了的空间。据邹平县审计局调查“发现个别单位也打起了它(新农合基金)的主意，如某镇因财政资金周转困难，竟将收取的农民筹资款让镇里别的单位借用；某镇卫生院从合作医疗办公室‘农村合作医疗基金’中借款用于该卫生院购煤；部分镇挤占应为参保农民健康查体的‘查体费’”。目前，虽然这些只是个别现象，但是防微杜渐，要从源头上杜绝挤占、侵吞农民“救命钱”的行为，要从制度建设着手，实现新农合制度操作的透明化、公开化。首先，经办机构工作人员将报销的费用交给农民时，应该详细地向农民解释为什么报销了这么多；其次，报销过程实行“一对一”负责制，也就是谁收取了该农民的报销材料，谁就对该农民的报销费用负责到底，直到将报销费用交到农民手中。同时，开通审核监督电话。工作人员将报销费用交给农民时要留下监督电话和自己的工作证号，以备农民监督审核。

三、监督管理

制度层面上的监督管理主要包括合作医疗基金管理和医疗服务机构管理的相关制度。

(一)合作医疗基金的管理

新型农村合作医疗基金包括农民个人缴费、省市区各级财政补助资金，还有集体经济组织的扶持资金、各方面的捐赠等。政府资金投入是引导广大农民自愿参加该项制度的基本动力，而“规范、安全、公开、公正”的要求和“以收定支、量入为出、收支平衡”的原则是新型农村合作医疗制度健康运行的基本要求。合作医疗基金管理具体要求做到：管理制度要周密和规范；报销方案和收支情况要及时公开公示；该报销的要报销，而不该支出的决不支出，要做到公正运行；年度基金不能过多结余而又不能透支过多。因此，“规范、安全、公开、公正”的基金管理是新型农村合作医疗制度实现可持续发展的核心和基础。

合作医疗基金管理具有其特殊性。因为合作医疗基金不同于城镇职工医疗保险，因其没有强制性，收入并不稳定；不同于商业医疗保险，因其具有一定的公益性和福利性；也不同于社会保障基金，不能用于投资。

合作医疗基金管理应实行封闭运行机制。“新型农村合作医疗基金实行定点专户储存，收支分离，管理分开，封闭运行，确保安全。”具体由县(区)财政部门选择网点覆盖面广、信誉好、服务质量高的国有商业银行设立基金专用帐户，所有资金全部进入银行基金专户储存、管理。

县(区)新农合经办机构负责审核汇总支付费用，交由财政部门开具申请支付凭证，提交银行办理资金结算业务，直接将资金转入定点医疗机构的银行账户。实行了银行机构见钱不见账，经办机构见账不见钱，实现了新农合医疗基金收支分离、管用分开、封闭运行、高效运行，新农合管理机构按照管理、监督两条线原则，定期检查、监督新农合医疗基金使用与管理情况。县(区)新农合管理机构每季度对乡镇新农合经办机构的基金管理实用情况进行一次审查，并将审查结果向社会公布；乡镇新农合经办机构采取张榜公布等形式每月向农民公布基金的使用情况，接受社会监督，保证参合农民的参与权、知情权和监督权。

调查中，较多的农民认为乡镇一级管理不能胜任，容易出现问题，主要是因为熟人、关系等因素影响；县一级管理能够胜任，县里有专门的新农合办公室，有专业的管理人员。并且无论从地域还是从级别上都距离自己不远，便于调拨和管理，一般不会出现什么问题。可以看出，村民对政府的信任程度还不是很高，对政府做事还不是很放心，这需要政府在今后的运行中加大政务公开力度，争取做到“四公开”，加强参合农民的知情权和监督权。

总之，基金支付是兑现农民享受合作医疗待遇的环节，管好、用好合作医疗基金。重在加强制度建设，所有涉及基金的经办事项、经手资金都必须严格履行签字程序，同时对工作人员加强业务培训，避免对政策、方案理解不充分或技术原因导致产生基金支付漏洞。

(二)医疗服务机构的管理

在新农合制度中，对定点医疗机构实施监管的主体有新农合监督委员会、新农合管理委员会及卫生行政部门，这是监管的正式主体；参合农民、全体社会成员、新闻媒体和县(市)级人大定期或不定期，以正式或非正式的渠道对定点医疗机构进行监督，是不可或缺的监管非正式主体；此外，定点医疗机构自身也是监管主体之一。监管主体所处地位不同，职责和工作内容也不同。作为正式主体的新农合监督委员会、管理委员会以及卫生行政部门，需要制定明确的监管目标、监管内容、监管方式、职权职责等制度。

篇（10）

鄂尔多斯中心医院住院处于2012年底新上了新型农村合作医疗制度的医保系统，现在我就新农合的一些简单问题做一下简述。

2002年10月，中国明确提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2009年，中国作出深化医药卫生体制改革的重要战略部署，确立新农合作为农村基本医疗保障制度的地位。新农合对解决农村人口看病难的问题发挥了重要作用。今年上半年，全国已有34万余名患者被纳入新农合的重大疾病救治保障范围，其中白血病患儿有4000多人，先心病患儿14000多人，费用的补偿比分别达到74.1%和77%，负担明显减轻。

1新农合的报销范围

新农合参加合作医疗的农民，无论门诊或住院，实际发生的医疗费用，只要符合合作医疗相关规定，均可获得一定比例的补偿。

1.1门诊补偿参合农民在定点医疗机构门诊就医，其医药费用，可按县市制定的门诊补偿办法及补偿程序，获得补偿，但在非定点医疗机构就医的不予补偿。

1.2住院补偿参合农民因病需住院治疗，必须在合作医疗定点医疗机构住院，其补偿方式及补偿比例，需按县市制定的实施细则（方案）要求进行补偿。

1.2.1参合农民在定点医疗机构住院治疗所发生的医疗费用，首先扣除起付标准规定的数额，再扣除超出基本用药目录范围的药品费和有关特殊检查费后，按比例补偿。起付标准，按不同级别的医疗机构确定。越是基层医疗机构，起付标准越低.越是上级医疗机构，起付标准越高。确定起付标准，是按一级医院（乡镇卫生院）、二级医院（县市级医院及部分州级医院）、三级医院和省级及以上医院四个等级划分的。

1.2.2参合农民在定点医疗机构住院发生医疗费用，减去起付标准的金额。再减去应当自付的部分金额，就是计算补偿的范围。以此为基数。按补偿比例计算出应当补偿参合人的具体数额。具体补偿比例，也是按照一级医院、二级医院、三级医院和省级及以上医院级别确定的。具体比例分别为60%、50%、30%、20%。个别县市在制定方案时，适当提高了基层定点医疗机构的补偿比例，属正常情况。

2新农合的报销标准

2.1原则上规定，参合农民每人每年补偿标准最高不超过6000元。参合农民因患大病，当年医疗费数额特大的实行二次补偿。二次补偿最高限额不超过6000元。即参合农民当年因患大病住院治疗，当年可享受最高12000元的补偿。少数县市制定的方案略高于此标准。

2.22011年，新农合政策范围内的住院费用和报销比例也由60%提高到了70%，最高的支付限额已经从3万元提高到不低于5万元。同时各地还将普遍开展新农合的门诊统筹，农民门诊就医也可以按照比例来报销。这个报销比例是根据医院等级来的，而不是按照市级或者县级来的，另外各个省根据当地经济水平不同，报销比例也会有5%的差异。

门诊报销比例上调至30%，住院报销比例一级医院不低于75%、二级医院不低于55%、三级医院不低于45%，政策范围内住院实际补偿比达到70%，最高封顶线10万元，达到农民年人均纯收入10倍以上。基本药物、中药饮片（包括院内中药制剂）及中医针灸、推拿、拔罐、刮痧等中医适宜技术报销比例提高10%。

2.32010年6月，卫生部会同民政部启动农村居民重大疾病医疗保障工作，由农村儿童先心病和急性白血病开始，逐步扩大到20种疾病。新农合在限定费用基础上，将重大疾病的报销比例提高到70%，对于符合条件的救助对象医疗救助再补偿20%。

报账补偿程序：既要方便参合农民报账，及时得到补偿，又要保证合作医疗资金安全。合作医疗试点县市制定的合作医疗管理办法和实施方案，对报账程序、报账要求、补偿方式等均有明确规定。合管机构工作人员和参加合作医疗的对象都必须严格遵守。住院补偿需按照医疗机构级别和医疗费用数额大小，分层补偿。

我院是三级甲等医院，起付线是1000元，扣除1000元后，能报销的费用在1001―40000，按55%予以报销；在40001以上的按65%予以报销；封顶是12万元。其中起付线是指参合人员报销的起点，在起付线以下的费用有农牧民自己支付。最高报销限额是指参合人员一年内累积能获得的最高补偿金额，超过最高报销限额的部分由农牧民自己支付。

3特殊住院报销比例

3.1五保户，低保户住院报销比例提高5%。

3.2宫颈癌，乳腺癌住院报销比例提高5%。

3.3使用《国家基本药物目录》和《自治区增补目录》内的药物，报销比例比非基本药物提高10%。

3.4在蒙中医医疗机构就医的医药费报销比例，在其他定点医疗机构住院使用中蒙药和中蒙医诊疗项目的该项目报销比例提高15%。

3.5享受优惠政策后累计报销比例每个段次最高不得超出95%，二次补偿旗区最高不得超出100%，同一病种同一年内不设第二次起付线。

3.6实行住院保底补偿，实际补偿比例过低的，可按住院医疗总费用扣除起付线后的35%给予保底补偿。

3.7在市内新农合定点医疗机构住院治疗，由于农牧民个人原因导致无法即时结报而到参合地旗区新农合经办机构申请报销的，补偿比例降低5%。

4报销流程

鄂尔多斯市参合农牧民市内住院治疗患者自由选择新农合定点医疗机构核实身份（身份证，合作医疗证或健康卡），住院报告医疗机构治疗即时结报出院凭有效医疗证或健康卡，诊断证明书，住院收据，费用清单，及相关证件直接在定点医疗机构办理报销手续支付参合农民补偿金公式医疗机构与新农合管理机构申请结算资金新农合管理机构审核，拨付医疗机构资金。

参考文献

[1]新华网：“新农合”制度，2009年09月10日.