新型城镇化试点汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇新型城镇化试点范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

据介绍，此次试点对象将重点放在镇改市工作。选择镇区人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式试点工作。建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式。按照城市设置和简化行政机构联动原则，探索新设市城市的行政管理模式，合理增设城市建制，优化行政层级和行政区划设置，提高行政效能，降低行政成本。

对此，中国城市规划设计研究院相关人士在接受记者采访时表示，从现阶段人口流动方向来看，人口向大城市和小城市两端聚集。

“从数据来看，我国57座人口百万以上的特大城市集中了1.66亿人，占全国城镇人口的27%。20万人以下的小城市与小城镇，集聚了全部城镇人口的51%。其中县级单元聚集了全国新增城镇人口的54.3%，是城镇化的重要层级。”上述人士表示。

他认为，县、镇、新城新区历史上一直是我国最基本最稳定的行政治理单元，其包含政治、社会、经济与文化的最小完整系统。其优势在于可降低城镇化成本、降低社会改革风险。因此，从全国选取不同地区的基层单位进行综合型社会试验，可为推动顶层体制机制改革和基层社会经济全面发展提供有益探索。

而在试点内容方面，将重点探索建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、创新行政管理和降低行政成本设市模式、改革完善农村宅基地制度等方面。

具体来看，试点重要内容，是探索建立农村转移人口市民化成本分担机制。成本分担包括，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。

篇（2）

近年来，**镇在市委、市政府及区委、区政府的关心与指导下，**镇新型城镇化建设取得了飞速的发展。为加大**镇新型城镇化体制机制创新力度，积极探索具有特色的绿色城镇化发展路径，努力将**镇打造成为全市样板镇、示范镇，根据市委、市政府及区委、区政府的相关要求，现将试点情况汇报如下：

一、基本建设情况

（一）群策群力部署规划设计。立足长远，规划先行，累计投资近千万元编制了**新区概念性规划和启动区控制性规划设计、**镇总体规划（2013-2030）、**镇镇区（金樟组团**片区启动区）控制性详规、**村传统村落保护性规划、**镇核心区村庄规划，启动了**镇旅游小镇及文石古村旅游专项规划，提出了“铸精品显特色打造庐陵风韵雅镇，高标准快节奏建设美丽新区山水新城”的工作目标。

（二）稳扎稳打搞好城镇建设。一是稳步推进城镇基础设施建设。投资**余万元新增总长**公里的“两纵四横”的镇区路网，初步形成核心区路网框架，其中**大道已成为连贯吉泰走廊南北两极的关键通道之一。完成小城镇基础设施建设“十个一”（**中心幼儿园、郊野公园、**广场、群众健身中心、步行街、集散地、垃圾中转站、公共停车场、**医院、镇区农贸市场）。二是稳步完善公共服务配套设施建设。改善镇区公共服务设施建设“七个一”（镇区污水处理站、连锁商业超市、一批金融网点、水冲式公厕、自来水主管网、一批交通设施、天网工程），其中**广场、群众健身中心等场所成为镇区群众人气聚集，休闲娱乐的好去处。三是稳健创新体制机制改革。一方面，采取政府购买服务方式，通过市场化运营手段，将镇域市政、环卫等公共服务领域项目进行外包和绩效考核，有效改善了全镇整体面貌，创新了管理制度，进一步提升了管理水平。另一方面，我镇组建了镇综合执法局，扩大了人员队伍，加强对“两违”、卫生、安全生产、水务等领域开展行政执法，探索综合整治机制。特别是在“两违”管控方面，通过镇执法队伍每日不定时巡查，村民、村干部两级匿名举报，农村建房联审制度三者结合的有效方式，摸索出符合**镇情的“两违”管控路子，对维护规划的权威性和项目推进的及时性起到了关键作用。

（三）全心全意培育特色产业。一是大力丰富发展镇区业态。镇区建有商业步行街，商业店面已逾**多平米，形成集餐饮、五金、服饰、宾馆、超市、物流等于一体的商业聚集区，进一步夯实镇级经济社会发展实力，依托**及**流量，不断发展餐饮、住宿等服务业。二是着力推进发展职业教育。初步划定职业教育园区建设范围，现已启动职业教育园区征迁工作、园区整体规划设计工作。三是加快保护开发**古村传统村落。强化古村保护开发小组、村民理事会等村民自治组织力量，为古村旅游项目奠定广泛的群众基础。完成编制《**村传统村落保护规划》工作，全面完成村庄环境整治工作，力争获取中国传统村落保护发展建设资金。启动**村传统村落保护工程规划设计，积极探索引进旅游公司参与保护开发的商业模式。

二、存在的问题

在取得一定成绩的同时，还必须清醒认识到工作中存在的一些困难和不足：

一是平台建设受客观因素制约。土地、资金、人才等发展瓶颈仍广泛存在，特别是镇区核心范围内划定的基本农田过多、用地指标不足等制约因素，致使许多镇重点项目难以推进实施，同时受经济下行等要素制约，项目招引落地困难，进一步加大城镇建设压力。

二是产业发展培育遭遇瓶颈。**镇自身产业基础不足，市场竞争力较弱，主导产业培育和人气聚集受先天影响较大，受社会经济整体环境影响，工业企业发展阻力加大，投资者的观望心理影响到镇区重点项目的落地。

三是攻坚克难的阻力仍然存在。重点工程项目多，涉及征迁工作多，战线较长，触及群众利益面广，遗留问题处置难，旧的方式方法已不再适用，矛盾化解的长效机制未能建立完善，社会维稳管控压力大。

四是干部队伍人才还需配齐。大部分机关干部队伍年龄偏大，政策法规认知和相关城镇建设管理水平偏低，适应不了当前城镇化建设新形势、新问题、新治理，需要加强城镇建设管理人才队伍建设，多渠道引进建设、司法、发改、土地管理等口子人才的引进。

三、具体措施

牢牢抓住**镇改革试点等多重发展机遇，坚持“以人的城镇化为核心，以提升质量为关键，以推进绿色城镇化为特色”的发展思路，努力将**打造成为人气聚集、业态丰富、生活智能、人文底蕴厚重的绿色生态雅镇。

篇（3）

全国政协委员、成都市质量技术监督局副局长多央娜姆建议支持成都等城市开展新型城镇化建设试点。

多央娜姆委员认为作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都以破解“三农”问题为突破口，以统筹城乡的思路推进城镇化建设，率先在全国将城市和农村作为整体进行一元规划、实施农村产权制度改革和全域成都的统一户籍制度改革。在全国率先实现农民在市域范围自由迁徙，打破城乡二元体制壁垒；推动交通、通信、能源、环保等基础设施整体提升并向农村延伸，补齐城乡基础设施短板；推动城乡教育、医疗卫生、就业社保均衡发展，缩小城乡公共服务差距，成都近年来大力实施“五大兴市战略”，构建了由1个特大中心城市、7个卫星城、6个区域中心城、10个小城市、169个特色镇、约2800个农村新型社区组成的市域城镇体系。城镇化率由2000年的53.7%提升至2012年的68.4%。成都的城镇化建设是在城乡一体化发展大背景下推进的，具体做法和发展目标与新型城镇是基本一致的。这些对成都下一步推进新型城镇化打下了良好的基础。

多央娜姆委员说，成都区域是典型的大城市带大郊区，在中西部大城市中具有代表性。全市常住人口1417.9万人，户籍人口1173.4万人，其中中心城区建成区常住人口约670万，正由城镇化加速期向成熟期过渡。中心城市首位额度过高，缺乏大城市，中小城市发育不足。城市各区域的城镇化水平差异明显，明显是三个层次，中心城区类似沿海地区，城镇化率达96.7%；近郊区类似中部，城镇化率为49.8%；远郊区是典型西部，城镇化率只有34.3%。土地城镇化明显快于人口城镇化，在城市建成区快速扩张的同时，城市拓展区居民入住率低。人口分布不合理，中心城区聚集了超过50%的人口，近远郊城镇人口吸纳能力明显不足。资源环境约束日益明显，土地资源日益稀缺，水、电、气等供给紧张，水、大气等环境质量不容乐观等。此外，市外转移人口融入和市民化成本分摊问题、城镇化建设资金来源问题、城市管理体制改革等都具有代表性。

作为西部特大中心城市，成都近年来吸纳了大量市外和省外人口，目前常住人口中外来人口达245万人左右。开展试点，可以为建立完善财政转移支付、土地指标与人口流入流出挂钩的利益及成本分摊机制提供借鉴和经验。成都在推进新型城镇化进程中，将大力培育和发展大城市、中等城市和小城市，以疏解中心城市人口，吸纳人口转移，而且正在开展中小城市管理体制改革试点，可以为改革创新城市管理体制提供借鉴和经验。

此外，还可以在农民工市民化的成本分摊机制、“城市病”治理、完善市域城镇体系、建立可持续的城镇化投融资体制等方面积极探索实践，为全国全面推进新型城镇化建设提供借鉴和经验。 责编/郝祥平

篇（4）

中图分类号：29921文献标识码： A文章编号： 02575833（201）03005203

作者简介：陶友之，上海社会科学院部门经济研究所研究员（上海200020）

党的十提出的城镇化，是新型的城镇化，与过去的城镇化、或是城乡一体化有着很大不同。认识这一点，十分重要，不仅能避免走弯路，而且能健康有序地推进城镇化。这里所说的“镇”，不仅是指农村中政权最基本单位的“镇”，而是泛指城市与农村之间的政权单位，可以是

镇、也可以是“县”，甚至是“市”（地级市和县级市）。根本点是看它们在联接农村中是否起着纽带的作用。

在推进新型城镇化中，为什么重点在“镇”呢？

一、 “镇”的作用来于对历史教训的认识

改变城乡二元结构，尽快解决农村穷，农民苦，农业真落后，是党和政府早就想解决的问题。提出城乡一体化也好，提出加快城镇化建设也好，但结果都不理想，没有达到预期的结果，造成原因可能很多，而其中最主要的一个原因，是在认识上出了偏差，存在着两种倾向：

一种倾向是，一谈城镇化，认为重点在“城”，于是拼命在“城”上做文章，圈土地，搞基建，把“城”越搞越大。土地不够，就往外拓展，先吞近邻镇，再并附近区，还不够，就吃所属县……。城市是搞大了，但农村与乡镇面貌依旧，俗称这是不断“摊大饼”。结果使城市膨胀化，农村空心化，城乡差距进一步扩大。此路当然不能再走了。

另一种倾向是，认为城乡一体化，重点在“村”，于是就忙于建新农村，搞居住集中，强迫农民上楼。或是搞几间图书馆、阅览室，或是养老院、活动室……，称之谓“建设新农村”。至于农村中存在的“三大”难点，即农村穷、农民苦、农业真落后的“三农”问题，涛声依旧。群众称之谓这种新农村建设，是在玻璃房里种“样板田”。

那末，党的十提出的城镇化，该怎样正确认识，重点在哪里？我认为重点在“镇”，只有抓住了“镇”这个中心环节，才能带动“城与乡”两头，向新型城镇化发展。

二、 “镇”是带动“城、乡”两头的中间环节

实施新型城镇化，要求推进工业化和实现农业现代化，提高全国人民的生活水平，最终消灭“三大差别”，即城乡差别、工农差别和体脑差别。在实施城镇化中如果把重点放在“城”，那必然是“城”单骑突进，把农村与农业更是抛在后面，因为它无法直接带动农村、农业和农民，结果使城乡差距更大；如果把重点放在农村，像过去那样搞新农村建设，建几幢房，修几条路，就某个农村来说，可以改变一些面貌。而农民苦、农村穷、农业真落后的“三农”问题仍然无法解决。如果把重点放在“镇”，情况就不同了。“镇”可以起到“承城、启村”的作用。

新型城镇化的一大容，是推进工业化。工业化有“质与量”两个方面的要求。“质”代表着产业转型，由传统工业向新型工业、或说向高端装备制造业、信息技术工业发展，这当然主要是现有大中“城市”中的任务。而推进工业化，还有一个“量”上的要求，即要求在全国、全省、各城市的区域上有一个合理的布局。合理布局当然不是天女散花，回复到过去那样村村冒烟的乡镇工业状态。而是说根据地情与市情，把城市中有些工业安排到“镇”去，使各镇形成各自的工业特色，围绕着某一城市协调发展。不仅工业是这样，服务业也是这样。城市中某些服务业也可以有选择地扩散到“镇”去，发挥“镇”的优势，形成“镇”的特色。

城市中的这些扩散或布局，直接到农村行不行？不行。因为不论是工业布局，还是服务业拓展，都需要有一定的条件。首先是要有一定的人，不仅需要劳动力有来源，而且要有一定消费市场；二是要有一定交通设施和基础建设，使原材料和产品进得来，出得去；三是要有一定技能和文化的人才，能招得进，留得住……。大多数的“镇”初具这个条件，或稍加补充，就能胜任。农村就不行，大多数农村还处于分散、落后状态。否则，就会投资巨大，困难重重，进度很慢，效益极差，最后难以为继。

“镇”不仅有承“城”的优势，而且还有启“村”的特点。“镇”离农村近，或者本身就在农村之中，熟悉农民，了解农村。它能把城市文化、工业发展、生活文明及时地传到农村、影响农村。且通过农民变市民、生产与服务，产、供、销一条龙等形式，把农村与农民带动起来，改变落后与穷苦面貌，从而缩小城乡差距，推进城镇化的进程。

三、 “镇”是吸纳农民变市民的“大盆地”

农民变市民，或说农民工变市民，这是新型城镇化中的一个重要容。怎么变？在现已进城的25亿左右农民，主要是通过提高城市化率逐步吸钠。每年提高一个百分率的城市化率，就有1000万农民工变市民，但这是一个漫长的过程。“上、青、天”，“深、京、广”即上海、青岛、天津、深圳、北京、广州等大中城市，人口几乎已达到极限，难以有大的吸纳，极需有“镇”等小城市发展，接纳这个任务。

农民工变市民，这仅是当前解决已进城务工农民的一个方面。随着农业现代化的推进，农业劳动生产率的提高，今后还会有大量剩余农民出来，再到城市中去就业？一般城市已容纳不了，而且农民别妻离子，跋山涉水，全往城市里跑，这种务工只能是特殊时期的产物，不可长此下去。因为，它一面虽促进了城市繁荣，另一面却使农村变得更加落后，城乡差距更加扩大。今后剩余农民，主要应在就近的市、县、镇就业，早上别家进厂劳动，晚上下班回家团聚，这是今后农民变市民的主要形式，也是主要渠道，这将是“镇”今后的重大吸纳任务。

四、 “镇”是形成城市群的联接点

国家“十一五”规划纲要中首次提出“要把城市群作为推进城镇化的主要形态”，国家“十二五”规划纲要提出“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局”，党的十报告则进一步强调“科学规划城市群规模和布局”。国家和党的这一系列要求的提出，说明今后城市的发展，不是孤立地发展某一个城市，而是要求形成分工有别，各具特色，大中小有序、协调发展的城市群体。因为只有这样，才有优势互补，分工协作，创造新的生产力。否则，即是个别城市的畸形发展，给国家和人民带来损失。

现在全国虽已有五个城市群，从南到北，依次是“珠三角城市群”、“成渝城市群”、“长三角城市群”、“长江中游城市群”、“环渤海城市群”。但在每一个城市群中，离国家的要求颇远。不仅是功能定位不明、产业布局雷同、规模不很合理……。更在于有发挥好大、中、小城市各自的优势，起到协作创造新的生产力的作用。

在实施新型城镇化中，就需解决这些问题。怎么决？其中之一，就须科学合理地发挥“镇”的作用。以“镇”为中心环节，调整各城市的规模，根据历史和现状的优势，调整产业布局……。不仅使每个城市群中能优势互补，协作创造新的生产力，而且使全国五大城市群能扬长避短，形成合力，在同量资源的消耗下，为国家和人民创造更多的财富。

五、 “镇”是未来的新城市

篇（5）

“十三五”时期，我国要全面建成小康社会，国内生产总值和居民人均收入水平要翻一番。为此，今后五年我国经济增长率年均必须在6.5%以上。但是，从目前的国内外形势看，世界经济复苏缓慢并复杂化，对中国的需求明显下滑，国内需求也严重不足，投资增长率和消费增长率连续6年下降。从供给看，占社会总投资58%的制造业和房地产业，销售困难，效益下滑，投资下降。这意味着要保持6.5%以上的经济增长速度，必须寻找有效的发展动力。

从可供选择的领域分析，新兴产业发展是一个重要动力源泉，但成长速度过慢，难以迅速填补传统产业被淘汰、转移留下的空间。而新型城镇化是经济增长的现实源泉。2015年我国在外打工的农民工总量27747万人，按照新型城镇化规划，到2020年将其中的一亿人口转变为市民人口，会产生巨量的投资和消费需求。

根据我们的研究，到2020年如果每年新增城镇人口2000万和1500万农业转移人口市民化，每年将会带来投资和消费至少2.25万亿，最高可带来4.9万亿元的需求，对经济增长的贡献分别为3.5到6.8个百分点。由此可见，今后如果体制改革到位、政策措施配套得力，新型城镇化确实能为经济增长带来巨大贡献。另外，同工业化相比，城镇化的推进能消耗大量工业产品，有利于“去产能”、“去库存”，而工业化是增加供给。当前和今后一个时期，我国的主要矛盾是供给大于需求，产能严重过剩，积极推进新型城镇化可协调工业化与城镇化的关系，大大缓解产能过剩矛盾，矫正长期扭曲的经济结构。

城镇化可为供给侧改革和结构转型提供支撑平台

城镇化不仅能创造巨量的有效需求，还能创造可观的有效供给。与农村相比，城镇是资本、技术、人力资源、交通物流、通讯设备等要素集聚强度最高的区域，也是公共服务供给效应发挥最充分的地区。基于这些优势，城镇化过程中人口集聚可带来服务业的快速成长。根据中国30多年来的数据分析，城镇化率每提高一个百分点，第三产业产值比重提高0.61个百分点，就业比重提高0.72个百分点。按照绝对数量计算，到2020年城镇化率达到60%，第三产业累计增加就业人数7250万人，第三产业产值比重到2020年达到53.5%。

同时，制造业转型升级所需要的技术创新活动，大部分都是在城镇开展和完成的，城镇为技术研发和推广提供了难得的支撑平台，是人力资本提高和知识积累的大熔炉。制造业发展所需要的邮电通讯、金融保险、物流、法律、会计、信息咨询、技术咨询、新闻出版、广播电视等新兴服务业，也是城市能创造的有效供给。因此，工业化推进到一定阶段后，产业结构调整和升级必须依赖城镇化的推进来完成。当前，我国制造业转型升级最需要的人力资本、技术创新以及公共服务，恰恰是新型城镇化推进过程中能提供的。因此，城镇化的推进与制造业乃至产业结构调整密切相关。

新型城镇化可助推中国迈向发达的高收入国家

经过30多年的发展，我国已经从低收入国家发展成为中上等收入国家。下一阶段，我国经济社会发展将要向发达的高收入国家行列迈进。需要强调的是，当一个经济体从中上等收入向高收入阶段迈进时，需要构建两个社会，一个是以城市人口占绝大多数的市民化社会，另一个是以中等收入阶层为主体的橄榄型社会。

这两个社会的构建与形成，都必须以城镇化为载体。因为市民化社会的建立就是城镇化本身的内容，中产阶层成长大都是在城市完成的。根据国际经验，当发达国家从中上等收入跨入高收入阶段时，该经济体的城市化率一般都超过70%。目前，高收入国家城市化率平均在80%以上。这一时期，城镇发展恰恰能为中等收入阶层集聚和成长提供主要空间，显然城镇化也是推动社会结构转型的动力来源。到本世界中叶我国要实现中华民族伟大复兴、经济社会发展水平达到发达的高收入国家的中等水平，从目前情况看，我们所要实现真正的城镇化水平和所要达到的中产阶层比例，还有相当大的距离。

目前，我国的常住城镇化率为56%，户籍城镇化率约37%，中产阶层人口比例仅有20%左右。面对现实困境和未来发展，中国必须加快推进新型城镇化。新型城镇化是我国转变发展方式动力、调整经济结构的战略选择。

加快推进新型城镇化需改变三个滞后

《国家新型城镇化规划（2014―2020）》提出，到2020年我国城镇化的发展目标是，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。面对经济社会发展和城镇化的近中期目标和长远目标，加快推进新型城镇化已经成为必然。但是，当前国内还有不少人认为我国的城镇化已经很快了，一些地区甚至出现了过度城镇化。从1978年到2015年我国城镇化率由17.92%提高到56%，城镇化率平均每年增加1个百分点以上，这种速度在世界上是少有的。但是，同我国的经济发展水平、工业化进程、要素匹配程度相比，我国城镇化还比较落后。

一是我国城镇化发展明显滞后于工业化进程。目前我国已经处于工业化中后期阶段，但城镇化进程明显滞后。2015年我国人均GDP7590美元，第二产业增加值占GDP比重达40.53%，但城镇化率（常住人口）仅为56%，低于钱纳里测算的65.8%的国际经验值。

二是户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化。近年来，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距呈不断扩大趋势。目前，常住人口城镇化率已达到56%，而户籍人口城镇化水平刚刚达到37%左右，两者差距从2000年的10.1个百分点，扩大到目前约19个百分点。

三是人口城镇化滞后于土地城镇化。改革开放以来我国的城镇化以土地城镇化为主，20世纪90年代后这种趋势更加突出。由此导致土地进城速度远远快于农民进城速度。按国际公认标准，土地城镇化速度与人口城镇化速度之比的合理区间为1―1.12∶1。2000―2014年，我国城市建设用地面积扩大了1.26倍，而城镇常住人口增长了0.63倍，速度之比为2∶1，若按户籍人口计算比值更高，两者都远远高于国际标准上限。

造成我国城镇化三个滞后的原因既有体制因素，也有政策因素，其中缺乏农业转移人口市民化公共成本分担机制，是抑制城镇化进程的重要因素。当前，各级城镇政府、企业都想充分分享传统体制下农民进城的低成本红利，却不愿承担或很少承担农民市民化的公共成本。在此制约下，农民进城只是劳动力供给者，而不是真正的市民，由此他们无法正常转化为城市消费者。这些人往往将既期消费压到最低，实现储蓄最大化。因此，在现有体制作用下，城镇化对经济增长的作用就被歪曲了。

需尽快建立农业转移人口市民化成本分担机制

城镇化核心是人的市民化，而市民化的关键是进城农民落户城镇所需要的成本应有相应的承担主体。农业转移人口市民化产生的成本，可分为公共成本和个人成本。其中公共成本包括基础设施建设、医疗养老保障、义务教育、就业服务、住房保障、公共文化供给等，个人成本是城市生活成本、个人承担的社会保障成本、住房成本、子女教育、机会成本等等。在两类成本中，政府和企业应该承担公共成本，农业转移人口应承担个人成本。

在公共成本中，中央政府、地方政府、企业在城镇化中应科学、合理划分相应的支出责任，建立有利于推进农业转移人口市民化的公共成本分担机制。

篇（6）

检验通州当前的阶段性试点成效，对于全国的新型城镇化建设具有重要意义。

人的城镇化呈现三大模式

新型城镇化突出的是人的城镇化。通州区以北京城市副中心建设和城镇化发展的需求出发，本着以点带面、示范引导、有序推开的原则，重点推进外来常住人口和本区农民市民化，在区级层面制定完善相关实施路径和配套政策、统筹推进的同时，重点选取潞城镇、台湖镇、于家务乡三个具有代表性的乡镇作为试点乡镇先行先试推进新型城镇化。

三个乡镇因地制宜，试点了三种不同的模式：

潞城镇是北京建设城市副中心的重要承载地，通过棚户区改造，探索以棚户区改造为抓手建设新型城镇化的发展模式。台湖镇是北京城市边缘集团和二道绿隔地区的重点区域，通过开展集体经营性建设用地统筹利用试点，探索农村集体土地参与新型城镇化建设的新模式。于家务乡是全国“四化同步”的试点地区，通过以农村集体建设用地整治为抓手，探索新型城镇化与农业现代化相结合的发展模式。

具体而言，潞城模式主要依托棚户区改造推进新型城镇化建设，特征是棚户区改造+重大项目带动+行政办公区建设。即通过棚户区拆迁、转非，实现转非农民“带着资产上楼”、“失地不失业”的可持续发展新型城镇化；通过引进重大项目和建设行政办公区，推进新型城镇化跨越发展。

台湖模式则突出整治集体经营性建设用地，实现产城融合发展，特征是集体建设用地整治+城乡结合部整治+棚户区改造。即台湖镇围绕产业提质增效、社保城乡统筹、生态环境改善目标，以集体经营性建设用地整治为主，结合城乡结合部整治和重点村棚改，通过拆除低效分散的工业大院用于还耕还绿，将腾退出的集体建设用地集中置换到产业园区；通过重大项目建设，实现产业用地的减量提质，解决农民社保，改善生态环境，优化城镇空间布局。

于家务模式通过以宅基地为主的集体建设用地综合整治，实现城乡一体化发展，特征是宅基地统筹利用+中心镇开发+特色村建设。即以农村建设用地的综合整治为核心，通过迁村并点、企业腾退、指标置换等方式，引导18个迁并村土地向中心区、次中心区和科研创新区三大组团集中；通过就地城镇化，保留4个特色村；通过集体建设用地和农用地的统一流转、统筹开发、规模经营实现农民增收和就地城镇化。

实现的方式

经过几年探索，通州已经接近完成国家赋予的试点任务，目标又是如何实现的呢？

这主要得益于通州结合棚改建立的农业转移人口市民化成本分担机制。借助试点通州编制完成了外来人口梯度赋权积分指标体系。结合棚改的推进，初步确立本地农民就地市民化成本分担机制，经测算农转非人员安置成本约为70万元/人。政府、企业或村集体、个人的成本分担责任为：政府主要承担道路交通、市政设施、义务教育、基本医疗卫生、保障性住房等设施建设公共治安费用，以及就业培训等公共成本支出；企业或村集体承担“农转非”人口的养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险，企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，承担就业补助费用等成本；个人承担医疗保险、养老保险、子女教育、就业技能培训等资金。

为解决试点的资金来源，通州多渠道融资，建立了多元化可持续的城镇化投融资体制。

首先是政银合作，建立新型城镇化产业引导基金。通州区新型城镇化200亿元的产业引导基金，已被列入北京市财政局和中国农业银行共同设立的北京城市副中心建设发展基金首批项目名单，基金采取股债贷联动的新型投融资模式，资金参与将结合具体项目采取“一事一议”的方式。后续将结合各乡镇基础设施、公共服务和产业结构升级发展等领域可实施PPP模式的项目吸引金融机构和实业资本共同参与。

其次是利益共享、风险共担，探索在公共服务领域实施PPP模式。通过制定出台《通州区关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》，重点在市政基础设施、生态环境、公共服务设施等领域推广PPP模式，将PPP项目中政府负担部分纳入财政预算，对PPP项目简化审批流程，提高审查效率。广泛吸引社会资本参与公共基础设施建设，减轻政府财政负担及社会主体投资风险。目前“碧水再生水厂升级改造工程及配套管网”和“乡镇污水处理设施及管线打捆”两个项目作为实质性探索正在实施，主要采取“企业建厂+政府配网”模式，后续将结合新型城镇化工作推进建立PPP项目库。

再者是整合政策性资金，加大公共财政对农村的倾斜支持力度。在试点中，通州坚持公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，将市级转移支付资金、奖励资金、村级公益事业建设一事一议财政奖补资金、区级资金等各项政策性资金集成整合，用于推动农村基础设施建设、大气治理、用能方式优化、乡村环境改善等，夯实城乡一体化基础。

试点几年间，通州的体制机制多方面得以改革创新。

从规划层面看，通州坚持规划先行，编制了新型城镇化及集体建设用地利用规划。北京市规划国土委、市发展改革委、市农委等部门牵头开展通州区总规修编及专项规划编制、专题研究工作，通州区新型城镇化和集体建设用地利用规划是17个专项规划之一，目前已制定工作方案，确定配合部门及技术承担单位，正在开展数据收集、现状调研、专家研讨等前期工作。

从功能疏解看，通州逐步加大非首都功能疏解力度，腾退了大量的发展空间。特别是工业企业的调整退出，通州研究出台《通州区产业调整退出工作实施方案》、《通州区工业调整退出工作奖励暂行办法》、《通州区调整退出工业企业能耗评估工作实施方案》等12个文件。截至目前，累计已有549家工业调整退出企业实现停产，其中市级调整退出任务42家工业企业中已有37家实现停产；另有285家工业企业签订调整退出承诺书。全区疏解及升级改造市场累计已完成25家，疏解商户820户，疏解从业人员2000余人。

从政策集成角度看，通州着重推进了集体建设用地统筹利用。通州区借助试点，编制完成了《通州区疏解非首都功能产业调整退出及新型城镇化试点工作优化利用土地实施意见》、《通州区城乡建设用地增减挂钩试点工作优化利用土地集体土地资源减量整合办法》、《北京市通州区确认农村土地所有权和集体建设用地使用权实施办法》等土地利用和主体设立相关文件，并多次与市发展改革委、市规划国土委就政策突破问题进行沟通对接。

篇（7）

改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，取得显著进展。2012年，城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。

会议指出，城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

此次会议提出了推进城镇化的六大主要任务，分别是推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平以及加强对城镇化的管理。

“在城镇化的六大任务中，推进农业转移人口市民化被排在了第一位，充分体现了以人为核心的城镇化战略，也体现了以人为本。”国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长肖金成在接受《中国经济时报》记者采访时说。

一直以来，农业转移人口市民化备受关注。但由于这个群体规模巨大，短时间内要让每一位农业转移人口都享受到市民化待遇还不太现实。那么，如何解决这一关系到城镇化质量提升的重要问题呢？

本次会议对此做出了回应：要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。此外，会议还提出，推进农业转移人口市民化，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。

针对城镇化形态的讨论由来已久，发展大城市，还是发展小城镇的争论不绝于耳。对此，会议明确指出，要把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。会议指出，要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。

推进城镇化离不开大量资金的支撑。据国家开发银行预计，未来三年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。中央城镇化工作会议透露的信息显示，新型城镇化的资金来源不仅仅依靠地方政府举债，还将从完善财税体制、政策性金融机构改革和鼓励社会资本参与等多渠道，保障资金可持续。

在中央城镇化工作会议12月13日刚刚结束后，国家发改委即提出，抓紧修改完善国家新型城镇化规划，争取尽快实施。并推动出台户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策。

12月15日，国家发改委主任徐绍史在全国发展和改革工作会议上表示，新型城镇化工作要开展试点示范，围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、降低行政成本的设市模式、改革完善农村宅基地制度，在不同区域开展不同层级、不同类型的试点。

此外，公安部、国土资源部、民政部等与城镇化发展密切相关的部门，均已明确改革重点。公安部副部长黄明日前接受新华社采访时称，要加快户籍制度改革的进程。到2020年，要基本形成城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。新型户籍制度以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件，以经常居住地登记户口为基本形式。

黄明解释，加快户籍制度改革，重点是要通过调整完善户口迁移政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，稳步提高户籍人口城镇化水平，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

篇（8）

推进新型城镇化建设是我国当前和今后相当长时期内面临的一项重要任务。2014年3月《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》实施，同年底《国家新型城镇化综合试点方案》（以下简称《方案》）印发，将江苏省，上海金山区和浙江嘉兴市、义乌市（县），以及浙江苍南县龙港镇分别列为不同级别的国家新型城镇化综合试点地区。《方案》中要求试点地区尝试建立农业转移人口市民化成本分担机制，建立多元化可持续的城镇化投融资机制，改革完善农村宅基地制度，探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式，以及综合推进体制机制改革创新。2016年初，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，要求各地区总结经验和问题，深入推进新型城镇化建设。

长三角地区是我国经济最发达区域之一，是吸引全国人口流入的主要板块，也是推进新型城镇化建设的重要阵地。近年来，长三角两省一市在推进城乡一体化与提升城镇化发展水平的工作中都取得了一定的成绩，但在实践中也面临着一系列共性的问题。为此，课题组在江苏展开调研，选择苏南、苏中和苏北部分市县区，通过全面深入的调查和研究，以江苏为例剖析了近年来长三角推进新型城镇化建设中面临的实际问题，有针对性地提出了相应对策和思路，以期能给未来长三角地区推进新型城镇化工作有所帮助。

一、推进新型城镇化建设中的实际问题

（一）民工子弟难以享有平等接受义务教育权利

大量的进城务工农民是推进新型城镇化建设的最重要群体，而子女教育又是进城务工农民关注的头等大事。《国家新型城镇化规划》和《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划》均指出要保障随迁子女平等享有受教育权利，但当前实际情况并非如此。

1.相当数量的外来民工子弟只能就读于民办外来民工子弟学校（新市民学校）

由于各地公办教育资源紧张，许多外来民工子弟进公办小学仍然要缴纳昂贵的借读费，且只能读到小学毕业。

2.民工子弟上学的经济负担远高于本地户籍学生

相对于公办学校办学经费为财政拨付，民办外来务工子弟学校的办学经费主要来自学生缴纳的学费，交费标准一般为850元/学期。仅此这一项，6年小学教育民工子弟就需要多负担10 200元。

3.经费投入的悬殊造成了民工子弟学校与公办学校教学质量的巨大差距

常州市武进区46所普通公办小学有40所“优质小学”，而16所新市民学校中没有1所“优质小学”。苏南某县级市公办学校教师的年均工资在8万元以上，而民工子弟学校教师的年均收入仅为2万多，薪酬水平的巨大差异直接导致了民工子弟学校的教师素质远低于普通公办小学。

（二）流动人口卫生信息无法对接统一

完善公共服务体系，为农业转移人口提供与城镇居民均等的公共服务，是促进农业转移人口市民化，推动以人为核心的新型城镇化的重要内容。为了推动公共卫生服务的均等化，2013年11月，国家卫生计生委启动了流动人口卫生和计划生育基本公共服务均等化的试点工作，江苏三市（南京、无锡、苏州），上海四区（闵行、杨浦、松江、宝山）和浙江四市（杭州、宁波、嘉兴、绍兴）都在试点之列。根据江苏调研情况来看，试点工作开展以来，取得了一定的成绩，但也存在着明显的问题。最主要的问题在于，流动人口健康档案的建立和健全困难重重，使得面向流动人口的健康教育、儿童预防接种、传染病防控、孕妇和儿童保健以及计划生育等工作无法顺利展开。其中，流动人口信息的缺乏是核心问题，而造成这一问题的主要原因，在于流动人口信息管理制度的缺陷。

1.相关职能部门各自为政，信息相互不共享

涉及到流动信息人口搜集和管理的主要职能部门包括公安、卫生和计生三个部门。江苏三市的试点工作方案均由卫生和计生两部门名义联合制定下发，却难以和公安部门达成流动人口的信息共享。这部分人口本身流动性大，追踪困难，信息搜集工作本身就难度很大。光靠卫生和计生部门独立进行信息的登记和搜集，极容易造成遗漏和缺失，对后续的一系列公共卫生服务工作的推动也造成了很大的障碍，并且信息的重复搜集，也造成了对财政拨款以及人力资源的浪费。

2.流入地和流出地有关流动人口的信息并未能达成对接和统一

按照目前的制度和政策，流动人口的信息搜集工作主要由流入地的政府相关部门进行，和流出地无关，并且人口一旦再次流出，就不再是当地政府的责任。人口流出地的相关职能部门所搜集到的人口信息并不能有效传递到流入地，这样人口的每次流入都需要在不同的流入地重新进行信息登记，造成了资源和人力的浪费。

（三）新型小城镇建设问题

《国家新型城镇化规划》和《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划》均指出要促进各类城市协调发展，有重点地发展小城镇。但目前，江苏小城镇的发展面临着一系列难题。

一方面，一些经济发展较为落后的小城镇，规模较小，基础设施不全。特别是在苏北地区，大部分小城镇工业发展水平低、农业无特色、商贸服务业滞后，产业集聚效应不足，就业带动能力弱，经济发展止步不前。这样的小城镇建成区面积小，难以形成规模效应，造成基础设施建设的成本高，布局难，利用率低。尤其是污水管网的建设和污水收集，供水、供电等的项目建设，靠乡镇财力很难完成。

另一方面，一些近年来人口不断增加的重点乡镇行政管理和公共服务机构不健全，工作人员配备不足，提供的公共服务不健全。苏州木渎镇28万人口中，20万为外来人口，而乡镇管理机构人员仅按本地户籍人口8万人配备，实际管理人口数倍于户籍人口，人员配备严重不足。此外，小城镇建设的同质化现象严重。小城镇发展照搬大城市的发展格局和模式，产业发展无特色，同质化导致竞争激烈。对比发达国家风光和人文气息浓厚、各具特色的小城镇，江苏小城镇风格也较为单一和雷同。

（四）城镇化建设的融资模式问题

推进城镇化发展，需要巨额的资金投向公共品和准公共品的建设中。但目前，城镇化建设资金的筹集和使用面临三大问题。

1.长期债务短期化

从当前地方融资平台的资产负债期限结构看，现有投融资模式存在明显的期限错配问题。新型城镇化需要大量资金的持续投入，资金使用的期限较长，而地方融资平台的资金来源绝大多数是中短期资金，因此，期限错配使得城镇化融资成本高、前期偿还压力大和流动性风险高。

2.融资形式较为单一，低成本的政策性资金支持较少

由于城镇化建设的政策性资金扶持偏少，在没有其他城镇化融资制度安排情况下，地方融资平台与土地财政成为现有城镇化融资模式的无奈选择。

3.投资资产不具流动性，难以进行商业融资

从资金运用看，新型城镇化的建设项目大多为准公共品，具有公益性、超前性、社会性，而且投入金额大、建设周期长、沉淀成本高、盈利能力弱，与商业性金融的盈利性和流动性相矛盾，因而难以得到一般商业性金融的支持，新型城镇化建设的融资方式亟待改变。

二、深入推进新型城镇化建设的对策建议

（一）提高义务教育统筹层次，保障民工子弟的平等教育权利

义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。但按目前“县级人民政府为主管理的体制”，义务教育经费投入主要靠县级地方政府。在劳动力大规模转移的大背景下，我国每年大批农村适龄儿童和少年伴随着劳动力转移而转学，导致了像苏北这样人口净流出地的农村中小学校的快速撤并和布局收缩，而像苏南这样人口净流入地的教育需求则不断增长，有些规模较大的开发区每年建一所新学校，都还难以容纳大量流入的学龄青少年。可见，仅靠流入地政府加大财政投入、扩大公办学校办学规模，很难实现随迁青少年与本地户籍生源的教育均等化。根据党的十以来中央关于财政转移支付“财随人走”的精神，最切实可行的办法，是提高义务教育经费投入的统筹层次，义务教育经费投入由县级政府改为以中央政府为主。作为过渡，也不妨先以中央和省级政府为主。例如，义务教育经费的统筹按4U4U2的比例由中央、省和县级政府分担，中央和省级政府各承担40%，县级政府承担20%。这样，使义务教育真正成为“全国一盘棋”，生源流向哪里，经费就投向哪里，能使广大农民工子弟真正依法“享有平等接受义务教育的权利”。

（二）完善流动人口信息共享平台建设，提高公共服务效率

完善流动人口卫生信息管理制度，要加快和完善全国、地区或省级层面流动人口信息共享的平台建立建设。人口流动地域范围广泛，只有建立更高级别覆盖范围更广的平台才能有效地覆盖流入和流出地。此外，因为涉及多职能部门合作和信息共享，因此需要明确信息收集和管理的主管部门，并设置各智能部门信息共享的权限。目前，江苏基本完成基于健康档案的区域卫生信息平台的前期建设和互联互通，但更多细化和深入的工作仍有待进一步完成。此外，当前的人口流动早已超出省域范围，因此，以长三角地区已经展开平台建设的地市为试点，首先建立长三角的流动人口信息共享平台，再以长三角带动全国，也是今后的工作重点。

（三）明确新型小城镇发展定位，优化新型城镇化建设的分工和布局

推进“以人为核心”的新型小城镇建设应从以下几个方面入手：一是明确小城镇发展的定位。城镇化的发展和建设已进入了新阶段，上世纪末“村村点火”、小城镇依托工业发展遍地开花的客观条件已不复存在。因此，需要从以下四个方面着手，推进新型城镇化建设。

1.三类小城镇的发展定位

依据《国家新型城镇化发展规划》，将小城镇的发展方向分为：疏散大城市中心城区的卫星城，与特色产业发展相结合的专业特色镇，以及服务三农、带动周边发展的综合性小城镇等三类，进行准确定位，在此基础上科学推进小城镇建设。

2.推进行政区划调整，实现片区的统筹发展

在人口净流出地一些撤并率低的地区，有必要进一步撤乡并镇，优化城镇空间布局，形成有利于基础设施建设和公共服务推广的规模效应。通过推进片区的统筹发展，避免各自为政的重复建设和以牺牲环境为代价相互攀比式的建设。

3.提升设施与服务水平

进一步统筹城乡基础设施建设，健全和完善小城镇管理和服务机构，按常住人口合理配备相关管理和服务人员。

4.强化文化传承和生态建设

长三角地区拥有丰富的历史文化资源，在新型城镇化推进过程中，要综合考虑区域自然资源、产业发展、基础设施、文化底蕴等因素，将风貌保护、强化个性特色放在重要地位，打造具有各地特色、精致和谐、个性鲜明的小城镇。

（四）创新新型城镇化融资模式，提升新型城镇化发展动力

在发展新型城镇化的大形势下，针对建设资金需求特点，需要改革创新思维，发展引入社会资金参与的、可持续的资金保障机制，如P-P-P（Public-Private-Partnerships）城镇化建设模式，促进投资主体的多元化，降低政府的投资成本，提高公共基础设施的使用效能和建设运营效率。

1.发挥政策性金融的先导作用

政策性金融机构的资金供给和准公共品建设融资需求具有内在一致性。因此，需充分发挥好政策性金融以国家信用为支撑、介于政府财政投资和商业银行贷款之间“四两拨千斤”的引导性作用。应出台有针对性的特殊金融制度解决城镇化融资问题，让政策性金融进入城镇化建设相关领域。如促进国家开发银行、农业发展银行等金融机构开展有针对性的贷款；也可以成立新的开发性金融机构，专门满足城镇化中公共品供给的融资需求。

篇（9）

目前，各地都在积极筛选符合条件的建制镇上报，以期跻身试点之列。包括湖北、湖南、甘肃等中西部省份，也包括浙江、广东等早已试点扩权强镇的沿海发达地区。

业内人士表示，当前城镇化问题单靠城市改革难以解决，迫切需要寻找新突破口，要改变以往以单纯促进发展为目标的做法，集中优势资源设置试验区。尤其针对人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式试点，这也将成为近中期推进新型城镇化的重点。

化解“小马拉大车”的城镇病

中国城市规划设计研究院相关人士表示，从现阶段人口流动方向来看，人口向大城市和小城市两端聚集的情况已经比较明显。

“从数据来看，我国57座人口百万以上的特大城市集中了1.66亿人，占全国城镇人口的27%。20万人以下的小城市与小城镇，集聚了全部城镇人口的51%。其中县级单元聚集了全国新增城镇人口的54.3%，是城镇化的重要层级。”

他认为，县、镇、新城新区历史上一直是我国最基本最稳定的行政治理单元，其包含政治、社会、经济与文化的最小完整系统。其优势在于可降低城镇化成本、降低社会改革风险。

据统计，目前全国建制镇已达到20113个。根据第六次人口普查资料显示，目前常住人口10万以上的建制镇全国约150个。其中，常住人口为10万-20万的建制镇有140多个，常住人口超过20万-50万人以上的建制镇约有10个。

“镇改市试点是在国家推进新型城镇化的大背景下提出的，未来要把小城镇或者建制镇作为实现农业人口就近、就地市民化的一个主要阵地。”中国科学院地理所区域与城市规划设计研究中心主任方创琳介绍。

当行政区划体制与高速发展的经济社会结构不相配时，一些强镇各方面已具备城市的体量，但行政体制上仍受控于上级县政府，不相匹配的财权和事权使得城镇经济发展受到严重的制约。

方创琳将这种现象比喻成“小马拉大车”。他进一步解释说，当初政府做城市规划的时候是按照镇的建制、规模、基础设施来进行配套的，而当承载的人口总量超过了小城市、中等城市或者大城市的规模时，就会出现严重的超载和超负荷运转。比如交通、水电供给、基础设施建设等是按照小城镇的人口来配备的，而经过几年的人口流动后，小城镇的人口规模成倍扩张，但规划仍没有变，就会形成低标准承载过多人口，这势必会带来交通拥堵，水电供应紧张，教育、医疗资源不够用等一系列问题。

城市有日益严重的“城市病”，方创琳认为城镇的这种现象是“城镇病”，他表示，“城镇病”需借新型城镇化的契机来化解。“单靠现有建制镇的行政体制没法解决‘城镇病’，因为现在建制镇没有财权和行政审批权，只有做事的权利，无法开展工作。要解决‘城镇病’就必须在行政体制上做出规划调整。”

建制镇扮演着国家新型城镇化战略中一个重要的角色。“小城镇或者建制镇是国家推进城乡发展一体化的主战场。”方创琳介绍，目前建制镇对国家城镇化的贡献率已经由1990年的50.2%左右降低到2010年的34.4%，大量人口涌入大城市和特大城市，加剧了大城市和特大城市日益严重的“城市病”。要想将人口就地城镇化，缓解大城市的压力，那么就要改变建制镇现有的行政体制，通过镇改市，建设好小城镇，才能吸引人口留在镇中，才能提升建制镇对城镇化的贡献率，同时大城市病、小城镇病也会得到缓解。也是基于这样的背景，国家提出了县改市、镇改市等方案。

“当前，‘镇改市’水到渠成。”国家行政学院教授丁文锋指出，“目前，我们国家有很多‘超级镇’，城市功能比较完善、产业聚集度较高，有较为完善的基础设施，‘镇改市’是必然，也适应了国家新型城镇化的要求。”

浙江和广东的呼声最高

根据《通知》，国家希望各地在符合条件的计划单列市、省会城市、地级市、县级市、建制镇等不同层面选择试点地区，每个省（区、市）的报送数量原则上控制在4个以内，并于8月31日前统一报送国家发改委。

据报道，目前已有多个省份确定报送名单。甘肃省初步确定凉州区黄羊镇、陇西县首阳镇、甘谷县磐安镇3镇申报试点。湖南省发改委表示，湖南的镇改市试点工作正在积极有序推进，“待试点获国家批复后再作公开”。“10万人口以上的建制镇，湖北省肯定是有的，但目前此项试点工作几个部门之间还在讨论研究中，不方便透露具体申报的信息。”湖北省发改委体改处人士表示。

同样表示正在筛选申报的还有河南、安徽，以及浙江、广东等一直对此呼声较高的地区。

“中国镇级人口10万以上的多集中在东部地区，西部地区相对而言不太可能像东部地区有那么多的镇级市。”国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏说。

初步统计，浙江第一批27个小城市试点镇，就有12个符合“镇区人口10万以上”的要求。而对于全国千强镇、明星镇扎堆的广东来说，数量或更多。所以，对于这次试点，“浙江和广东的呼声最高”。

据悉，浙江自2010年启动全省小城市试点之后，27个试点“中心镇”已经在财权、事权、人事权以及用地等方面得到了“扩权”。今年初以来，浙江省考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度，争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。

放权的阻力

实际上，强镇扩权本身并非新提法，“镇级市”的概念几年前就见诸报端。

有受访专家表示，早在20lO年2月，时任温州市委书记邵占维在强镇党委书记座谈会上就提出，要“着力解决强镇责大权小功能弱的突出问题，努力把5个试点强镇建设成为镇级市”，这也是镇级市概念首次见诸媒体。

同年，中央编办、民政部等6部委下发通知，初步在河北、山西、浙江等13个省选择25个经济发达镇进行改革试点，但这样的试点并未达到一些地区想象中的“镇改市”目的，而只是“经济发达镇行政管理体制改革”。

而早在1995年，原国家体改委等11个部委就联合发文，要求小城镇综合改革试点镇所在地的县（市）政府，在符合改革方向的前提下，赋予试点小城镇政府必要权限。该文件甚至允许设立镇级金库，建立完整统一的预决算制度。但一位19年来亲历强镇扩权之路的国家发改委专家批评说，强镇扩权走了弯路，来回反复。上面一强调，市、县两级就高调放权；上面一放松，它们又悄悄收权。

曾在一个试点镇任职的绍兴市副处级官员透露，早在2007年，该市的嵊州市（县级市）长乐镇曾设立过地方金库，即建立独立核算的一级财政，但因与财税部门的相关规定不一致，最终被取消掉。2013年下半年，绍兴市也曾发文明确，试点镇的主要领导在任职期间，符合规定的任职资格和条件的，可高配为副县职级，但在组织部门专项整治高配、超配泛滥现象之后而不了了之。即便是店口镇这样拥有6家上市公司的“浙江资本市场第一大镇”，在多年争取之下，也始终与财政独立核算、土地指标单列无缘。

不只是店口镇。2013年一个镇就创造了财政总收入18.8亿元，超过全国158个县级市的浙江省温州市苍南县龙港镇，也深陷无权之苦。

国家发改委相关专家提供的一份调研报告显示，建镇之初，龙港镇“农民自费建城”向县政府提出的条件是，获得与县里同等的审批权限，最终获得了极大的自，但1990年前后这些权力基本被收回。1995年国家启动小城镇综合改革，龙港镇在财政、户籍管理等七个方面获得了部分县级管理权限，但随着试点到期，2000年前后大多权力又被收回。直到2010年浙江启动小城市培育试点，部分权力才被三度下放。

中国城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令解释说，镇改市的阻力在于，特大镇的上级政府很抵触前者独立出去。因为镇委书记到了县委书记的级别，上级县就管不着他了；另外，特大镇对所在县的财政收入贡献极大（有的甚至过半），一独立县里财源就少了一大块。

诸暨市发改局体制改革科科长毛晨阳说，涉及财政金融、人事组织的改革，地方是碰不得的，只能靠中央顶层设计。浙江大学公共管理学院副院长郁建兴也强调，对小城镇发展起关键作用的财政体制，如果无法在现有法律制度框架下推进，可能需要先修改法律。法外运行的改革将难以避免被终止的命运。

镇改市，改的不只是名

“镇改市，不只是名称变化，更涉及体制机制的改革与创新，是中国新型城镇化破题的重要一环。”丁文锋强调，“最根本的是要让镇里居民变成市民。同时，推进管理体制创新，朝智慧城市方向努力，推广电子政务、完善城市功能，让产业有一定辐射圈。”

据介绍，下一步试点将重点探索建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、创新行政管理和降低行政成本设市模式、改革完善农村宅基地制度等方面。

具体来看，试点重要内容，是探索建立农村转移人口市民化成本分担机制。成本分担包括，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。

据了解，政府将承担义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等公共成本。企业则应落实农民工与城镇职工同工同酬制度。与此同时，试点地区需制定实施农业转移人口具体落户标准和城镇基本公共服务供给与居住年限挂钩的具体办法，主动承担人口市民化公共成本。

值得注意的是，对于试点融资要求，试点地区需把政府性债务纳入全口径预算管理，编制公开透明的城市政府资产负债表，以更好地吸引投资者，拓宽投融资机制，进一步解决城镇化资金问题。依据城市规划编制城市基础设施建设规划和融资规划，针对不同项目性质，设计差别化融资模式和偿债机制。理顺市政公用产品和服务价格形成机制、放宽准入、完善监管、制定企业通过PPP等模式进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

此外，在农村宅基地方面，试点地区需加快推进农村地籍调查，全面推进农村宅基地使用权登记颁证，将农民房屋纳入确权登记颁证范围。将宅基地和农房纳入全国统一的不动产登记体系，并率先建立和实施不动产统一登记制度。

据消息人士透露，试点地区将在农民用房确权的基础上，探索宅基地上的集体土地所有权的权能及实现形式和途径。据了解，试点地区将落实宅基地使用权人在宅基地占有、使用、收益和处分上的权能，在保障集体土地所有权人权益的前提下赋予宅基地使用权人更多权益。与此同时，在充分尊重农民意愿的前提下，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置办法。

篇（10）

我国城镇化率为51.3%，东中西部地区差异较大，东部城镇化率为61.53%，中西部分别是46.99%和40.77%，京、津、沪三个直辖市则达到80%以上，云、贵、藏则不到40%。西部地区不仅城镇化落后，而且市场化程度低，推进新型城镇化建设无论在融资数量，还是在融资方式等方面都与东部地区存在差距。

“产”、“城”联动

要加快以人为核心的新型城镇化建设，重要内容是促进城镇基础设施和公共服务设施以及优势产业发展。从投融资领域来看，新型城镇化建设涉及“产”、“城”两个方面。

产业上重点发展劳动密集型的传统优势产业，解决农民的非农就业问题。从四川省来看，应重点发展电子信息、装备制造、能源电力、油气化工、钒钛钢铁、饮料食品、现代中药等产业，以及航空航天、汽车制造、生物工程和新材料，即“7+3”优势产业。发展产业应重点抓好产业园区这个关键，目前四川有各类产业园区200多个，从层次上包括国家级产业园区、省级产业园区、市级园区和县级产业集中区，其中国家级和省级园区占比25%。从产业园区发展趋势以及支持新型城镇化来看，应将国家级、省级高新技术产业开发区和经济技术开发区作为支持重点，通过产业集群式发展带动园区发展，以园区发展带动城镇加快建设。

从“城”的角度看，新型城镇化建设包括大中城市和小城镇，从四川实施多点多极的城镇化战略看，将天府新区打造成宜商宜业宜居的产业新城是成都新型城镇化的重中之重。将绵阳、内江等发展成区域性的大城市，以新区建设带动城市发展，通过城市扩容带动城镇化建设是建设多点多极的重点。实施百镇试点，着力发展工业型、交通型、商贸型等小城镇是新型城镇化的最基础要求，也是新型城镇化的重点和难点。

投融资主体和模式较为传统

从目前看，新型城镇化投融资主体包括市场化融资主体和政府融资平台两大类。市场化融资主体多分布在产业领域，以行业龙头企业和民营中小企业居多，一般分布在产业园区，多通过企业自筹、银行贷款、发行债券和资本市场筹资，融资行为市场化。鉴于城镇化基础设施投资期限较长，政策限制较多，市场化资金进入渠道不畅，政府融资平台就成为城镇化基础设施、公共服务设施投融资建设的主体。政府投融资平台普遍存在市场化程度不高、公司治理结构不完善、资产负债率较高等问题，因此其融资方式主要是银行贷款。部分市场化程度较高、实力较强的政府融资平台可以通过发行企业债券等募集资金，如四川发展通过发行企业筹集资金。

从融资模式来看，新型城镇化建设项目可以分为公益性项目、准经营性项目和经营性项目。对于市政道路等不存在排他性的公益性项目一般由政府融资平台使用财政资金、银行贷款等进行建设。目前，除保障性住房等极少数领域，其他公益性项目必须使用财政资金建设。在国家严格控制地方政府性债务的情况下，新型城镇化建设中大量公益性项目因财政资金缺乏难以推进。对于自来水厂等准经营项目，其传统上多通过政府给予财政补贴、政府融资平台或项目建设单位通过银行贷款等方式融资。在西部地区，除部分大城市可以采取一些市场化融资方式，绝大部分中小城市和镇仍然采取传统融资模式，严重依赖自筹和银行贷款。对于电信、电力等存在垄断性的经营性领域，完全可以通过市场化方式筹集资金，企业融资渠道多元化。其他一些经营性领域由于改革不到位等原因融资渠道狭窄，主要通过财政资金和银行贷款推进项目建设，还不能大量采取市场化方式进行融资建设。

新型城镇化建设投融资供求分析

一直以来，小城镇基础设施建设主要采取依靠财政资金投入的传统模式，由此造成小城镇融资渠道狭窄，资金供给量严重不足，地方政府通过各种渠道筹措资金，成本远超银行贷款利率，导致政府负债率高企。

新型城镇化建设资金需求量异常庞大

根据统计，城镇基础设施（市政公用部分）投资一般相当于当年GDP的3%～4%，占全社会固定资产投资的10%～15%。联合国社会发展部推荐发展中国家市政公用设施投资占生产总值的3%～5%，我国尚没有达到此标准。新型城镇化建设涉及城镇基础设施、公共服务设施、社会事业以及产业发展等诸多领域，投资量巨大。根据测算，一个农民市民化需要大量配套资金，包括政府提供的公共服务住房需求、社会劳动保障等，比较保守的测算是人均10万元，较为激进的达到人均30多万元，未来10年我国新增城镇人口将达到4亿左右，按较低口径，即农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，能够增加40万亿元的投资需求。不管按照哪种口径计算，新型城镇化建设资金需求量巨大是毫无疑问的。在城镇化过程中，无论是农民工市民化成本还是基础设施建设，都需要巨量资金投入。这一点在城镇化水平较低的西部地区更加突出，融资量也将更大。

资金供给不足制约新型城镇化发展

与庞大的新型城镇化建设资金需求相比，新型城镇化建设资金供给则存在总量不够，结构不均衡的问题。从四川来看，通过指数预测和时间序列模型测算，2013～2015年四川新型城镇化基础设施和公共服务设施建设总投资大约为3万亿元左右。从资金供给来看，通过对历史数据的分析，运用指数平滑线性模型等方式综合测算2013～2015年四川城镇化固定资产投资资金来源供给量约为2万亿元，缺口较大。从资金供给结构来看，财政资金约占13%、银行贷款约占27%、自筹资金约占51%、其他资金约占9%。也就是说与庞大的城镇化资金需求相比，资金供给在量上明显不足，在结构上则侧重在自筹和银行贷款方面。这一方面与新型城镇化建设资金需求量庞大有关，另一方面则与四川省经济实力相对较弱有密切关系。

创新西部地区新型城镇化投融资的途径

新型城镇化建设事关亿万农民福祉。根据市场经济发展规律，我国新型城镇化应走政府引导下的市场主导型融资模式，在投融资主体改革、模式创新、重点突破等方面进行探索，才能有效克服目前城镇化建设中存在的诸多弊端。

“产城融合”是核心内容

在推进新型城镇化过程中，依托既有的产业园区、产业聚集区建设城镇是比较现实可行的途径。产业是城镇实现健康可持续发展的关键，依托园区大力发展能够发挥当地资源优势的传统产业，就地实现农民变工人是解决新型城镇化中农民就业的关键。在产业园区附近建设小城镇，鼓励工人就近在小城镇买房，就地将农民变市民，才能彻底完成新型城镇化全部内容。只有建立在产业发展基础上的新型城镇化才是以人为本的城镇化。同时，需要注意的是，由于现代工业对产业工人的素质和技能有较高要求，符合产业园区要求的多为文化水平较高的年轻人，即产业园区企业对产业工人的需求存在一定选择性。依托园区和城镇大力发展生产保障性、生活服务型产业对文化素质较低、劳动能力较弱的中老年人更具有可操作性。农村年轻人多已流向大中城市，留在农村的多为妇女、儿童、老人，形成“386199人群”。新型城镇化要解决这些人的就业问题，难度也更大。因此，依托园区和城镇大力开发保洁、绿化、小生意等岗位更能满足这些人的就业需求。

打造多类型投融资主体

新型城镇化建设涉及公益性、准经营性、经营性等多个领域，项目类型各异，融资需求量大，任何单一融资主体都无法满足城镇化建设项目资金需求。在目前政府融资平台受限，融资渠道收窄情况下，必须发展政府型、市场型、混合型等多元化投融资主体才能较好地解决资金问题。

首先应重点打造好政府型的城镇化建设平台。我国实行的是政府主导下的社会主义市场经济，政府在推动经济增长中发挥了极为重要的功能和作用。在新型城镇化建设中，政府必须做好引导和表率作用，通过多种方式筹集资金，加快城镇基础设施建设。可以考虑将省级政府融资平台打造成全省性的城镇化平台，省政府授权其负责全省城镇化项目“统贷统还”，与各大银行整体对接融资方案，与市县政府共建项目。

其次积极推动市场型融资平台建设。市场型平台则通过可以市场化运作的国企、民企以市场化方式筹集资金，投资于城镇化项目，可以将同质的公益性项目与经营性项目结合起来，统一交予市场型平台进行融资建设，政府通过投资补助和优惠政策等形式给予支持。

最后要集合政府和民间力量发展混合型平台。混合型平台是政府与民间资金融合发展的一种类型，新型城镇化建设中财政资金缺乏，但庞大的民间资金一定程度上可以弥补这一缺口，混合型平台则为民间资金参与城镇化建设提供了一种渠道。

此外，新型城镇化基金也是一种较为可行的方式，此举一方面可以吸引民间资金投资于新型城镇化建设，另一方面作为完全市场化的融资主体可以与银行对接，发挥杠杆效应，加速推进新型城镇化项目建设。

土地制度创新是难点和焦点

新型城镇化不是简单造城，在力保18亿亩耕地前提下，必须走集约、高效利用土地的模式，通过土地制度创新助推新型城镇化融资建设。

一是充分利用好城镇存量建设用地。在以往的城镇化浪潮中，地方政府以较低成本拿到大量土地，但由于种种原因一直未开发利用，这些土地分布或集中或较散，但总量不小。新型城镇化建设首先应将这些城镇存量土地进行开发利用而不是新占耕地，这是新型城镇化土地使用的方向。

二是产业园区建设要走节地模式。曾几何时，我国工业发展出现了县县建园区、村村点火、户户冒烟情况，产业园区走的是一条粗放式道路，土地浪费现象惊人，目前很多园区还存在土地占而不用现象。对此，在推进新型城镇化产业园区建设中一方面要充分利用已有土地，未经省级部门批准不能再圈占耕地。另一方面要推动产业园区立体发展，向空中要效益。产业园区中除大型装备制造业生产线外，一般性的企业生产线均可以实现楼上生产加工，因此建设高层厂房、节约土地是完全可行的，这是园区土地使用的方向。

三是在农村建设用地方面做出创新突破。农村土地包括农用地和非农建设用地，耕地作为最宝贵的土地资源是不能随便动用的。非农建设用地在现有情况下完全可以进行创新突破，支持新型城镇化建设。由于农村大批青壮年进城务工，农村空心化现象较为突出，农村宅基地大量荒废。一般而言，农村宅基地单户面积较大，虽然标准在100～150平方米/户，加上房前屋后的使用面积，总面积约为250平方米左右，但实际上农村宅基地使用面积数远大于此标准，同时农村宅基地荒废现象大量出现。综合来看，农村宅基地荒废总面积是非常大的。一方面新型城镇化建设和产业园区建设需要土地，另一方面农村宅基地大量荒废，完全可以将二者结合起来。农村宅基地属于非农建设用地，不是耕地，转化成国有建设用地并不减少耕地面积，可以在保护农民权益条件下进行制度创新，通过流转、拍卖等途径满足城镇建设用地需求。也可以将农村宅基地进行集中收储，土地指标可以用于产业园区建设，将农村集体性质的非农宅基地转变成农村集体性质的非农建设用地，农民以入股形式分享宅基地租金收益，这种转变不改变宅基地的农村非农建设用地性质。还可以探索在宅基地进行确权办证后进行抵押融资，建立地方性宅基地收储中心，农户以宅基地使用权向银行融资，宅基地收储中心进行担保；或者农户将宅基地使用权卖给宅基地中心，宅基地中心以此向银行抵押融资。通过多种方式探索集体土地与国有土地同地同权，让农民分享土地增值收益，变土地资产为土地资本。

市场化融资是必须坚持的方向

新型城镇化建设需要的资金量庞大，在现有融资渠道和融资方式有限的情况下，地方政府必须进行投融资模式改革，建设财政资金引导和市场化为主的城镇投融资方式。

一是积极探索发行城镇化债券，在成功地方债基础上，财政部《2011 年地方政府自行发债试点办法》，批准上海市等4省市开展地方政府自行发债试点，所发债券由财政部代办还本付息。尽管这种债券发行试点范围有限，发行规模较小，短期内不宜推广，但作为国外一种成熟的市场化融资方式，可以创造条件发行特定市政收益债券，这种债券与特定项目收益还债挂钩。在此基础上逐渐扩大市政建设债券的范围，不断扩大经营性建设项目的直接融资规模。

二是推广小城镇市场化融资方式，由于地方财政资金能够投入小城镇建设的部分有限，将会更多地采取参建方带资建设和运营的模式，这就要求施工企业必须具备项目融资和项目运营能力，同时要求地方政府同步提高项目经营管理能力。

三是建立各种形式的小城镇建设基金，通过改革投融资体制，地方政府鼓励引导社会资金进入到污水处理、文化、医疗等经营性领域，设立基金公司面向全社会发行基金股份，吸纳社会闲散资金。基金这一市场化主体不需要政府进行投资担保，不是政府债务，地方政府授予其城镇范围内的特许经营权推动城镇化建设。