财政分权论文汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇财政分权论文范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

一、行政自由裁量权的概念

按具体行政行为受法律拘束的程度,可以将其分为羁束性行政行为和自由裁量性行政行为。其中法律赋予行政机关在自由裁量行为中有一种特殊的权利,谓之为自由裁量权。所以简单地说,行政自由裁量权就是法律法规赋予行政机关在行政管理活动中依据立法目的和公正合理的原则,根据具体情况自行判断行为并自行决定实施其行为或不作为以及如何作为的权力,是行政机关常用的一种权力。它有如下二个特征:

1、行政自由裁量权相对于一般法定行政权来说,是一种“自由”的权力,灵活性大。行政机关享有自行判断、自行选择和自行决定是否作出某种行为,在何时何地行为,怎样行为的广泛自由。

2、行政自由裁量权的自由不是绝对的。它具有行政权的国家意志性、法律性的一般特点,有其标准和目标,受合法性的限制。自由裁量是在法律法规规定的一定范围内的自由裁量,而不是完全没有范围没有边际的裁量,与毫无准则限制完全不同。

行政自由裁量权是现代行政的必然要求。首先,行政自由裁量权的存在是提高行政效率之必要。针对纷繁复杂、发展变化的各种社会现象,为使行政机关能够审时度势,对各种特殊、具体的社会问题能够灵活果断地处理和解决,在适用的方式、方法等方面应有一定的自由选择的余地。为此,我国的法律法规赋予行政机关在法定范围内行使自由裁量权,以增强行政的能动性,提高行政效率。其次,行政自由裁量权的存在是法律调整各种社会关系之需要。面对复杂的社会关系,法律法规不能概括完美,作出非常细致的规定。因此,从立法技术上看,有限的法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定,作出可供选择的措施和上下活动的幅度,促使行政机关灵活机动地因人因事作出有效的行政管理。同时,行政自由裁量权也是一把双刃剑,在缺乏程序约束及必要有效监督的情形下又极易被滥用,对行政相对人的合法权益造成侵害。

二、行政自由裁量权的滥用表现

1、裁量行为畸轻畸重

所谓畸轻畸重是指在法律规定的范围和幅度内选择明显有失公正的措施。我国很多的法律法规中都授权行政机关在法定的范围、幅度内有自由选择的方式。行政机关的处罚措施应公平地施加于相对人,才能使自由裁量行为与相对人的具体情况形成一定的比例,做到标准基本统一、合理公正。否则,就会出现行政机关的具体措施与相对人的具体情况间的畸轻畸重,造成自由裁量权的滥用。

2、对法律法规作扩大或缩小的解释

在有些法律法规中,立法弹性较大,意味着行政机关适用时有一定选择和解释的自由。行政机关在选择和解释这些弹性规定时,必须根据法律法规的立法精神和目的,遵循惯例和先例,使之成为有一定标准和原则的规则。只有这样,社会才能稳定正常,行政相对人对行政机关活动的预测才会有一定的标准或参照系数。否则,就会形成行政机关对自由裁量权的滥用。

3、自由裁量行为前后不一致

行政机关及其工作人员基于法律的规定和立法目的的要求,为使社会生活形成一种比较稳定的秩序,在具体行政行为中采取措施时,同样的措施应针对事实、情节、后果相类似的行为,使行政相对人能够预测自己的行为结果。但由于一些行政机关及其工作人员在作出选择和决定时从本单位、本地区的利益出发以及考虑到某个人的政治、经济等社会背景,对同样的事情或行为处理起来区别对待,前后不一致。

4、拒绝或者拖延履行职责

我国现行的法律法规中,对履行法定职责有时限要求的有两类:一是行政许可行为:二是行政保护行为。对于这两类行为中,法律法规的时限规定,有的明确,有的含糊,但无论哪种情况,行政主体于何时履行法定职责都有自由裁量的权利。根据行政管理的效率原则,行政主体应及时行使行政权,履行法定职责。但在实践中,违反效率原则或者出于某种不廉洁动机,拖延履行法定职责的行为大有其在。这种行为也是对自由裁量权的滥用。

三、解决滥用行政自由裁量权的对策和措施

1、完善程序立法,建立公开、公平、统一的行政程序,促进行政行为程序化。

首先应确立程序的公开和公平原则,通过立法确定规范的程序,对行政机关行使自由裁量权的依据、资讯、条件、过程、决定意向、结果予以公开,对涉及相对人利益较大的及与公共利益关系密切的或过于集中的权力领域予以公开,使权力行使为公众所瞩目;赋予行政行为双方相应公平的程序权利。要处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系,尽量做到明确、具体,减少“弹性”,尤其是对涉及到公民合法权益的条款,更应如此。

2、建立完善行政监督机制。监督主体不仅有党、国家机关(包括立法机关、行政机关、检察机关、审判机关),还有企业事业单位、社会团体、基层群众组织和公民。对已有的法定监督方式还应当根据形势的需要,继续补充、完善;对没有法定监督方式的,要通过立法或制定规章,以保证卓有成效的监督。同时,要有对的人采取严厉的惩罚措施,还要有对监督有功人员的奖励和保护。“行政三分制”中的监督,也属行政机关的内部监督,更多体现在事后的监督。在现行的行政监督体制中,行政监督权被虚化已十分明显,如行政机关擅自设定行政程序、不作为等,相对人通过行政机关的监督部门申诉效果并不理想;再如每个行政机关都有错案追究制,真正执行错案追究的没几例。行政机关的自我监督,总有自己监督自己之嫌,在民众中缺乏权威性。因此,增强行政监督的可操作性,实行严格的执行责任,树立监督的权威性,对控制行政自由裁量权的泛滥,防止执行权的膨胀至关重要,可以说是改革成败的关键所在。

3、加强行政执法队伍建设,提高执法水平。现在行政执法人员素质不高是个较普遍的问题,这与我国正在进行的现代化建设很不适应,有些行政执法人员有“占据一方,唯我独尊”的思想。为此,一方面要加紧通过各种渠道培训行政执法人员,另一方面对那些不再适宜从事行政执法活动的人坚决调出,使得行政执法队伍廉正而富有效率。

4、全面纳入司法审查。现行审判机关对行政行为的审查只限于行政行为的合法性,对行政自由裁量权的司法审查力度不够。应把行政自由裁量权全面纳入司法审查,一则可以增强司法监督的力度,二则避免自己监督自己之嫌。

5、建立行政严格责任追究制度。对于那些滥用自由裁量权的行政权行使主体,才用严格的责任追究制度,使其不敢或者迫于畏惧而不敢滥用自由裁量。“离开了责任行政的原则,合法性原则、合理性原则将失去存在的基础,也失支了判断合法、合理的意义”,通过对行政机关和行政人员双方的责任追究,形成既定的成文规则,从而促进其更好地用好权力。它的形式可以是首长负责制、公务员的执法责任制等。

参考文献

1桂步祥:《论行政自由裁量权及其法律规划》.《江苏广播电视大学学报》.2004年8月

篇（2）

一、行政复议

我们所要谈论的是行政复议中的自由裁量权问题，那么就不得不对行政复议做一个简单的阐述，以期望对行政复议制度有一个初步的了解。

在姜明安老师书中对行政复议作出如下定义：“行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政复议是现代法治社会中解决行政争议的方法之一，它与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济，是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一。”

行政复议是一种行政行为，但是它有不同于其他行政行为，它具有以下几个方面的特点：

1．行政复议所处理的争议是行政争议。这里的行政争议主要是指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的争议，这种争议的核心是该具体行政行为是否合法、适当。行政复议是专门为解决行政争议而设置的一种制度。

2.行政复议以具体行政行为为审查对象，并附带审查部分抽象行政行为。行政主体作出的行政行为可以分为具体行政行为和抽象行政行为，前者如行政处罚、行政许可等行为，后者如制定和行政法规、规章和其他规范性文件等。我国行政复议以具体行政行为为审查对象，附带审查抽象行政行为中的其他规范性文件，但不审查行政法规和规章。

3.行政复议主要采用书面审查的方式，必要时也可以通过听证的方式审理。书面审查的方式是指行政复议机关通过审查双方提交的书面证据材料，认定案件的事实，判断法律适用的正确性，从而作出行政复议决定。行政复议采用书面审查的目的，在于确保行政复议必要的行政效率。

行政复议是公民、法人或其他组织获得行政救济的一种重要途径，它不仅能够为公民的合法权益提供及时、高效的保障，而且还能够实现行政系统内部的自我监督。作为一种成本低廉、方便快捷的纠纷解决机制，行政复议制度为世界各国、各地区所广泛采用，德国的异议审查制度、日本的行政不限审查制度、法国行政救济制度（包括善意救济和层级救济）、英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、我国台湾地区的诉愿制度等均大抵与行政复议制度相当。

二、行政自由裁量权及在行政复议中的应用

按具体行政行为受法律拘束的程度，可以将其分为羁束性行政行为和自由裁量性行政行为。其中法律赋予行政机关在自由裁量行为中有一种特殊的权利，谓之为自由裁量权。所以简单地说，行政自由裁量权就是法律法规赋予行政机关在行政管理活动中依据立法目的和公正合理的原则，根据具体情况自行判断行为并自行决定实施其行为或不作为以及如何作为的权力，是行政机关常用的一种权力。行政自由裁量权相对于一般法定行政权来说，是一种自由的权力，灵活性大，行政机关享有自行判断、自行选择和自行决定是否作出某种行为，在何时何地行为，怎样行为的广泛自由。行政自由裁量权的自由不是绝对的它具有行政权的国家意志性、法律性的一般特点，有其标准和目标，受合法性的限制。自由裁量是在法律法规规定的一定范围内的自由裁量，而不是完全没有范围没有边际的裁量，与毫无准则限制完全不同。

行政自由裁量权是现代行政的必然要求。首先，行政自由裁量权的存在是提高行政效率之必要。针对纷繁复杂、发展变化的各种社会现象，为使行政机关能够审时度势，对各种特殊、具体的社会问题能够灵活果断地处理和解决，在适用的方式、方法等方面应有一定的自由选择的余地。为此，我国的法律法规赋予行政机关在法定范围内行使自由裁量权，以增强行政的能动性，提高行政效率。其次，行政自由裁量权的存在是法律调整各种社会关系之需要。面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政机关灵活机动地因人因事作出有效的行政管理。同时，行政自由裁量权也是一把双刃剑，在缺乏程序约束及必要有效监督的情形下又极易被滥用，对行政相对人的合法权益造成侵害。

谈到行政复议中的自由裁量权问题，不得不从行政“疆域”说起。在19世纪，西方国家大多数依照亚当•斯密在《国富论》中阐述的自由贸易理论，实行自由放任政策，国家的经济发展主要依靠市场这只“看不见的手”进行规制，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那个时候，“除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人几乎可能没有意识到政府的存在而度过他的一生”。后来，行政的疆域突破了传统的自由经济时代的领域，扩大到如下方面:(1)干预经济，对经济活动进行规制；(2)调控国内国际贸易、管理国内国际金融；(3)举办社会福利和社会保险；(4)管理教育、文化和医疗卫生；(5)保护知识产权；(6)保护、开发和利用资源；(7)控制环境环境污染和改善人类生活、生态环境；(8)监控产品质量和保护消费者权益；(9)管理城市规划和乡镇建设；(10)直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。行政权的扩张，使社会经济空前发展，但也带来了一系列的问题。

根据对行政复议及行政自由裁量权的以上论述，可以推导出自由裁量权在行政复议中应用时的特点和出现的问题：

1.行政复议中的自由裁量权针对的是行政争议而行使的。行政复议制度的设立是为了解决行政争议，因此复议机关所享有的行政权的运作主要是解决行政主体与相对人之间的矛盾，其自由裁量权具有特定性，只能针对呈现在复议机关面前的行政争议案件。不同于行政主体享有的裁量权的范围广、自由度高的特点，更不同于司法中的裁量权，后者具有更为严格的适用标准和程序。

2.行政复议法为行政复议中的自由裁量权的行使提供了许多条文基础。如行政复议法的第三条第三项“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定”,这一条文规定了复议机关对被申请的具体行政行为应当进行合法性与合理性的审查，但是在实践过程中很难判定什么是合理什么是不合理，没有一个相对具体的判断指引。第十七条“行政复议机关对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”该条作出不予受理决定的审查标准并不明晰，预留了随意裁量的空间。第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”事实上绝大多数都采用了书面审查的办法，是否进行调查、听取各方意见也取决于复议机构的决定，随意性极大。

3.行政复议中的自由裁量权会受到来自司法机关及其他机关的牵制。复议机关相较于作出行政行为的行政机关更加关注于自己的复议结果是否能被法院及其他机关认可，因为如果被发现在复议过程中有违法违纪的行为，就会被依照行政复议法及其他相关法规追究法律任。并且被复议申请人依据行政诉讼法告上法庭也不是一件舒服的事情。因此复议机关在运用自己的自由裁量权对行政主体的自由裁量结果进行审查时，是会考虑到法院和其他机关介入的因素。三、对行政复议中的自由裁量权规制的思考

（一）来自行政自我拘束原则的影响

所谓行政自我拘束原则，是指行政主体如果曾经在某个案件中做出一定内容的决定或者采取一定的措施，那么，在其后的所有同类案件中，行政主体都要受前面所做出的决定或者所采取的措施的拘束，对有关行政相对人做出相同的决定或者采取相同的措施的原则。现代国家宪法上的平等原则，是行政自我拘束原则之直接渊源。这一原则其实强调行政系统中行政权力运行的统一性，要求同类问题相同处理。在行政裁量广泛存在的今天，试图让法院运用司法权审查行政疆域的每个角落是不现实的，有关行政管理方面的事务，也不是仅仅涉及到法律问题，有些问题包括了财政税收环保土建等方面非常专业的问题，让法院来对这些领域的专业知识进行评价肯定是自讨苦吃，因此建立行政自我拘束的原则的意义就在于，行政复议机关在作出决定之前必须考虑到自己以前对同类问题所持的观点看法、采取的具体措施,被申请复议的行政机关对同类问题所持的观点看法、采取的具体措施，进而保证其自由裁量权能够谨慎、斟酌地做出，特别是在一些专业知识很强的领域，根据这一原则制定出一套详尽的操作性强的内控机制，减少复议机关的裁量权异化的情况。

（二）对行政复议中的自由裁量权的司法监督

在大多数情况下，当相对人没有从复议机关那里得到公正、有效的救济的时候，其最有可能的就是通过提起行政诉讼寻求司法保护。而且司法作为社会公平正义的最后一道防线,对行政权的控制的作用不容忽视。目前有很多老师和学者关于行政复议司法化进行讨论,有学者在总结出行政复议种种弊端(如:当事人不愿申请行政复议，不愿意不敢提起行政诉讼的情况十分普遍；行政复议的救济作用十分有限等等)后，认为应当建立统一的行政法律救济制度，完全可以将行政复议纳入行政诉讼的范畴，并效仿法国体制，设立隶属于中央政府的独立行使行政审判权的行政法院系统，由行政法院统一行使对行政相对人的法律救济权和对行政主体的法律监督权。学生认为，从法理学的角度说存在即为合理，任何一项制度的存在都有其必要性，既然它能够为大多数国家所单独采用必然有其合理的因素。所以学生对将行政复议制度并入行政诉讼，设立行政法院表示疑惑，如果行政法院隶属于中央政府，那还不是不能做到完全跳出部门或系统的狭隘圈子，在设立制度进行控制的时候并没有预设相对较高的权力就是正确的、不受制约的。这样做不是又使行政复议陷入了另一个大一点的圈子吗?并且对根源于法国的这种制度能否在中国顺利运作表示质疑。因此,许多学者认为,当务之急是推进我国的司法改革进程，逐步加强法院的独立性，以使行政诉讼制度能充分发挥其功能,是法院能够有效、有度的对复议机关的不适当的自由裁量行为进行规制。

（三）完善行政责任制度，加强行政复议制度的专业化、独立性

我国的行政复议法在第六章列入了法律责任的规定，目的在于明确复议机关及被申请机关的法律责任，但这些条款在实际适用的时候效果并不明显，具体规则不能很好的落实，问题有部分源于条文本身的不够具体和可操作性不强，在修订复议法时应当明确追究法律责任的具体机关、操作规程等程序规定。如前所述，不能因为行政复议制度在现实中遇到了一些问题，就否定这一制度的积极意义，针对复议制度遇到的具体问题可以通过修改法律、制定实施细则等来加以完善。针对复议机关的独立性问题，学生认为绝对的独立是不存在的，复议机关在隶属于政府的同时可以引入一些程序性规定，如听证、专家咨询会、程序公开等制度，使复议申请人能够充分的在复议作出结果之前发表自己的看法，“让别人听到自己的呼喊声”。从诉讼法的角度我们知道，程序正义之所以重要，并不在于它一定会带来真正公平正义的结果，而在于它使当事人能切实感觉到自己受到尊重，自己的意见能够正确顺畅的表达。关于经费问题，这涉及到财政税收方面的专业性问题，切实可行的方法是在有关学者提出基本方案后，将方案交由相关部门论证，最终的目标是能够保证全国的复议机关都有独立的经费保障，可以裁减基层的复议机关,达到精简高效的机构设置。针对复议机关人员专业化的问题，很多老师提出以下的观点“建立行政复议人员的任职资格制度，将这些人员的选用纳入国家司法考试的范围”，提高复议人员的法律素养保证他们的任职资格，是控制裁量权不适当运用的有效手段。

参考文献：

[1]应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社2005年第1版。

[2]姜明安：《新世纪行政法发展的走向》，载《中国法学》2002年第1期。

[3]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版。

[4]胡亚球、陈迎：《论行政自由裁量权的司法控制》，载《法商研究》2001年第4期。

[5]杨建顺：《论行政裁量与司法审查-兼及行政自我拘束原则的理论根据》，载《法商研究》2003年第1期。

篇（3）

1.1官本位现象普遍，出现甚至越权裁量的现象

基层行政人员在行使行政自由裁量权中扮演着重要角色。“一项普遍政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释，以及取决于他们实施该政策的兴致和效率。”[3]行政人员受传统人治、本文由/整理集权、管制型行政文化影响权力欲望膨胀，将政策执行中的自由裁量权看成是个人的私有物品，以自己的利益为出发点，对政策自由取舍，断章取义，对自己有利的政策内容积极执行，对自已无利的内容拒不执行，或者利用自由裁量权进行政策替代，打着执行政策的旗号，制定一些与原政策无关的政策，有些时候行政裁量人员甚至以身试法，违背法律法规，超越职权进行裁量，严重阻碍了政策的及时、准确、有效的执行。

1.2执行方法简单粗暴，缺乏有效的沟通协调机制

政策执行中的裁量针对的是不同的目标群体，各目标群体的利益要求千差万别，而大部分行政人员更习惯于传统的自上而下的政策执行裁量模式，强调权威和程序，把执行裁量过程看作是控制和计划，在执行裁量权时手段单一，大多采用命令的方法，严重地挫伤了目标群体的积极性，妨碍了政策有效执行。我国基层行政人员在行政裁量时出现矛盾冲突，未就共同的政策目标交换思想与信息，致使工作责任区重叠或出现盲区，相同的差错多次发生在不同人和地区上，有效的经验得不到共享。行政人员漠视目标群体的任何反馈，垄断政策信息，导致裁量者与目标群体信息不对称，目标群体无从了解政策的原则、限制，完全处于被动的地位，利益得不到上达。

1.3行政道德缺失，导致裁量不作为的行为

行政道德是行政文化的一部分，它内化于行政人员的思想观念之中成为其行使权力执行政策的信仰与约束机制。制度分析学派的主要代表人物诺思认为，遏制政府官员违规行为的有效方法是法律制度和规范的文化与道德。当前基层行政人员忽视了思想道德素质的提高，从个人的私利出发、弄虚作假，不说实情、不讲实话，整体观念、纪律观念和法治观念淡漠，把民主、公平、责任、公共利益置之一边，在执行裁量权时，当政策无关痛痒时则漠然置之，怠于裁量，该为的不为，不发挥主观能动性，不调查研究，不结合实际只是机械地执行政策，这种失职行为，错失政策执行的有利时机，阻碍政策正确有效实施。

2.交往行为理论视角的引入

交往行为理论是德国著名的哲学家、法兰克福学派第二代代表人物哈贝马斯的提出的。交往行为理论主张交往理性的重建和话语伦理规范的建立，用以消除当今世界的弊端，实现社会秩序正常化。交往理性认为主体与客体之间不是以对立关系为前提，而是以主客体间的相互理解关系为前提。

交往行为是主体之间以语言为主要媒介，通过自愿对话协商的方式，达到相互的理解和沟通，从而在行动上取得一致。交往行为的核心范畴是交往行为中蕴含的交往合理性，哈贝马斯的交往合理性构建在共同的道德规范基础上，重视人与人之间的联系，把理性拓展在人际间相互交往的网络中，这种合理性是以理解为目地的，而理解是主体之间的以相互同意为基础，有意识的活动。在阐述交往行为理论时，哈贝马斯提出了生活世界与系统的概念，把社会划分为生活世界与系统，生活世界为人们的交往行为提供了共同的背景。系统是与生活世界相对的技术层面的东西，哈贝马斯认为现代社会中系统正在不断挤压生活世界，导致生活世界官僚化和金钱化，而要克服这一危机只有通过理往行为建立公共领域，承认和尊重共同的道德规范，开展对话活动本文由/整理使社会成员有平等的机会参加交往，加强人与人之间理性的沟通和协调。

哈贝马斯的交往行为理论结合中国的语境为当前我国政策执行中行政裁量权的行使提供了新的视角。传统的自上而下的裁量方式导致行政人员在行使行政裁量权力时官僚作风严重，在行使权力过程中采用强制手段，漠视公民的利益。同时我国公民的参与意识的淡漠，自下而上参与的缺失促使政策执行中行政裁量权种种弊端。借鉴交往行为理论注重行政裁量权中执行主体与公民的对话交流，将“自上而下”与“自下而上”的裁量结合起来，倡导政策执行中的道德与公共精神、促进裁量主体与公民在行政裁量中的良性互动。

3.交往行为理论视域下政策执行中的行政裁量权的路径选择

3.1构建对话交流机制，实现社会多元主体互动的政策裁量网络

构建对话交流机制，创建一定的规则和渠道使基层行政人员之间以及基层行政人员和公民、其他社会组织就行政裁量的相关因素在充分交流、协商的基础上，消除矛盾取得一致的。就行政人员之间而言，各职能相关部门的裁量人员在执行裁量权之前，就政策内容、精神实质、政策范围和限制进行沟通和协调，举行各种会议，避免政出多门，裁量失范。社会多元主体参与互动需要发展各种交流方式，如、定期座谈会，基层行政人员下基层调研，倾听群众意见；实行政务公开、信息公开，保证公民、各种社会组织能够顺畅的获取政策资源，充分发展电子政务，公民、各种社会组织可以随时上网及时关注各项政策信息。加强公民之间的横向联系，实现行政人员之间以及行政人员和公民、其他社会组织政策裁量网络，大力开展民主听证会、民主恳谈会、公共论坛的形式，融入多方的意见加强彼此间的政治支持和信任，推动政策裁量的正当性和有效性。

交往行为理论主张从意识哲学向交往哲学的转换即以自我为中心的理性转向主体多元化的主体间交往模式，用理性建立广泛的相互交往的关系网络，而多元主体互动的政策裁量网络的建立，各方主体的有效沟通和理解，改变了公民只是政策裁量的被动接受者，行政人员完全凭着个人好恶得失作为行政裁量的标准的状况，达成主客体双赢的局面。

3.2塑造新型的行政文化，培育共同的道德规范

行政文化是人们在一定的社会背景下，形成的心理行为模式的总称，包括人们内在的信仰、价值观念、行政意识、行政理想、行政道德。交往行为理论指出生活世界的金钱化和官僚化导致了社会的病态，生活世界的金钱化和官僚化即是行政文化的落后，塑造新型的行政文化，行政人员在政策执行裁量中形成新型的行政裁量价值观，在行使裁量权时改变粗暴的执行方式，自觉依法行政，不断加强学习，更新理念；营造一个广泛参与的政治氛围，建立平等、自由、法制的参与型行政文化，积极推进公民参与政策执行中的裁量权。承认和重视共同的道德规范，崇尚道德理性是交往行为理论实现的前提，是执行主体与公民之间对话沟通的基础。建立行政裁量的道德标准比如公共利益、公正公平，这些标准尽量量化易于操作；加强舆论宣传，使行政裁量的道德规范普及化、透明化，潜移默化为执行者和参与者的内在信念；实行道德监督，对于参与者建立道德档案。

篇（4）

《经济研究》工作论文第813号

随着中国城市化、工业化进程加快以及服务业的快速发展，农业部门劳动力已经大规模向城镇和非农部门转移，这引发了土地资源重新配置的需求。

一方面从事非农生产活动的农户没有时间耕种自己的土地，另一方面农业生产效率高且想扩大生产规模的农户却得不到土地，造成了农业效率与农民福利的巨大损失。故亟须改革中国现行农地使用制度，利用市场的资源配置功能来调整土地资源。

考察中国家庭追踪调查中的农村家庭数据，对农户土地流转决策行为进行分析后发现：无论是租入还是租出土地均有利于提高农户的福利水平，其中，土地租出户的家庭人均纯收入比非流转户高1391.5元，贫困发生率比非流转户低4.1%；土地租入户的家庭人均纯收入比非流转户高852.6元，贫困发生率比非流转户低3.7%。土地价值、农业补贴和涉农贷款对农户租入土地决策具有显著促进作用，而非农就业机会和城市工资水平是农户租出土地从事非农生产活动的主要诱因。

对不同租赁行为下农户收入增长的影响机制进行比较分析后表明：第一，受教育水平提高和农业补贴有利于农民增收，且能使低收入家庭获得更多收益；第二，耕地规模扩大对专业农户的收入增长具有显著正向影响，而土地租金是租出土地家庭收入的重要组成部分，低收入家庭通过租出土地从事非农业生产活动来实现减贫更具可行性和有效性；第三，租入土地家庭的耕地面积依然不能满足农业规模生产的要求，农村家庭中还存在着大量剩余劳动力，这非常不利于专业农户增收。

而现阶段中国农村土地的流转主要是农民自发推动的，流转规模和涉及范围均无法达到发展现代农业、促进城乡居民收入均等化的要求。为了让更多农民从土地流转中收益并实现增收减贫目标，需要政府提供有效的农地流转制度变迁供给。

制度

财政分权未带来公共服务发展

中南财经政法大学 陈思霞

武汉大学 卢盛峰

分权增加了民生性财政支出吗？

来自中国“省直管县”的自然实验

《经济学（季刊）》2014年第4期

伴随政治集权和经济分权为特征的中国式分权改革，中国以发展公共服务为导向的公共财政体制改革逐步推进，但长期以来，地方政府对公共服务的财政投入始终处于较低水平，且增长缓慢。

基于省直管县外生的自然实验，实证检验中国式分权改革对基层政府财政支出决策行为的影响效应后发现：

1.分权改革导致参与分权改革的县（市）显著增加了基础设施建设支出，但民生性支出下降。2.参与改革的地区中，贫困县（市）更倾向于降低民生性公共服务支出。3.财权下放直接带来基层政府扩张基础设施建设支出，民生性财政支出则主要受到经济分权的冲击。4.扩权改革在空间配置上的公共支出结构变动效应逐年递减，但总体影响效应十分稳健。

观点

孩子让父母更诚实

美国乔治梅森大学 Daniel Houser等

“不诚实的起源：从父母到儿童”

NBER工作论文第20897号

生活中，人们会遭遇各种为了私利而做出不诚实行为的时候。不诚实行为如何产生，在什么样的经济环境下此类行为会减少或增加尚不得知。

篇（5）

一、引 言

传统的财政分权理论认为,地方政府在提供地方公共服务时更具有效率。这一方面是因为地方政府具有信息优势,更能响应地方居民的偏好。另一方面,人口流动下的地方选民“以脚投票”给地方政府施加了约束,使得地方政府之间就公共服务的提供展开竞争(Tiebout, 1956; Oates, 1972)。[1](416-424)[2]因此,许多国家的公共服务都是由地方政府来提供的。以教育为例,1999年在美国各级政府的教育支出中,联邦政府支出占14.6%,州政府占22%,其他都是各级地方政府支出的(哈维•罗森, 2006,P.429)。[3]中国的情况与此类似,根据《2008年中国教育经费统计年鉴》数据计算,2007年全国教育经费总收入当中,来自中央政府的比重为11.22%,其余则来自各级地方政府。

那么财政分权到底能否提高地方公共服务提供效率(efficiency)或效果(effectiveness)呢?①现有的经验研究并无一致的结论。Jimenez等人(1996)对菲律宾的研究表明,学校的经费越依赖于地方政府,那么学校越有效率。[4](377-386)Sarkar(2000)对阿根廷的研究发现,财政分权有助于提高医疗卫生服务的提供效率,但是对教育服务的影响则取决于具体的模型。[5]Robalino(2001)等人的跨国研究发现,分权可以提高医疗卫生的服务效率。[6]乔宝云等人(2005)对中国的研究发现,财政分权无助于提高小学教育的有效供给。[7](37-46)Barankay和Lockwood(2007)对瑞士的研究则发现,分权提高了瑞士高中教育的完成率。[8]傅勇(2007)的研究表明,中国的财政分权降低了基础教育的提供效率,也损害了城市公共服务的提供。[9]

本文使用中国1997―2005年的省际面板数据,考察财政分权对地方政府教育服务提供效率的影响。余下部分的安排如下:第二部分讨论指标、数据和计量模型;第三部分对计量结果进行分析,同时进一步考察模型的稳健性以及其他一些问题;最后是结论。

二、计量模型:变量选取和数据来源

首先估计如下基本回归模型:

promotioni,t=α+βFDit+γXi,t+εi,t[JY](1)

我们使用的是1997―2005年中国30个省、自治区、直辖市(包含重庆,但不包含)共270个观测值的平衡面板数据。在上述回归模型中,下标i和t分别表示第i个省份第t年的观测值。

被解释变量是第i省第t年的初中毕业生升入高中的升学率(promotion),根据历年《中国教育统计年鉴》相关数据计算。需要指出的是,仅仅用初中毕业生升入高中的升学率并不足以反映义务教育服务的提供效果,更为全面的衡量指标还应该包括辍学率、复读率、巩固率、入学率、标准化考试分数等。由于辍学率、复读率和巩固率的指标难以获得,而中国各个地区义务教育阶段的入学率基本上都在90%以上,数据缺乏变异性,同时目前也不存在全国性的标准化考试,因此本研究未考虑这些指标。

核心解释变量是当地的财政分权度(FD)。出于本文的研究目的,最好是选取度量初中教育支出分权程度的变量。但是我国的教育经费统计数据中并未区分初中教育经费中由各级政府承担的比例,所以我们只能使用一般的财政分权度指标。本文以省预算内收入占中央本级预算内收入作为衡量财政分权度的主要指标(收入分权度)。此外我们还选取了省预算内支出占中央本级预算内支出的比重(支出分权度)、扣除了净转移支付的省预算内支出占中央本级预算内支出的比重(净支出分权度)、省预算内收入占包含了中央补助的本省总收入的比重(收入独立性)②作为替代指标。

X是其他可能影响教育服务提供效率的社会、经济变量。具体包括:

1.人均GDP(PGDP):经济是教育发展的基础,以人均GDP来衡量的经济发展水平应该和初中毕业生的升学率正相关。本文以1978年的可比价格对各省当年人均GDP进行了调整。

2. 15岁以上人口中的文盲、半文盲率(illiterate):许多研究都表明,成年人口中的文盲率与适龄人口的教育获得情况负相关(Gupta et al., 2002)。[10](717-737)

3.城市化率(urban):城市化率的常规衡量指标是城镇人口占总人口的比重,但是由于我们只能找到最近三年的城镇人口数据,因此我们用非农人口比重作为变量。

4. 0-15岁适龄人口比重(age):如果适龄人口比重很大的话,就意味着教育的存量需求很大,从而教育扩展的成本就比较大(Mingat and Tan, 1992)。[11]因此预期这一变量和升学率之间具有负相关关系。数据根据历年《中国统计年鉴》的人口年龄构成和抚养系数换算得到。③

5.初中预算内生均教育经费(pbgt):由于教育产出效果的提高既有可能是因为分权提高了生产效率所致,也有可能是因为教育经费投入增加所致,抑或二者兼而有之。[5]对此我们对教育生产函数的投入因素加以控制,引入了初中预算内生均教育经费这一变量。数据来自历年《中国教育经费统计年鉴》。

三、计量结果与分析

(一)基本模型

首先,我们进行基本模型的回归。一共使用3种估计方法:固定效应估计、随机效应估计、FGLS估计。模型结果见表1。

和传统理论不一致的是,财政分权变量的系数始终显著为负。以人均GDP为衡量标准的经济发展水平对于初中毕业生的升学率没有显著影响。④当地15岁以上人口中文盲、半文盲的比例对于升学率具有显著的负效应。这说明父母以及更早一辈的人力资本积累水平对于子女的人力资本积累的确具有影响。城市化水平总体上对于升学率具有显著的正效应。0―15岁年龄的人口比重对于初中毕业生的升学率具有显著的负效应。这说明教育适龄人口比重越大,对教育的需求也就越大,当教育服务的供给还存在制约时,就表现为“超额需求”。⑤生均预算内教育支出对于增加升学率具有显著的正效应,但是这种正效应相当微弱。

由于本文所使用的面板数据的时间跨度比较短,相应的横截面单位比较多,因此可能存在异方差和自相关的问题。对此,我们运用修正的瓦尔德检验来验证是否存在组间异方差,结果chi2(30)=239.14,Prob>chi2=0.0000,因此拒绝组间同方差的假定;利用Wooldridge(2000)提出的检验是否存在序列自相关的方法,[12]计算的F(1,29)=48.719,Prob>F=0.0000,因此拒绝不存在自相关的假定。对此,本文接下来使用FGLS估计方法来估计固定效应模型。从FGLS回归的结果来看,财政分权、文盲率、适龄人口比重等因素对初中毕业生的升学率都具有显著的负效应。城市化水平、生均预算内教育支出则有显著的正效应,且固定效应估计的系数大小和FGLS估计的结果基本一致(具体结果见表1)。

本文之所以发现财政分权会对初中毕业生的升学率具有显著的负效应,其原因可能是:

首先,传统的分权理论认为,财政分权可以增加地方政府对地方选民的回应,但是无论是从人口的流动性来看,还是从选举对于地方官员的约束力来看,Tiebout式的“以脚投票”机制在中国并不存在(张军,2008)。[13]

其次,传统的财政分权理论认为,分权可以在地方政府之间展开水平的标尺竞争,从而促进公共服务的提供效率。但是大量的文献都表明,中国的财政分权和以经济绩效为考核标准的地方官员晋升机制结合在一起,导致中国地方政府之间展开“为增长而竞争”的标尺竞争(傅勇,张晏,2007)。[14](4-12)这种标尺竞争在促进经济发展的同时,也产生了诸如市场分割、地方保护主义、公共支出结构扭曲等代价。

第三,传统的分权理论认为,财政分权可以减少游说行为,从而减少公共资源的浪费,提高资源配置效率和生产效率。但是也有许多文献指出,分权未必会减少游说行为(Barankay and Lockwood, 2007),[8]并且分权体制下的地方政府治理能力不如中央政府有效,这些都会导致地方公共服务的提供缺乏效率。特别是分权之后的地方政府更有可能被少数利益集团控制,从而导致地方公共品供给缺乏效率等问题(Hayes et al.,1998)。[15](1-20)对此,我们将在后面的内容里具体分析政府治理能力是否会对教育服务的提供效率产生影响。

第四,分权能够提高教育服务的提供效率的微观机制在于,分权化的提供模式下存在大量的竞争者,公立学校和私立学校之间、公立学校之间、私立学校之间等都存在竞争。提供教育服务的经费主要来自基层政府,管理权限也主要由基层政府乃至学区、学校负责。为了争夺生源,教育服务必须符合学生的偏好和口味,因材施教,从而形成良性竞争互动。但是中国的情况并非如此,特别是经费虽然由基层政府负责,但是教学大纲、课程设置等日常学校管理权限却是集权的甚至全国统一的。此外,教育资源特别是优质教育资源总体上还很稀缺,教育服务市场缺乏以消费者为导向的竞争。这些都限制了分权模式下的教育服务提供效果的改善。

(二)进一步的讨论

1.政府规模是否起作用?前面的文献综述指出,分权未必能提高效率的一个可能原因在于分权之后的地方政府治理能力不如中央政府。特别是在中国,相对于中央政府官员来说,地方官员发生腐败、寻租的可能性也许更大。另一方面,即使不考虑分权这一体制,政府的治理能力也会对政府的公共支出管理、公共服务提供效率产生影响。比如傅勇(2007)就认为,中国的行政体制设置相对僵化,政府规模膨胀导致财成“吃饭财政”,无助于提高公共服务供给效率。他用每万元财政收入负担的公职人员数来衡量政府规模,发现政府规模与公共服务提供效率负相关。[9]

我们用每万名人口中的政府公务人员数量来衡量政府规模(数据来自历年《中国统计年鉴》的“分地区分行业职工人数”),考察政府规模是否会影响教育服务提供效率。由于政府规模越大越有可能是冗员过多、机构庞杂从而效率低下的表现,因此我们预期政府规模变量的符号为负。我们首先将政府规模变量单独引入,这样可以考察在政府生产函数中治理能力是否起作用;其次再引入政府规模与财政分权度的交互项,这样可以考察分权对升学率的影响是否取决于治理能力的不同而存在差异。具体结果见表2。

从表2的结果看,在引入政府规模这一变量后,模型中其他变量的符号和显著性保持了较好的稳健性。特别是关键的解释变量财政分权度,仍然具有显著的负效应。将政府规模作为单独的一个变量引入后,该变量具有符合预期的显著的负效应,说明政府规模越大,升学率越低。将财政分权度和政府规模的交互项引入后,该变量的系数仍然显著为负,说明财政分权对于升学率的负效应随着政府规模的扩大而进一步增强。

2.分权的影响是否具有地区差异?在这一部分,我们进一步引入地区虚拟变量来考察分权对升学率的影响是否存在地区差异。具体的做法是:以东部地区为基组,如果该省属于西部地区,则令虚拟变量west=1,否则为0;如果该省属于中部地区,则令虚拟变量central=1,否则为0。由于地区虚拟变量是一个在时间上恒定的变量,不能直接进入固定效应模型,因此我们取财政分权度和地区虚拟变量的交互项进入模型。具体结果见表3。

从表3的结果来看,分权对于升学率的负效应在中部地区最为明显,在西部地区的影响其次。有趣的是,此时财政分权的系数为负但是不再具有显著性。这是否意味着财政分权在东部地区并未对升学率产生显著的负效应呢?对此,我们单独对东部地区进行了检验,并且同时选取了收入分权度、支出分权度、净支出分权度、财政独立性4个衡量财政分权程度的指标。结果发现,在采用收入分权度、支出分权度作为解释变量时,财政分权的系数为负但是不显著;在采用净支出分权度作为解释变量时,财政分权的系数显著为负;在采用财政独立性作为解释变量时,财政分权的系数显著为正。因此,基于前面的基本回归和各种稳健性检验,以及这里对地区差异的讨论,我们初步可以认为,财政分权在总体上对初中毕业生的升学率具有显著的负效应,这种负效应在中部地区表现最为明显,其次是西部地区。至于东部地区,结论不够明确,这取决于我们所使用的衡量分权度的指标。

四、主要结论

本文使用中国1997-2005年的省际面板数据,检验了财政分权对教育服务提供效率的影响。以初中毕业生升入高中的升学率作为衡量教育服务提供效率的变量,以财政分权、人均GDP、文盲率、城市化率、适龄人口比重、生均预算内教育经费等经济、人口、社会发展水平变量作为解释变量,我们发现:当其他条件都相同时,财政分权水平对初中毕业生的升学率具有显著的负效应,人均GDP的作用不显著,城市化率和生均预算内教育经费具有显著的正效应,适龄人口比重和文盲率则具有显著的负效应。

我们还发现,用政府规模来度量政府治理能力的话,则政府规模越大,升学率会显著降低。为了检验财政分权对升学率的影响是否具有地区效应,我们引入了地区虚拟变量和分权度的交互项。结果发现,分权对于升学率的负效应在中部地区最为明显,在西部地区的影响其次,这在某种程度上证明了教育等公共服务方面存在着所谓的“中部塌陷”现象。

注 释:

①此类研究中对“效率”的定义不尽相同,有时“效率”(efficiency)和“效果”(effectiveness)往往具有相同的含义,对此本研究不进行细分。

②Akai和Sakata使用过这一指标,参见Akai, N. and Sakata, M.: Fiscal Decentralization Contributes to Economic Growth: Evidence from State-level Cross-section Date for the United States, Journal of Urban Economics, Vol.52, 2002:93-108.

③计算方法为:0-14岁人口比重=少年儿童抚养系数/(少年儿童抚养系数+老年抚养系数+1)。

④Gupta et al.(2002)的跨国研究发现,人均GDP对于中学的毛入学率具有显著的正效应,但是对巩固率(persistence rates)、辍学率(drop-out rates)等则表现出负效应。Sarkar(2000)的研究则发现,人均GDP对于小学生升学率的影响不确定,取决于具体的模型设定。陈诗一、张军(2008)的研究表明,人均GDP对地方政府支出效率的影响是负的。

⑤这点与Gupta et al.(2002)的研究发现是一致的。

主要参考文献:

[1] Tiebout, C. M. A Pure Theory of Local Expenditure [J]. Journal of Political Economy, Vol.LXIV, 1956.

[2] Oates, W. E. Fiscal Federalism [M]. New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972.

[3]哈维•罗森:财政学(第七版)[M].北京:中国人民大学出版社2006年中文版,郭庆旺,赵志耘译.

[4]Jimenez, E., & Paqueo, V. Do local contributions affect the efficiency of public primary schools? [J]. Economics of Education Review, Vol.15, 1996(4).

[5]Sarkar, Mainak. Fiscal decentralization and human development: Some evidence from Argentina [R]. Yale University, working paper, 2000.

[6]Robalino, D., Picazo, O., and Voetberg, A.. Does fiscal decentralization improve health outcomes? [R]. World Bank, Policy Research Working Paper, 2001, No.2656.

[7]乔宝云,范剑勇,冯兴元. 中国的财政分权与小学义务教育[J].中国社会科学,2005(6).

[8]Barankay, I. and Lockwood, B. Decentralization and the productive efficiency of government: Evidence from Swiss Cantons [J]. Journal of Public Economic, Vol.91, 2007.

[9]傅 勇. 中国式分权,地方财政模式与公共物品供给[D].复旦大学博士论文,2007.

[10]Gupta, S., Verhoeven, M., and Tiongson, E. The effectiveness of government spending on education and health care in developing and transition countries [J].European Journal of Political Economy, Vol.18, 2002.

[11]Mingat, A., and Tan, J.-P. The mechanics of progress in education: evidence from cross-country data [J]. World Bank, Policy Research Working Paper, 1992, No.2015.

[12]Wooldridge J. M. Introductory Econometrics: A Modern Approach, 2000。伍德里奇.计量经济学导论:现代观点[M]. 北京:中国人民大学出版社,2003年中文版,费剑平,林相森译.

[13]张 军. 为《为增长而竞争》而写. [A]. 载于张军、周黎安主编. 为增长而竞争:中国增长的政治经济学 [M]. 格致出版社,上海人民出版社,2008年版.

[14]傅 勇,张 晏.中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价 [J].管理世界,2007(3).

[15]Hayes, K., Razzolini, L. and Ross, L. Bureaucratic choice and nonoptimal provision of public goods: Theory and Evidence [J]. Public Choice, Vol.94, 1998.

The Impact of Fiscal Decentralization on the Efficiency of Public Education Provision

篇（6）

不仅理论研究众说纷纭，分权的实证研究也呈现出多元化局面，xie、zou和davoodi(1999)对美国经济的实证检验发现财政分权对经济增长有负面影响，而akai和sakata(2002)的研究却支持传统财政分权有正作用的观点；zhang和zou(1998)对中国经济的研究与davoodi和zou(1998)对46个国家的研究，都表明发展中国家财政分权与经济增长之间的关系为负；与之相反lin和liu(2000)的研究表明，财政分权推动了中国经济发展。直到今天，财政分权仍然是公共经济学研究领域和政府决策部门的重大课题之一。

我国自1994年建立分税制以来已历经十余载，实行的初衷是为了明确各级政府的事权与财权，规范政府间财政分配关系，增强中央政府宏观调控能力等。关于我国分税制的效果，国内存在争论，贾康(2006)坚持认为“分税制适应了市场经济的客观要求，是‘两位一体’地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系的理想制度安排”，张晏与龚六堂通过采用各种财政分权指标度量财政分权与经济增长之间的关系彼此一致性，在两级分权的基础上，对28个地区1986—1992年和1994—2002年进行对比研究，结果发现“分税制改革显著地改善了财政分权对经济增长的影响。改革前我国财政分权与经济增长之间存在显著的负关系，而1994年后财政分权对经济增长的影响显著正”。而尚铁力(2002)认为“地方政府对中央政府的政策制度设计与执行存在着信息不对称性，而这种不对称性所带来的效率损失会使财政分权的效果大打折扣”。美国财政学会主席罗依.伯尔(bahl，roy，2005)对中国的财政分权问题提出了一个重大命题：“中国的财政分权到哪一级?”，反响激烈。周文兴(2006)通过对中国建国以后的计量历史进行考察，发现“考虑速度和程度的财政分权与经济增长有惊人的相关关系，而通常认定的80年代中期进行的财政分权改革和90年代中期的分税制改革只不过是一个历史阶段延续问题。从长期来看，财政分权对经济增长具有正面影响，但不排除中短期出现对经济增长产生负面影响的可能。”

本文试图从地方的实际情况出发，以江苏省为例，对1994年实行分税制以来的江苏财政收入情况，从总量、结构进行分析，以实证结论作为依据，尝试从收入角度来评价我国推行分税制的基本现状，仅供参考。

二、基于分税制框架下的江苏财力实证分析

本文通过采集分税制改革以来江苏省各级政府的财政数据，进行整理与计算，从总量与结构两方面，对江苏省财力问题进行分析。

(一)江苏财力总量分析

1.江苏近10年来的财政总收入基本情况

财政是国民经济的综合反映，经济决定财政，财政反作用于经济，这是财政与经济关系的一般原理。1994年以来，我国为理顺中央与地方的财政分配关系，对财政体制进行了重大改革，整个财政体制框架一直延续至今，相关数据显示，近10年来是江苏省经济与社会发展最快的时期，其财政收入的情况如表1、图1和图2所示。

 

从表1、图1和图2数据所显示的结果看，江苏省1994—2004年财政总收入总体情况呈现以下特点：一是绝对量呈扩张态势，2004年是1994年的7.6倍，年平均增长23.6%，高出全国财政收入17.9%的增长水平，且大多数年份的增长速度都快于全国水平；二是财政总收入占gdp的比重总体呈现上升趋势，但各年度的这一比例均低于全国平均水平；三是总量规模占全国财政总规模的比例不断上升，近两年来占到国家财政的近10%水平。江苏省近10多年来财力的这种变化，是该省改革开放所取得成果的具体体现之一，与其经济实力不断增强密不可分。

2.江苏省近10年来本级财力情况

按照分税制的要求，我国大部分地方所集中的财政收入总额中，有一部分是要按一定的标准上划给中央政府，由中央政府来调配使用。由于各地区的经济差异以及适用的政策不同，各地区上划中央的收入规模会不一致，就江苏省而言，其实际情况如表2和图3所示。

 

从表2和图3的数据所显示的结果来看，1994—2004年期间的大多数年度，江苏地方本级收入占其全部财政收入的比例都低于60%，最低为47%，最高为63%，也即说明江苏省是财政上划的重要省份，而考虑到中央财政对江苏省的转移支付情况，这一期间江苏省财政净上划率变化不大，维持在25%左右的水平，这从另一个侧面也说明，近年来江苏地方税收收入规模有较大的增长。

3.江苏省近10年来财政总收人与gdp的弹性分析财政收入的集中程度与很多因素有关，其中经济总量是一个重要因素，从国外的相关文献来看，财政收入增长是否合理以及财政体制是否健全与完善的问题，可以用收入弹性来分析，江苏省近10年来的财政总收入弹性系数情况如图4所示。

 

图4数据显示的结果看，1994—2004年期间，江苏省财政总收入对gdp的弹性系数大多数年度均大于1，表明在这段时期里，江苏省财政总收入的增速快于其当年gdp增速，但各年度的弹性波动较大，呈现振荡走势，最大弹性系数为3.34，即gdp增长1%，财政收入增长3.34%。全国这一指标近10年来也呈现振荡态势，但近10年来江苏省收入弹性平均水平与全国平均水平却近乎相等，前者为1.74，后者为1.75，这说明，近10年来江苏省财力得到了极大地增强，但从全国范围来看，其财政收入对gdp的弹性是适当的。

(二)江苏财力结构分析

1.财政收入的形式构成分析

2007年开始实行新的政府收支分类改革以前，我国财政收入被定义为纳入预算管理的政府收入，从其形式上看，主要由税收收入和其他收入构成。近10年来江苏省财政总收人中这两钟形式收入的情况及变化如表3所示。

 

表3数据显示的结果表明，一是江苏省财政收入中税收收入占主体地位，符合我国目前财政收入形势现状，但税收所占比重低于全国水平(基本维持在90%以上)；二是受国家政策影响，江苏财政收入中税收所占比重呈现下降的态势，即1994年以来国家多次对预算内外资金的范围进行了调整，逐步扩大了预算内收人的范围，将以前没有纳入预算管理的政府基金纳入预算来管理，从而使税收收入所占比重下降。

2.财政收入的区域构成分析

江苏省是我国典型的区内差异较大的地区，划分为苏南、苏中、苏北三大区域e，体现在财政问题上，三大区域的差异情况详见表4、表5、图5和图6，其中，图5

表示的是1999—2003年三大区域财政总收人占江苏财政总收入的比例，图6表示的是1999—2003年三大区域接受上级财政转移支付的资金占其可支配财力的比例。

 

    表4、表5、图5和图6数据显示的结果表明，江苏省财力的区域结构呈现以下特点：一是地区财政总量差异大，且差异呈明显加大的趋势。苏南地区的财政收入的各项指标，都远远超过苏中和苏北地区，苏中地区财力尽管与苏北地区大体相当，甚至在一些年度低于苏北地区，但人均财政总收入也要大于苏北地区；二是地区相对规模的差异明显。表现在地区财政集中程度上，1999—2004年中，从苏南到苏北，财政的集中程度是递减的(即地区财政总收入占地区gdp比例是下降的)，表现在地区对江苏省财力贡献上，从苏南到苏北，贡献率是递减的(即地区财政总收入占省财政总收入比例是下降的)，苏南地区人口占全省人口的30%左右，但财政收入却占到江苏省财政总收入的60%以上；三是地区接受上级政府转移支付比例的差异大。从图6可以看出，苏南、苏中和苏北地区都程度不同地接受了上级财政的转移支付，但从相对规模来看，苏北地区最高，苏中地区其次，苏南最低，说明苏南地区财政可完全自给，而苏中、苏北地区有相当一部分财力需要依靠上级政府的转移支付来满足，特别是苏北地区。

3.财政收入的政府级次构成分析

按照现行地方财政体制要求，一级政府应有比较固定的本级财政收入，以满足其履行各项职能的需要，并且对本级财力不足以满足需要的政府，规定了转移支付办法。笔者根据江苏省2000—2003年相关数据，对省、市、县乡级政府相关财政指标进行计算，具体结果详见图7和表6。

 

表6和图7的数据显示的结果表明，江苏省财力在各级政府之间的分配格局，市本级政府比例最高，4年中有3个年度的比例超过总收入的50%，省本级财政总收入近几年来比较稳定，比例约为10%左右，县乡财政总收入的比重略有下降，笔者根据我国现行的地方财政体制推测，县本级财政总收入占到省财政总收入的20%左右，因此，乡镇本级财政收入仅为全省的10%左右，而从转移支付规模来看，各级地方政府都有一定比例的转移支付的收入，省本级政府是最高的，县乡级政府其次，市本级政府最低，而且不同年度存在一定的波动。

三、基本分析结论

通过上述分析，结合笔者的调研体会，我们对扛苏省分税制改革以来的财力状况初步得出以下基本结论：

1.江苏财力总量逐年扩大得益于其经济总量的不断增长，但财政集中程度总体低于全国水平。由上述分析得知，相对于经济总量而言，该省财政集中程度并不高，因此，从国内平均水平来看，该省财力还有一定的增长潜力。当然，在实际中，影响财政集中度的因素较多，政策减免因素就是其中之一。由于江苏省是外资进入最多的几个地区之一，对外出口规模较大，根据我国现行政策，对外资以及出口都有较多的优惠政策，这些因素无疑会影响该省的这一指标。

2.大多数年度内，江苏财政收入增速快于gdp的增速，总体波动较大，有些年度的弹性系数过高，这表明，该省财政收入与gdp在协同上具有不稳定性，但收入弹性平均水平从全国范围来看是适当的。

3.江苏三大区域在财政收入上的差异，总体上可以归因为经济总量差异导致的，但财政集中程度的差异也不可忽视。笔者认为，苏北地区财政集中程度大大低于苏中、苏南地区，与苏北地区的三次产业构成密切相关，一般而言，农业比重大的地区，要提高财政集中程度是不现实的。

4.江苏省财力总量集中在市级政府层次，县乡财政规模偏小。这种分配格局与分税制倡导的事权与财权相统一是相悖的，这一分析结果在其他省份也是如此，这与我国现行财政体制缺陷密切相关。要调整这一格局，即提高县乡财政收入比重，除了要大力发展县乡经济，还应改革地方财政体制。

四、对我国分税制的简要评述：基于实证分析结论

我们认为，上述分析结论，尽管仅限于江苏的情况，但在一定程度上也反映了我国分税制推行的基本现状，据此，我们做出如下几点评述。

1.分税制对地方财力增长起到了促进作用。从江苏的情况来看，无论是财政总收入还是地方本级财政收入，总量都呈迅速增长趋势，财政收入占gdp的比例逐步提高，与此同时，我国其他地区的财力多年来也呈现不断增长的态势，表明我国的分税制改革在调动地方财源建设积极性方面，确实起到了促进作用。

2.现行转移支付政策不倾向于经济发达地区。上述分析表明，江苏对国家财政的贡献是较大的，这不仅体现在江苏本级财政的实力上，更体现在其上解中央财政的比例上，而该省每年从中央财政所获得的转移支付收入则较少，这种情况与我国转移支付政策的均等化目标是相符的。

篇（7）

陈志勇。男,广西贺州人,1958年4月出生,经济学博士,教授,博士生导师。现任财政税务学院院长、湖北财政与发展研究中心执行主任、中国政府采购研究所副所长。

学术兼职。中国财政学会理事,全国高校财政学教学研究会常务理事,湖北省财政学会常务理事,武汉市财政学会副会长,湖北省国际文化交流中心理事。

学术经历。1981年9月―1987年7月在原中南财经大学财金系就读,先后获经济学学士、硕士学位,毕业后在原中南财经大学、中南财经政法大学从事财政学、国家预算管理等课程的教学和研究;1999年考上中南财经政法大学财政学博士研究生,2002年获经济学博士学位;2002年任中南财经政法大学财政与公共管理学院财政系主任;2003年任中南财经政法大学财政税务学院副院长;2005年任中南财经政法大学财政税务学院院长。2004年在加拿大圣马力大学作为期半年的学术研究,近年来先后应邀到美国佐治亚州立大学、澳大利亚南昆士兰大学、英国卡蒂夫大学、日本京都大学、日本岛根县立大学、香港城市大学、台湾逢甲大学等高校作讲学和访问。

研究领域。主要研究财政理论和财政政策,涉及税收、公债、公共收费、财政支出、预算管理制度、财政管理体制、财政宏观调控、地方财政等方面,并形成了财政收支政策与预算管理制度、财政分权与财政管理体制、区域经济与地方财政三个主要研究方向。

专业业绩。近年来,主持国家社科基金、教育部规划项目、财政部科研项目、湖北省科技攻关项目等各类科研课题20余项,公开发表学术论文60余篇,出版专著和主编教材各三部,领衔讲授的《财政学》课程荣获国家级精品课程。代表作主要有:《区域经济协调发展与财政政策调控》(湖北人民出版社,2003)、《财政学原理》(中国财经出版社,2005)、《国家预算管理》(中国人民大学出版社,2007)、《公债学》(中国财经出版社,2007)、《2007―2008中国地方财政发展报告:地方财政支出结构优化研究》(经济科学出版社,2008)、“地方财政支出结构优化:理论模型与实证分析”(《财政研究》,2006.9)、“我国开征物业税的若干思考”(《税务研究》,2007.3)、“税收法定主义与我国课税权法治化建设”(《财政研究》,2007.5)、“公共财政的分析”(《财贸经济》,2007.10)、“财政体制与地方政府财政行为探讨――基于治理‘土地财政’的视角”(《中南财经政法大学学报》,2009.2)、“土地财政:缘由与出路”(《财政研究》,2010.1)。2009年度,学术论文“地方财政支出结构优化:理论模型与实证分析”获湖北省人民政府颁发的第六届湖北省社会科学优秀成果奖三等奖,研究报告“科学发展观下湖北公共财政发展职能研究”获湖北省人民政府颁发的湖北发展研究奖(2006―2007年)三等奖,研究报告“本科生导师制度研究――基于中南财经政法大学的实践”获湖北省人民政府颁发的湖北省教学成果奖二等奖。

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11科技论文的作用

科技论文是科技成果的总结、学术水平的标志，是促进科技交流与合作的有效途径，更是评价一国科技水平和科研能力的重要指标。近几年来，我国财政科技拨款及科学研究与试验发展经费呈稳步增长态势，科研队伍不断壮大，科技论文数量也持续稳定增长。2008年中国科技论文统计结果表明，我国作者2007年发表国际科技论文总数仍居世界第2位。科技论文的迅猛增长，对我国科学技术水平的提高起到了积极的推动作用。但是，随着全球开放存取模式的兴起，我国在强调科技数量的同时，却忽视了科技论文在网络时代开放存取的版权管理和保护问题。

12开放存取定义

2001年12月，OSI(openoilyinstiue)在匈牙利的布达佩斯召开信息自由传播会议，并于2002年2月正式对外公布《布达佩斯公开获取计划》（BUdPestcpenaccessjiitiativ，eBOA)布达佩斯开放存取计划认为，开放存取某一文献是指可以在互联网公共领域免费获取，并允许用户阅读、下载、复制、分发、打印、检索或链接到这些文章的全文，用于编制索引、作为软件数据使用或用于其他合法目的，而没有经济、法律以及技术障碍。进行复制和传播的唯一限制和版权在此唯一作用是给予作者控制其作品的完整性及以适当的方式对作者表示致谢，并注明相应的引用信息的权利151。2003年3月《巴斯达声明》、10月《柏林宣言》更加明确了开放存取的意义、概念、特点和对象，并明确提出未来发展目标。开放存取旨在通过国际环境建立一个免费的、不受限制的学术论文获取渠道，消除信息资源的获取障碍，促进教学科研，分享学术成果，推动世界范围内的学术交流，让学术成果成为全世界的共享资源。PETR认为，开放存取模式就是把同行评议过的科学论文或学术文献放到互联网上，使用户可以免费获得，以打破学术信息传播的人为壁垒。

2科技论文开放存取的合理合法性

(1)国际图联开放存取声明解读。国际图书馆协会联合会一直关注信息的开放存取议题，设有开放存取信息及表达自由委员会（FAFE)积极推动信息的开放存取。2004年2月，国际图书馆协会联合会发表的《关于开放存取学术信息和研究文献声明对旨出，经同行评阅的学术文献对人类的进步具有重要的贡献，全面开放存取学术文献是了解世界及缩减数字鸿沟的重要手段之一。因此，呼吁作者、编者、出版商、图书馆及信息服务机构，坚持开放存取原则，提供学术文献服务。

(2)开放存取宗旨与知识产权法目标是一致的。科技论文开放存取旨在借助互联网的优势，实现学术成果的广泛传播，促进科技进步，使公共利益和著作权人利益同时得以实现。知识产权法的终极目标是鼓励作品的创作和传播，促进科技进步，由此带动整个社会的进步，这在我国《著作权法〉〉和《专利法》中第一条都有体现。科技论文开放存取宗旨与知识产权法的价值目标是一致的，都是为了扩大知识成果的广泛交流与传播，促进科技的进步、繁荣和发展。

(3)科技论文具有一部分公共性质，其大部分经费来源于国家财政资助。科技部统计数据显示：2007年我国国际最多的部门是高等院校，占8458%；2007年国内最多的也是高等院校，占6603%,研究机构占10.19%。而高等院校和科研机构正是受国家财政经费资助研究的主体。同时，科技论文资料来源离不开现有科技资源的支持，科技论文的创作需要建立在对现有科技成果和经验吸收借鉴的基础之上，科技论文肩负着传播科技成果，促进科技进步的命。PUbHeLibraryofScience认为学术信息应属于全社会的共同财富。

3科技论文开放存取版权管理的新模式

(1)开放存取出版仍然是有版权的出版。开放存取出版模式以承认版权为前提，仍然受到著作权法的保护。在传统版权环境下著作权法被商业出版者利用来阻止人们对信息内容的随意获取与使用。开放存取模式的诞生标志着不同于传统版权控制下的出版模式的新型法律关系的确立。在这种新的出版模式下，著作权以一种使科技论文共享和可以被他人获得的方式发挥着作用。著名知识产权法专家、知识共享组织的创始人劳伦斯。赖斯格（LAWRENCE)旨出，开放存取出版不是没有版权的出版11)。

定义中指出，对文献复制和传播的唯一限制，或者说是著作权的唯一作用，应该是给予作者对其作品完整性的控制以及作品以适当的方式表示致谢和引用的权利。在开放存取中，作者仍然保留对作品享有基本权利，比如，保护作品的完整权和署名权等，一些作者还禁止作品用于商业用途。通过这样的著作权安排，使作者在保留基本权利的同时，鼓励作者放弃其他权利，授权认可合法的学术活动中所需要的一切使用，从而尽可能地扩大作品利用的程度与范围。

(2)开放存取不依赖读者支付版权使用费。传统版权控制下出版模式的维持主要依靠用户支付版权使用费，即用户的订阅费，出版商对市场的垄断性愈强，获得的版权使用费就愈多。相反，开放存取出版模式所需的经费则越来越多地来源于作者支付的出版费，即出版费用由读者转移给作者或其他机构。对于被发表的论文每篇收取较高的评审费用。比如，BiMedCeta每篇论文收费330英镑，而PLS对每篇论文收费1500美元。收取作者出版费用是0A期刊成本弥补的主要手段。

(3)开放存取是在现行著作权法的法律框架下运行的。开放存取的作品只限于作者同意和授权免费提供使用的作品。这与现行的著作权法并不冲突。因为现行著作权法赋予作者拥有限制作品传播的权利的同时，也赋予了作者自由传播作品的权利。英国研究理事会（RCUK)在一项开放存取政策草案中指出，不与现行版权法规相冲突。明确指出，不倡导突破现有的版权法，而只是在现有的版权法体系内，根据著作权人的意愿，最大限度地实施开放存取出版。这样，开放存取就形成了既承认版权法和以维护版权规则为前提，又在版权法的保护下打破版权垄断的知识信息传播的新模式。

(4)版权归作者所有而不是转让给出版者。传统出版模式下，作者将版权转让给出版者，而开放存取改变了传统的学术出版权利归属方式，由作者拥有所发表作品的版权。1C一SURFPatneHngcnOPyHh”项目关于开放存取与版权的研究报告指出，开放存取期刊采用4种不同的版权政策，或者说学术作者有4种方式管理其作品的版权，分别是:①作者将部分版权转让给出版机构。作者保留版权，但允许他人使用和再利用作品，包括商业利用（如两个主要的开放存取出版者PLCS和BKMEDCeta采用这一模式）。

②版权可以由作者保留，但是商业利用权通过许可协议转让给出版者。这一许可协议在某种程度上限制学术使用。作者可以再利用其作品，只要不涉及商业利用权利，不必征得出版者的同意。

③开放存取作品再利用和作品转换权利受到限制。这一模式是基于“知识共享”许可证，其限制商业目的的再利用，即“相同方式共享”。“相同方式共享”是指，基于此作品修改、转换和创作新作品，只有在与此相同的许可证下才可以传播结果作品。④所有权利或大部分权利由作者保留而不是由出版者保留，作者保留商业利用权利。采用这一模式的期刊版权公告声明，课堂使用免费，但其他使用要依作者本人许可而定。这些期刊大多由学术界自身出版，且没有商业出版者的参与。不需作者付费，期刊只以电子形式出版。

4科技论文开放存取版权管理策略

(1)确立许可协议的法律地位。版权许可协议是网络科技论文开放存取的灵魂。开放存取许可协议的法律基础在于版权是社会通过立法对版权人许可的权利，同时法律允许版权人通过“许可”的方式，以缔结契约的途径来变更和调整版权人与用户之间的权利义务关系。在许可协议中版权不是剥夺用户的自由，而是通过协议给了用户比以往商品化资源更多的自由。但是，许可协议并非法律规则，许可协议是建立在特定国家法律之上的专门解释。没有法律的支持，仅靠许可协议这种格式合同是很难实现开放存取理念的。应通过立法对版权人许可权利进行规定，制定相关法律条例和条款赋予许可协议法律地位。

(2)完善政府政策引导与宏观管理机制。从开放存取的发展来看，开放存取出版模式更多的是一种自下而上的运动。目前已引起了一些国家政府的重视。2003年6月，美国参议员SAO向参议院提出议案，建议所有政府资助的科研成果让公众共享。英国科研会议有关加强科研成果获取的立场声明也在2005年进行了修订，公布草案并征求公众意见。一些国际组织也提出了各自有关开放存取的原则立场。我国也应加强对受国家财政资助的科技论文的管理，进行合理的科研经费分配、出台法律政策要求公共资助的科研成果让公众共享，指导相关部门，如科研政策管理部门制定开放存取期刊的评价体系等，从国家层面给予开放存取以宏观引导和支持。制定相关开放存取的版权政策，开发版权政策指引工具，提供给研究人员使用。同时对版权归属、版权转让进行宏观干预，协调学术出版链条上的利益关系，为鼓励科技论文开放存取的发展创造良好的政策环境和法律环境。

(3)建立网络科技论文认证制度。对科技论文的发表时间进行客观、正确的记录，可以使作者的科研成果为他人所知，通过享有首创权、发明权来得到学术界的认可和尊重。中国科技论文在线可以为在该网站的作者提供的时间证明，便于作者在第一时间公布自己的创新成果。网络科技论文认证工作所发挥的主要作用在于确定文献的发表时间，以确保作者的首创权和发明权。但是，仅对时间作出证明是不够的，关键在于对作者的主体资格开展认定。同时政府要将网络发表的科技论文作为科研院所和大专院校学术水平评估的重要指标之一。科研院所和大专院校也要将网络发表的科技论文作为评定职称和考核的重要指标，以及申报课题的重要参考条件。只有这样，才能激励科研工作者的创作热情，最大限度地传播和使用科研成果，促进科技的繁荣和发展。

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2011年10月，财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》（以下简称《试点办法》），允许上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。地方政府发债权再次成为学界乃至全社会热议的话题。支持、肯定的声音不绝于耳，怀疑、反对的意见也不在少数。本文从此次试点的内容出发，对建立我国地方政府发债制度的相关问题进行讨论。

一、四地政府自行发债试点的分析

依据《试点办法》，自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制，2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。

（一）与我国以往地方政府债券的比较

1993年，国务院叫停我国地方债券的发行，并在第二年的《预算法》中明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。但事实上的地方债券并未彻底消失。1998年亚洲金融危机期间，中央发行1000亿元的长期建设国债，并通过商业银行以高于国债的利率贷给地方政府，由地方政府逐年归还。2009年，为减小国际金融危机对我国经济的影响，帮助地方政府解决“四万亿”投资刺激计划中资金不足的问题，国务院允许地方政府发行2000亿元地方债券，冠以“2009年XX省（自治区、直辖市、计划单列市）政府债券”的名称，而由财政部发行并代办还本付息。2010年财政部继续地方政府发行2000亿元地方债券。

1.相似点分析

制度变迁通常有两种形式：一种是危机导向；一种是利益导向。从国债转贷、中央到自行发债，制度变迁更大程度上都是危机导向而引发的。过去是为了应对金融危机，维持经济的稳定增长，此次地方政府自行发债试点则直接源于大规模地方债务集中到期，债务违约风险凸显的现实背景。

2.不同点分析

较之于1998年、2009年的办法，此次试点最大的变化在于地方政府在债券发行这一环节得以自主，而中央政府则扮演“额度管理”的角色。因此，地方政府需要直接面对资本市场，需要遵循债券市场的运作规则。地方政府要想成功发债，就要充分披露其信用信息，增强财政透明度。自行发债试点实际是将地方政府纳入到金融生态环境中，削弱了融资的行政化色彩，以市场化的方式规范其行为，将地方政府融资阳光化，从微观层面完善金融生态环境。

（二）与其他国家地方债券发行制度的比较

在财政联邦制较为完善的发达国家，地方政府债券（也称“市政债券”）与国债、企业债券、股票、投资基金等共同构成完整统一的证券市场。以美国为例，地方政府融资的主要平台就是市政债券市场。美国的市政债券分为一般责任债券和收益债券，一般责任债券，政府使用税收收入向投资者还本付息。收益债券由特定的地方政府机构发行，以项目收益偿还。美国是典型的财政联邦制国家，地方财政独立于中央财政。更有地方政府破产制度保证中央政府不会援助处于财政危机的地方政府，避免了中央政府对地方债的担保责任。

而我国中央与地方之间的财政关系并非真正独立，地方发债所引发的一切财政风险最终都将由中央政府承担。

二、确立地方政府自主发债权的理论依据

从此次自行发债的试点内容看，地方政府并未拥有完整意义上的自主发债权。但不少学者认为此乃转向自主发债的一种过渡、一种准备。正如前文所述，地方政府自主发债制度为许多发达国家所确立，在财政学、法学等领域可寻得其背后的理论支持。

（一）事权与财权相统一原则

依据公共产品理论，非排他性、非竞争性的公共产品不能依靠逐利的市场主体来提供，政府必须负担提供公共产品的责任。而收益范围的区域性使得地方性公共产品更适合由地方政府提供，从而产生了财政分权的要求。财政分权即要求国家财政决策权在中央和地方政府之间有一定的划分，各自享有相对独立的财权，同时独立承担一定的支出职责。地方政府担负着提供公共物品、进行公共管理的广泛职责，产生了巨额的资金需求，因此应当根据事权赋予地方政府相应财权。发债权理应属于地方政府享有的一项财权，通过发行债券筹集资金正是财政分权体制下地方政府直接融资的重要渠道。

基于此，审视我国的分税制改革便可见其事权财权不相匹配的实质性缺陷。一方面，在财政收入的分配上，税权明显集中于中央政府，而地方政府仅享有零星小税种；另一方面，在财政支出的责任划分上具有较大的模糊性，实际中，地方政府肩负着提供各类公共物品的硬性责任。地方政府在财政资金上存在巨大缺口是现实而必然的。

（二）预算统一化、财政透明化要求

为确保政府预算内容的完整性和同一性，政府预算必须覆盖其全部公共收支，反映它的全部财政活动，而不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。而在法律关于地方政府发行债券的明文禁止下，地方融资平台成为我国地方政府最主要的融资渠道，由融资平台公司发行的企业债券或向商业银行贷得的款项便成为地方政府的隐性负债，游离于预算监管体系之外。

事实上，在地方政府发债问题上，禁或不禁都无法改变其对资金的大量需求，但其形成的影响却截然不同。唯有将地方政府举债权合法化，将其各项收支完全纳入预算管辖之内，才能有效确保公共财政的透明化、规范化。

三、我国确立地方自主发债权的现实障碍

（一）法律制度障碍

1.《宪法》及相关法律法规的空白

地方政府自主发债权涉及中央与地方的关系问题，本应在宪法层面予以明确。然我国《宪法》未对地方政府债券作出规定。此外，当前也仍没有专门的法律法规对地方债的发行作出具体规范。实践中，由国务院财政部决定地方债券的发行事项一定程度上存在于法无据之嫌。

2.《预算法》禁止性规定

现行《预算法》规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。对此，多数观点认为这是为政策调整留有一定的空间，在国务院批准下的地方发债并非违法之举。然而，要真正承认地方政府的自主发债权，这一原则上的禁止性规定明显与其相悖。因此，当务之急就是着手于《预算法》的修改和相应法律的制定。回顾《预算法》的修订历程可谓漫长而曲折，目前修正案草案已进入人大审议阶段，在地方发债问题上是否能有所突破还需拭目以待。

（二）地方政府“道德风险”之忧

此次试点实施之际，反对意见更多来自于社会公众。出于对政府信用和政府自我约束力的怀疑，地方政府发债被视为危险重重。

首先，地方政府信用评级无可得知。由于地方政府信用评级体系的缺失、信用评级机构独立性的缺失加之政府信息披露的缺失，地方政府与投资者之间存在严重的信息不对称。事实上，根据国家审计署的统计结果，至2010年底，除54个县区没有政府性债务外，全国其他地方政府均有政府性债务，而其所负债务的真实规模究竟多大仍不得而知。其次，由于缺少严格的约束机制，地方政府极易出现过度举债、滥用资金等现象。因此，对地方政府发债行为的有效监督是最为紧要的一环。此外，债务是否能按期偿还也是投资者关注的问题，但基于我国中央与地方的财政关系，中央政府实际上承担着最终的保证责任，因此不足以引起投资者的过度担忧。但偿债责任的明确落实同样是建立地方政府发债制度的重要议题。

四、建立地方政府发债制度的配套措施

在上文已经提及的法律的制定和完善之外，地方政府发债制度的确立更需要配套机制的同步构建。以下试从控制地方政府发债的启动与强化发债过程的监管两方面提出建议。

（一）适当扩大地方政府税源

税权与发债权构成地方政府财政资金的两大主要来源。分税制改革后地方政府税源的限缩使得财政收入更是捉襟见肘。鉴于此，一方面可以适当增加地方政府在共享税种中的分享比例，另一方面，赋予地方政府独立的税收征收权，允许其在法律的范围内调整征税税种和税率。地方政府财源的适度增加，不仅有利于协调中央与地方的财政关系，同时也减少了地方政府通过发行债券以实现融资的需要。

（二）地方政府发债与清偿的监管与约束

1.确立全方位的监管体系

首先，作为“风险的最后承担者”，中央政府应当履行好监管职责，可设立专门的监管机构，负责地方政府债券发行申请的审核、地方政府的信用评级情况的等工作，在地方发债的统筹协调中发挥主要作用。其次，地方人大需加强对本级政府发债行为的监督，审查地方发债计划，跟踪资金使用方向，督促债务偿还情况等等。此外，还应当充分发挥社会中介机构的专业优势，通过律师事务所、会计师事务所、信用评级机构等中介机构的介入，有助于在地方政府发债过程中规范操作、提高效率。

2.健全信息披露制度

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二、评估对象

各乡镇和区直单位、部门。

三、评估时间

**年初对**-**年的培训情况进行评估；**年底对**—**年的全员培训情况进行总评估。

三、评估指标

1、综合指标（本项指标总分值100分权重0.3）

1-1、领导重视有专门领导小组，有明确的主管领导和主管部门，能加强对本单位、部门的统一领导和宏观指导，督查严格，措施得力，注重实效。30分

1-2、培训计划制定有切实可行的本单位、部门全员培训计划和年度培训计划，培训目标具体，培训对象、内容、时间符合要求；20分

1-3、经费保障培训经费列入本级(本单位)财政预算并落实到位，培训经费专款专用，在职干部人均培训经费增幅与经济社会发展和干部培训工作要求相适应；30分

1-4、培训基地逐年加大对干部教育培训基地建设的投入，整合培训基地资源，发挥党校、行政学院主阵地等培训基地作用，充分利用其他培训渠道。20分

2、任务指标（本项指标分值100分权重0.3）

2-1、任务具体指标与分值计算：每年按**在职干部全员培训计划完成任务，即：从**年至**年，全区各乡镇和区直各单位每年抽调五分之一在职干部参加至少12天以上的各类脱产培训，全区用3年时间对农村“两委”主要领导轮训一遍。任务完成比例指当年实际接受12天以上脱产培训的干部数与当年应参加全员培训的干部数之比，按四舍五入精确到百分数的第一位小数。

3、质量指标（本项指标总分值100分权重0.4）

3-1、培训内容以思想政治教育为重点，特别要学习好“三个代表”重要思想和十六大精神，突出干部的素质培训，以岗位知识更新、业务知识、法律法规知识等培训作为重要内容，理论紧密联系实际，针对性和实效性强;10分

3-2、培训时间重点培训的干部五年内脱产培训时间不少于3个月(**年以前的评估可以按五年平均脱产时间算)，普及培训的干部每年培训时间不少于12天；10分

3-3、教师素质政治品质好，理论水平高，教学经验和实践经验丰富，责任心强；10分

3-4、教学态度以学员为主体并根据学员特点认真备课，有教案或讲稿，认真对学员们进行辅导、答疑；10分

3-5、教学方法因材施教，重视案例分析、情景模拟，善于运用研究式、互动式等多种教学方法；10分

3-6、教学手段有效运用课件、多媒体、广播电视、网络和远程教学等现代化教学手段；10分

3-7、教学管理有严格的教学检查与听课制度并认真执行，教师严格按培训计划进行教学；10分

3-8、教学效果学员学习积极性高，理论紧密联系实际，重点突出，教师主导性作用发挥好；10分

3-9、学习成效充分调动学员主观能动性，学员对培训感兴趣、喜欢学、听得懂、收获大，学员对培训班意见征询表上各项目的满意率达70%以上；10分

3-10、考勤和档案管理有完善的教师、学员考勤制度并严格执行，教师和学员出勤记录完整，学员培训档案规范。

10分

4、加分指标（本项指标总分值3分权重1）

4-1、评估对象积极拓宽培训经费渠道，多方面筹集经费，干教经费有保障，并逐年增长；1.5分

4-2、开办的重点和普及培训班次富有特色，方式创新，培训效果好。1.5分

四、评估方法

（一）听汇报听取受评单位的年度培训完成情况汇报；

（二）检查检查受评单位在职干部全员培训计划、年度培训计划、有关财政预算和培训经费的具体开支情况（受评单位要准备好培训工作有关文件，以供查阅）；

（三）开座谈会召开有关座谈会，全面了解受评单位干教工作情况；

（四）填表按照评估要求对各评估表进行填写，对受评单位进行系统评估。

（五）抽查

1、随机抽查10个单位(其中企业1个)，5个乡镇的全员培训情况。检点内容包括：在职干部的《**在职干部全员培训登记证书》登记情况，参加2个月以上脱产培训的学员资料归入个人档案情况，社会实践报告、课程论文，培训班档案材料等。