公益诉讼论文汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇公益诉讼论文范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式。在三大诉讼中，都存在着相应的公益诉讼。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。相对于传统的诉讼方式，环境公益诉讼具有自身的特点：1、环境公益诉讼的提起者与传统的诉讼方式相比具有特殊性。传统诉讼方式的提起者必须是与本案有厉害关系的当事人，而环境公益诉讼的提起者范围较广，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的人。包括社会成员，如公民、企事业单位和社会团体等。

2、环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为侵害了环境公共利益，而环境行政机构无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的行政不作为时，也是环境公益诉讼的对象。

3、环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益。环境公益诉讼是与环境私益诉讼相对而言的。环境私益诉讼是为了私人利益提起的诉讼，即某种损害环境的行为直接损害到私人利益时，受害人针对加害人向法院提讼的制度。而环境公益诉讼的人不是因为自己的切身环境权益遭受侵害，而是因为环境公益受到损害或有遭受损害的威胁时，向法院提讼，从而达到维护环境公益的目的。

4、环境公益诉讼的功能具有明显的预防性质，同时兼具补救功能。环境公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提讼。这就改变了传统诉讼事后的被动性，可以将危害公共利益的行为扼杀于萌芽之中。另外，对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益。

二、国外环境公益诉讼的立法状况

在美国，20世纪70年代以来通过的涉及环境保护的联邦法律都通过“公民诉讼”条款明文规定公民的诉讼资格。《清洁空气法》首创了著名的“公民诉讼条款”，以此建立了公民诉讼制度。根据“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环保行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权的行政官员提起行政诉讼。美国针对环境公益诉讼制度进行了一系列专门立法的规定，所以环境公益诉讼得到了充分发展。

在意大利，团体诉讼最初仅适用于不正当竞争诉讼，后来被扩大到劳动诉讼中，最后又被扩大至环境法的范围。1986年7月8日的第349号法令规定，如果行政行为的许可、拒绝或者不作为违反了对自然的保护及对自然景观的维护，那么某些被认可的团体，即便其权利并未受到侵害，也有权对该行政行为提讼。[1]法国、德国、日本等国都在民事诉讼制度中都规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件提起民事诉讼。英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后，也修改了相应的法律规定，认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官都可提讼。

以上对国外公益诉讼的情况介绍，我们可以得出以下启示：

1、应当通过立法明确规定环境公益诉讼制度。

2、在立法价值取向上，应当体现环境公益诉讼的激励机制。

3、体现环境公益诉讼的特殊性即诉讼主体的多元化。

三、我国环境公益诉讼立法的现状及不足

虽然近几年，我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索。例如，贵州省贵阳市中级法院设立了环境保护审判庭；江苏省无锡市两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭，无锡市中级法院和市检察院联合了中国首个关于环境公益诉讼的地方规定——《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》引入了一些颇具创新性的程序设计；云南省昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提讼。

但是，我国在推动环境公益诉讼制度中还存在一系列障碍。主要包括：

（一）实体法上的缺陷

《宪法》第12条规定：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产”。《民法通则》第5条规定：“公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”。《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民利和其他权利”。我国《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院。当事人也可以直接向人民法院。”虽然这些法律规定涉及到环境公益诉讼，但是由于过于概括和笼统，在实践中缺乏可操作性。

（二）诉讼法上的缺陷

1、原告条件的限定。现行《民事诉讼法》第一百零八条规定的条件是：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”，即提起民事诉讼的条件之一是原告与本案有直接的利害关系；《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼”。即原告应当符合的第一个条件就是认为该具体行政行为侵害了其自身的合法权益。这样，只有公民、法人或其他组织因自己的民事权利受到行政行为的侵犯或者与其他人发生民事权益争议才能以原告的资格向人民法院提讼，排除了其他人或组织为他人利益或公共利益提讼的可能性。

2、举证责任的限制。现行环境民事诉讼中的举证责任倒置应进一步明确。在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据。

3、环境团体作用的限制。国外法律规定凡环保或其他团体或某一集团中的某成员受到或可能受到污染或生态破坏之害，该团体或集团及其中的其他人都具有了提起团体诉讼的资格，他们都可作为原告出庭。[2]我国《民事诉讼法》虽然规定社会团体可以支持受损害的单位或个人，但对环境团体能否代表其成员，法律存在欠缺。这样，如果一个得到环境行政机关行政许可的区域性开发行为可能危及该区域的生态安全时，如果所有潜在的受害者不敢，而环境团体由于不具有原告资格又无法，那么该侵权行为不能得到及时有效地排除。[3]

4、诉讼费和律师费的减免缺乏规定。国务院的《诉讼费交纳办法》没有把公益性的诉讼案件明确纳入其中，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的和提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说都是不利的。

四、建立我国环境公益诉讼制度的几点设想

在我国，构建环境公益诉讼制度具有迫切性和必要性，是学术界和法律实务界已经达成的共识。从立法及法律实践来看，我国现已具备构建这一制度的可行性。以下是几点制度设想：

（一）在立法上明确规定环境公益诉讼

应当通过立法明确规定环境公益诉讼制度。“无救济即无权利”，这一理论要求对所有的合法权利都应当提供充分和合理的救济途径。从我国现行立法情况来看，虽然一些法律有相类似的规定，但未有一部法律做出过明确规定，这就使我国的环境公益诉讼缺少法律制度上的支撑。因此，应当借鉴国外的做法，在立法上对环境公益诉讼加以明确规定。首先应该在宪法中增加关于公民环境权的规定；其次在环境行政诉讼类的公益诉讼立法中，要立足于用司法审查来对抗行政权的滥用，使行政机关对自己的行为负责，实现预防环境问题的目的[4]第三对于环境民事诉讼类的公益诉讼，应当扩展环境民事损害的范围，扩大环境和其他社会团体行使环境民事权的案件范围；第四在环境单行法中，设立专门的环境公益诉讼条款。只有以法律形式建构环境公益诉讼制度，才能给环境公益诉讼提供强有力的制度支持，以保护环境公共利益免受侵害。

（二）适当放宽资格

对于环境公益诉讼的原告，应当体现环境公益诉讼的特殊性即诉讼主体的多元化。环境公益诉讼制度的关键是原告资格的确立，即谁有权向法院提讼。传统的“直接利害关系原则”将与案件没有直接利害关系的社会公众及组织排除在诉讼主体的范围之外，因此，建立环境公益诉讼制度首先要突破传统民事诉讼和行政诉讼关于原告必须是与案件有直接利害关系的限制。只要具有“事实上的损害”，不论被损害的是个人利益还是公共利益就可以认定原告具有资格。[5]具体包括公民、社会团体和检查机关。尤其是社会团体例如环保组织，由于其组织严密，在科技和法律问题上具备专业知识，应是环境公益诉讼制度的核心所在。还应该充分发挥检察机关作为国家机关的优势，以维护社会公共利益并与行政机关及污染企业相抗衡。

（三）举证责任的合理分担

1、民事环境公益诉讼的举证责任。

民事诉讼中一般的举证责任规则是：“谁主张，谁举证”。因此《最高人民法院关于〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，被告对原告提出的侵权事实予以否认的，由被告负责举证。这种规定对保护环境污染受害人具有积极作用，但同时也存在着明显的不足，原告是否需要承担举证责任以及被告举证的具体范围等需要在立法中加以明确规定。在民众和检察机关提起的环境民事公益诉讼中，由于环境问题的特殊性而不易收集证据，举证责任倒置的规则应得到坚持。

2、行政环境公益诉讼的举证责任

在环境行政公益诉讼中，被告仍是行政机关或法律、法规授权组织，应遵循行政诉讼的一般规则，由被告负举证责任，即由被告对其所作出的具体行政行为的事实和依据的规范性文件承担举证责任，至于其他方面的事实，仍应遵循“谁主张，谁学证”的原则。

（四）诉讼费用承担上的适当改进

环境公益诉讼的诉讼费用数目巨大，加之证据的搜集、鉴定等费用，因而对于普通民众来说很难承担。而且环境诉讼是为了维护环境公共利益而提起的，收益人是不特定的多数人，因而，要求诉讼的提起者来承担如此高昂的费用，会挫伤民众提起环境公益诉讼的积极性。因而笔者赞同以下主张，“公益诉讼基金说”主张建立专门的公益诉讼基金会，公益诉讼基金来源可由国家财政拨款、社会捐助以及被告败诉后支付的无人认领的赔偿金或补偿金组成，公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费用或在败诉后申请由基金会支付一定数额的补偿金。[6]据此，可以打消原告怕承担败诉费用的顾虑，同时又不增加诉讼法院的公益成本，公益诉讼费用申请的审核可以在一定程度上防止滥诉。

（五）原告奖励制度的建立

环境公益诉讼是一种公益性质的诉讼，人提讼的目的是为了维护环境公共利益，而不是为了获取私利。因此，在立法设计上，应当体现一种激励机制，鼓励原告方向法院，并使之能够胜诉。一是在诉讼费用的负担方面，原告因为提起环境公益诉讼，必须支付一定的费用。对于我国传统观念来讲，个人出钱为公共利益打官司存在很大的限制，非经济能力微薄的公民所能承受，而且也不是长久之计。因此。为充分鼓励民众参与，应考虑对于胜诉或不完全胜诉但对公益促进有贡献的原告的合理的律师费用判由被告承担，并对胜诉的原告进行必要的奖励。[7]

（六）防止滥用环境公益诉讼的规定

环境公益诉讼中，原告范围的扩大，举证责任的倒置，再加上诉讼费用的收取上有优惠措施，这些都为滥诉开启了方便之门。所以对于环境公益诉讼立法的最大担心就是滥用诉讼。因此有必要对滥用环境公益诉讼的行为进行防治。

首先，设立行政先置程序。可以借鉴美国的做法，让人在提讼前一定期限内通知行政机关及相关当事人，如果行政机关不采取相应的措施，人才可以选择以直接侵权人为被告提起环境民事公益诉讼或以行政机关为被告提起环境行政公益诉讼。这种行政先置程序对滥诉能够起到一定的预防作用。

其次，实行滥用环境公益诉讼侵权责任制。在美国，滥用诉讼构成一种独立的民事侵权行为责任。其基本含义是：被告恶意地、没有合理和合适的理由，使原告陷入一种刑事的诉讼或者民事诉讼，诉讼的结果有利于原告，即被告造成的诉讼失败，原告因此受到损害，在这种情况下，原告可以提起滥用法律诉讼的侵权行为诉讼。[8]这种滥诉侵权责任制的建立可以有效地制止滥诉的发生。我们可以在立法中借鉴之。

【参考文献】

[1]胡靓。环境行政公益诉讼——公众环境权的程序法保障[C].中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，2003，9，16.

[2]黄霞、常纪文：《环境法学》，机械工业出版社2003年版，第276页。

[3]常纪文、杨金柱：《国外环境民事权的发展及对我国的启示》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第105页。

[4]SeeAlanMurdie，EnvironmentalLawandCitizenAction，London，EarthscanPublicationsLtd.，1993，P83.；

[5]李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第119页

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一、公益诉讼的概念及公益诉讼的意义

(一)公益诉讼的概念

公益诉讼一词始于20世纪60年代，美国在经历了剧烈的社会变革后，伴随着公益运动的展开而广泛使用该术语。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们是为环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。

(二)公益诉讼的意义

1.公益诉讼昭示维护宪法和法律规定的权利，这是民主和法制建设进一步健全的需要。

近年来，公益诉讼已成为司法实践和社会生活中的热点话题，各类公益诉讼不时见诸媒体报道。无论从国外公益诉讼的发展历程与趋势，还是从我国的现实情况来看，公益诉讼的兴起是我国社会和法治进步的重要标志之一。

公益诉讼的原告打官司不图私利，为社会公益，且风险很大，因为被告往往是垄断性大企业或者国家机关。为什么会出现公益诉讼，出现这么多“好事之徒”？现实生活中，在一些国有资产流失、不正当竞争、环境污染等严重损害国家和社会公共利益的事件频频发生，而行政权力膨胀和现有监督制度还存在着一定的疏漏。于是，寻常百姓开始拿起法律武器向不法行为叫板。这表明社会主义法治建设逐步深入推进，改变着人们的生产、生活方式和态度。对社会公众来说，公益诉讼昭示维护宪法和法律规定的权利，这是民主和法制建设进一步健全的需要。

2.公益诉讼既是一种“见义勇为”的正义之举，也是社会进步最显著的标志。

在中国的现实司法实践中，以个人的力量对抗于强大的垄断部门或权力机构，一种结果是舆论喧嚣之后却没了下文，二是虽然有了一个较好的结果却付出了沉重的代价，如河南葛锐诉郑州铁路分局厕所使用收费一案，虽然判决获得支持，而葛先生个人在近三年的诉讼中，付出了大量人精力财力，且精神上承受了相当的压力。

公益诉讼难以获得支持，但却并非“与己无关”。现实生活中，有些人损公肥私、大发不义之财，不就是掏了每个公民的腰包吗？同样是纳税人，有人靠守法经营发财致富，有人却投机取巧，从国库里骗钱发家，这能叫公平竞争吗？这是对其他纳税人的不公正待遇。我们有责任维护法律的尊严，有责任协助有关部门执法，这既是维护国家整体利益，也是维护我们自身利益的一种手段。为了国家或公众利益不受侵害，通过诉讼的办法要求法院追究被告的违法责任，既昭示了人们权利意识的加强，更冲击了社会上普遍存在的麻木；既是一种“见义勇为”的正义之举，也是社会进步最显著的标志。

3.公益诉讼在国际上受到普遍支持，是国家法制健全的标志。

二、对我国公益诉讼发展的思考

(一)我国公益诉讼需要立法支持

从依法治国的要求来说，为公共利益挺身而出的“好事之徒”的出现说明老百姓学会了用法律作为维护权利的武器，使得法的意义开始向“权利”的本原回归。

然而，由于现行的法律不够完善，各地崭露头角的公益诉讼的原告，在维权道路上可谓步履艰难。在一个法治社会，面对不公平、不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应有权通过法律程序解决问题。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”虽然在目前的社会生活中，人民必须把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使，但当受托者不按照人民的意志行使权力时，人民该怎么办呢？承认公民对公共事务的诉讼权力，是宪法原则在诉讼领域的具体体现。现行法律中有关“诉讼主体”的规定，使当前的许多公益诉讼徒具虚名。在一些污染环境、制假售假、不正当竞争、国有资产流失等案件发生后，虽然受害者众多，但根据现行法律，只有直接对公民个体利益造成了损害，公民才能向相关部门举报，但却无法代表公众对致害人提讼。如相关行政机关不履行法定职责或怠于履行维护公共利益的职责，公民也无法对行政机关提起行政诉讼。

公益诉讼机制的缺乏，限制了公民通过法律手段维护社会公共利益的行动，削弱了社会自我调节功能，不利于发挥公民监督政府的作用。可见，公民个人提起的公益诉讼有待立法的支持。

(二)检察机关应成为公益诉讼的重要主体

司法实践中，一直存在着一个怪现象，一方面，国有资产流失、环境污染、垄断等和国家利益、社会公共利益紧密相联的案件，日益受到社会的关注。另一方面，社会公共利益一旦遭到损害，却普遍存在着无人应诉、无力应诉、不愿应诉等问题，致使国家和社会利益遭受损害。由个人自发为维护不特定多数人利益而提起的公益诉讼，尽管被告的行为可能侵害了公共利益，但因公共利益并非个人利益，按法律规定普通公民无权，致使这些诉讼多以败诉告终。法院驳回的理由很简单，就是“原告与被告之间没有直接利害关系”。直接利害关系，成了横亘在公益诉讼面前一道过不去的关坎。

因而，检察机关应成为公益诉讼的重要主体。检察机关提起的公益诉讼，是指人民检察院对于涉及国家利益、社会公共利益以及公民重要权利的民事案件，在无人的情况下，以法律监督者的身份代表国家将案件提交人民法院进行审判，要求人民法院追究违法者民事责任的诉讼。检查机关提起的公益诉讼活动的开展，有利于维护公共利益和弱势群体的利益。

(三)公益诉讼应成为行政诉讼的重要组成部分

根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，只有与被诉具体行政行为具有法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织才可以提起行政诉讼，这就意味着，我国行政诉讼法规定的诉讼仅限于救济个案而提起的私益诉讼，而对非法律上的利害关系人针对国家公权机关的作为或不作为提起的诉讼，也即公益诉讼不予承认，实践中对此类也是不受理的。

公益诉讼的推进必须有一个过程，无论从现有法治环境还是行政诉讼的实际地位来看，目前不可能有较大的冒进，而只能是稳步推进。但是，这种限制公益行政诉讼的规定在实践中越来越显现出其缺陷：当国家怠于行使职权造成公共利益受损时，如果个人或其他社会组织无法提讼，不仅不能体现法律的公平和正义，而且也不符合日益高涨的公民权利要求。因为公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是一致的；况且，法律上的利害关系不仅仅包括直接的利害关系，也包括间接的利害关系；既包括切身的利害关系，亦包括非切身的利害关系，因此，私以为，当私人认为自己的合法权利受到行政机关具体行政行为的影响时，即使这种影响是间接的、非切身的、可能发生的，也应赋予其原告资格，这也是现代行政法发展的最重要的趋势之一。“法律就是朝着允许全体公民他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。”

综上所述，公益诉讼立法和实践虽然在我国处于相对落后状态，但它对于维护我国宪法尊严，建设法治国家，完善依法行政，增强人民法制精神具有重大意义，是值得我国大力推进的。

参考文献

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在司法实践中，存在大量侵害国家利益和社会公共利益的违法行为，有些无直接利害关系人，有些直接利害关系人因不知、不愿、不敢而未提讼，所以形成违法行为出现而无人的局面。如目前在我国发生较多的环境污染案。长期以来，由于我国环境公益诉讼制度的缺失，使环境保护问题日益严峻，仅西部地区每年因环境破坏造成的损失竟然达1500亿元，占当地同期国内生产总值的13%。国有资产的流失也是比较普通的损害公共利益和国家利益的现象。据国有资产管理局的统计和测算，目前平均每天都有近亿元的国有资产流失，许多国有资产流失案件令人触目惊心，却因种种原因无人主张权利，无法进入司法的管辖和监督范围。此外，还有严重损害社会公共利益的垄断经营、造假售假坑害消费者等违法行为。由于我国三大诉讼法理论和立法发展的滞后，导致受害人无法通过诉讼途径保护自己的合法权益或社会公共利益。而一些“打抱不平”者在为不特定的多数人赢得权益的诉讼多以败诉而告终。随着社会经济的不断发展，社会公共利益与人民生活日益密切相关，但这种公共利益同时又不是明确地与某个具体的人有利害关系，因而，通过法律途径寻求救济异常困难。现在我国是依法治国的社会，面对不公平、不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应有权通过法律程序解决问题。赋予人民公益诉权，使人民管理国家和社会事务的权力通过司法途径得以实现，在一定程度上弥补法治漏洞，完善诉讼制度，从而扩大司法监督体系的覆盖面，更好地维护社会秩序和社会公共利益。

二、构建公益诉讼制度的理论根据

公共利益并非是空泛的东西，它是具体存在的，公共利益的实现意味着对权力的监督和制约。国家的一切权力属于人民，人民是权力的所有者。权力的所有都把具体的权力按一定的组织体制委托给权力的使用者——国家机关和公职人员去具体运用。国家机关及公职人员只是受人民的委托来管理、使用公共权力，他们必须向权力的主体——人民负责。当权力的使用者不依法查处违反国家利益、社会公共利益的违法行为时，人民应该有权直接将侵犯国家利益及社会公共利益的行为提交司法审判，由人民法院依法作出判决，制裁违法行为。

三、构建公益诉讼制度的实践依据

随着改革开放步伐的加大，一些不法分子，钻我国市场经济法制不健全的空子，大肆掠夺国有资产，损公肥私，进行不正当竞争，扰乱社会经济秩序，极大地损害了国家、社会和消费者的利益。另一方面，一些企业为了获取大规模利润，不惜牺牲很多长远利益，导致环境被破坏、产品质量出现瑕疵、消费者权益受损等大量公益性纠纷。带有政策意义的垄断行业，为获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格，随意的收费机制等极大的损害了广大消费者的利益。针对国家利益和社会公共利益受侵害问题，全国各地已经进行了积极有益的探索，为公益诉讼制度的确立提供了实践基础。在实践中，仅自1997年5月河南方城人民检察院，提起一例房屋买卖契约无效之诉，追回流失的国有资产，才开创了国内民事公益诉讼之先河。之后，公民个人为维护社会公共利益而进行的公益诉讼日趋增多。四、建立公益诉讼制度是构建和谐社会的重要手段自古以来，实现社会和谐，建设美好社会，是人类孜孜以求的理想；热爱和平，崇尚和美，追求和谐，更是中华民族的优良传统和高尚品德。然而，和谐社会绝不会自发生成，也不会自然实现。和谐社会的构建必须依赖于法律制度的推动，必须借助于法治的践行。在法治社会，诉讼是人们保护自己权利的最基本形式和最后保障。公益诉讼为人民参与国家事务的管理提供了新的途径，从而推进法治的完善与和谐社会的建构。

当前，我国社会正处在转型时期，社会经济成分、组织形式、利益关系和分配方式日益多样化，各种社会矛盾随之产生。在这种情况下，构建社会主义和谐社会的过程，实际上就是一个协调社会各阶层利益关系、整合社会资源、协调社会矛盾、维护社会稳定的过程。由于公共利益具有广泛的社会连带性，一旦遭受损害，极易引致社会混乱。由于公益诉讼的特点，它可将复杂的社会问题、政治问题转化为法律问题，防止纠纷和冲突升级为更剧烈的对抗性活动，达到解决利益矛盾、维护安全团结、社会和谐稳定的目的。

五、公益诉讼制度是保障公共利益实现的需要

在中国社会转型的过程中，随着社会经济的迅速发展，社会一体化的程度日益加深，对公共利益的维护变得更加迫切。在公权力的行使过程中，许多违法行为就是以维护公共利益之名，行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实，导致普通公民的合法利益和社会利益受到损害。在这方面公益诉讼制度就是一种有效的监督方式，它有利于保障法律真正得以实施。任何一部法律的实施都需要有效的监督。对于与社会成员利益息息相关的法律实施，人人都有参与权的公益诉讼制度不失为一种有效的监督方式，这实际上是将涉及社会整体利益的法律的施行置于全社会的监督之下，能够有效地制止违法行为的发生，保证相关法律发挥最大的效能。因此，构建公益诉讼制度是有效维护公共利益的需要。

六、公众的期望

2006年6月中旬，人民日报与人民网在网上开展了对“公益诉讼，你了解多少？”的调查，共有376名网友参与各个单项调查。对于公益诉讼的重要性，网友表示出高度一致，83.9％的单项被调查者认为公益诉讼对我们十分重要，因为它维护了大多数人的合法利益。96.3%的网友认为应当修改我国的相关法律，建立公益诉讼制度。由此可见，公益诉讼也日渐被人们所认识并接受，在我国构建公益诉讼制度是人心所向。而且在实践中，越来越多的法律工作者、律师等自愿承担公益诉讼的责任。

2006年11月25日至26日，由中国民事诉讼法学研究会名誉会长、中国人民大学法学院教授江伟主持修订的“民事诉讼法修订专家建议稿”进行第四稿论证时，就有专家建议在民事诉讼法中设立公益诉讼程序。由此可见，在我国构建民事公益诉讼制度是人心所向，大势所趋。

综上所述，在我国构建民事公益诉讼制度是必然的，也是受人欢迎的，正如杨立新教授所言，在我国，现在建立公益诉讼制度是可行的，也是正逢其时的。

参考文献

[1]佟丽华，白羽.和谐社会与公益法[M].法律出版社，2005

[2]扬冰，张少林.民事公诉正在进行时[N].法制日报，2003-01-07

[3]张文迪.论我国公益诉讼制度的构建[D].对外经济贸易大学，2005-4-1

[4]张清杰，郑春乃.建立我国公益诉讼制度的初步构想[J].中国律师，2006；(4)

[5]肖潘潘.96.3%的网友支持建立公益诉讼制度[N].人民日报，2006-06-23

篇（4）

从目前新闻媒体报道的公益诉讼案件来看，我国目前的公益诉讼案件主要有两个特点：一是个人提起公益诉讼为主。二是公益诉讼多以败诉为主。败诉原因多为原告主体资格问题，即“不具备本案原告诉讼主体资格”。这就暴露出我国公益诉讼制度的一个最大的漏洞——“对原告的主体资格没有任何明确的规定”。在以公民个人身份提起公益诉讼的路越走越窄的情况下。为公益诉讼找到一个合适的主体便显得尤为重要了。笔者认为检察机关应当是最适合提起公益诉讼的主体。

一、必要性分析

(一)检察机关对侵犯国有资产的行为提起民事诉讼，能使国有资产置于国家直接保护之下

我国国有资产管理机构、国有资产经营机构依法负有保护国有资产的职责。当国有资产受到侵犯、破坏，尚未构成犯罪时，他们可以作为原告代表全国人民向侵权人，要求侵权人停止侵权行为，赔偿损失。但由于当前我国国有资产管理制度还不够完善。有些国有资产的管理者未能依法履行职责。在此情况下，如果检察机关能作为国家利益代表人对侵犯国有资产的行为提起民事诉讼，就可以使国有资产置于国家直接保护之下，这对我国国有资产的保护将起到积极作用。然而我国现行法律还没有赋予检察机关提起民事诉讼的职能，对此，我们除了完善国有资产管理制度外，另一项必要的措施就是扩大检察机关的职能，使之有权代表国家，对侵犯国有资产的行为提起民事诉讼，使国有资产得到充分保护。事实上，我国已有个别地方检察机关为制止国有资产的流失而主动代表国家提起民事诉讼。例如，1998年，河南省新野县人民检察院的检察官们就代表国家，以原告身份提起民事诉讼，成功地制止了一次国有资产流失，这在我国是一个创举，其意义非同小可。但它毕竟超越了现行法律所规定的检察机关的职权范围。因此，我们应尽快修改有关法律规定，使检察机关的这类法律监督活动有法可依，名正言顺。

(二)检察机关对扰乱社会经济秩序的行为提起民事诉讼，能有效地保护公民和法人的民事权益，促进社会主义市场经济的健康发展

社会公共利益与个人利益是整体与部分的关系，通过检察机关的民事诉讼活动，制裁民事违法行为，在社会公共利益得到保护的同时，个人和组织的民事权利也必然会得到保护。例如，在市场竞争中，检察机关对进行垄断、限制竞争及不正当竞争行为的违法经营者提起的民事诉讼，在规范市场行为，维护市场秩序的同时。能使其他合法经营者及广大消费者的合法权益得到及时、有效的保护，促进社会主义市场经济的健康发展。

(三)检察机关提起民事诉讼，既达到了诉讼经济的目的，又能实现社会正义

我国民事诉讼法对检察机关的民事监督规定得十分笼统，仅在第14条规定：人民检察院有权对法院的民事审判活动实行法律监督。第185至188条仅规定了检察机关的抗诉权。即要等到法院的判决生效后才能监督，这既浪费了司法资源，又违背了诉讼经济原理。在各国的检察机关监督职能中，更多的是规定检察机关在民事诉讼和行政诉讼中的权和参与诉讼权，检察机关作为公益代表人提讼，既符合诉讼法的本质要求，又能节省大量的人力、物力、财力，保证标准的统一，避免私人可能遭到报复或者出现滥诉的现象。有利于审判机关全面彻底地解决纠纷。有效地保护国家和社会公共利益，从而达到诉讼经济的目的，也体现了社会正义和社会公正的理念和精神。

二、可行性分析

(一)检察机关具有原告资格

将“诉的利益”作为当事人适格的基础，可以扩大当事人适格的范围。所谓诉的利益，乃原告谋求判决时的利益，即诉讼追行的利益。这种诉讼追行利益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体性利益以及原告的胜诉利益是有区别的，它是原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而作出主张)面临危险和不安时。为了去除这些危险和不安而诉之于法律的手段即诉讼，从而谋求判决的利益及必要，这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安才得以产生。这里存在两种利益“原告请求救济的实体利益”和“与此关联的诉的利益”两者之间的关系属于实体法与诉讼法移行领域的问题，通过认可诉的利益。实体性利益也将作为值得法律保护的利益获得一定的权利性。

这种学说在司法实践中的运用，不仅解决了管理权理论所不能完满解释的确认之诉和形成之诉的问题。而且具体到民事公益诉讼而言，使得一些与民事公益纠纷没有直接利害关系但有诉的利益的主体获得了原告资格，成为适格的公益诉讼的原告。即使纯粹由诉讼法拟制的诉讼主体(如集团诉讼或代表人诉讼)获得当事人适格也可以得到合理解释。检察机关作为原告同样享有“诉的利益”，符合当事人适格的要件。所以。在原告资格问题上采纳诉的利益理论有助于解决传统当事人适格理论与民事公益诉讼的冲突。

(二)妥善处理好检察机关在诉讼中的地位并不影响诉讼结构的平衡

篇（5）

正文

一、问题的提出——环境纠纷的独立与公益化趋向

环境问题是随着社会经济的发展尤其是工业化的进程而逐渐显现出来的。在早期阶段，环境问题没有被独立成一类特定的法律问题，而随着人类开发利用环境与资源力度的加大，污染环境渠道的增多，越来越多的环境问题呈现了出来，环境纠纷也成了人们经常遇到的纠纷之一。传统的部门法是在没有环境保护的意识和观念的情况下发展起来的，当环境问题或环境纠纷出现的时候，这些法律在纠纷解决方面往往出现捉襟见肘的现象，呈现出许多问题和缺陷。因而从六、七十年代以来，各国纷纷制定各类环境法律、环境问题对策、环境纠纷解决方式等，以此弥补传统法律对环境利益保护不周的缺陷。至此，环境问题成为一类独立的社会问题，环境纠纷也在这种形势下成为一类独立的法律纠纷。

环境纠纷从传统民法上的相邻、通风、采光等纯私益性质的纠纷发展到今天已相当广泛，而且早已突破私益的局限，越来越呈现出社会化的特性。这主要是由环境问题在时间上的潜伏性，地域上的广泛性引起的。环境问题的这些特点使得环境纠纷中涉及人员众多、地域分散，有时甚至会出现没有影响到具体公民的权益但却影响了国家或社会公益的现象。如何保护这类环境公益成为我们面临的一大课题。

二、环境公益诉讼的界定

英谚云：有权利就有救济。在我国现行的法律制度中对权益的救济途径多样，然而最有效果也最有力度的当属司法救济。因而对环境公益的救济就有了对环境公益诉讼的需求。

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在罗马时期，其程式诉讼中就有了公益诉讼和私益诉讼之分。一般来说，前者是指私人对危害社会公益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。在目前我国理论界对公益诉讼有不同的看法，首先是对公益诉讼中“公益”的范围有不同界定；其次是对公益诉讼的类型有不同见解，一种观点认为公益诉讼应当包括行政、民事两种，另外有观点认为公益诉讼只有行政公益诉讼一种；最后是对公益诉讼中人资格及人范围有不同观点。笔者在众多学者对公益诉讼的不同见解基础上结合环境问题的独特性对环境公益诉讼有下列看法：其一，环境公益是指国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益，为研究方便，笔者将它们划分成两类，一类是纯社会公益性环境利益，另一类是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益。（特定间接利害关系人的诉讼不属于公益诉讼）它们的共同点是不涉及直接利害关系人。其二，对环境公益作如上界定之后，不难看出，对这种公益的侵害不限于一种类型，民事的、行政的、刑事的都可能发生。因而环境公益诉讼理应包括这三种类型，即环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。最后对环境公益诉讼的人资格及人范围的界定在下面的制度构想中再作进一步的研究，此不赘述。

三、环境公益诉讼的障碍分析与建立环境公益诉讼的必要性

如上所述，环境公益诉讼应该包括民事、行政、刑事的三种类型，如果这三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应有相应的制度保障，使这种被侵犯了的环境公益得到救济。然而在我国目前的三大诉讼法中，除刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提讼外，另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定，而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。如对原告资格的规定，两大诉讼均规定提讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，而环境公益诉讼恰恰相反，它没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯环境公益（至少在目前状况下不涉及利害关系人）。这种状况必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。由于环境问题公益化的趋势越来越明显，而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此，要保护环境公益而没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此应该尽快建立环境公益诉讼制度。

四、环境公益诉讼制度的构建设想

由于我国传统刑事诉讼就是公益诉讼而且制度相当健全完善，故在此不再细论，这里仅就环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼进行研究。

（一）人资格及人范围分析

对于环境公益诉讼的人资格及人范围，学术界有不同观点，一种观点认为，针对环境公益提起的诉讼只应由代表国家权力的检察机关来行使；还有观点主张，为提高全民维护环境公益的积极性，作为社会主义国家的主人，任何公民、社会团体、或检察机关都可以提起环境公益诉讼。笔者认为，公益诉讼中，人资格不应受传统诉讼法的“直接利害关系”的限制，原则上，为了社会环境公益任何公民、社团、检察机关都可以提起环境公益诉讼。但是基于传统民法的当事人自治原则及环境法的公众参与原则的考量，在以下两个方面应加以界定：第一，纯公益性环境损害与涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益诉讼中人范围应有所不同，具体来说是对于前者任何公民、社团、检察机关都有权，而对于后者则主要由间接利害关系人提讼，这种诉讼可以借鉴美国的集团诉讼制度；第二，环境民事公益诉讼及环境行政公益诉讼中人的范围应有所不同，具体来说是在环境民事公益诉讼中，人可以是任何公民、社会团体或间接利害关系人，而在环境行政公益诉讼中，除了上述人外，我国的法律监督机关——检察机关也可以依照其法律监督职能提起环境行政公益诉讼，但只限于纯公益性的环境行政公益诉讼。这样设定的原因有三：其一，“为权利而斗争是权利人自己的义务”，把民事权益的保护交给当事人本人，冀望其内在的动因和外在的努力，要比冀望高高在上的法律监督机关来得高明。另外，现在各国均将环境权、环境正义和环境民主作为环境法制的指导思想和原则，只有尊重和保护公民个人和集团的环境权，才符合正义的思想、公平的原则和民主的精神，而衡量环境民主的一个重要指标就是公众的参与，当然包括参与解决环境公害案件诉讼程序。因而我们要把环境民事公益诉权留给公众，把涉及间接利害关系人的公益诉权留给间接利害关系人，国家没有必要干预。这样还可以达到发挥公众维护社会公益及参与环境事务的积极性和热情的目的。其二，国家检察机关本身的性质和职责表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份，这种身份决定它应当充当公共利益的代表，有对无人控告的涉及国家利益社会公益的行政违法行为提起行政诉讼的权力，从而保障国家权益、社会公益不受侵害。其三,权力是一种客观存在的物质力量,必须用另外一种能够与之抗衡或者更强大的力量来制约，它才能够接受监督,而由国家检察机关代表国家提起环境行政公益诉讼，正达到了对行政权力制约的目的，弥补公众监督无力的不足，有利于依法行政目标的实现。

（二）诉因及对应诉讼类型分析

为了研究的系统化，笔者将诉因分为三种类型，并针对不同的诉因提出了不同的对应诉讼类型。

其一，行为人（除行政机关外）的行为没有违反现行法律规范但却给环境公益造成了损害。这类问题在环境法的理论研究及司法实践中经常会遇到，对于这种问题的解决学者们众说纷纭，笔者认为，行为人的行为不违法不承担行政责任，但要承担民事责任（有损害就有补偿）。因此可以针对这类损害环境公益的行为提起环境民事公益诉讼。

其二，对于行为人违反现行法律规范并给环境公益造成损害的行为提起何种性质的环境公益诉讼，理论界有不同的见解：一种观点主张提起环境民事公益诉讼；另一种观点认为：我国的行政职能机关作为国家法律的执行机关，对违反法律、行政法规、规章，给国家利益、社会公益造成损害的组织和个人有权追究其行政责任，没有必要提起民事公益诉讼。笔者认为应将这两种观点综合起来构建环境公益诉讼。行为人违法侵害环境公益的行为属于传统行政职能机关（尤其是公益维护机关）的职责范畴，行政机关理应依法追究行为人的行政责任，如果这类环境公益的侵害没有涉及到不特定多数人的间接利害关系（如前所述的纯环境公益侵害），那么此时对这件侵害环境公益的行为的处理处于相对完结的状态；如果侵害到不特定多数人的间接利益，就可以对此行为提起环境民事公益诉讼。以上两种结果出现的前提是，行政机关依法履行了职责。但当行政机关不依法履行职责或没有发现这类违法行为时，间接利害关系人或任何人应该首先向有关行政机关提出控告（针对违法行为），如果行政机关仍不履行其法定职责，此时可以针对行政机关的行政不作为提起环境行政公益诉讼，间接利害关系人还可以针对违法行为一并提起环境民事公益诉讼。

其三，行政机关的作为行为或事实行为侵害环境公益的情形。这类行为与上述因行政机关不作为而提起的环境公益诉讼相象，可参照上述设定提起相应诉讼，这里不再赘述。

（三）人在环境公益诉讼中的地位分析

由于在环境公益诉讼中，人不是或者不全是为了自身的权益，而主要是为了国家、社会公益。那么在性质上，他们有别于一般民事诉讼中的原告，以及一般行政诉讼中的行政相对人，他们是以公益的名义的，在环境公益诉讼中即使是公民、社团也是代表国家对侵害环境公益的行为提讼，他们在这种诉讼中就是国家的代表，因而可以借鉴刑事诉讼中“公诉人”的规定来对待环境公益诉讼中的人，即环境公益诉讼中的人相当于刑事诉讼中的“公诉人”。

（四）环境公益诉讼中其它特殊制度设定

第一，举证责任的问题。按照一般环境诉讼中举证责任倒置规定，在环境公益诉讼中理应适用这一环境法上的普遍原则，当然举证责任只是一定范围的倒置，不是被告承担全部举证责任，而原告不承担任何举证责任。

第二，诉讼费用的问题，按照国际惯例，应该免收原告诉讼费用，但笔者认为为了防止滥诉的出现，应先由原告交纳一部分诉讼费用，经审查属合理合法且有意义的时，无论胜诉还是败诉，这部分诉讼费用都应如数返还原告，但若经审查属于报复、无理取闹等不合理时，诉费可不返还原告以此达到警戒滥诉的目的。

第三，关于给原告奖励的设定。人不是为了私益而是为了环境公益，必然消耗其时间、精力、金钱，若不给原告一定的奖励，则没有提起公益诉讼的激励机制，也许更多的人不会为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。因此，笔者设想，在是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励，这种奖励应从对被告的经济制裁中提取，或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人维护社会公益。

参考文献

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[10]江祖兴、江燕，公民诉讼权利[M]，中国社会科学出版社1999年版

篇（6）

在司法实践中，存在大量侵害国家利益和社会公共利益的违法行为，有些无直接利害关系人，有些直接利害关系人因不知、不愿、不敢而未提讼，所以形成违法行为出现而无人的局面。如目前在我国发生较多的环境污染案。长期以来，由于我国环境公益诉讼制度的缺失，使环境保护问题日益严峻，仅西部地区每年因环境破坏造成的损失竟然达1500亿元，占当地同期国内生产总值的13%。国有资产的流失也是比较普通的损害公共利益和国家利益的现象。据国有资产管理局的统计和测算，目前平均每天都有近亿元的国有资产流失，许多国有资产流失案件令人触目惊心，却因种种原因无人主张权利，无法进入司法的管辖和监督范围。此外，还有严重损害社会公共利益的垄断经营、造假售假坑害消费者等违法行为。由于我国三大诉讼法理论和立法发展的滞后，导致受害人无法通过诉讼途径保护自己的合法权益或社会公共利益。而一些“打抱不平”者在为不特定的多数人赢得权益的诉讼多以败诉而告终。随着社会经济的不断发展，社会公共利益与人民生活日益密切相关，但这种公共利益同时又不是明确地与某个具体的人有利害关系，因而，通过法律途径寻求救济异常困难。现在我国是依法治国的社会，面对不公平、不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应有权通过法律程序解决问题。赋予人民公益诉权，使人民管理国家和社会事务的权力通过司法途径得以实现，在一定程度上弥补法治漏洞，完善诉讼制度，从而扩大司法监督体系的覆盖面，更好地维护社会秩序和社会公共利益。

二、构建公益诉讼制度的理论根据

公共利益并非是空泛的东西，它是具体存在的，公共利益的实现意味着对权力的监督和制约。国家的一切权力属于人民，人民是权力的所有者。权力的所有都把具体的权力按一定的组织体制委托给权力的使用者——国家机关和公职人员去具体运用。国家机关及公职人员只是受人民的委托来管理、使用公共权力，他们必须向权力的主体——人民负责。当权力的使用者不依法查处违反国家利益、社会公共利益的违法行为时，人民应该有权直接将侵犯国家利益及社会公共利益的行为提交司法审判，由人民法院依法作出判决，制裁违法行为。

三、构建公益诉讼制度的实践依据

随着改革开放步伐的加大，一些不法分子，钻我国市场经济法制不健全的空子，大肆掠夺国有资产，损公肥私，进行不正当竞争，扰乱社会经济秩序，极大地损害了国家、社会和消费者的利益。另一方面，一些企业为了获取大规模利润，不惜牺牲很多长远利益，导致环境被破坏、产品质量出现瑕疵、消费者权益受损等大量公益性纠纷。带有政策意义的垄断行业，为获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格，随意的收费机制等极大的损害了广大消费者的利益。针对国家利益和社会公共利益受侵害问题，全国各地已经进行了积极有益的探索，为公益诉讼制度的确立提供了实践基础。在实践中，仅自1997年5月河南方城人民检察院，提起一例房屋买卖契约无效之诉，追回流失的国有资产，才开创了国内民事公益诉讼之先河。之后，公民个人为维护社会公共利益而进行的公益诉讼日趋增多。四、建立公益诉讼制度是构建和谐社会的重要手段自古以来，实现社会和谐，建设美好社会，是人类孜孜以求的理想；热爱和平，崇尚和美，追求和谐，更是中华民族的优良传统和高尚品德。然而，和谐社会绝不会自发生成，也不会自然实现。和谐社会的构建必须依赖于法律制度的推动，必须借助于法治的践行。在法治社会，诉讼是人们保护自己权利的最基本形式和最后保障。公益诉讼为人民参与国家事务的管理提供了新的途径，从而推进法治的完善与和谐社会的建构。

当前，我国社会正处在转型时期，社会经济成分、组织形式、利益关系和分配方式日益多样化，各种社会矛盾随之产生。在这种情况下，构建社会主义和谐社会的过程，实际上就是一个协调社会各阶层利益关系、整合社会资源、协调社会矛盾、维护社会稳定的过程。由于公共利益具有广泛的社会连带性，一旦遭受损害，极易引致社会混乱。由于公益诉讼的特点，它可将复杂的社会问题、政治问题转化为法律问题，防止纠纷和冲突升级为更剧烈的对抗性活动，达到解决利益矛盾、维护安全团结、社会和谐稳定的目的。

五、公益诉讼制度是保障公共利益实现的需要

在中国社会转型的过程中，随着社会经济的迅速发展，社会一体化的程度日益加深，对公共利益的维护变得更加迫切。在公权力的行使过程中，许多违法行为就是以维护公共利益之名，行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实，导致普通公民的合法利益和社会利益受到损害。在这方面公益诉讼制度就是一种有效的监督方式，它有利于保障法律真正得以实施。任何一部法律的实施都需要有效的监督。对于与社会成员利益息息相关的法律实施，人人都有参与权的公益诉讼制度不失为一种有效的监督方式，这实际上是将涉及社会整体利益的法律的施行置于全社会的监督之下，能够有效地制止违法行为的发生，保证相关法律发挥最大的效能。因此，构建公益诉讼制度是有效维护公共利益的需要。

六、公众的期望

2006年6月中旬，人民日报与人民网在网上开展了对“公益诉讼，你了解多少？”的调查，共有376名网友参与各个单项调查。对于公益诉讼的重要性，网友表示出高度一致，83.9％的单项被调查者认为公益诉讼对我们十分重要，因为它维护了大多数人的合法利益。96.3%的网友认为应当修改我国的相关法律，建立公益诉讼制度。由此可见，公益诉讼也日渐被人们所认识并接受，在我国构建公益诉讼制度是人心所向。而且在实践中，越来越多的法律工作者、律师等自愿承担公益诉讼的责任。

2006年11月25日至26日，由中国民事诉讼法学研究会名誉会长、中国人民大学法学院教授江伟主持修订的“民事诉讼法修订专家建议稿”进行第四稿论证时，就有专家建议在民事诉讼法中设立公益诉讼程序。由此可见，在我国构建民事公益诉讼制度是人心所向，大势所趋。

综上所述，在我国构建民事公益诉讼制度是必然的，也是受人欢迎的，正如杨立新教授所言，在我国，现在建立公益诉讼制度是可行的，也是正逢其时的。

参考文献

[1]佟丽华，白羽.和谐社会与公益法[M].法律出版社，2005

[2]扬冰，张少林.民事公诉正在进行时[N].法制日报，2003-01-07

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[4]张清杰，郑春乃.建立我国公益诉讼制度的初步构想[J].中国律师，2006；(4)

[5]肖潘潘.96.3%的网友支持建立公益诉讼制度[N].人民日报，2006-06-23

篇（7）

1997年4月，中国公民王英的丈夫酗酒而死，年仅41岁，王英一纸诉状把酒厂告上法庭，要求被告酒厂赔偿精神损失费60万元，并在酒瓶上加注“饮酒过量会导致中毒死亡”的标记，该案从一审到二审再到再审，王英均败诉。诉讼期间，酒厂多次表示愿意给王英以经济援助，但拒绝在酒瓶上加注警示标志。王英认为，自己之所以费劲打官司，并要求被告在酒瓶加注警示标志是为了广大的活着的消费者的利益。

在中国目前的司法实践中，对于有些带有公益诉讼性质的案件，法院在作出不予受理或者驳回的裁定中，常常会有这样的表述：该案不属于法院受理案件的范围，或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或者相对人。由于我国现行的法律还没有关于民事公益诉讼的规定，因此，法院作出的裁判是无可厚非的。

由于我国缺失民事公益诉讼法律制度，当社会公共利益受到侵害时，虽然有代表人诉讼或者受害者个体诉讼这两种方式予以救济，但这两种方式都存在缺陷，不能对社会公共利益予以充分的救济。社会生活中，公共利益受到侵害主要存在环境保护、消费者保护、遏制不正当竞争、国有资产管理等领域。由于民事诉讼制度的缺陷，使得侵害公共利益的行为屡禁不止。

一、民事公益诉讼的涵义及其特征

1、民事公益诉讼的涵义

公益诉讼起源于古罗马，古罗马法学家把为保护私人权益的诉讼成为私益诉讼；而以保护公共利益为目的的诉讼称为公益诉讼，除法律有特别规定的之外，凡是民众可提起。[1]现代公益诉讼起源于美国，美国的《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违约的一方，并且在胜诉后分享一部分的罚金，《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反托拉斯法令的公司司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提出诉讼，后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充，增加了诉权的主体。在环境保护法中，公民可以依法对违法者或者未履行法定义务的联邦环境局提讼，要求违法者赔偿环境污染受害者的损失。[2]

民事公益诉讼是指当公共利益受到侵害或者有受侵害之危险时，法律允许无直接利害关系公民、法人和其它组织相法院提起民是诉讼，要求法院通过审判来维护社会公共利益的活动。

2、关于“公共利益”

“公共利益”是与“个人利益”相对应的一个概念，是社会公众的需要，是社会成员利益的结合体。

在我国现行的法律中，涉及到相关概念除“公共利益”、“社会公共利益”、“国家整体利益”等类似概念，这些概念的含义基本相同。有关公共利益的规定如《宪法》第10条。《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和公共秩序“，《著作权法》第4条规定著作权著作权人行使著作权时，“不得损害公共利益“，有关社会利益的规定，如《宪法》第51条规定公民在行使自由和权利时，不得损害“国家的、社会的、集体的利益和其它公民合法的自由和权利。”，有关社会公共利益的规定的：《民法通则》第6条规定民事活动的基本原则之一是“不得损害社会公共利益”。《合同法》第52条也同样规定了订立合同应遵循“不得损害社会公共利益的原则”，“违公共利益的合同无效“。《立法法》第10条用“国家整体利益“来表述这一概念。公共利益是公益诉讼保护的客体，公共利益受到侵害或者有受到侵害之危险时，通过公益诉讼来救济和保护。

3、民事公益诉讼的特征

相对于普通的民事诉讼而言，民事公益诉讼有如下的特征：

（1）公益民事诉讼的直接目的是为了维护公共利益。

私益民事诉讼的目的是为了维护个人、法人或者其他组织的合法权益，民事公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益、国家利益和社会的整体利益。因此，建立公益民事诉讼可以使公共利益、社会利益、国家利益得到保护。

（2）民事公益诉讼的原告一般与民事诉讼标的无直接的利害关系的公民、法人和其他的社会组织（包括特定的国家机关）。

（3）民事公益诉讼的诉讼标的是受到侵害或者有受侵害之危险的社会公共利益。

二、民事公益诉讼的法理依据

1、宪法依据我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民按照法律的规定，通过各种途径和方式管理国家事务、管理经济和文化事务，管理管理社会事务。”这体现了在民原则。一方面，人民以法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面，为了人民真正实现人民当家做主，也保留了人民直接岑与国家事务管理的权利。

当社会公共利益受到侵害或者有受侵害之危险时，人民有权依法通过公益诉讼来行使的具体体现。我国是社会主义国家，公民的个人利益从根本上来说与社会公共利益、国家利益时一致的。侵害社会公共利益也必然最终侵害到公民的个人利益。

2、民法依据《民法通则》第7条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会的公共利益，破坏国家的经济计划，扰乱社会的经济秩序。第55条第3项规定：民事法律行为应当具备下列条件，不得违反和社会的公共利益。《合同法》第7条规定：当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，遵守社会的公德，不得扰乱社会的经济秩序，损害社会的公共利益。尽管实体法对维护国家公共利益和社会公共利益作了明确具体的，但对侵害国家利益和社会公共利益的民事权益由谁去维护，如何维护？民事诉讼法没有规定，程序法的空白使实体法律无法适用。“无救济即无权利权利”，社会生活中社会公共利益不断地受到侵害而无法通过法律途径保护。

3、诉讼法依据《刑事诉讼法》第22条规定：“如果国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼，”这是目前我国法律在民事公益诉讼方面最直接的规定。在民事诉讼中，第2条对民事诉讼人的规定和第54条关于诉讼代表人制度的规定都在某种程度上体现了民事公益诉讼的精神。诉讼代表人制度则是现行法律规定中较明确公害事件的司法救济的主要形式。

三、民事公益诉讼提起的主要障碍

如何通过民事公益诉讼来维护社会公共利益，要建立民事公益诉讼制度，从目前来看，存在如下困难：

1、法律上的障碍

当事人享有诉权有两个必要的条件，一是主体方面的要件，即有权请求诉讼救济的主体，即当事人适格问题；二是客观方面的要件，即就特定的民事纠纷有适用诉讼救济的必要，即具有诉之利益。按照传统的诉讼理论，当事人适格必须在具体的案件中享有，诉权的当事人必须在具体的案件中享有。诉权的当事人必须是与纠纷有直接利害关系的人。我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他的社会组织。”因为这一规定，维护公共利益的人因与本案无直接的利害关系，而而求告无门。在我国宪法和其他法律中，虽然赋予了公民的公民民主监督的权利和检察机关法律监督的权力。但是，大都比较抽象，没有具体配套的制度，导致权利无法落实。

再就举证责任而言，“谁主张。谁举证”，在公共利益受到侵害的时候，原告往往处于弱者地位，难以举证。

2、经济上的障碍

民事诉讼法第10条规定：当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳诉讼费。财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定缴纳其他诉讼费用。现实中，侵害国有资产和环境污染破坏自然环境的案件的诉讼标的额往往十分巨大，提起民事诉讼必须缴纳高额的诉讼费用，一旦败诉，个人就要承担巨额的诉讼费用。再者，侵害公共利益的被告往往在人力、物力、财力上远远胜与原告，原告受不了诉讼延迟的折磨，民事公益诉讼会变成异常旷日持久的马拉松，这使得原告望而却步。

3、文化上的障碍

传统文化上，我国是一个义务本位的社会，民众的公众意识薄弱，对自己周围的公共权益的关注甚少。所谓“各人自扫门前雪，莫管他人污上双”就是这种现象的真实写照；另一方面，由于受到儒家的“和为贵”处世哲学的影响，老百姓大都不愿意打官司。

四、建立民事公益诉讼制度之构想

如何建立我国民事公益诉讼制度，既涉及到理论问题，由涉及到技术造作的问题，针对大量的侵害公共利益的行为，迫切需要修改现行民事诉讼法，尽快消除公益诉讼的障碍。

1、诉权理论之发展

“有权利必有救济”，提讼的前提拥有权。关于诉权理论，学者有多种看法。通说认为，诉权是因民事权利义务发生纠纷，公民请求法院行使审判权解决民事纠纷或民事权益的权利。一般情况下，诉权主体界定为直接利害关系人即诉讼标的争议的主体。那么，就必然导致大量的民事权利得不到司法救济，民事纠纷也得不到及时地解决。但是，我们认为，诉权从本质上来说是一种公民权，民众将权力委托给国家行使，公民之间纠纷可借助于国家的力量加以解决，公民也可以借助国家的力量维护社会公共利益。

2、民事公益诉讼原告和受案范围的扩大

民事公益诉讼中原告范围超出了传统的直接受到公益违法行为侵害的个人，相关社会团体和人民检察院。相应地应该扩大民事诉讼的受案范围。

3、检察院提起民事诉讼

宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关，公诉是检察院的法律监督职能之一。

（1）公民提起民事公益诉讼应当受理的案件，法院未受理的，可由检察机关行使公益公诉权。

（2）在法院对公民提起的民事公益诉讼案件作出书面裁定的，当事人不服的，可在法定期限内上诉，检察机关也可以提出抗诉。

（3）公民可以向检察院申诉。

（4）检察院对民事公诉调查、提起公诉、出庭应诉的程序及相关制度配置。

4、诉讼费用的承担和举证责任的承担

公民提起民事公益诉讼，主观上大都为了公益，但要花费大量的时间和精力，应给予原告以法律援助，减免诉讼费，给予胜诉原告以奖励，有利于鼓励更多的人监督、维护社会公共利益。

参考文献

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关键词：行政公益诉讼；公共利益；现实根据

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根据传统的行政“诉讼利益”理论,原告只能就与自己权利或法律上利益有直接利害关系为限。我国行政诉讼法规定,原告必须是认为自己的权益受到行政行为侵犯的公民、法人或其他组织,也就是说,非行政行为的相对人无权提起行政诉讼。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》加强了对相对人诉权的保护,将“相对人原告资格论”修改为“利害关系人原告资格论”,纠正了实践中被狭义地理解为只有行政行为的直接相对人才是适合原告的做法,进一步扩大了原告的诉权范围。但我国行政诉讼原告的范围仍过于狭窄,当国家利益和社会公益遭受侵害时,公民无法通过司法途径维护公益。因此,对传统行政诉讼原告资格理论进行理念性更新和突破,建立行政公益诉讼制度已成为现实需要。

1行政公益诉讼的界定

行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。私益诉讼解决的是双方当事人的利益纷争,诉讼结果只调整当事人之间的利益冲突。而行政公益诉讼争议的利益通常具有公共性和集合性,代表着国家和社会公众的利益,诉讼结果往往是国家、公用事业、垄断经营的单位、公益机构的重大决策调整、重大行为改变,甚至是修改某项法律法规,这种诉讼效果已经不仅仅针对过去,而且有指向未来的意义。在行政公益诉讼中,通常有不特定的多数人依法享有原告资格,而向法院提讼的只能是这其中的部分人,在此情况下,法院判决并不仅仅局限于诉讼当事人,而是遍及所有享有原告资格的人。

2我国建立公民行政公益诉讼制度的现实根据

目前我国的现状是，市场经济体制还未成熟，行政机关的角色定位还在摸索，民主法治观念还未深入人心。在这种客观前提下，侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序的事件以及行政机关超越职权、、不履行职责等违法行政行为都使行政公益诉讼有必要建立。

首先，侵害国家经济利益的事件仍然存在，通过非法手段侵吞、破坏、浪费公有资产，特别是国有资产流失的事件已屡见不鲜。尽管国家专门成立了国有资产管理局，制定了一批国有资产管理的法律、法规，明确了有关机构和人员的职责，然而许多违法者依然逍遥法外，而有的组织或公民为维护法律的尊严，保护国家利益不受侵犯，大胆检举、控告违法行为，有的无人理睬，不了了之，有的还遭受打击报复。如果公民的监督权和国家检察机关的法律监督权，没有程序法上的保障将是一纸空文，正义将不能得到伸张。

其次，扰乱社会经济秩序的事件层出不穷。市场经济是以追求个人利益最大化为目标的经济形式，市场主体对利益追求的内在冲动又往往具有难以遏制的，甚至无法满足的趋向。因此出现违法经营，违背公认的商业道德、不遵守竞争规则、扰乱社会经济秩序、大规模污染环境、土地开发中的不合理利用问题，政府在公共工程的审批，招标和发标过程中的违法行为，侵犯其它经营者、消费者合法权益、特殊部门实行垄断经营等等。它们所侵犯的客体不只是某个特定的民事主体的合法权益，而是社会公共利益、国家利益或社会整体利益。而要遏制这种严重损害公益的行为，光靠行政机关的行政执法是远远不够的，应该建立行政执法为主、行政公益诉讼为辅的双重制约机制。

最后，大量的行政违法行为，主要表现在行政机关，，不履行法定义务。仅以行政处罚领域来看，就存在许多问题，比如处罚失控，即行政机关乱设处罚，滥施处罚现象日益严重，既侵犯了公民、法人和其它组织的合法权益，又损害了政府形象和法律尊严。另外，行政机关的不作为在现实生活中大量存在。2002年，全国各级法院受理行政案件13万起，告政府职能部门不作为的为8万起之多。在大量的行政违法事实面前，唯有对“公权力”实施控制和监督，才能防止其不被异化。在严峻的现实面前，要求加大对行政权力监督的力量，而建立行政公益诉讼无疑可以发挥一种有效的监督作用。

3建立我国行政公益诉讼制度的设想

（1）关于行政公益诉讼的适用范围。

根据我国的实际，有必要对行政公益诉讼的受案范围作出一定的限制。从将来的立法上说,在开放行政公益诉讼之初,可借鉴西方国家和我国台湾地区的立法经验,先在选举、环保、国有资产保护、垄断性行业、同业竞争等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。同时,法院也要严把受案关,只有在公益确实受到违法行政行为侵害,影响到多数公民的合法权益,无法直接根据现行行政诉讼法的规定时,法院才可受理。

（2）关于行政公益诉讼原告资格的拓展。

为了使国家和社会公共利益保护获得可诉性,不应恪守传统行政诉讼法理论“无直接利害关系便无诉权”的要求,将原告资格范围进行拓展。就我国而言,应赋予公民、社会团体和检察机关提起行政公益诉讼的原告资格。我国是人民民主的社会主义国家,人民是国家的主人,公民有权对国家机关提出申诉、控告、检举,允许公民提讼与宪法规定并无冲突。社会团体代表一定领域内不特定多数人所享有的共同利益,比其成员有更强的诉讼能力,社会团体越来越多地参与到行政诉讼中来,也是一个国家行政民主化进程的体现。检察机关作为国家司法机关之一,既承担监督法律实施的职责,又具有代表国家提起公诉的职权。在行政诉讼中确立检察机关的权与设定检察机关公诉地位的宗旨是一致的,即国家和社会的利益不容侵犯,一旦发生损害必定要予以法律上的补救。

（3）关于行政公益诉讼举证责任的分配。

根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的举证原则是被告负举证责任。那么提起行政公益诉讼应由谁负举证责任呢？对有关公益损害或可能损害的事实证据，由原告负责提供为宜，因为原告以此为由启动了行政公益诉讼程序，由其对此负举证责任合情合理；对具体行政行为的合法与否及依据的相关法律法规，由被告负责提供为妥，这是依法行政的要求决定的，也与一般的行政诉讼的举证要求相一致；对其他程序上及民事上的有关事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则，公平合理。

4结论

哪里有侵权，哪里就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济来予以保障。我国现在还在大量地运用行政管理的手段来解决本可以用行政公益诉讼解决的问题，这既与我国传统的重行政管理，轻视司法救济的习惯有关，又是我国目前司法制度不健全的结果。行政管理，的确可以解决许多问题，但是行政管理毕竟不能代替司法救济，对公共利益的侵犯，应该建立起一套行政管理与行政公益诉讼相结合的制度来防止和救济，才能相得益彰。

参考文献

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一、行政公益诉讼的概念和特点

早在古罗马时期就有公益诉讼和私益诉讼之分，其中，“私益诉讼乃保持个人所有权益的诉讼，仅特定人才可提起；公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起”。由此可见，在古罗马时期市民为维护公共利益及社会秩序，可提起公益诉讼，且提起公益诉讼的原告与所诉之利益不必有直接利害关系。而现在意义上的行政公益诉讼是指特定的国家机关和相关的团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。与传统的行政诉讼相比，其具有以下几个基本特点。

第一，行政公益诉讼的目的是维护公共利益。所谓公共利益，主要有两层涵义：一是指社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益，其涉及文明的社会生活并以这种生活名义所提出的主张、要求或愿望，包括一般安全利益、保护道德的利益、保护社会资源(的利益以及经济、政治和文化进步方面的利益等。二是指国家公共利益，其涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家、社会公共利益，制止行政主体滥用权力危害国家和社会，促使形成良好社会秩序。

第二，行政公益诉讼原告具有广泛性。行政公益诉讼的原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人，也包括无直接利害关系人。也即，只要行政主体的违法行为侵害了国家利益或社会公共利益，或对国家和社会公共利益具有损害的潜在可能，特定国家机关或公益组织等就可以向法院提起公益诉讼。

第三，行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以存在损害发生可能性的潜在损害。

对于行政公益诉讼制度，各国虽然在称呼上不一，然而其内涵大致相当。

在日本，其《行政案件诉讼法》第5条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。其中，民众诉讼不限于救济者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。由此可见，民众诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。

在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其中，“相关人诉讼是指私人在不具备当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提讼。纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提讼，针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，要求法院做出判决，责令行政机关履行其职务。”

除此之外，法国的“越权诉讼”、德国的“公益代表人制度”、英国的“以公法名义保护私权之诉”等等制度建构，都是各国对公共利益予以司法保护的具体制度建构。值得提及的是，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，从经济层面考虑即是以较小的司法投入保护了较大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。

二、行政公益诉讼的法理基础

近年来在行政诉讼上对原告资格的要求大大降低了：从直接相对人到间接相对人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政诉讼的权利，这也验证了“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”。但某种程度上来说，行政公益诉讼的产生并非偶然，它是当代社会根基和结构深刻变动，政治法律思想全面革新的必然产物。

1、市民社会公共权利的司法保护

公民权利受到尊重和保护的程度，是一国法治发展状况和人权受保护水平的反映，而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定过程，实际上就是公民权利从应然权利上升为法定权利的过程。然而，仅有制度根据没有制度保障是远远不够的，实体权利必须有切实有效的诉讼手段为依托才能真正把纸面权利落实为实质权利。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”

无救济即无权利，只有在立法上规定相应的救济措施方是一个最可行的制度建构。其中司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径，原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权力监督机制，更能经常而稳定地调整及调和种种相互冲突的利益。如果缺乏司法的权威衡量，“那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然性，或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令。”“而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告资格的赋予就是其民利的一个表现。”2、私人力量对国家权力的制约

行政公益诉讼产生的一个历史性意义在于它突破了近代以来传统的政治法律理论的框架，即公权力的行使仅对社会公共性利益造成损害，对人民私权益不构成直接的损害，故而公民个人没有资格对此提讼，从而使这类损害无法进入司法审查的视野的传统思维框架。按照这样的传统理论，国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和公益，就有必要设立并授权另外一个机关对其进行监控；这另外一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制。这正是权力分立和制衡理论最通俗明了的表述。

分权和制衡机制在理论上是很好的，并经过很多理论家证明这是官僚系统保持一定效率和公正的最佳制度选择。但是这样的机制也需要有一个前提条件，即分权和制衡下的国家机关是真正依法办事、廉洁奉公、忠于正义的。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形的利害关系。结果往往导致，各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，公权系统呈无限扩张的趋势，运作效率愈来愈低下，造成社会资源的极度浪费；同时也堵塞了公民管理国家事务、主张各种权利的途径，违背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的划分而无权就公益妨害，这造成了公益妨害可继续存在下去和受害人得不到法律救济的不合理现象。由此也在实践中证明，创设公益诉讼制度是一个必然需要，也即通过动用私人的力量对国家公权进行制约，以充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。

三、行政公益诉讼中的主体资格

公共利益的主体抽象甚至分散，特定个人的利益在其间具有隐匿性或者微不足道，公共利益的增加或减少不会直接使个人的利益比别人更多或更少，在通常情况下，个人更愿意坐享别人对公共利益的奉献。这种“搭便车”的心理使得个人难以产生付出高昂成本提起行政诉讼的动机。鉴于公共利益的这种特性，设立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害时，由它代表国家、社会或公众向法院提起行政公益诉讼是完全必要的。目前认为，能够代表提起公益诉讼的主体如下：

1、检察机关

关于检察机关在行政公益诉讼中的法律地位，我国学术界有不同的观点。第一种观点认为，检察机关提起行政公益诉讼时处于当事人即原告的地位，以原告的身份参与诉讼；第二种观点认为，检察机关参加行政诉讼既不作为原告也不代表国家，而是以公益代表人的身份出现；第三种观点认为，检察机关是法律监督机关，同时也是公共利益的代表，检察机关提起行政公益诉讼时，处于公诉人的地位。第三种观点更符合我国法律逻辑，因为检察机关提起行政公益诉讼后虽然能够启动该诉讼程序的发生，但它不是诉讼程序中的一般原告。检察机关的目的在于维护国家和社会公共利益，对违法或不当的具体行政行为行使法律监督权；而一般原告通常是为了自己的利益，即使它主张公共利益，也并非是当然的公益代表人，没有监督行政机关依法行政的当然职责，因此检察机关提起行政公益诉讼，其身份与一般原告身份显然不同。另外，我们也不是将检察机关在行政公益诉讼中的身份仅仅看作是公益代表人，因为检察机关除了代表公共利益外，还肩负着法律监督的职能，在提起行政公益诉讼的同时，它还有责任对该诉讼的公正性、合法性进行监督，因此它既是者又是诉讼的监督者，这与消费者协会、环保协会等公益代表人提起公益诉讼的情形有较大区别。检察机关提起行政公益诉讼，只有处于公诉人的地位，才能与其职权职责相适应，也才可以避免诸如诉讼费用负担等困境。

2、公益组织

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利益是人生存的现实需要，它构成了人的生命的驱动力。人人都讲利益，利益冲突不可避免，尤其是在市场经济中更是如此。本来就处于对立地位的消费者与生产者、经营者之间的利益冲突就更加激烈。在这种利益博弈的格局中，由于消费者与生产经营者信息极不对称，且多以个体身份进人消费领域，很难与实力强大的生产经营者相抗衡，从而造成两者之间实质上是一种主宰与被主宰的关系。因此，处于强势地位的生产经营者垄断市场，频繁侵犯消费者群体权益。

(二)现阶段我国经济特点加剧了消费领域的利益冲突

我国目前正处在经济转轨过程中，原来计划经济体制下单一的利益格局已被打破，同时，由于还没有形成有效的市场竞争机制，致使在新的利益格局形成中，不同利益主体发育程度不相同，争取利益的能力也不同。这种差异，突出地表现在强势群体和弱势群体之间。在消费领域，原有计划体制下的经济基础，造就了一批如铁路、银行、电力电信等具有强大市场垄断能力的国有企业，它们从自身利益出发，利用其优势地位垄断市场，损害消费者群体利益。这一特殊的国情使得本来就处于弱势的消费者权益受侵害的情况尤其严重，消费领域的矛盾冲突激烈。

(三)保护消费者群体权益的公益诉讼制度不健全

在消费领域，相当一部分侵权行为所侵害的不只是某个特定主体的合法权益，而是涉及整个消费者群体的利益，许多侵害对于未来的潜在消费者来说也是普遍存在的。我国现有的法律虽然对消费者权益的保护在很多方面作出了规定，但从诉讼维权角度来看，依照传统的诉讼理念和司法制度，案件原被告都是特定的，权利受到被告违法行为侵害的主体也是特定的，这使得现实生活中的消费者群体权益受侵害的案件，很难通过司法救济的途径加以解决，从而在纠纷解决的社会机制方面形成了相当大的真空地带，使得消费者群体利益得不到有效的司法保护。

造成以上状况的原因是多方面的，也是非常复杂的。问题的解决是一项复杂的社会系统工程。目前，保护消费者群体权益最直接最有效的途径就是在我国建立适合国情的公益诉讼制度。

二、公益诉讼的起源与现状分析

(一)公益诉讼的起源

公共利益是指全社会或某一领域的共同利益。各个国家历来都非常重视对社会公共利益的保护。在古罗马时期，由于当时的政权机构不像现代这样健全，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，所以，就授权市民在法律没有特别规定的情况下，可以代表社会集体直接，以补救维护公益力量的不足，这种以维护公共利益为目的诉讼即是公益诉讼的最早起源。随着经济的发展，社会关系日益复杂化，个私行为很容易损害公共利益，这种利益的损害单靠政府加强管理不能从根本上得到救济。作为有助于实现公共利益的诉讼机制，公益诉讼已在世界许多国家得到了广泛的关注和采用。近些年来，伴随着我国市场经济的不断发展。在很多的领域尤其是消费领域，出现了一些典型的侵害社会公共利益的案件，这使得公益诉讼制度的引入和构建成为我国法学界研究的热点问题。

(二)国外立法和司法制度现状

19世纪末西方国家的立法由个人本位向社会本位转变，公共利益的保护受到了特别的重视。于是公益诉讼被赋予了现代意义并引起广泛关注。在现代司法史上，美国是最先重拾罗马公益诉讼制度的国家。从19世纪末开始，美国先后制定了《谢尔曼法》、《克莱顿法》等一系列反托拉斯法，对可能破坏社会经济秩序，损害消费者权益的行为明确规定，除了受害人有权外，检察官也可以提讼，要求法院追究违法者的责任；而月，任何组织和个人都可以诉请禁止性裁决。二战后，美国在利：会变革中又出现了许多专门保护女性、儿童、消费者等弱势群体权益的公益机构，公益诉讼制度获得了进一步发展。现在，世界其他发达国家也陆续建立了自己的公益诉讼制度。

世界许多国家为了更好地维护公共利益都建立了公益诉讼制度，赋予诸多主体对侵害公益行为的诉讼权利，这些制度和经验将为我国在建立适合我国国情的保护消费者群体权益的公益诉讼制度过程中提供重要借鉴。

三、我国消费领域公益诉讼的制度构建

公益诉讼与我国传统的诉讼制度存在冲突，所以，必须转变观念，构建符合实际国情的公益诉讼制度。

(一)赋予原告主体资格

根据诉讼法的规定，在传统诉讼中，原告必须符合两个条件：法定的主体，包括公民、法人、其他组织；与案件有直接利害关系。二者缺一不可。而公益诉讼权利主体是不特定的，具有分散性和不确定性，所以，在公益诉讼中，不应要求原告是直接利害关系人，而应当突破传统诉讼理论中原告主体“一元化”的框架，允许更多主体提讼，实现诉讼主体的多元化。就保护消费者群体权益的公益诉讼而言，根据我国的实际同情，应将原告资格赋予以下主体：

1、国家检察机关。我国宪法规定，检察机关是国家的专门法律监督机关，有权对一切国家机关、人民团体、企事业单位及公民是否遵守法律进行监督。作为国家利益和社会公共利益的代表，检察机关负有义不容辞的保护职责。从现实生活来看，在消费领域中，侵害消费者群体权益的行为多表现为行业性的垄断，消费者处于明显弱势。在这种情况下，检察机关作为国家公益权力适时地介入其中，以公益诉讼的方式维护社会公共利益就显得更加必要。

2、消费者协会和其他消费者组织。在我国，消费者协会作为专门维护消费者权益的社会团体，代表着消费领域内众多消费者的共同利益，这种利益虽不同于全社会的普遍利益，但也具有公共性质。当消费者的普遍利益受到侵害时，消协和其他消费者组织应有资格以自己的名义提起公益诉讼，而且作为固定的组织，它们有专职工作人员，有一定的资产和经费来源，具有较强的诉讼能力。然而，目前根据《消费者权益保护法》的规定，消费者协会仅能以社会团体身份支持消费者，这对于消费者群体权益的有效维护来说是远远不够的。因此，在维护消费者群体权益的公益诉讼中，应当赋予其原告主体资格。

3、消费者。目前，公民的法律专业水平比较低，而且作为个体来讲财力有限，这种诉讼力量的弱小会导致诉讼效果不佳。随着社会经济的发展和人民文化水平的不断提高，在现实生活中，有相当一部分是具备了一定的法律专业知识和相当财力并且具有较高社会责任感的公民。人是理性人，赋予公民公益诉讼的原告资格。并不等于每个普通公民都会去随意行使这项权利，导致滥诉。另外，在消费领域的侵权案件中，消费者毕竟是直接遭受人身或财产侵害的受害人，作为侵权行为的被影响者，他对案件事实的了解更为清楚，往往能够及时发现违法行为，作为个体，他在诉讼意志上也较少受到干扰，维权时积极性主动性更高。所以，应当赋予消费者以公益诉讼的权，当合法权益受到侵害后，消费者不仅有权利为了维护自身利益提起私益诉讼，有权利为了维护消费者群体权益和社会公共利益而在私益诉讼中提出公益诉讼请求的权利。

(二)建立胜诉奖励制度

公益诉讼与私益诉讼的一个重要区别是以维护公益为目的，鉴于目前社会公益维护不力的现实，建立公益诉讼的激励机制是非常必要的。对此，我们可以效仿英美等国的法律实践，设立原告胜诉奖励制度。人是经济人，理性人，行事多以利益最大化为其出发点，正如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。对于那些为了维护社会公益并胜诉的原告进行奖励，可以提高消费者的诉讼积极性，对损害社会公益的行为进行广泛监督，这不仅有利于维护消费者的群体权益，而且也利于惩罚不法经营者，维护公平竞争，促进经济发展。

(三)诉讼判决的适用问题