行政执法论文汇总十篇

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苏办发〔2014〕1号文件明确指出：试点镇综合执法机构作为镇政府的职能机构，代表镇政府统一行使由镇政府承担的除限制人身自由以外的行政处罚权，以及与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权，并具体负责相关行政管理事项的日常监管。根据文件要求，试点镇综合执法局不但要承担行政处罚职能，还要承担相应的日常监管职能。试点镇综合执法局等职能机构是在镇行政、事业编制总量不突破的前提下通过调节编制组建的，这就决定了综合执法局的编制难以大幅度增加。所调研的试点镇，执法人员最多的张浦镇也只有22人。现有的人员力量难以承担起下放的几百项行政处罚权。

（二）人员专业技能与需要承担的工作任务不适应

县级职能部门下放给试点镇的行政处罚权，权力多、领域广，而且农业、环保、食药等很多领域的行政执法工作专业性很强。目前试点镇虽然采取了跟班学习、加强培训等措施，但一些执法领域专业性偏强的特点，导致一些执法工作在试点镇难以得到有效开展。省、市业务主管部门和试点镇综合执法机构的工作指导机制尚未建立，上级业务主管部门组织的业务培训、案件评查等工作很难直接顾及到试点镇。

（三）衔接不畅和运行机制不健全

有的地方没有按照基本目录的要求下放、承接行政权限；有的地方下放给试点镇的行政权限多且时间紧，试点镇暂时无力承接；有的地方县级职能部门与试点镇没有建立有效衔接、平稳过渡的工作机制，有的县级职能部门对试点镇的行政指导、业务培训和监督检查工作不到位；试点镇获取上级的工作部署和要求、有关政策的信息渠道不畅；有的行政许可事项审核受理，省、市主管部门仅认可县级，试点镇难以具体操作；有的试点镇的综合执法机构和日常管理机构的职责没有完全厘清。衔接机制和运行机制的缺失，导致部分领域出现执法监管的空白地带和真空现象。

二、加强基层农业行政执法工作的对策

（一）稳步做好权力下放和承接

按照苏办发〔2014〕1号文件“凡试点镇确需且能够承接的行政权限，都应赋予试点镇行使；试点镇暂时无法承接的行政权限，要积极创造条件，成熟一批，赋予一批”的工作要求，积极稳妥做好权力下放和承接工作。一是有序下放。在县级政府编制、法制工作部门的指导下，县级主管部门和试点镇加强协调，充分考虑到试点镇的实际需求和承接能力，在“可放”和“能接”之间找到平衡，下放一批试点镇能“接得住、管得好”的常用行政处罚权，对专业性特别强、实践中不常用的权限暂缓下放，并明确放权部门的指导和监督职责，确保权力平稳下放。昆山市2012年下放给张浦镇行政处罚权655项，其中农业类134项。根据一年多来的实践，根据张浦镇的实际承担能力，为防止市场监管出现真空情况，昆山市政府下发了《市政府关于停止张浦镇人民政府行使相关市级部门下放的部分综合执法职权的通知》（昆政发〔2014〕49号），决定自2014年10月1日起停止张浦镇人民政府行使涉及燃气管理、农业投入品、药品医疗器械等方面的191项综合执法职权。停止的191项综合执法职权中农业类的有99项。二是有力承接。试点镇对县级职能部门下放的行政处罚权，细化落实承接实施方案，优化、充实人员配备，做好权力承接各项工作。三是有效行使。县级职能部门加强对下放权力运作的指导、培训，试点镇综合执法局对承接的行政权力要履职到位，避免出现下放权力悬空的现象。

（二）加强试点镇综合执法机构队伍建设特别是专业人才的培养

随着权限的大量下放，试点镇面临人手少、任务多，权力大、能力不够的情况，急需提高综合执法人员法律素质和执法水平，避免试点镇扩权带来的“隐性违规”，构建权力运行的有效机制。县级职能部门必要时可定期派人员充实试点镇的行政执法力量，适应新的管理体制需要。试点镇应通过引进专业人员、加强业务培训、派员到县级相关执法机构跟班学习等方式，加速培养各执法领域的专业执法人才，适应权限下放后执法工作需要。

篇（2）

经济基础决定上层建筑，“发展是硬道理”，经济发展是一切工作的出发点和最终目的，依法行政是手段，是保障经济健康快速发展的措施和武器；同时，经济发展又能为依法行政提供雄厚的物质基础，依法行政不到位，或盲目执法或曲解法律或有法不依，违背立法的原意与初衷，搞执法的形式主义、教条主义，又会减缓甚至阻碍经济发展，因此，二者相辅相承，不可偏废。

二、存在的问题

改革开放二十几年来，发展经济提高人民群众生活水平的观念，早已深入人心。“为官一任，造福一方”成为各级政府官员的夙愿，恨不得一夜之间奇迹就在身边发生。但是，不可否认“焦点访谈”中问题的大量存在，一些地方和部门在执法和监管中，执法违法，乱查、乱扣、乱罚等，不仅破坏了经济发展的环境，而且严重损害了党和政府及执法机关的形象，究其原因，主要有：

1、行政机关官本位思想严重。几千年的封建社会使官本位思想根深蒂固，行政权力就可包容一切，这种观念造就某些行政机关官老爷习气泛滥，特权思想严重，对行政管理相对人的合法权益不尊重，缺乏为人民服务的意识，甚至故意压制、剥夺其正当权力。

2、行政机关执法人员素质底下。具体表现在：一是全心全意为人民服务的意识不强，唯上是从，唯利是从；二是“重实体，轻程序”，不告知、不听取相对人的陈述申辩，甚至对相对人争辩，认为态度不好而加重处罚；其三，业务知识欠缺，赶不上时代步伐。

3、部分行政机关执法动机不纯、目的不当。具体表现在以下四个方面：一是受部门利益驱动，单纯为本部门创收，用行政权力攫取不正当经济利益。二是单纯为本部门人员出气，用行政权力报复他人。三是单纯为某单位或某个人的利益，用行政权力为其助威开道。四是部分行政机关明知自己执法行为违法，故意不给相对人留下把柄或提起行政诉讼的证据。

4、依法行政意识不强，执法手段简单、粗暴，为民服务思想淡薄。有些行政机关执法人员工作作风不扎实，不按法律规定的程序严格执法。有的随意扩张权利，越位执法，执法不公，滥用查封扣押权、强制执行权。在行政管理活动中，有些执法人员不是本着管理、服务的目的，而是抱着挑毛病、耍特权、多罚款的心态，把法律赋予的权利，变成了罚款、谋私的工具。

三、几点对策

1、克服官本位思想，强化依法行政观念，加强“三个代表”思想的学习，端正执法观念，简化办事程序，把“保护和促进经济发展”，作为一切工作的出发点和根本目的，注重社会效果。

2、各级党委、政府、上级业务主管部门要想法设法为行政机关正常的执法活动提供有力保障和支持，做好后盾，并自觉规范好政府行为，坚决杜绝为一己之利向行政机关下命令、递条子、打招呼、开后门等干扰具体执法活动的现象发生。

篇（3）

二、参照司法实践判断税务行政执法活动的正确性

例如，《税收征管法》第六十三条规定：“……税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假纳税申报，……”。什么是税务机关通知申报？过去税务实践工作中有三种看法：一是在纳税人不申报的情况下税务机关必须书面通知其申报；二是税收征管法本身就规定了纳税人只要是发生纳税义务就应当向税务机关申报纳税，也就是说税收征管法的出台就是通知了；三是认为在办理税务登记时，税务机关同时要办理税种登记，告诉纳税人应该缴哪些税，如何缴税等等，这个过程就是一种通知。那么究竟上述哪个观点是正确的呢？目前有关税收法律法规对此并无具体规定，但最高人民法院在2002年11月出台了《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。该司法解释第二条对上述问题做了具体解释：“税务机关通知申报”分三种情况：一是纳税人、扣缴义务人已经依法办理税务登记或者扣缴税款登记的即为税务机关通知申报；二是依法不需要办理税务登记的纳税人，必须经税务机关依法书面通知其申报；三是尚未依法办理税务登记、扣缴税款登记的纳税人、扣缴义务人，也必须经税务机关依法书面通知其申报的。该司法解释是对刑法二百零一条偷税罪的解释，明显不能作为税务行政执法的法律依据。而税收法律、法规对上述问题又没有做具体规定，那么在税务实践工作中应该参照《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》来理解上述问题。司法解释实际上就是对司法实践标准的统一，司法解释一旦出台，下级人民法院应当按照执行。也就是说，司法机关就是按照上述司法解释理解上述两个问题的，这就是司法实践。所以税务机关在实际工作中根据上述司法实践来判断什么是税务机关通知申报，在司法实践中是站得住脚的。

在税收检查执法过程中，除了要多掌握相关书面的法律知识，多看税收方面的案例之外，还应该多看民事、刑事方面的案例。通过这些案例可以把握法官、检察官对相关问题是如何理解的。另外，在税收执法过程中税务机关还应当多与法官、检察官沟通。因为法官、检察官对税收政策和会计制度并不如税务人员熟悉，税务机关应当多向法官、检察官多介绍税收法律法规和会计法律法规的规定，使其对涉税案件的理解更准确。

三、对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握

税收法律体系明确了征纳双方在税收分配活动中的权利和义务，但有些权利和义务明确得不是很具体，那么在这种情况下应当如何把握征纳双方在税收分配活动中的权利和义务又成了一个重要问题。解决这个问题的原则应当是：对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握。例如，《税收征管法》第三十八条规定：“个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内。”从字面理解，“扶养”是指同辈之间的一种帮助关系，而不包含老人和儿童。对老人应当是用赡养，对儿童应该是用抚养。最高人民法院关于合同法的司法解释第十二条也是这么理解的。那么能据此说明上述《税收征管法》的规定就不包含老人和儿童了吗？很明显是不能这么理解的。再有，什么是家属？《税收征管法实施细则》第六十条对此做了含糊的解释：税收征管法第三十八条、第四十条、第四十二条所称个人所扶养家属，是指与纳税人共同居住生活的配偶、直系亲属以及无生活来源并由纳税人扶养的其他亲属。根据这个规定好象是不共同居住的配偶就不是纳税人的家属了？那么对“个人及其所扶养家属”应如何理解呢？正确的理解应当是：纳税人的配偶以及符合下列三个条件的其他人，三个条件是：一是与纳税人共同居住生活；二是无生活来源；三是由纳税人扶养。只要是符合这三个条件的，不管与纳税人是什么关系都应当是纳税人的家属。

四、合理理解税务行政执法依据

法律条文是死的，如何在税收执法过程中运用法律条文这就需要依靠税务行政执法人员根据不同的事实合理理解运用了。那么税务行政执法人员对税收法律条文的理解是否正确就直接关系到征收权力的落实和纳税人利益的保护。

例如，《税收征管法》第三十八条规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款”。这个规定的宗旨是为了保全税款不至流失，即为一种税收保全措施，也就是赋予税务机关在特定条件下的提前征收权力。提前征收毕竟是对纳税人权益的合法侵犯，但如果错误地运用了这个权力则是对纳税人权益的非法侵犯了。提前征收的前提是：税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为。那么什么是“有根据”认为呢？一种说法是有一定线索，另一种说法是有证据。根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么，那是将来可能会发生的事，也就是说根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么这只能是一种可能，或者说有迹象，但并不一定就会发生，那就更不是行为了。因为行为是正在发生或者过去已经发生过的，将来可能会发生的那是迹象。《税收征管法》第三十八条明确的前提条件是有逃避纳税义务行为，所以，“有根据”就不能理解为是有线索就可以了，而应当理解为有一定的证据，但也不能理解为要有充分的证据，因为税务机关要掌握充分的证据可能需要相当长的时间，而提前征收的目的就是为了及时防止税款流失，如果等到收集到纳税人逃避税款的充分证据后也就失去了提前征收的必要了。

五、正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件

人无完人，都难免犯这样那样的错误。法律、法规、规章和各种规范性文件也都是由人制定出来的，所以也难免存在一些问题，有些可能是出于某种目的有意识地出台的错误的文件，例如有些地方政府违反法律法规出台的擅自减免税的规定等。所以税务执法人员在执法过程中应当正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件，对那些已经出台的税收方面的各种文件应当认真研究其合法性，以避免执行错误的文件导致纳税人合法权益的损害，导致不必要的行政诉讼，甚至于执法犯法。

那么如果税务执法人员发现有关规定是错误的该怎么办呢？对此，《税收征管法实施细则》和《公务员法》已做了明确规定。《税收征管法实施细则》第三条第一款规定：任何部门、单位和个人作出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并应当向上级税务机关报告。《公务员法》第五十四条规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

六、细节决定成败

细节并不一定就决定成败，但成败关键就在于细节。目前，在税务行政执法人员思想中有这么一种普遍的想法，就是：我就这么做了也没有出现什么问题啊。对的，纳税人不告的确是没有问题，但纳税人把税务机关告上法庭后那些细节就成了决定税务行政诉讼胜败的关键了。在税务行政执法过程恰恰又有很多方面的细节，如果对这些细节稍不注意就又可能导致税务行政决定的失效，导致税务行政复议或者税务行政诉讼案件的发生。如某税务稽查局所作出的《税务处理决定书》中有个数据与事实不符，打印校对时也没有发现，依法送达纳税人后，纳税人发现了这个问题，把税务机关告上了法庭，最后法庭判决该处理决定与事实严重不符，作出撤消该处理决定的判决。再如，某税务所对纳税人作出了税务行政处罚决定并依法送达后，纳税人在三个月内既不履行，也不申请税务行政复议，也不向法院，税务所根据《税收征管法》第八十八条第三款的规定对纳税人采取强制执行措施，在《税收强制执行决定书》上是加盖该税务所还是该税务所所属的县级税务机关的公章呢？对此很多税务执法人员认同应该加盖县级税务机关的公章，因为税务行政处罚强制执行都应该经县以上税务局批准。如果在《税收强制执行决定书》上加盖的是县以上税务局的印章，则说明这次税收强制执行的执法主体即是该税务局。而《税收征管法》第八十八条第三款规定：“……，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，……”。可见，强制执行的主体应当是“作出处罚决定的税务机关”，也就是说，谁作出的处罚决定应当由谁实施强制执行措施，而上述税务行政处罚是由税务所作出的，所以对税务所作出的税务行政处罚决定强制执行的主体也应当是该税务所。

七、执法程序要合法

作为税务行政执法的法律依据的税收法律体系既包括实体法也包括程序法。税收实体法主要是指各税种的法律法规，税收程序法主要是《税收征管法》和《税收征管法实施细则》。《税收征管法》和《税收征管法实施细则》对税款征收、税务管理和税务检查的程序做了具体规定，在税务行政执法应当严格按照《税收征管法》和《税收征管法实施细则》规定的程序进行。在税务行政执法过程中，不管税收实体法运用得如何正确，只要是执法程序上发生错误都会导致税务行政诉讼的败诉。以往的事实证明，很多税务行政诉讼案件的败诉败就败在执法程序违法方面。

八、行必有法

过去大家都很注意：有法必依，执法必严，违法必究。那么在税务行政执法中还应当注意“行必有法”，也就是说每一项税务行政执法活动都应当找到法律依据。没有法律依据的税务行政行为都是越权行政，税务机关不得为之。因为税务行政权力是属于公权力，而公权力的特点即是法无明确规定不得为之。所以衡量某一税务行政执法活动是否有法律效力关键就看其是否有法律依据。

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1.2处罚办案不规范在处罚防雷行政案件的过程中，往往会出现以下几种办案不规范的情况：①没有足够的行政处罚依据；②执法的程序错误；③诉讼过程中存在严重的证据不足现象；④被查单位在执法文书下达后拒绝签收。

2防雷行政执法工作的对策探讨

2.1加大宣传力度新疆地区出台防雷减灾法律法规相对较晚，社会认知度也不高，不利于开展防雷行政执法工作，因此，做好宣传工作非常重要。在宣传过程中，要重点宣传一些优秀单位或部门，提高宣传效果；要抓住一些典型的雷电事故，进一步加大宣传力度，提高民众的防雷减灾意识。通报、曝光气象执法案件，宣传防雷专项检查情况等，不仅能够扩大影响力，还能够引起社会的高度重视。总之，加大宣传力度能够提高民众的防雷减灾意识，并为防雷行政执法工作的顺利开展提供一个良好的社会环境。

2.2处理好“政、企、事”之间的关系为了与防雷减灾工作的快速发展相适应，气象局重新对防雷执法、防雷管理、防雷技术服务和防雷产业等进行了布局，但是，部分单位没有将这几方面调整到位，也没有完全将检测与产业、技术服务、管理分离开。因此，气象部门要进一步加大调整力度，完全将“政、企、事”分开。气象主管机构应该主动承担起防雷行政管理工作，真正做到“使群众满意，让自己舒心”。

2.3强化执法队伍整体素质的建设提高防雷行政执法人员的综合素质，可从以下几方面入手：①注重学习与防雷减灾相关的法律法规。在法律法规允许的范围内，以法定程序为依据，履行各项职责，行使各项职权。②执法人员要不断提高自身的行政执法能力和业务素质。在防雷行政执法过程中，执法人员既要准确、及时地找出防雷的薄弱环节、安全隐患和违章之处，又要明确被查对象违背了哪些技术标准、规范或法律法规。因此，执法人员要针对防雷减灾工作在实践过程中存在的问题，加强学习技术标准、规范以及计算机、建筑、通讯等专业知识，提高自身的执法意识和执法能力。③执法人员要积极参加与防雷行政执法工作相关的学术讨论活动，增长见识，拓宽视野，进一步提高自身的行政执法能力和执法水平。④做好执法人员的职业道德教育工作，倡导服务型的行政执法，使“执法为民”的观念深入人心。⑤相关部门要定期对执法人员进行考核，考核的成绩直接与执法人员的利益相挂钩。各级领导更要加大对执法人员的培训力度，尽快提升行政执法队伍的整体素质和执法能力。

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行政执法机关是维护社会秩序，促进经济发展，依法行使行政执法权的国家机关，在国家的正常运行中，起着重要的作用。但是行政执法中确实也存在着不容忽视的问题。表现在行政执法行为随意性太强，执法人员即是法律，行政处罚不受监督，执法人员执法行为不受制约，执法中主观武断，徇私枉法，执法不严，渎职失职，，甚至执法犯法。从全国案例看，确实存在不可忽视，甚至严重的问题。例如广东毒米案、江西食用油案、山西、广西的矿难、安徽劣质奶粉案等等，无不反映出行政执法的混乱状态和负有执法职责的部门行政执法严重失职和软弱混乱的问题。

造成行政执法机关执法行为出现问题的原因是多方面的，其中对行政执法行为的监督不力，也是主要原因之一。行政执法行为，是否合理、合法、适当，行政执法行为受不受监督，如何进行监督，由哪个部门进行监督，怎样限制、规范行政执法行为、防止行政执法权的滥用，防止对当事人的侵权等等，对这些问题的探讨，由来已久，但真正落到实处，还需要相当长的时间，因为依法治国的目标并非短期能够实现。在行政执法行为中，除当事人依法提出复议申请引起行政复议程序，或向人民法院提出行政诉讼主张，引起行政诉讼程序外，其他行政执法行为，基本处于无外部监督的状态，对这些执法行为的监督，主要通过内部规章制度的制约，然而从上述案例可以看出，这些内部制约机制发挥了多大作用，已足以说明问题。"权力失去监督，就会产生腐败"，永远是一条真理。

二、检察机关对行政执法监督的现状及监督不力的原因

检察机关对行政执法机关行政执法实施法律监督的状况总的来说还不能令人满意，涉及人民群众利益的伪劣产品问题、食品安全问题、医药卫生安全问题、建筑安全问题、环境卫生安全问题、工商、税费、税流失问题等等，一个也没解决好，监督乏力。

正因如此，近几年来，检察机关自觉加强了对这些领域的法律监督力度，通过开展立案监督专项行动制止"以罚代刑"的问题，通过加大查办职务犯罪惩治行政执法机关中的腐败犯罪分子，对犯罪起到警示、震摄作用，通过扎这实开展职务犯罪预防，防患于未然，对行政执法行为的正确、公正、严格、规范行施起到了促进作用，可以说上述工作均取得了一定的效果，但监督的任务仍任重而道远。从当前检察机关的监督手段看，主要有以下两种：一是对涉嫌构成犯罪而行政执法机关处以行政处罚的案件进行立案监督。近几年来，高检院相继推出对经济领域犯罪案件实施立案监督的专项行动，意在加强对行政执法中有案不立、有罪不究，以行政处罚代替刑事处罚的监督力度，发挥打击犯罪，遏制犯罪，维护经济正常健康发展的目的。专项行动取得了一定的成绩，但总体发展仍需加强，机制建设尚不配套，受主观因素的影响大，工作制度不到位。二是通过查办职务犯罪案件来达到监督的目的，但从统计情况看，自侦案件中查办行政执法人员贪污贿赂犯罪案件比例比较低，而因庇护行政违法案件当事人而受到查处的公职人员职务犯罪案件则更少。

分析原因主要有：一、案件线索少。据某县统计，几年来因涉嫌伪劣商品等犯罪而被行政处罚的案件，向检察机关进行控告、举报的一件也没有。面对线索的匮乏，检察机关只能依靠自已发现线索，而其他工作的繁忙（该项工作主要有侦查监督部门负责），又难以拿出人力、精力去深查线索。举报线索少的原因是不言而喻，被处罚的当事人本来可能涉嫌犯罪，而被行政执法机关处以较轻的处罚（相对刑罚而言），当然会息事宁人；而行政执法机关对此已作罚款（主要形式）或其他形式的处罚，也必将受到经济利益驱使（严格不应出现这种情况，但现实必竟存在）而得罚便罚，不会再去追究当事人其他责任了，这也正是以罚代刑现象存在的本质所在。当然，群众意识淡薄也是原因之一，但群众对案件的了解不会很深，并且当今社会下，"事不关已"而主动"管事"的人又有多少呢！二、立法上的漏洞。检察机关作为国家的法律监督机关，享有对国家法律正确实施进行监督的权力和职责。但相比较而言，检察机关的监督主要体现在刑事法律的监督上，也就是说刑事法律监督是比较成熟的，而对行政执法的监督则相对弱化，主要原因笔者认为：在于立法上的漏洞和不完整。从法律的比较可以非常清楚的看出来，在刑事法律监督中，刑事诉讼法非常明确地规定了检察机关在刑事诉讼中享有的职权，例如批捕权、公诉权、自侦案件立案、侦查权、检察权、立案监督权、侦查活动监督权、对法庭审理的监督权、抗诉权、对监管机构监督权等等，非常具体，非常明确，这是检察人员履行职责的依据，是以国家强制力作后盾的，是宪法规定的检察权的具体体现，因而在履行监督职责中工作有力度，监督机制也成熟；而对行政执法的监督，除自侦部门依法对涉嫌职务犯罪的行政执法工作人员进行立案、侦查的权力外，法律的规定则几乎是个空白。例如开展的立案监督专项行动中，检察机关对行政执法机关的案件线索能否进行检查，查到什么程度，行政执法机关有没有义务配合、在不配合时又怎么办，检察机关如何建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件等问题，法律没有明确规定，也没有严格的程序。从现实执法情况看，只是检察机关通过加强与有关行政执法部门的联系，达成共识，签订会议纪要等形式来开展监督工作，笔者认为，这种"协调"形式的监督是达不到法律规定的效果的，工作也是难以开展到位的。并且以文件建立起来的监督在贯彻中同法律规定的监督权是无法并论的。三、监督手段弱。从当前情况看，对经济领域犯罪打击不力的主要原因在于有的行政执法机关"以罚代刑"现象的存在和案件线索无法被司法机关发现并追究。而检察机关作为法律监督机关，对行政执法机关的监督又缺乏有力的手段，《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条规定，检察机关对涉嫌犯罪的案件，在行政执法机关不移送时，也仅能提出"检察建议"，从手段上分析，比较弱，并且提建议的前提，必须是涉嫌犯罪的案件线索。但从现实情况分析，经济领域犯罪案件法律规定的构罪标准一般数额较高，而行政执法机关一次查获和发现的当事人的物品（犯罪对象）则很难达到犯罪的数额和标准。对此情况，检察机关怎么办，也无从下手。因为检察机关也无法再进行初查，从人力、物力上也难以保障，并且行政执法机关是否支持也可见一斑。

三、建议和对策

行政执法机关存在随意执法的现象比较严重，极大地损害了国家行政机关的形象，破坏了人们的法制观念，损害了经济的健康发展。落实检察监督权，防止打击不力，关键在于依法履行检察监督职责，建立合理机制，完善法律规定，补足漏洞和空白，深挖犯罪线索，加大打击力度，实现公平正义的要求。

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Abstract:Accordingtofrontofthelawtheeverybodyprincipleofequality,thetaxrevenuelawenforcementofficialsfirstshouldbeasocialperson,inthelawenforcementprocesssimilarlymuststrictlyaccordingtothelegalrulemanagement,andmustlearntoprotectoneself,soastoavoidpresentsthephenomenonwhichenforcesthelawbutbreakthelawoneself.

keyword:Taxaffairs;Administrativelawenforcement;TaxrevenueLawofLevyandManagement;Protectingoneself

前言

近年来，我国的税收法律体系不断建立和完善。但由于我国地域辽阔，情况复杂，所以目前的税收法律在税收实践工作中也暴露了一些问题，例如税收任务问题、法律规定含糊或不明确等等。那么作为税收行政执法人员在税收执法实践中遇到这些问题该怎么办？根据在法律面前人人平等的原则，税收执法人员首先应该是一个社会人，在执法的过程中同样也必须严格按照法律规定办事，并且要学会自我保护，免得出现执法犯法的现象。所以税务行政执法人员也应懂得自我保护，以适应日益复杂的税收检查工作环境。那么税务行政执法人员应当如何实现自我保护呢，笔者认为，税务执法人员应当从如下几个方面做起。

一、多掌握相关的法律知识，以增强对税收执法法律依据的理解

税务行政执法的依据是税收法律，税收法律不是一部单独的法律，而是法律体系。这个法律体系也不仅仅是带有“税”字的法律构成，而且还包括其他一些不带“税”字的法律。税务行政执法如果离开其他相关法律来理解带“税”字的法律，那是很难贯彻到位的。例如，某税务机关于2005年11月11日对某纳税人采取了税收保全措施，纳税人于11月12日上午9时缴清了税款滞纳金，税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施。如果按照旧《税收征管法实施细则》的规定应当是在24小时立即解除税收保全措施，那么该税务机关解除税收保全措施则超出了规定的时间界限。现行《税收征管法实施细则》规定将税务机关立即解除税收保全措施的时限由24小时改为一日，那该税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施是否属于立即解除了保全措施呢？关键就在于如何理解“一日”的规定。《民法通则》第一百五十四条规定：“民法所称的期间按照公历年、月、日、小时计算”。“规定按照小时计算期间的，从规定时开始计算。规定按照日、月、年计算期间的，开始的当天不算入，从下一天开始计算”。“期间的最后一天的截止时间为二十四点。有业务时间的，到停止业务活动的时间截止。”参照《民法通则》的有关规定，上述税务机关是属于立即解除税收保全措施的。

二、参照司法实践判断税务行政执法活动的正确性

例如，《税收征管法》第六十三条规定：“……税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假纳税申报，……”。什么是税务机关通知申报？过去税务实践工作中有三种看法：一是在纳税人不申报的情况下税务机关必须书面通知其申报；二是税收征管法本身就规定了纳税人只要是发生纳税义务就应当向税务机关申报纳税，也就是说税收征管法的出台就是通知了；三是认为在办理税务登记时，税务机关同时要办理税种登记，告诉纳税人应该缴哪些税，如何缴税等等，这个过程就是一种通知。那么究竟上述哪个观点是正确的呢？目前有关税收法律法规对此并无具体规定，但最高人民法院在2002年11月出台了《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。该司法解释第二条对上述问题做了具体解释：“税务机关通知申报”分三种情况：一是纳税人、扣缴义务人已经依法办理税务登记或者扣缴税款登记的即为税务机关通知申报；二是依法不需要办理税务登记的纳税人，必须经税务机关依法书面通知其申报；三是尚未依法办理税务登记、扣缴税款登记的纳税人、扣缴义务人，也必须经税务机关依法书面通知其申报的。该司法解释是对刑法二百零一条偷税罪的解释，明显不能作为税务行政执法的法律依据。而税收法律、法规对上述问题又没有做具体规定，那么在税务实践工作中应该参照《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》来理解上述问题。司法解释实际上就是对司法实践标准的统一，司法解释一旦出台，下级人民法院应当按照执行。也就是说，司法机关就是按照上述司法解释理解上述两个问题的，这就是司法实践。所以税务机关在实际工作中根据上述司法实践来判断什么是税务机关通知申报，在司法实践中是站得住脚的。

在税收检查执法过程中，除了要多掌握相关书面的法律知识，多看税收方面的案例之外，还应该多看民事、刑事方面的案例。通过这些案例可以把握法官、检察官对相关问题是如何理解的。另外，在税收执法过程中税务机关还应当多与法官、检察官沟通。因为法官、检察官对税收政策和会计制度并不如税务人员熟悉，税务机关应当多向法官、检察官多介绍税收法律法规和会计法律法规的规定，使其对涉税案件的理解更准确。

三、对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握

税收法律体系明确了征纳双方在税收分配活动中的权利和义务，但有些权利和义务明确得不是很具体，那么在这种情况下应当如何把握征纳双方在税收分配活动中的权利和义务又成了一个重要问题。解决这个问题的原则应当是：对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握。例如，《税收征管法》第三十八条规定：“个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内。”从字面理解，“扶养”是指同辈之间的一种帮助关系，而不包含老人和儿童。对老人应当是用赡养，对儿童应该是用抚养。最高人民法院关于合同法的司法解释第十二条也是这么理解的。那么能据此说明上述《税收征管法》的规定就不包含老人和儿童了吗？很明显是不能这么理解的。再有，什么是家属？《税收征管法实施细则》第六十条对此做了含糊的解释：税收征管法第三十八条、第四十条、第四十二条所称个人所扶养家属，是指与纳税人共同居住生活的配偶、直系亲属以及无生活来源并由纳税人扶养的其他亲属。根据这个规定好象是不共同居住的配偶就不是纳税人的家属了？那么对“个人及其所扶养家属”应如何理解呢？正确的理解应当是：纳税人的配偶以及符合下列三个条件的其他人，三个条件是：一是与纳税人共同居住生活；二是无生活来源；三是由纳税人扶养。只要是符合这三个条件的，不管与纳税人是什么关系都应当是纳税人的家属。

四、合理理解税务行政执法依据

法律条文是死的，如何在税收执法过程中运用法律条文这就需要依靠税务行政执法人员根据不同的事实合理理解运用了。那么税务行政执法人员对税收法律条文的理解是否正确就直接关系到征收权力的落实和纳税人利益的保护。

例如，《税收征管法》第三十八条规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款”。这个规定的宗旨是为了保全税款不至流失，即为一种税收保全措施，也就是赋予税务机关在特定条件下的提前征收权力。提前征收毕竟是对纳税人权益的合法侵犯，但如果错误地运用了这个权力则是对纳税人权益的非法侵犯了。提前征收的前提是：税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为。那么什么是“有根据”认为呢？一种说法是有一定线索，另一种说法是有证据。根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么，那是将来可能会发生的事，也就是说根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么这只能是一种可能，或者说有迹象，但并不一定就会发生，那就更不是行为了。因为行为是正在发生或者过去已经发生过的，将来可能会发生的那是迹象。《税收征管法》第三十八条明确的前提条件是有逃避纳税义务行为，所以，“有根据”就不能理解为是有线索就可以了，而应当理解为有一定的证据，但也不能理解为要有充分的证据，因为税务机关要掌握充分的证据可能需要相当长的时间，而提前征收的目的就是为了及时防止税款流失，如果等到收集到纳税人逃避税款的充分证据后也就失去了提前征收的必要了。

五、细节决定成败

细节并不一定就决定成败，但成败关键就在于细节。目前，在税务行政执法人员思想中有这么一种普遍的想法，就是：我就这么做了也没有出现什么问题啊。对的，纳税人不告的确是没有问题，但纳税人把税务机关告上法庭后那些细节就成了决定税务行政诉讼胜败的关键了。在税务行政执法过程恰恰又有很多方面的细节，如果对这些细节稍不注意就又可能导致税务行政决定的失效，导致税务行政复议或者税务行政诉讼案件的发生。如某税务稽查局所作出的《税务处理决定书》中有个数据与事实不符，打印校对时也没有发现，依法送达纳税人后，纳税人发现了这个问题，把税务机关告上了法庭，最后法庭判决该处理决定与事实严重不符，作出撤消该处理决定的判决。再如，某税务所对纳税人作出了税务行政处罚决定并依法送达后，纳税人在三个月内既不履行，也不申请税务行政复议，也不向法院，税务所根据《税收征管法》第八十八条第三款的规定对纳税人采取强制执行措施，在《税收强制执行决定书》上是加盖该税务所还是该税务所所属的县级税务机关的公章呢？对此很多税务执法人员认同应该加盖县级税务机关的公章，因为税务行政处罚强制执行都应该经县以上税务局批准。如果在《税收强制执行决定书》上加盖的是县以上税务局的印章，则说明这次税收强制执行的执法主体即是该税务局。而《税收征管法》第八十八条第三款规定：“……，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，……”。可见，强制执行的主体应当是“作出处罚决定的税务机关”，也就是说，谁作出的处罚决定应当由谁实施强制执行措施，而上述税务行政处罚是由税务所作出的，所以对税务所作出的税务行政处罚决定强制执行的主体也应当是该税务所。

六、正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件

人无完人，都难免犯这样那样的错误。法律、法规、规章和各种规范性文件也都是由人制定出来的，所以也难免存在一些问题，有些可能是出于某种目的有意识地出台的错误的文件，例如有些地方政府违反法律法规出台的擅自减免税的规定等。所以税务执法人员在执法过程中应当正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件，对那些已经出台的税收方面的各种文件应当认真研究其合法性，以避免执行错误的文件导致纳税人合法权益的损害，导致不必要的行政诉讼，甚至于执法犯法。

那么如果税务执法人员发现有关规定是错误的该怎么办呢？对此，《税收征管法实施细则》和《公务员法》已做了明确规定。《税收征管法实施细则》第三条第一款规定：任何部门、单位和个人作出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并应当向上级税务机关报告。《公务员法》第五十四条规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

七、执法程序要合法

作为税务行政执法的法律依据的税收法律体系既包括实体法也包括程序法。税收实体法主要是指各税种的法律法规，税收程序法主要是《税收征管法》和《税收征管法实施细则》。《税收征管法》和《税收征管法实施细则》对税款征收、税务管理和税务检查的程序做了具体规定，在税务行政执法应当严格按照《税收征管法》和《税收征管法实施细则》规定的程序进行。在税务行政执法过程中，不管税收实体法运用得如何正确，只要是执法程序上发生错误都会导致税务行政诉讼的败诉。以往的事实证明，很多税务行政诉讼案件的败诉败就败在执法程序违法方面。

篇（7）

建设法治国家已经成为时代的强音，走法治化道路是当今世界各国普遍的选择，行政执法水平的高低直接影响着一国的法治建设。行政执法体现人文关怀是法治建设的必然要求。一国行政执法中人文关怀的程度就能够表征一国法治化的程度。近二十年来我国法治建设取得了很大的成就，依法治国依法行政已经深入人心，但是由于各种原因，我国的法治化水平依然很低，尤其在行政执法领域还存在很多的问题，行政法治水平不高，这就决定了我国的行政执法中人文关怀的程度较低，在行政执法领域大量存在着野蛮执法，暴力执法，很多方面存在着侵犯人权，泯灭人性的情形。这与我国的法治建设背道而驰，极大的破坏了法治建设，同时也侵害了法律的尊严，违背了法律追求的终极价值——人文关怀。破坏了政府的形象，继而破坏了政府和人民之间的本应具有的相互信任和相互依赖的良好的关系。甚至对人民生命财产造成严重的侵害。因此，我国应该高度重视行政执法中存在的这些问题，通过立法、司法、行政手段来规范行政执法人员，使其时刻铭记在执法过程中要以尊重人权，关爱生命为首要价值追求。行政执法过程要充满人文关怀。基于此本文在行政执法应体现人文关怀的基础理论的基础上结合现实中行政执法体现人文关怀的成就与不足，对如何使行政执法中体现人文关怀作深入的探索以求些许有益成果。

一、概念解析

行政执法是指行政主体在行政管理过程中依照法定的职权和程序，针对具体的事件，执行行政法律规范的专门活动。行政执法有广义和狭义之分，广义说认为行政执法包括行政立法、行政执法和行政司法三类。狭义说认为仅指行政执法，本文采用狭义说。

古希腊哲学家普罗塔哥拉的名言“人是万物的尺度”①就闪耀着人文关怀的光芒。一般来说,人文的东西,主要是指心性、道德、文化、情操、信仰、审美、学问、修养等人的品性,它主要与人的价值、人的尊严、人的独立人格、人的个性、人的生存和生活意义、人的理想和人的命运等等密切相关。因此,所谓人文关怀就是以人文尺度为标准而对真实的个人的生活的关怀②。

因此,所谓行政执法中的人文关怀,是指行政执法的全部过程需要吸收人文关怀的内涵,行政执法的主体要积极发挥主观能动性和行政自由裁量权,把执法的过程变成为考虑相对人的主观感受、尊重相对人的个体意志以及设置宽容、合理的行政程序,为行政相对人提供服务。

二、行政执法体现人文关怀的立论基础。

（一）法理基础

现代法治国家法律是至高无上的，法律是实现公平正义平等的最终保障，因此为维护法律的尊严，实现法律的效力，法律就必须具有一定的强制性，需要一定的强制力为后盾否则法律很难实现其应有的效力，更不能达到调整社会关系维护社会秩序的目的。但是这并不意味着法律就是施行暴力，就必须实行强制手段。法律还需要具有人文关怀，法律具有人文关怀是法治应有的特征，也只有体现人文关怀的法律才具有生命力，才能被人们所遵守和信仰，法律的评判结果才能被人们所接受和执行，否则法律将会被人们所遗弃，法治社会就难以实现。因此，法律必须体现人文关怀。行政执法是法律实施的主要的组成部分，它使大多数的法律在社会生活中发挥作用，使国家经济、政治、文化、社会公共事务都依法有序运行。行政执法是最广泛最普遍的实施法律的活动，是法律实现的主要途径。行政执法的最终目的是保障人民的权利，行政执法能否体现人文关怀就决定了法律的人文关怀能否实现，最终决定人民的权利能否得到保障。因此要实现法律的人文关怀首先要求行政执法的人文关怀。

（二）宪法基础

随着宪法时代的到来，宪法作为一国的根本法，是保护公民权利的基本法，我国宪法已经明确规定人民原则、基本人权原则作为宪法基本原则。保护人权是宪法的根本使命。宪法修正案已经将：“国家尊重和保障人权”写如入宪法，宪法必须保障人权，这是宪法中人文关怀的体现。然而大多数情况下宪法不能直接保障人权，它需要行政执法来实现，因此行政执法必须遵守宪法的规定保障人权，体现人文关怀，否则就是违宪。宪法作为人权的保障书，现代宪法以尊重和保障人权作为其出发的点和归宿。政府存在和运作的根本目的就是保障人民的生命、财产和自由。宪法中写入“尊重和保障人权”这一条款充分表明宪法对人权的重视，表明了宪法对人文关怀的客观要求。“法律出于人情”宪法的这一进步，体现了对人的价值的肯定和关怀。表明了宪法朝着人道、人性、人情的方向努力。宪法能够积极的保护人权，这对人权的保护有至关重要的作用，然而“徒法不足以自行”，它需要具体的行政执法部门在实施具体行为时重视对人权的保护，对人性的尊重，因此，行政执法中体现人文关怀是宪法保护人权和体现人文关怀的客观要求。

（三）行政法理论基础

近十年来，行政法理论的发展取得了巨大的成就，行政的理论基础发生了巨大的变化，自从罗豪才教授于1993年发表了《现代行政法的理论基础－论行政机关与相对人一方的权利与义务平衡》之后，迅速出现了各种理论基础，诸如“管理论”、“控权论”、“平衡论”、“保权－控权均衡说”、“公共权利论”、“服务论”、“政府法治论”等等，对于这些学说观点，学术界一直存在争论，然而经过细致分析，“政府法治论”更能为多数学者接受，同时也能与当下的国情相适应，是行政法发展的趋势，它不仅体现积极平衡精神的内化，为中国的行政法学发展明确了政府法治的目标，它能够充分的发挥政府的积极作用，同时能够有效的保障公民的权利。它不仅能够控制政府的行为还能引导、督促政府更好的为人民服务。③

基于行政法治论的指引，现代行政法的价值取向由传统的“国家本位”、“公共利益本位”，向“社会本位”、“权利本位”转变，由传统的“权力－服从”关系向“权利－服务”转变，由“强制行政”向“非强制行政”转变，行政手段也向“柔性”发展，更多的体现人性化的，使原来的单方管制向沟通、合作、配合发展，这些新型的行政理念和行政手段不仅使行政法治得到有效的执行，行政效益也大大的提高，更能够体现对人的价值的尊重和行政执法的人文关怀。

政府法治论使得政府要做到为人民服务，在自觉地做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，因此在具体的行政执法中就要求政府要转变执法观念，转变职能，弱化强权力手段的行使，尽量采取一些人性化的管理手段，使行政执法能够真正的满足人民人道化的生存，使人民感受到法律使尊重人性的，法律的遵旨是保护人权的，使得行政执法体现更多的人文关怀。

因此，行政执法体现人文关怀是现代行政的价值取向，是新型行政理念的追求的目标，是法治政府的必然要求。

三、行政执法中人文关怀的现状分析

（一）行政执法中有利于实现人文关怀的因素：

1、立法方面的人性化趋势

随着中国法治建设的深入一系列人性化的立法不断的出台。随着中国法治进程的稳步推进,立法的人性化趋势将更加明显，这为行政执法提出了更高的要求,成为行政执法体现人文关怀的法律依据。

⑴《宪法修正案》为行政执法体现人文关怀确立了宪法依据。宪法修正案把“国家尊重和保障人权”列为重要条款。这是“以人为本”执政理念的重要体现。以人为本,是政府应当树立的一个重要执政理念,它是指一切从人民群众的需要出发,尊重人、爱护人、理解人、关心人、依靠人,努力实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益,在经济发展的基础上,不断提高人民的生活水平和健康水平,创造人们充分发挥聪明才智的社会环境,促进人的全面发展。以人为本的思想,贯穿于经济社会发展的各个方面,其中一个重要方面就是在行政执法中要凸显“人文关怀”。政府的执法行为必须以宪法为根本准则,追求“人文关怀”,否则就是违宪,这就为行政执法体现人文关怀确立了宪法依据。

⑵彰显人性化的《居民身份证法》将使公民拥有更大自由

“三无人员”的出现、假身份证泛滥、执法机关随意查身份证，各方面肆意扣押身份证等等，无不与旧有的身份证管理制度密切相连。今后，施行了17年的《居民身份证条例》将退出历史舞台，我国正式施行《中华人民共和国居民身份证法》。以上种种缺憾，都将祛除和完善。新法对“公民”的说法突破了城乡居民在身份上的“界限”，这不仅与宪法的称谓相统一，同时，也使公民的权利义务更明确了，体现了对个人人格的尊重。

⑶《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》充满浓厚的人文关怀的气息。2003年的“孙志刚之死”事件引起强烈的社会反响,同年8月1日起,《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式实施,1982年5月国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台显然是对实施达二十多年的收容遣送制度反思和检讨的结果。它彻底取消了收容遣送制度固有的强制功能和对公民人身自由的限制性,使救助真正成为自愿、公益和纯救济性的临时性社会救助措施,各地的“收容遣送站”也更名为“救助管理站”。这一崭新的立法主旨彰显了现代政府的公共服务理念,有助于实现由权力型政府向服务型政府的角色转换,洋溢着浓厚的人文关怀的气息。

⑷《婚姻登记条例》体现人性化。婚姻登记与广大人民群众的切身利益密切相关,随着社会的发展,尤其是2001年《婚姻法》的修改,《婚姻登记管理条例》已经不能完全适应新形势的需要。新的《婚姻登记条例》取消了原来条例中的“管理”两个字,这不仅仅是名称的变更,它表明了在婚姻登记中政府职能从过去强调对婚姻登记的管理向充分尊重公民个人的自利、重视提供公共服务的转变。新条例取消了内地居民办理结婚、离婚登记需要由单位或村民委员会出具证明、强制性的婚前体检等规定,并要求登记机关对符合条件的申请人当场予以办理,这一切都充分体现了政府的便民原则,彰显了尊重公民私权的立法理念,体现人性化。

⑸《道路交通安全法》凸显对生命尊重。新法凸显生命尊重,就通行原则、事故处理、处罚标准等作了一系列的新规定,《道路交通安全法》的出台,一方面从制度层面规范和监督公安交管部门及交警的执法活动,从源头上防范乱执法、滥执法和野蛮执法、现象;另一方面把尊重生命、关怀生命的执法理念深入交通执法的每一个环节。

⑹《行政许可法》便民措施突出对人的关怀。2004年7月1日起正式施行的《行政许可法》是我国法治建设中的一件大事,对于保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关有效实施行政管理,都有重要意义。这部法标志着我国统一完整的行政许可法律制度的全面建立,这也是全世界第一部完整、专门、独立的许可法典。《行政许可法》按照合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则,确立了行政许可的一系列便民和服务的原则,规定了一个窗口对外、相对集中行政许可、不得收费、讲求时效等重要制度,对各级政府和政府各部门都将产生深远影响。“人文关怀”深入行政许可的每一个领域,“以人为本”的系列便民措施成为行政执法探索新的手段的典范。以上的系列立法都有一个共同的特点,都是规范政府的执法行为;以上的系列立法还有一个共同的特点,它们都闪耀着“人文关怀”的光芒。人性化立法已成为法治国家的必然要求。立法将越来越多关注广大人民群众的真实生活,越来越尊重每个社会个体的人格独立和人格尊严,追求人的全面发展。行政权的行使要贯彻公平、公正、公开、便民的原则,接受公众的监督,执法要崇尚理性,要追求人文关怀。

2、行政执法中人性化

政府不断的转变观念，转变职能通过实施各种措施努力推进依法行政，不断的完善和深化政府在社会管理、公共服务方面的职能，着力建设立足发展，营造环境，创新进取，勤政为民、廉洁高效、公正透明的、依法诚信、积极提供公共产品的政府，使政府真正成为“依法服务，诚信服务，高效服务”的政府。政府树立“以人为本”、“执政为民”的新观念，更加强调政府的社会管理和公共服务职能，实现由“发展型政府”向“分公共服务型政府”的。在具体的实务中不断的失业保险、城乡养老保险、最低生活保障、医疗报、生育保险的覆盖范围，这些措施树立了政府的“亲民服务”的形象，使人民得到了真正的实惠，彰显了政府执法中注重人文关怀的理念。同时在各种具体的执法部门，一些体现人文关怀的举措纷纷出台，如：

⑴公安部推出30条便民利民措施。

公安部门坚持执法为民思想，以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点。“群众利益无小事。”为了切实为人民群众生产生活提供更加便利的服务，维护广大人民群众的利益，公安部在深入开展调查研究、广泛征求人民群众和社会各界意见的基础上，决定在户籍管理、交通管理、出入境管理、消防管理等四个方面，陆续实行30条便民利民措施。这30条便民利民措施,大多围绕人们的衣食住行展开,看似很“小”,对普通百姓日常生活的影响却很大。

户籍管理方面，到西部地区工作的应届大学毕业生，可以根据本人意愿，将户口迁到工作地区，也可以迁回原籍。到西部地区投资、兴办实业的人员以及西部开发建设所需要的各类人才，可以不迁户口，户口迁入西部地区的，如果今后返回原迁出地工作、生活，也可以将户口迁回原迁出地。新出生婴儿的常住户口登记，随父随母自愿选择。取消出国、出境1年以上的人员注销户口的规定（在国外、境外定居的除外）。取消被判处徒刑、被决定劳动教养的人员注销户口的规定。

交通管理方面，考领小型汽车驾驶证的人员年龄上限由现行的60周岁放宽到70周岁。持有小型汽车准驾车型驾驶证的人员超过70周岁的，每年审验1次驾驶证，并进行身体检查，符合驾驶条件的，可以继续驾驶。允许左下肢残疾的人员考领小型、微型自动挡载客汽车驾驶证。

出入境管理方面，居民凭身份证、户口簿按需申领护照的范围，今年内由上海、南京等25个大中城市扩大到100个大中城市，达到全国大中城市总数的1/3。在实行按需申领护照的大中城市，除规定的国家工作人员外，居民申请办理《往来港澳通行证》、《大陆居民往来台湾通行证》的，免交工作单位或者公安派出所的意见。

这些措施体现了公安机关在行政执法中的人文关怀，更加有利于保护公民的合法权益,体现了执法为民的思想,标志着公安管理从执法型到服务型、从限制型到保护型的转变,在更高的层次上实现国民待遇的公平和社会公正。

⑵近年来,监狱管理部门做了许多体现人文关怀的有益探索。

狱政部门考虑犯人最终要回归社会,为犯人的良好改造提供了许多富有创造性的条件,包括学习、生活、思想等。具有代表性的是2003年,经湖南永州市公安局的申请,在监服刑的曲南生和女友邓桂成顺利结婚,成为中国首例由公安部批准结婚的服刑人员,公安部在批文中说:“结婚是公民的一项基本权利,留所服刑犯服刑期间,如申请结婚,应当允许其办理结婚手续。”人性化的执法往往会给被执法者内心以震撼,更有利于执法目的的实现。④

监狱城中秋“不设防”。9月11日是农历的中秋节。这一天，记者接到一个让人听起来似乎很惊讶的任务：探访监狱新城。在与省女子监狱的一位监狱长闲聊时记者得知，此次活动是被“挤”出来的。组织这个活动是为了配合一年一次的秋季减刑大会，原定的日期本不在这一天，但为了能给服刑人员与家属创造一个团圆的机会，监狱领导经过了千方百计的协调，才把日子改在了这一天。除了让服刑人员及家属在监狱新城团聚外，女子监狱还安排了一系列特殊的节目：部分服刑人员可以和家属一同赏月；在今天举行减刑大会……虽然只是一个日期的改动，但其中却透露出一个信号，人性化正在逐渐渗透每一个角落。⑤

（二）行政执法中不利于实现人文关怀的因素

在现代行政执法的过程中有不少体现人文关怀的举措，政府在行政执法中越来越注重人文关怀，但是，现实生活中仍存在着大量的有失人文关怀的事例，行政执法真正实现全面的人文关怀并非一日之功，还需要漫长的成长过程，这显然是一个系统工程，需要全社会的不懈努力才能实现。

1、执法的法律依据存在冲突。

由于社会发展的不可预测性决定了行政立法总有一定的滞后性，同时我国法律体系还不健全我们的法律体系中还有空白，很多方面达不到其应有的效果，不具备教育作用与威慑作用。在现有的法律中，往往缺乏可操作性。立法不具体，不明确，法律责任不清也造成了行政执法发展滞后，从而出现机构设置上的混乱，一些行政机关人以立法，立一个法就成立一个执法队伍，造成执法队伍的庞杂，进而出现多层执法，重复处罚的情形。这不仅是违法行政而且对相对人的权力造成极大的侵害，同时也影响行政效益。

2、执法人员官本位思想及人治色彩浓重，缺乏人文素养。

在中国这样一个具有长期人治色彩和“官本位”意识的国度,许多人对依法治国!依法行政的理解不深,仅停留在表面"自依法治国成为治国方略以来,“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”的口号层出不穷,但政府违法行政却经常发生,正如贺卫方教授所说“大多时候中国习惯口号治国”，在许多官员的内心深处,遇事最先想到的往往是领导的命令或者是以往的惯例,而不是法律,骨子里面缺少法律思维和法律信仰，许多官员法律意识、服务意识淡薄,不但没能成为依法治国、依法行政的积极实施者和推动者,反而成为依法治国、依法行政的严重阻碍,其掌握的权力成为牟取私利的通行证。

3、行政执法缺乏有效的监督违法行政屡见不鲜。

当前,我国在行政执法领域中的问题十分突出,有法不依，执法不严，违法不究的现象大量存在,以言代法、以权压法、知法犯法、徇私枉法时有发生。一些执法人员素质不高,私欲严重,在一些地方和单位甚至出现了国家权力部门化，部门权力利益化，部门利益私人化等现象,严重侵犯了公民、法人的合法权益,社会对此反应强烈。“一切有权力的人都容易滥用权力”,这是万古不易的一条经验。有权利的人使用权利,一直到遇到界限时方休止，行政执法也是如此,如果不对行政权实施有效的控制,必然导致行政权力的滥用和对公民、法人及其他组织合法权益的侵犯。我国宪法明文规定,“人民群众对国家工职人员职务行为享有监督权”，怎样监督监督什么?却不得而知,我们不仅需要价值层面的正义,而且更需要可以看见并可以操作和实现的正义，否则,人民当家作主只能是一句空话。要想实现有效的监督必须也只能在政务透明，信息畅通，反馈及时的环境下依靠群众和不断的制度创新才能完成。

四、执法体现人文关怀的对策

（一）确立行政执法的基本原则

1、政府信息公开原则

政府信息公开是建立法治政府、亲民政府、服务型政府、契约型政府的必要条件。信息公开,有助于政府改变工作作风,提高办事效率,从而加强与公民之间的相互交流和信任,提高公民接受行政管理、履行行政义务的自觉性，更是对人性的尊重，能够体现人文关怀。政府信息公开制度的建立,必将在政府和行政相对方之间起到有效沟通的作用,为行政执法领域全面贯彻人文关怀创造条件。

2、比例原则

德国行政法学鼻祖奥托·麦耶曾经将比例原则誉为行政法中的“皇冠原则”。我国台湾地区著名的行政法学者陈新民教授认为：“比例原则是拘束行政权力违法最为有效的原则，其在行政法学中扮演的角色，可比拟‘诚信原则’在民法中居于‘帝王条款’之地位，所以，吾人称比例原则是行政法中之‘帝王条款’，当之不过。”行政执法中体现人文关怀就必须使用比例原则，因为，它能很好的处理二者之间的关系。比例原则，要求政府采取的措施，包括普遍措施和个案措施，都要适应于它所追求的法律所规定目的，不得有所偏离；如果政府干预公民的自由为实现公共利益所不可缺少的，那么政府的这种干预必须是最小限度的，也就是说，政府在其职权范围内再也没有侵害更小的措施可以采取。同时，政府采取的措施对公民来说事不过分的，对政府的行政目标来说又是适当的。如在需要对公民采取强制措施时必须尊重比例原则，如果有多种手段可以选用，应当选择其中对个人自由限制最小的一种。比例原则不仅有利于行政目的的视线，而且能够使相对人的损失达到最小的，能够很好地体现人文关怀，因此应使用比例原则。⑥

3、紧急行政的必限度原则

在任何国家，因自然的或社会的种种原因而出现的紧急状况都是不可完全避免的，因此政府需要有紧急行政权来迅速处理紧急情况，维护人民的生命财产安全。但是，行使紧急行政权也应有必要的限度否则就会对公民的合法的权力造成侵害。紧急状态下公民的基本权利的限制不能低于本国宪法与国际法所确认的最低标准。要在法律中明确规定对公民的权力的限定范围。紧急状态下受到限制的基本权利只应是个人权利中的人身自由权、表达自由权、社会权力中的财产权、罢工权、以及政治权力等其他权利便无限制的必要。⑦

4．信赖保护原则

信赖保护原则来源于民法的诚信原则,二战以后在世界许多国家行政法治实践中得到广泛认可和运用,它是指因政府行为具有确定力、拘束力和执行力,行政决定一旦作出,政府就不得反复无常,朝令夕改,要讲诚信,法律要求相对人也对此予以信任和依赖。信赖保护原则的基础是公众对国家和国家权力合法性的信任,这种信任是政府维护公共安全、社会稳定的重要条件。这种信任应受到保护。公众信任如果不能受到保护,公民权利、公共秩序乃至整个社会都会处于不稳定、无序、多变的状态。信赖保护原则的形成,既是从形式法治走向实质法治的需要,也是民主与法治相互渗透交融的结果。通过保护相对人的信赖利益,实现公权与私权的理性平衡,促进社会秩序和经济秩序的稳定。信赖保护原则的提出是保护相对方合法权益的需要,也是对向对方予以人文关怀的必然要求。《行政许可法》首次肯定了行政许可领域的信赖保护原则,其基本含义是政府实施行政许可行为必须诚实讲信用,具体体现在行政许可制度上有两个方面内容:一是是行政机关做出行政许可的决定给被许可人带来利益,行政机关不得随意撤销该项许可;二是如果遇有必须撤销行政许可的情形,行政机关在撤销许可时,如果被许可人基于信赖行政许可决定的合法性,投入人力、物力、财力开展了生产经营活动,因行政许可的撤销而产生的损害,行政机关应当予以补偿。随着法治化程度的进一步提高,信赖保护原则也必将贯穿到行政执法的每一个领域。

（二）树立新型的行政执法理念

第一,政府要正确进行价值定位,树立法治政府、亲民政府、服务型政府、契约型政府形象。实现法治的一个重要方面就是政府要依法行政。系列人性化立法为政府执法提供了执法依据,政府依法行政是立法中人文关怀得以体现于客观现实的基本保障。因而建立法治型政府应该是政府进行价值定位的首要目标。随着市场经济的不断发展,政府要改变传统的强权色彩,通过公权、私权合作,采取行政合同、行政契约等方式,充分发挥社会中介组织的作用,引导广大人民群众共同参与对国家和社会公共事务的管理,建立服务型政府、契约型政府。

第二,对行政执法法律关系主体人格的尊重。行政执法全面体现人文关怀,就必须对行政执法法律关系的每一方参与主体的独立人格予以尊重。执法人员的主体人格独立。行政执法中的人文关怀不仅要体现在对行政相对人一方,也要体现在具体履行职务的执法人员身上。长期以来,我国的立法和行政部门都把行政执法人员设计为执法机器,为其设置了种种桎梏而剥夺了宪法和法律赋予的多种权利。行政权的基本特点决定了行政自由裁量权存在的必然性,而最有资格行使这种权力的便是广大奋战在执法前线的行政执法人员。他们更了解行政案件的具体情况,更了解行政相对人的实际需要。因而,行政自由裁量权里面的人文关怀,更多的是行政执法人员的合法化、理性化执法,执法人员的主体人格应该受到尊重。

（三）厘清执法必严与人文关怀的关系

要正确把握好执法必严与人文关怀的关系。就必须明确二者是辩证统一的关系，二者均体现着法律精神。执法必严是构建和谐社会的重要保障，主要体现着执法人员对自己工作的高度责任感和在执法过程中的严谨、慎重、一丝不苟的敬业精神，面对违法行为敢于依法查处、公正处罚，而非野蛮执法、粗暴执法；人文关怀主要体现在执法程序和执法手段上，人文关怀，不是迁就不管，该查的不查，该罚的不罚，任由违法行为存在和泛滥，而是在执法过程中增加点人情味，提倡人文关怀。二者是互相依存、互相促进的。没有执法必严的要求，就无法体现法律的尊严，权利人的合法权利就无法保障；没有人文关怀的执法，就是忽视或无视行政相对人的权利，容易演变成野蛮执法。只有达到认识上的统一，执法才能到位而不越位，社会才能得以和谐。通过执法必严与人文关怀有机结合，刚柔相济，入情入理，切实求得公正执法和执法效果的和谐。

（四）加强对执法人员和公民的法律教育

著名法哲学家伯尔曼在《法律与宗教》的扉页写到“法律必须被信仰,否则形同虚设”，中国目前的法制教育还没有摆脱普法水平，应该看到,现阶段还有许多人对依法治国、依法行政的理解还停留在表象层面,对依法治国、依法行政的真正内涵理解还有待深入,对法律的本质依赖感还不够强,法律的真正权威还没得到国人的一致认可,为此全社会还必须加强法制教育。

当前,要加强对我国公民的法制教育,就是要强化三种观念:法律至上的观念;法律面前人人平等的观念;自觉维护法律尊严的观念只有当所有的公民都养成学法、守法、懂法并监督法律的实效的良好风气;公务员真正树立服务意识,不唯权,只唯法,时时刻刻依法行政,依法治国依法行政才会获得巨大的生命力。

结语

行政执法体现人文关怀是行政法治的必然要求，行政执法中体现人文关怀程度反映了一过的法治化程度。随着我国法治建设的不断进步，依法治国依法行政的观念已经深入人心，成为时代的强音，这客观上将促进行政法治化水平的提高，进而使行政执法中体现人文关怀程度的逐渐提高。近几年来，无论是立法、司法还是执法都加强了人文关怀，在尊重人性，保护人权方面取得了巨大的进步，然而由于种种原因的存在，要想真正实现行政执法全面的人文关怀这一目标，还有很多的困难，这需要从观念到制度全面的创新，要以新型的行政法理论为指导，确立法治型政府和服务型政府，要以人文关怀为行政执法的基本价值取向，在其与其它价值向冲突时以人文关怀为首要的价值而优先考虑。

参考文献：

①罗素.《西方哲学史》(上卷)[M].何兆武,李约瑟译,1963年版第111页.

②姚建宗.《法治的人文关怀》,《华东政法学院学报》[J].2000,(3).

③杨海坤,章志远主编.《跨入21世纪的中国行政法学》[M].2000年版第87页.

篇（8）

近年来，随着服务行政意识在行政机关中的渗透与普及，行政机关纷纷寻找提高行政效率、增强行政效能和改进公共服务质量、进而改善行政机关自身与社会公众关系的方法与途径。行政执法承诺制于是应运而生。行政执法承诺制产生后，各行政机关纷纷效仿，一时间，“执法承诺”成为新闻媒体的关注焦点[1].目前，行政执法承诺制在运行过程中虽取得了可喜的成绩，但也暴露出一定的问题。[2]如何规范行政执法承诺制的运作已经成为行政实践中亟需解决的问题之一。笔者拟结合某些行政机关行政执法承诺制的运行情况，对该制度的几个基本问题发表浅见，并求教于同人，以期澄清其性质，并规范其运作，最终实现实施行政执法承诺制的初衷。

一、行政执法承诺制的产生及基本含义

行政执法承诺制是社会服务承诺制向纵深发展的结晶。为改善公共服务质量，满足社会公众的合理需求，1994年春，山东省烟台市建委率先推行社会服务承诺制，并取得了良好的社会效果。1995年5月，烟台市政府在全市邮电、电业、交通、工商等12个部门推广建委的经验。1996年下半年，在全国铁路、民航、交通、建设、邮电、内贸、金融、电力、公安、工商等十大“窗口行业”，社会服务承诺制全面展开。从总体上看，社会服务承诺制主要应用于三类服务行业，即垄断行业（如邮电、铁路、水电等）、非营利性公共服务业（如环卫、路灯、公共文化设施等）和管制行业（如执照发放等）。[3]在现阶段，前两类服务业不断引进企业化管理方式，这样，在竞争机制的作用下，即使其未宣称实行社会服务承诺制，服务质量也明显提高；唯有第三类服务业，基于其自身的特殊性，必须由行政机关来调控，而官本位思想的盛行就使得行政执法活动成为社会服务承诺制的攻坚重点。于是乎，行政执法承诺制在社会公众的关注下走向社会服务承诺制的前台。

对于行政执法承诺制的含义，理论界并没有进行过系统地探讨。结合我国行政执法承诺制的实践，笔者认为，该制度是行政机关的一项自律制度，指行政机关在法律规定的范围内，就自身应予遵守的职业道德、执法程序、执法内容等与职权相关事项向社会公开并做出承诺，并在违反承诺时承担相应的责任。就该描述性定义而言，有如下几点应予注意。

第一，该制度是与社会公众的正当权益密切相关的一项行政机关的自律制度。社会服务承诺制的实质是“政府机关和公共服务部门，以自律的形式向社会宣布自己以新标准提供服务的形式、质量和违约责任等，是一种自我约束、自我激励、自我剥夺的做法。”[4]作为一项自律制度，行政机关是否实行承诺制是其内部事务，其它国家机关、社会团体或公民都无权干预。但是，在现代社会，国家的任务非常艰巨-“企图回到纯粹的自由放任政策，使国家缩减到仅执行收税员、警察和披戴甲胄的护卫之类的老的最小的职能”，[5]已成为不可能的事；国家必须解决因人口增长、工业化、无产阶级产生及都市化所肇始的仅凭社会成员个人的智识所无力解决的一系列社会问题，行政机关也必须提供满足个人生活所需的服务行为。所以，社会公众将国家（行政机关）视为自身谋求生存与发展的最佳保障，对行政机关的一言一行都寄予高度的信任。这样，行政机关一旦向社会宣称实行执法承诺制，社会公众就会根据承诺内容对自身的行为进行调整，以期在最短的时间内获得最大的利益。同样，行政机关如果违反承诺，则必然伤害社会公众的感情，并损害某些社会公众的正当权益。所以说，行政执法承诺制是与社会公众的正当权益密切相关的一项行政机关的自律制度，为保障社会公众的正当权益，行政机关必须谨慎实施。

第二，行政机关的承诺以法律规定为界限，以承诺事项的可行性为内在界限。法治行政的基本要求之一是各行政机关的职责和权限必须由法律予以明确规定，即遵循职权法定原则。该原则是基于行政权具有扩张性、易腐蚀性等特征，为保障行政相对人的合法权益而预设的一道屏障。因此，除法律、行政法规、地方性法规及行政规章外，任何规范性文件都无权对行政机关的职权作出规定，行政机关也无权创设新的执法事项。所以，行政机关应以法律规定作为承诺的界限，超越职权的承诺是无效的。除有界限外，行政执法承诺还有内在界限，即承诺事项的可行性。周知，执法承诺得以存在的基础是：立法机关无法对纷繁复杂的行政事务做出统一、明确、具体的规定，便通过运用立法技巧-授予行政机关自由裁量权-将具体的法律适用问题转嫁给具有丰富的行政经验和行政技能的行政机关来解决：在遵守法律规定的前提下，行政机关可根据各类行政事务的特性和自身的执法能力，确定相对具体的执法标准。当行政机关将自身确定的执法标准公之于众，并宣布恪守此执法标准时，就构成了执法承诺。行政机关重新确定执法标准，是为了更加迅速有效地执法，为社会公众提供优质服务。如果承诺的执法标准不具有可行性，则这种承诺就成了美丽的谎言，在欺骗社会公众的同时，损害了自身的形象，其恶劣影响不亚于行政违法。

第三，行政机关应对违诺行为承担一定的责任。从承诺内容来看，行政执法承诺制的性质是行政机关为有效行使职权而颁布的拘束其内部人员的行政规则。一般认为，行政规则是“为规律行政体系内部事项而下达的命令，亦即行政机关对下级机关、或上级长官对所属公务员，依其法定职权，为规范机关内部秩序或运作所为之规定，不直接对外发生效力，通常与人民的权利义务无直接关系。”[6]行政规则“原则上可分成两大类，第一种是作为规范行政内部的行政事务，例如规定上、下班之时间，文书的处理，职务的，会客须知等等。第二种是针对执行职务的细部规范，主要是对所涉及法令的解释及执行方面，所作的解释。”[7]由于行政规则并不创设新的权利义务关系，因此行政规则的制定不以法律的授权和对外公开为必要条件；即使公务员违反行政规则，也不必然导致行政行为的违法，行政机关也就无须对外承担法律责任。但是，行政规则（尤其是第二类行政规则）一旦公开，并且其内容有可能对社会公众的权益产生影响的时候，有关行政机关就必须对违反该行政规则的行为承担一定的法律责任。如在日本，行政规则有告示、指示、通知等三种形式，它们一般不具有法规的性质，但当用来“说明法律上的解释、裁量的标准，规定国民的权利义务，并且在官报上登载时”，[8]则具有了法规性质，对它的违反就构成了违法。行政机关在实施承诺制的时候，往往直接宣称“向社会公开承诺”，并且为了获得社会公众的监督，都通过一定方式将承诺内容向社会公开。考察执法承诺的内容可知，无论是违反所承诺的行政道德，还是违反所承诺的执法期限，都可能损害社会公众的精神利益和物质利益。一旦损害成为现实，作为公众信任的负责任的人们政府，行政机关应就自身的违诺行为向受损害者承担一定的责任。

在此仍值得一提的是，行政执法承诺制与行政执法责任制有本质的区别：行政执法责任制是行政机关将自身职权层层分解并最终落实到具体的公务员，当行政行为违法或不当时，根据最初确定的职责分工来追究公务员责任的工作制度。如《海南省行政执法责任制实施办法》（1999年12月13日海南省人民政府第53次常务会议通过，2000年1月6日实施）第三条明确规定：“本办法所称行政执法责任制是指各级行政执法机构依照法定的管理权限，将法律、法规、规章规定的行政执法权逐级分解到每个行政执法岗位，实行量化管理，并对其进行监督、考评和奖惩的工作制度。”[9]可见，行政执法责任制是一种纯粹的自律制度，其内容是行政机关内部的职责分工，与社会公众的权益无任何直接关系，其对外公开的目的是希望社会公众协助行政机关做好对公务员的监督工作。相比较而言，行政执法承诺制是一种特殊的自律制度，其内容涉及到社会公众的权益，对外承担违诺责任的是行政机关，虽对内也进行责任的追究，但这已不是执法承诺制的重心所在。目前，有些行政机关将行政执法承诺制与行政执法责任制同步运行，甚至不作区分，这在理论上和实践上都不是可取的。

二、我国行政执法承诺制的现状评析

行政执法承诺制作为一项制度，一般应包含下列内容：承诺事项、承诺的执法标准、违诺的责任。下面将结合行政执法承诺制的基本含义和我国行政执法承诺制的现状，对上述内容进行评析。

（一）关于承诺的事项

承诺的事项范围，直接关系到行政执法承诺制的运行区间和实施力度，是行政执法承诺制必须解决的首要问题。

从实践中看，行政机关承诺的事项主要涉及两个方面，即服务承诺和工作承诺（可合称执法承诺）。如福建省《永春县工商局的政务承诺制度》中，就把承诺事项限定为服务承诺和工作承诺。[10]

服务承诺主要涉及行政机关执法时的态度、着装等内容，体现了行政机关与社会公众之间之间提供服务与接受服务的新型“政府-社会伙伴关系”，虽有落俗套，但在中国这一官本位思想根深蒂固的国度，对提升行政相对人的主人翁意识有重要的促进作用。从性质上考察，服务承诺主要是对行政道德的承诺。行政道德在我国古代称为“官德”，专指“国家行政工作人员在其行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中，应遵循的具有行政工作职业特征的道德原则和规范”。[11]在不同的国家和不同的历史时期，行政道德的内容存在着一定的差异。在我国的现阶段，由于行政工作人员“不论职位高低，都是人民的勤务员，我们所做的一切，都是为人民服务”[12]，所以，“为人民服务”构成了行政道德的核心。围绕此核心，各行政机关可根据自身的职权进行一定的具体化。这一系列的具体化，都是行政机关严格自律的表现，并且有利于社会公众获得优质的服务，因此法律可不予干预。

工作承诺主要涉及对行政机关所享有的职权的承诺。如《滨海县地方税务局执法服务承诺制》中明确规定：“服务内容：1税务登记。2发票领购。3纳税申报。4接受举报。5税务咨询。”[13]前文已述，行政机关在做出承诺时，应以法定职权为界限，遵守职权法定原则。前例中，虽然实行行政执法承诺制的行政机关并没有违反“职权法定原则”-它只是在重复法定的职权-但是，这种规定方式在公民法律意识淡薄、官本位思想浓厚的现状下，却可能产生一定的副作用：淡化了法律在行政执法中的功能。法律是行政执法的依据，也是依法行政的保障。当行政机关对其法定的执法内容进行承诺时，不了解相关法律的公众容易产生误解，认为行政机关可以对自己的职权范围进行设定。这样，不仅法律在行政执法中的地位无法显现，而且行政机关的职权也可能被夸大。不过，对行政职权的重复，也有其正面效应：至少能使社会公众明确特定行政机关的职权范围，并依此请求获得相应的法律服务，从而使承诺制起到法制宣传的作用。而且，离开了承诺事项，行政执法承诺制将成为一副空壳，根本无法运作。对这一对矛盾，笔者认为可通过如下途径解决：规定承诺事项时，在重复法定职权的同时，明确规定该职权的法律依据。作这样的修正，除能够解决上述矛盾外，还有利于社会公众在行政机关违反承诺时获得更多的法律救济途径（如，明确了法律依据后，可根据行政机关的违诺情节，除向做出承诺的行政机关寻求救济外，思考能否向人民法院申请司法救济）。

在承诺事项问题上，应注意承诺事项的明确性。虽然，行政管理涉及到社会公众生活的方方面面，但各个行政机关之间有明确的职责分工，行政机关在进行承诺时，应对自身的职权做出精确的表述。这是因为，承诺事项的摸棱两可，不仅可能增加行政机关的工作量，而且可能使应得到服务的社会公众因行政机关执法能量的有限而得不到有效的服务，最终将行政机关频频推上违诺者的尴尬境地。[14]

（二）关于执法的承诺标准

执法的承诺标准是行政执法承诺制的核心。正是执法标准的重新设定，显示了行政机关尽职尽责地为人民服务的本质，并且给社会公众带来了一系列具体的利益。但，承诺标准与法定标准是什么关系呢？二者发生冲突时如何处理？理论上讲，承诺标准必须以法定标准为基础，是法定标准的具体化，法定标准是承诺标准的边界。当承诺标准违反法定标准时，承诺标准不能产生法律上的抗辩权，即行政机关不能以行为虽违反法定标准、但未违反承诺标准而主张不承担法律责任。

从实践中看，行政执法的承诺标准主要涉及执法期限问题。在该问题上，各行政机关的承诺方式主要有三种，一是遵循法定的标准，如《滨海县地方税务局执法服务承诺制》规定：“纳税人对税务机关的处理决定不服并申请行政复议的，于60日内作出复议决定。”[15]这一规定与我国《税收征收管理法》第56条的规定相同。二是在法定的自由裁量空间内选定一时间点作为承诺的执法期限，并对相关法律的规定予以明确说明。如《漳州市工商行政管理局政务服务承诺制度》规定，工商行政管理局“1、办理企业名称预先核准登记，凡手续齐全符合条件的，自受理之日起2个工作日（法定10日）办完。2、企业设立申请登记、变更登记、注销登记、凡手续齐全符合条件的，自受理之日起7个工作日（法定30日）、分局10个工作日内办完。”[16]三是在法律未规定执法期限的情况下，行政机关根据自身的情况确定一执法期限。如《消防服务承诺》规定：“接出警：夏天40秒，冬天50秒将车驶出车库，辖区（半径5公里）5分钟内到达现场。”[17]

在上述三种对执法期限的规定方式中，第一种方式是对法定标准的重复，其进步意义及局限性与前述工作承诺中重复法定职权相同。其它两种方式实际上是行政机关拥有并行使自由裁量权的体现，是行政机关自设的行政规则。该行政规则的制定和实施，并不会给社会公众带来不利影响，甚至能给社会公众带来预期的利益，因此法律不应干预太多-法律应加以控制的仅在于：首先，在指明承诺标准的同时指明法定标准，为社会公众寻求适当的救济途径奠定基础。其次，确保承诺标准的可行性，防止各行政机关在互相攀比中使执法承诺制成为海市蜃楼。而且，在承诺标准不具可行性的情况下，行政机关仍应对违诺行为承担责任，这样，最终受到损害的将是国家利益。

（三）关于违诺责任

行政机关在违反执法承诺后，应该承担一定的责任，这在理论上并不是难以立足的。但在实践中，各行政机关的规定却千差万别：有的不做任何规定，如江门市《道路交通事故处理公开承诺》所显示的承诺制度，它仅涉及交警的行为准则，对违反承诺的后果只字未提；[18]有的不作具体规定，只公开处理投诉的机构及其地址、联系电话，如《惠州市环境保护局社会服务承诺》在规定了一系列执法期限后，专门规定了违诺投诉电话，[19]但对具体的处理内容不予涉及；有的则予明确规定。在明确规定违诺责任的情况下，主要涉及如下事项：

第一，责任的承担者和接收者：责任自负是法治原则的基本要求，即任何行为主体应对自己的行为负责，承担因该行为所引起的法律后果。对行政执法承诺制而言，做出承诺的是行政机关，接收承诺的是与其职权相关联的公民、法人或其它组织，因此，在行政机关违反承诺时，应由行政机关向有关社会主体承担一定的违诺责任。至于行政机关内部责任的追究，是完全属于行政机关内部的事项，或者说是行政执法责任制所应考虑的问题。即从理论上讲，违诺责任是行政机关向特定的社会公众承担的责任，相对于违诺人员向行政机关所承担的内部责任而言，是一种外部责任。但实践中，违诺责任的的承担主体和接收主体主要有三类情形：一是由实行行政执法承诺制的行政机关向有关社会主体承担违诺责任；二是由违诺的工作人员向其所在的行政机关及行为所涉及的社会主体承担责任，如《淮阴市地方税务局执法服务承诺》规定“地税人员在执行公务时违反上述承诺的，发现一次罚款10－20元；对造成直接经济损失的，由责任人赔偿；情节严重的将依法追究责任。”[20]同时，有的行政机关在追究责任人的违诺责任的同时，也追究行政机关领导者的责任，如《青田县农业局公开承诺自律制度》在规定了对责任人的一系列处罚措施后，规定“在处罚责任人的同时，单位领导也进行适当处罚。”[21]三是由违诺人员对其所在的行政机关承担责任，而不对行政机关之外的社会主体承担任何责任。如福建省《永春县物价局社会服务承诺》中规定，“加强监督检查，保证承诺事项落到实处。工作人员挂牌上岗，明确各自职责，逐级负责。对不履行社会服务承诺制度的，要视情节分别进行批评、教育，造成不良后果的要进行严肃处理，故意刁难造成违诺事实二次的工作人员，调换工作岗位，因责任心不强造成工作延误事实二次的工作人员，当年不得评为先进个人。”[22]在上述规定中，除第一规定符合行政执法承诺制的本质要求外，都存在一定的问题。这些问题主要表现为：一是将行政执法承诺制与行政执法责任制等同，忽略了违诺责任的对外性，将违诺责任的重点放在了对内部行政人员责任的追究上。二是将行政机关工作人员视为承诺主体，由其对社会公众承担违诺责任，而事实上，社会公众信任的是做出承诺的行政机关，而非该行政机关内部的某个工作人员。并且，由违诺人员承担外部责任，将使社会公众因受违诺人员薪金的限制而致正当权益得不到有效、充分的保障，且使行政工作人员因责任超负荷而压抑自身的积极、主动与创新精神。当然，若不对违诺人员进行相应的惩罚，违诺人员可能无视此承诺，因此也应追究违诺人员的责任。不过，对违诺人员而言，他兼具外部行政法律关系的代言人和内部行政法律关系的当事人的双重身份，所以，在责任的追究上，应理清关系，逐一落实。

第二，责任的内容：责任的内容应与违诺造成的损害相适应。对行政机关所承担的违诺责任而言，应考虑违诺给特定的社会主体所造成的损害，包括精神损害和物质损害。在承诺事项中，执法期限的承诺往往与特定社会主体的物质利益相关，行政机关应对违诺造成的直接损失承担补偿责任；对违反行政道德的，可予赔礼道歉，并根据具体情节，酌情承担一定的经济责任。如《服务承诺》中规定“挂牌服务，文明用语，发生争吵赔款50元，责任人下岗学习3个月。”[23]（对违诺人所承担的内部责任而言，应与其主观过错程度相挂钩，并以防止再次违诺为指导思想，因此在强调经济责任的同时，应与辞退、降级等职位的变迁相呼应-本文不予详细讨论）。

第三，责任的追究：综观各行政机关的行政执法承诺制，在违诺责任的追究上，多通过有关社会主体的投诉或举报，然后由实行行政执法承诺制的行政机关依据承诺进行追究。笔者认为，对内部责任而言，依据具有内部拘束力的行政规则由行政机关进行追究并无不妥。对违诺责任而言，社会公众申请法律保护的理由是什么呢？尤其在行政行为违反承诺但不违反法律规定的情况下，社会公众如何获得法律的保护？大陆学者在这一方面的探讨尚有欠缺，而台湾学者的观点值得我们思考：他们认为，行政机关在遵循对外公开的行政规则处理行政事务的过程中，必然建立一公平的行政实务处理模式，此后即应遵守“行政自我拘束原则”，对相同事件作相同的处理。违反此行政规则（或说违反此承诺）就构成对宪法上平等原则的侵犯，应承担一定的法律责任。即使是在承诺本身违法的情况下，也应考虑对社会公众信赖利益的保障。[24]由是，通过援引行政平等原则和行政信赖保护原则，追究违诺行政机关的法律责任就获取了正当性支持。这样，社会公众除通过行政途径获得救济外，也可通过司法途径获得救济。[25]

三、行政执法承诺制的完善

前文已论述了行政执法承诺制的基本含义，并在评析其运行状况时对有关问题进行了阐述，可以说已经提出了完善行政执法承诺的基本思路。基于此，本部分不再画蛇添足。但仍有几点需要补充：

第一，行政执法承诺制是一把双刃剑，当行政机关严格履行承诺并在违诺时承担相应的法律责任时，该制度将拉近行政机关与社会公众的距离，有效保障社会公众的正当权益，行政机关在社会公众心目中的地位也将大大提升；反之，若行政机关将承诺停留在书面文件上，欲借此捞取一定的政治资本，则必然侵犯社会公众的正当权益，并使政府信用扫地，最终使行政机关与社会公众的关系时刻处于一触即发的紧张状态。为避免出现这种尴尬的局面，行政机关在决定是否实行执法承诺制及确定自身的执法标准之前，应该明确该制度的基本要求，并对自身的执法能力做出客观的评估。

第二，应重视对实行执法承诺制的行政机关的监督和对违诺责任的追究。在我国，行政机关是通过民主的方式产生的，代表了人民的利益，因此，人们一般都对行政机关寄予较高的信任，而缺少进行适度监督的意识，但事实上，“对权力行使过度信任也会滋生腐败，因为过度信任为权力寻租、权力扩张、权力利益化提供了宽松、自由的环境，腐败就生于斯长于斯”，可以说，“不言监督的信任是轻信，放弃监督的信任是纵容。”[26]同时，对行政机关的监督应该是全面的、连续的，即使是行政机关自愿对自己施加的限制，如行政执法承诺制中对执法期限的承诺，社会公众也不能放弃监督。不过，社会公众实施监督的外在动力来自有关机关对违诺行政机关的责任追究-当有关机关对社会公众发现的违诺现象置若罔闻时，社会公众的监督惰性就会自然增长，直至对行政机关的言行漠不关心，而这将是一个非常可怕的社会。所以，行政机关不仅应勇于实施执法承诺制，而且应勇于承担违诺责任，有关国家机关也应依法严格追究违诺者的法律责任。

总之，行政执法承诺制是行政实践的需要，但理论研究的空白已经或正在制约其正面效应的发挥。笔者在此发表浅见，希望能够抛砖引玉，促进该制度的完善和发展。

参考文献：

[1]笔者以“执法承诺”为关键词在新浪网上搜索（截至2001年1月15日），符合条件的新闻竟达8000多条。

[2]李绍光、李天星：《新密向虚假承诺开刀》，《法制日报》，2000年6月19日第二版。据报道，河南省新密市市政府设置虚假现场，检查有关行政机关行政执法承诺制的实施情况，结果不很理想，有5个单位因违诺而受到通报批评，有10名干部因分别受到行政纪律处分。

[3]参见李绥州编著：《应用行政管理》，暨南大学出版社2000年8月版，第211—214页。

[4]同3，第212页。

[5]（英）艾伦著：《法律与秩序》，1945年英文版，第279页。

[6]（台）翁岳生主编：《行政法》，台湾翰芦图书出版有限公司1998年3月版，第99页。

[7]（台）陈新民著：《行政法学总论》（修订六版），三民书局1996年版第73页。

[8]胡建淼：《十国行政法-比较研究》，中国政法大学出版社1993年1月版，第253页。

[9]参见网站：/hkgov/hnfg/hnzfbf.html2000年1月14日。

[10]参见网站/gonsan/huwwu.htm1999年7月19日。

[11]王乐夫、许文惠主编：《行政管理学》，高等教育出版社2000年3月版，第344页。

[12]：《一九四五年的任务》，延安解放日报，1944年12月16日。

[13]参见网站webmaster@

[14]卫陶澜、张国庆：《110该不该“有求必应”？》，《都市快报》（浙江省）2001年1月17日第7版。该文探讨了110应否“有求必应”的问题。笔者认为，承诺事项的模糊性正是造成110处于尴尬境地的根源所在。

[15]同13.

[16]参见网站/gwzx/cnz.htm1998年12月23日。

[17]参见网站/cnuo.htm2000年8月7日。

[18]参见网站/jw/n18.htm2000年12月13日

[19]参见网站/惠州市环保局政务信息/政务公开/政务公开。htm2000年7月6日。

[20]参见网站/淮阴市地方税务局“服务承诺”专栏。

[21]参见网站/I.htm2000年11月24日。

[22]参见网站/gov/wujia/index.htm社会服务承诺专栏。

[23]参见网站/tax/fwcn.htm2000年8月29日。

篇（9）

1．纳税人法律意识的提高。主要表现为自然人提起复议的案件数量大幅度增长，复议应诉事项全面延伸，由过去以行政处罚为主，到现在以征税行为和行政处罚为主的转变，涉及行政强制、行政许可、行政不作为等几乎所有的法律规定可以要求复议的税务具体行政行为。主要因为各级税务部门大张旗鼓地宣传税法，税收法治逐步深入人心，纳税人在履行义务的同时，也在寻求税法赋予的权利，从关系维权到法律维权，法律正逐渐成为纳税人维护自身合法权益的重要手

段。

2．税务行政执法不规范。统计分析显示，2001年税务行政复议的维持率是28．8％，2002年是23．9％，维持率不高，说明税收行政执法行为存在偏差。具体表现在重实体轻程序，随意执行税收政策，滥用税收自由裁量权，缺少服务意识，工作简单粗暴。既有思想观念上的原因，如缺少程序公正和税收法定的现代法制观念和治税观念；也有执法目标定位上的原因，如一些税源较贫乏、财政需求较大的地方，完成任务优先于依法行政，复议案件因此增多是可以想见的。既有税务干部素质上的原因，如对税收政策认识的偏差和服务意识的缺位；也有执法监督机制的建设相对不力的原因。

3．税收立法存在缺陷。我国税收立法层次不高，税收政策频繁调整，产生了大量的短期行为；现行税收法律法规存在设计上的不足和不完善，实体法中有很多要素不确定，税收程序法中一些规定不严密，税务机关在运用自由裁量权时，容易出现违规操作、显失公平、过罚失当的问题；税收立法的前瞻性不够，许多新情况、新问题不能及时在税收立法上予以规范。由于纳税人法律意识的提高和专业中介服务机构如会计、税务、律师等大量介入，纳税人开始质疑上述税收立法上的问题，这方面的税务行政复议案件有增多的趋势。

4．复议制度的逐步完善和复议工作的发展。行政复议机关受理行政复议，不得收取任何费用，使纳税人行使复议救济的成本很低；新《税收征管法》对必经复议的前置条件放宽了，即对征税行为不服，既可以选择缴清税款，又可以选择提供纳税担保，更大地方便了复议申请人；行政复议确认的全面审查原则，使纳税人对征税行为及与此相关的行政罚款不服，通过对行政处罚的复议，也可以达到复议征税行为的目的。这些便利条件都不同程度地促使复议案件增多。同时，税务行政复议工作质量的提高反过来又取信于纳税人，促使纳税争议发生后纳税人更愿意选择行政复议。

二、应对税务行政复议案件增多的措施

篇（10）

(一)宣传教育不到位，农民安全意识差。广大农机手对国家关于农业机械管理的法律、法规了解不够，认识不清，部分机手为逃避管理，不愿参加年检、年审、跑夜车、超速超载、自制挂车、超宽超长、疲劳驾驶给农机生产带来隐患，“黑车非驾”情况十分普遍。此外，农机监理部门对监理法规、事项宣传还不够深入，未做到家喻户晓，人人皆知。开展农机常识和驾驶技术及法律法规宣传、教育、培训较少，农机监理部门在处理监理与服务的关系问题上还未到位，造成与监理对象间的脱节。

（二）服务意识不强，执法纪律不严明。在实际工作中，有的个别监理人员忘记了自己是人民的公仆，不善于做机手的知心朋友，仍然存在着“门难进，脸难看，话难听，事难办”的现象；有的喜欢高高在上稳坐办公室，而不喜欢深入基层，为机手排扰解难；有的只顾自身利益，侵害机手利益；有的甚至还存在着“吃、拿、卡、要、报”的个别现象。个别监理人员对监理规章制度及工作纪律置若罔闻，随心所欲，甚至违反政策，违章执法，违规操作。对这些个别人，一些部门为了自身利益，该处分的不处分，该追究的不追究，从而导致一些单位纪律松懈，马马虎虎，不负责任，使监管软弱无力。

(三)服务网络不全，农机监理很难到位。从目前情况来看，县级行政区域都设有农机安全监理机构，其编制、装备、人员、设施比较健全，而乡镇、农场没有专设机构，监理人员很少甚至没有。农业机械90%以上散布在村镇农户，农机主要耕作与田间或行驶在乡村道路上，乡镇农机监理基层网络不全，农机安全生产就难以进行有效监管，个别地方对拖拉机及驾驶员的牌证疏于管理，上照率不足一半。而广西地区又处于多丘陵地带，且甘薯、水稻、甘蔗、林果等农机为主，手扶拖拉机数量居多，给安全执法带来难度。

(四)队伍素质偏低，执法把关不严。由于一些地方在充实监理人员过程中，缺乏严格把关，缺乏竞争机制，造成监理队伍思想素质高低不一，文化程度参差不齐。尤其专业知识匮乏。由于一部分监理人员没有接受过专业培训，对农机专业知识一窍不通，所以在实际执法工作中，尤其是机械检验过程中，不能针对重点问题提出改进意见，不能对机具故障进行排除和指导，为机手提供技术上的服务更是纸上谈兵。工作起来难以顺畅，严重影响了农机监理的社会形象。

究其原因：一是缺乏系统的教育培训，为三农服务的思想根基不牢；二是人治思想根深蒂固，义务本位和管理本位并存；三是执法监督政出多门，监督责任不明确，监督的力度不大；四是责任追究不到位，致使许多行政违法案件无法严肃处理。

二、加强农机监理行政执法行为的措施与对策

（一）创新监理手段，转变服务观念。牢固树立以人为本、为民服务的理念，强化为农机手服务的意识，转变工作作风，将服务理念融入农机监管全过程。一要积极主动按照《行政许可法》和农机治理法律法规的要求热情周到办好牌、证等各项行政许可或非许可事项，让广大机手上门办事有一种归家的舒适感；二要开展好技术服务，适时组织农机监理人员深入基层和农业生产第一线，结合机手讲解农机新技术、新机具的推广使用，开展拖拉机、配套机具以及收获机械等农机的维修和保养。三是开展好便民服务。在年检和机车初审上照时，简化办事程序，实现检验登记、技术检测、喷字等项目的“一条龙”服务，力争做到培训办证到乡村，年度检验到村组，维修服务到田头，宣传动员到农家。