行政监察法论文汇总十篇

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篇（1）

法社会学是对法的社会现象进行研究的一门学问，在社会学中运用的研究方法，在法社会学中的研究中同样可以应用。在对法律在社会中所起到的作用以及法律在社会中所产生的后果进行研究的过程中，社会调查法是进行这种研究较为常用的方法，其中问卷调查法又在法律现象的社会的调查中具有非常重要的作用，是法社会学调查中最为常用的一种调查方法。以问卷调查运用为主的研究方法在法社会学研究中已是最主要的类型之一，在法社会学的调研中应用比较广泛。美国社会学家艾尔？巴比称“问卷是社会调查的支柱”，英国社会学家莫泽则说“十项社会调查中就有九项是采用问卷进行的”。

问卷调查法，是指调查者根据研究的问题和研究的方案，通过设计一套要求被调查者回答的问题表来收集资料的方法。作为具体方法的问卷调查法有着与之密切相连的方法论背景或基础，是区别于其他某些方法的重要标志。问卷调查法的理论基础是实证主义哲学指导下的方法论，在本质上是一种实证性的研究方法。实证主义方法论渊源于近代经验主义哲学，并在实验科学发展的条件下，由孔德首先提出来。他相信社会现象和自然现象一样，有着客观规律，这些规律应该通过观察、实验、比较以及其它与自然科学一样的方法去发现。其基本的观点是：一切关于事实的理论知识都以经验的实证材料为根据，社会学的研究对象是纯客观的，社会现象也如同自然界一样服从于基本规律，我们在因果规律的探究中，就能够确定社会的秩序和运行。涂尔干实证主义社会学以客观性和社会事实为研究对象，认为社会与自然在本质上是一致的，社会现象和自然现象一样都是受客观必然性支配，这就决定了其研究方法必然采用自然科学中研究自然现象的实证的方法，通过观察、实验、比较、检验等方法找到事物发展的规律及事物之间的联系。解释社会规律的具体方法就是在自然科学中已成功运用的观察、实验和比较的方法。正如涂尔干自己所说：实证社会学的“主要目的是将科学的理想方法扩大到人类行为的解释上，说明因果关系的必然性，社会现象的可理解性，对于科学和实践同样是必要的”。实证性的研究方法可以概括为通过对研究对象大量的观察、实验和调查，获取客观材料，从个别到一般，归纳出事物的本质属性和发展规律的一种研究方法。笔者从问卷调查法的一些重要特征探析其实证性的特质：

一、从事物的现象出发体现实证的逻辑前提

问卷调查法主要针对社会中出现的纷繁复杂的社会现象，从中进行抽样调查，在进行抽样调查的过程中，抽样的标准以及抽样的准确度都经过精密的计算。这种抽样调查的结果具有代表性，能够体现社会现实的一般状况，体现了从个别到一般的发展规律。进行抽样的问卷调查的设计主要针对现实社会中出现的各种表征，社会现实生活中所出现的各种现象。问卷调查法主要针对这种出现的社会现象进行分别的归类统计分析，从而得出法社会学中所出现的各种法的表现形式，体现出法所产生的社会效果。

问卷调查法所针对的调查对象体现了实证主义的逻辑前提。实证主义强调知识必须建立在观察和实验的经验事实上，通过经验观察的数据和实验研究的手段来揭示一般结论，并且要求这种结论在同一条件下具有可证性。实证主义排斥传统哲学形而上学的思维方式，反对传统哲学包罗万象的哲学体系和高度抽象思辨的哲学，主张哲学应当建立在来自观察试验的经验事实和实证科学的基础之上，把哲学的研究对象、方法和任务局限在与科学有关的范围和领域。试图用“经验”、“感觉”、“要素”等取代传统哲学中思维与存在、精神与物质的对立，以“中性”哲学自居。实证主义主张把知识局限在感觉经验或现象的范围之内，强调科学认识论的根本任务只是记录感觉、描述现象及其相互关系。实证主义者认为，人们通过观察和实验，得到某个事物的色、香、味、声、形，那么人们对于这个事物的色、香、味、声、形的经验知识是可靠的。“布莱克试图像研究自然现象那样研究法现象，试图从法现象中发现一个贯穿始终的描述法的发生与运行的根本规则或法则。他认为真正科学的法学研究是：（1）只分析法现象而不探索法本质；（2）法学的观念应是具体的，可与经验相参照；（3）从经验事实中不能推出价值判断。”这三条原则构成了布莱克实证主义方法论的核心，也是所有实证主义者所共同拥有的方法论信条。

问卷调查法研究事物的外在表象，并且对事物的外在表象进行统计、分类、分析，体现了实证主义研究事物的出发点，及从客观的外在表象为起点，具备了其实证性的起点。

二、高标准化要求从形式上确认实证性

问卷调查法主要针对调查的对象，设计一整套的调查问题，从纷繁复杂的各种法社会现象中，根据在工具及程序上的高度标准化要求，将原本很复杂的社会问题，归结为事物的现象或者表象的一些规范化的问题，形式上表现出了从事物的现象出发来研究事物的本质。问卷是进行变量测量和资料收集的工具，而统计分析则是处理这种虽来自于样本却要反映总体的，以问卷形式收集的大量资料的程序。问卷调查研究的规范操作程序，还使得其研究结果具有较高的可信度，可以迅速反映动态的社会信息，应用范围十分广泛。通过问卷来收集研究资料，所设计的问题与项目都是由研究者根据课题研究目的和课题需要，严格筛选和精心设计的简明易答的问题或表格，因而它的标准化程度较高，较容易对事物的表象与体现进行定量评估。

问卷调查法在工具及程序上的高度标准化要求，符合了形式上的实证性。但是又常常使得原本很复杂的问题流于表面化，即形式的要求导致了内容的肤浅。形式化的表面的问题，很难对被调查者产生某种思想、行为的背景原因，获得直接的、切实的感受。无论是纷繁复杂的人类的行为，还是各种形式的社会生活现象，研究者在设身处地的研究同一问题，与他们面对一叠问卷表或一堆统计数据时，获得的感受是大不相同的。它只能获得书面的社会信息，而不能了解到生动、具体的社会情况。因此也只是从形式上确认其实证性。

实证主义研究方法所采用的研究方式最为典型的是定量研究，通过定量研究将社会现象及其关系和变化趋势用精确的统计语言描述出来，从而达到认识和预测社会世界的目的。定量研究在形式上确认高度标准化的要求，体现实证的准确性和严密性。在《社会学方法的准则》中，涂尔干指出，社会学既然是以社会事实为研究对象的，那么它就必须注意到社会事实同时具有的物质性和观念性双重特征。因此，社会学方法具有双重性质：一方面，从社会事实的物质性特征出发，社会学是可以借鉴自然科学中某些普遍性方法的；另一方面，从社会事实的观念性出发，自然科学方法又需要经过某种形式的改变，才能允许被应用到社会研究中去。从法社会现象的物质性特征出发，即以形式的方式来体现其准确性、确认实证性。诺内特对此评论道，“拒价值判断于千里之外的实证主义立场的实质，意味着在法学研究中宁要无知也不要偏见；但实际上偏见（即利益、同情、感觉力、兴趣等）具有促进思考的能量，在无视一切价值的场合知识不可能得到充分的发展”。问卷调查法也因此只是从形式上体现了实证性，而不能从本质上体现实证性。

三、逻辑演绎的特质体现实证性

问卷调查法的优点是它既可以用来描述某一事物总体的概况、特征，以及进行事物总体各个方面之间的比较，也可以用来解释不同变量之间的关系，体现其逻辑演绎的特质。作为一种实证的方法，问卷调查法有着于众多自然科学方法相类似的逻辑程序。问卷调查法的逻辑演绎的这种实证性质，决定了它与随机抽样、与统计分析密不可分。或者说，问卷调查法实际上意味着抽样、问卷与统计分析三者之间存在某种必然的、内在的联系。抽样解决的是调查对象的问题，问卷则是进行变量测量和资料收集的工具，而统计分析则是处理这种来自于样本却要反映总体的，以问卷形式收集的大量资料的必要方法。问卷调查法的抽样、问卷与统计分析体现逻辑演绎的特质。

实证主义方法论最大的特点是，要求每一步演绎推断必须有坚实的实践基础，即推理的结果也可以直接用实践进行检验。法社会学不仅客观地阐明法律现象“究竟是如何”，而且进一步关注于法社会现象的原因和规律。实证主义把自然科学的方法论作为自己的基本原则，认为科学的假说必须由经验证据来检验，某一理论只有得到经验证据的完备支持才是可靠的。实证主义方法论认为，虽然社会科学在方法、技术的运用上有其特点，但它在理论建构、证据搜集与分析、理论检验等方面所运用的方法与自然科学方法无本质区别。实证主义者坚持认为社会研究的逻辑方法是假设演绎法，科学假说的陈述必须由经验实施来检验，理论仅当它得到经验证据的完备支持时才是可接受的。获取经验证据需要采用实验、系统观察、调查、访问、文献考察等方法，其中问卷调查法是其中最为重要的方法。实证主义者把自然科学方法论作为自己的基本原则，把自然科学当做科学的范例，在他们看来，社会学是也符合科学的逻辑的，当然法社会学的问卷调查研究方法也同样体现这种逻辑演绎的特质。问卷调查法中以抽样和问卷为前提，统计分析则是其逻辑演绎的具体表现。

四、问卷的准确性较低，其实证性降低

篇（2）

一、我国行政、民事争议交叉案件审理的现状

我国现行行政诉讼和民事诉讼制度分别为行政争议、民事争议的解决提供了相应的法规范。但在不少案件中，例一：房产纠纷案中，一方当事人在提起民事诉讼的同时认为该争议房屋户主登记有误，要求法院一并解决确认该争议房屋的真正户主问题；例二：离婚纠纷案中，法院经审理发现结婚证中一方当事人利用了她（或他）姐（或兄）的身份证办理了结婚登记，但结婚证里的结婚合影相片又是一方当事人本人；例三：一方当事人要求撤销行政机关的违法行政处罚决定，而利害关系一方则根据该行政处罚决定要求对方赔偿损失；等等。诸如此类案件往往涉及两个或者两个以上的法律部门，形成了不同的法律关系，引起了不同性质的争议，分别按照不同的诉讼程序寻求解决，其结果很可能引发"超级马拉松诉讼"现象。构建行政、民事争议交叉案件合并审理机制，是当前我国理论界和司法界所共同面临的重要课题之一。

1、实体法律方面的现状

虽然在不少法律规定中隐含着有关行政、民事争议交叉案件审理机制的规定，只是不那么明确、系统和充分而已。例如，《物权法》第21条第2款规定："因登记错误给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向登记错误的人追偿"。该规定使得行政、民事争议交叉案件的解决问题被明确提出。《森林法》第17条规定："单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院。"《土地管理法》第16条第1、3款分别规定："土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。""当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院。"《环境保护法》第40、41条，《草原法》第16条等规定中也有类似的情形。此类规定赋予了当事人提起行政诉讼的权利，同时，也包含了要求停止侵害、赔偿损失等附带民事诉讼权利的行使。这里的""并未明确是提起民事诉讼还是行政诉讼，但是，对"处理决定不服"而""，无疑是行政诉讼。

此类规定依然难以应对司法实践中对行政、民事争议交叉案件审理机制的需求。因为这些法规范所规定的情形虽然使用了"处理"，但其性质大多与《行政诉讼解释》第61条规定的"行政裁决"相近或相似，这些规定依然是关于行政裁决情况下的有限的"一并审理"问题，况且，所有这些规定中皆没有明确的"一并审理"的表述，更未提供具体的审理程序规则，因此其同样不能成为行政附带民事诉讼的依据和可行性的支持。而新《专利法》对专利侵权赔偿数额的问题规定可以由当事人申请专利行政机关进行调解，调解不成的，依照《民事诉讼法》规定提起民事诉讼，也没有规定民事附带行政诉讼，甚至连一并审理、分别审理等程序意识也没有凸显出来。

2、诉讼法律方面的现状

在我国司法实践中，行政、民事争议交叉案件普遍存在。由于在立法时没有充分预计或考虑到这种情况，对于行政、民事争议交叉案件如何审理的问题，现行《行政诉讼法》未作任何规定，而现行《民事诉讼法》仅作了概括性的规定："本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，人民法院应当中止民事诉讼。"这不仅使得公民在诉讼之初就无法确定自己是先提起民事诉讼，还是先提起行政诉讼，抑或对两种争议同时进行诉讼，公民的诉求因没有明确的法律依据而往往被法院驳回或不予受理，而且使得人民法院在处理该类交叉案件时常常遭遇困惑--各地法院做法各异，往往出现民事裁判与行政裁判不相一致甚至相抵触的情形。

3、司法解释方面的现状

伴随《行政诉讼法》的施行，我国行政、民事争议交叉案件日渐增多。为尽快解决这个问题，20__年施行的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼解释》）第61条规定了行政裁决情况下法院的"一并审理"制。根据该规定，法院对行政、民事争议进行一并审理应当符合以下三个条件：1、被诉具体行政行为是被告对平等主体之间的民事争议所作出的行政裁决；2、被诉行政裁决违法；3、民事争议当事人向法院提出一并审理的要求。这三个条件缺一不可，否则法院都无权一并审理。当然，行政裁决情况下法院"可以"进行"一并审理"，这表明是否进行一并审理的判断权在于法院。不过，在一并审理中，民事争议是在行政介入之前已经存在，行政裁决和一并审理的根本目的都是寻求对民事争议的最终解决，这一根本目的当然是对法院"可以"裁断权的重要制约。同时，《行政诉讼

解释》第1条明确规定，调解行为以及法律规定的仲裁行为、不具有强制力的行政指导行为，对公民、法人或者其它组织权利义务不产生实际影响的行为，排除在行政诉讼之外。

围绕《行政诉讼解释》第61条规定的"一并审理"制，产生了关于行政附带民事诉讼是否等同于"一并审理"的分歧。有人认为该条采用的是"一并审理"的用语，而没有采用"行政附带民事诉讼"的用法，表明理论界讨论的行政附带民事诉讼及其相关程序没有被最高法院认可。的确，该规定只是阐明了行政裁决情况下法院"可以"进行"一并审理"，而且对"一并审理"的相关具体程序机制也没有进一步规定。这使得行政附带民事诉讼等相关机制至今未作为解决行政、民事交叉案件审理机制而得以正式、全面确立。加之《行政诉讼法》第3条第2款关于"人民法院设行政审判庭，审理行政案件"的规定，以及该法第5条"人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查"的规定，从审查主体和审查内容上对行政附带民事诉讼形成了难以逾越的障碍，更使得行政附带民事诉讼等合并审理机制的理论难以在现行体制下发展。

二、行政民事争议交叉案件的类型

民事、行政争议交叉案件，是指行政争议与民事争议因在法律事实相互联系，在处理上分为因果或者互为前提、相互影响的案件。归纳起来，具体表现可以划分为以下三类：

1、以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件

以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件，通常出现在民事诉讼过程中，是因民事纠纷而引起的诉讼。在民事诉讼中，民事争议的解决取决于行政行为的合法性，行政行为即成为民事争议处理的前提条件。主要包括两种情况：一种是当抽象行政行为作为审理民事案件的依据时，法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。其二，当具体行政行为作为当事人主张事实的证据或者抗辩理由时，法院也须解决该具体行政行为的合法性问题。例如，甲因乙占用房屋向法院提起民事侵权诉讼，乙向法院提交了建设局核发的房屋所有权证，甲认为建设局核发的房屋所有权证不合法；这时，建设局核发的房屋所有权证是民事侵权案件关键事实认定的依据，而建设局核发的房屋所有权证这种具体行政行为的合法性就成为了解决民事纠纷的前提。

2、以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件

以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件通常出现在行政诉讼过程中。它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。如甲与乙之间有房屋买卖合同，甲不服某县建设局核发的房屋所有权证的具体行政行为而提起行政诉讼，请求法院判决撤销该具体行政行为，这涉及甲与乙签订的房屋买卖合同的有效性。这类案件既存在行政争议，也存在民事争议，但行政争议处于核心地位；这类案件中的行政争议与民事争议在事实上或者法律上存在内在的交叉性；这类案件中的行政争议与民事争议可以分开审理，但行政争议解决以民事争议的解决为前提，民事争议的解决不以行政争议的解决为先决条件。

3、行政争议与民事争议并重的交叉案件

行政争议与民事争议并重的交叉案件，是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。例如，甲单位在建房时超过规划部门批准的范围建设围墙，影响邻居乙居住的通行。乙向法院提起行政诉讼，请求判令规划局履行法定职责，对甲予以处罚；同时向法院提起民事诉讼，请求法院判令甲停止侵害，排除妨害。这类案件行政争议与民事争议相对独立，一案的处理结果并不影响对另一案的处理；法院完全可以分开审理，分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据。

三、行政民事交叉案件合并审理机制的借鉴

1、国外审理行政、民事交叉案件的经验借鉴

在存在普通法院与行政法院之分的国家和地区，为了避免发生两套法院系统之间的矛盾，对行政民事争议交叉案件的审理，是选择了民事案件与行政案件同时审理的办法。只是在行政案件审理过程中，先中止民事诉讼，待行政法院作出判决之后，普通法院以行政法院的判决为依据对民事诉讼作出裁判。为更好地解决行政民事争议交叉案件的管辖问题，防止两种系统的法院相互争抢或推诿案件，设置了权限争议法庭。这种权限争议法庭对解决不同审判法院之间的权限冲突提供了一种解决途径。

在不存在普通法院和行政法院之分的英美法系国家和地区，基于公、私不分的法律传统，由普通法院受理各类诉讼案件，采用同一套法院，适用同一诉讼程序。法院内部也没有民事庭和行政庭的区别，民事、行政案件或者两者关联的案件均由同一法院审理。对行政、民事争议交叉案件采取了合并审理的做法，并确立了先解决公法问题，然后再处理私法上争议的原则，这样的制度安排，既减少了当事人的讼累，又符合诉讼经济的原则，还可以避免法院就同一事实作出相互矛盾的裁判。

我国关于行政民事交叉审理机制的讨论大多倾向于围绕行政附带民事诉讼制度的建构而展开，对域外行政民事争议交叉案件审理机制的多元化、多重性架构等关注不够，或者了解不准、不深，还很难对这些重要借鉴进行消化、吸收和运用。对外国的制度经验和理论研究成果的学习和借鉴，需要相应的时间和配套条件，尤其是对相关规范的法社会学考察非常重要。而这方面正是我们所欠缺的。

2、我国刑事附带民事诉讼的实践经验借鉴

我国刑事附带民事诉讼制度多年来积累的实践经验，为我国行政附带民事诉讼制度的创设提供了有力的支持。《刑事诉讼法》第53条明确规定："被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。"有人认为，同样基于同一法律事实所产生的行政民事争议交叉案件适用附带诉讼也就无可厚非了。从诉讼程序上讲，都是利用非民事诉讼程序审理解决民事争议，是跨庭审理的特殊行为。鉴于两者具有上述相同之处，似乎行政附带民事诉讼可以借鉴并吸收刑事附带民事诉讼审理中多年来积累的经验和成果，使行政附带民事诉讼具有可操作性和可行性了。更何况刑事附带民事诉讼的司法实践已经证明，附带诉讼便于全面查清案情、及时保护被害人合法权益、节约诉讼成本和提高审判效率，有利于及时、公正、准确地处理交叉案件，依法保障公民的实体权利和诉讼权利。

如果说从立法政策的角度探讨借鉴刑事附带民事诉讼的经验，上述观点的确是无可厚非的。但是，刑事附带民事诉讼与行政诉讼毕竟是不同的两套诉讼制度，在借鉴刑事附带民事诉讼构建行政附带民事诉讼时，不能用简单类比的方法，因而要透过表面看到附带诉讼的本质特征--关联性及附带诉讼的优点：效益性、统一性，结合行政诉讼自身的特点加以规定。若要在实践层面探讨借鉴刑事附带民事诉讼的经验，在不 存在行政附带民事诉讼的相关法规范的情况下，这种所谓经验借鉴需要特别慎重。

3、我国行政、民事交叉案件处理的实践经验借鉴

虽然我国《行政诉讼法》中尚未确立行政附带民事诉讼制度，《民事诉讼法》中也没有确立民事附带行政诉讼制度，但是，许多人民法院在审判实践中的做法实际上就是采用这些创新方式来解决行政民事争议交叉案件的，并取得了良好的社会效果和法律效果。这些经验当然是弥足珍贵的。而实践中锻炼成长起来的具有较强的业务能力和审判经验的法官队伍，也为全面建立行政民事争议交叉案件合并审理机制提供了重要保障。但和前项一样，其不足还是在法规范。

四、行政民事交叉案件合并审理机制的对策建议

1、先行政后民事

在行政争议和民事争议交叉形成的诉讼案件中，对民事争议的解决往往要根据行政争议的处理结果为依据。行政诉讼中能否对行政机关具体行政行为进行合法性审查，作出正确的裁决，直接影响民事诉讼的处理。相反民事诉讼中如果不考虑相关的行政诉讼，那么，民事审判的裁决结果就可能处于尴尬的境地。因为具体行政行为一经作出，非经法定的行政复议程序和司法审查程序撤销，即具有法定效力，民事审判无权对行政机关的具体行政行为审查。如果民事诉讼先于行政诉讼审理，则容易造成法院的两份裁决文书自相矛盾，引起当事人对法官或法院的误解。所以，在这种情况下，正确的处理方式是应先中止民事诉讼，待行政案件判决后再进行审理。

2、先民事后行政

在行政主体确权的行政行为中，有的不是自由裁量行为，而是属于羁束行政行为。如颁发证照的行为，如果当事人发生权属争议，只能先提起民事诉讼。但当事人以行政机关不作为而提起行政诉讼时，就产生了民事诉讼与行政诉讼交叉的问题。行政机关颁发证照，主要是依据当事人提交的基本权利证明，只有在当事人权属确定后，行政机关才可以"作为"即办证。在这种情况下，法院为慎重起见，应先解决法律关系是否成立的问题，视民事审理结果再对行政诉讼作出驳回原告诉讼请求或判决行政机关履行职责的判决，这样就从根本上理顺了二者的关系，对最终解决纠纷，减少讼累都是有利的。

3、行政与民事分别进行

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中图分类号： D913 文献标识码： A

新修改的行政诉讼法规定公民、法人或者其他组织认为行政机关据以做出行政行为的规范性文件不合法的，可以在对行政行为提讼时，一并要求对该规范性文件进行审查。这也仅仅是对规范性文件的附带审查进行了原则性的规定。将行政规范性文件纳入司法审查的范围，将推进行政诉讼的快速发展，同时对行政规范性文件的司法监督属于事后监督，涉及司法对行政的干预，因此必须确立行政规范性文件司法审查的标准以保证行政机关能够正常行使其职权，同时又能真正发挥司法对行政的监督作用。我国行政规范性文件司法审查制度的构建需要根据我国的具体情况并借鉴国外的司法审查制度，使我国的行政规范性文件司法审查制度能够满足社会发展的需求，同时又能促进法治中国的建成。

一、行政规范性文件司法审查的前提条件

人民法院对行政规范性文件进行司法审查，必须符合一定的诉讼条件，如原告应当具有原告资格，受诉法院具有管辖权，被告为适格的被告，原告向人民法院提讼必须在期限内等，对这些条件进行规定是对规范性文件进行审查的前提条件。同时法院对行政规范性文件的司法审查与普通的行政诉诉不同，行政规范性文件司法审查的依据、审查的范围以及司法裁判的类型对行政机关及其行政行为的相对人都有很大的影响。因此法院对行政规范性文件进行司法审查应当与对普通行政诉讼案件的审查有所区别。

（一）原告的主体资格

向人民法院提讼必须是具备原告主体资格的人，只有具有原告主体资格的人才能请求法院对其诉讼请求进行审查，法院才会受理其申请。根据《布莱克法律大辞典》的解释，所谓原告资格“是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益，其中心课题是确定司法争端对人的影响是否充分，从而使人成为本案诉讼的正当原告。如果人符合原告资格的各项要求，具有司法争端所影响的足够利益，就可以认为人在诉讼中享有法院应当给予保护的实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，即法院是否享有审判某一司法争端的权利。原告资格与人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。”根据该解释，原告必须对司法争端具有足够利益，对司法争端不具有足够利益的人不具有原告主体资格。

1. 原告资格的认定。各国在原告资格问题上的规定各不相同。美国的原告资格经历了从“法律权利标准”到“利益范围标准或者单一的事实损害标准”的变迁。即从要求只有当事人受实定法保护的权利遭受行政机关的行政行为侵害时，才能请求法院对侵害行为进行审查，扩大到只要行政机关的行政行为侵害了原告的利益，就能提请审查，这种利益不需要是法律特别规定或者特别保护的，只要能主张是处在法律规定或调整的利益范围内即可。①在英国公法上的救济属于特权救济，原告资格受不同救济手段的限制，直到1977年最高法院规则在修改后的第53号命令第3条第5款中规定：“法院除非认为申请人与申请事项有足够的利益关系，否则不予批准申请许可。”用“足够利益”作为原告资格的统一标准。①只是对于如何检验是否有“足够利益”，则没有明确的规定，这个问题必须由法院根据个案来解决。②日本以“法律上的利益”来界定原告资格，只是“法律上的利益”也存在不同理解，或认为指“实定法所保护的利益”，或认为指“裁判上值得保护的利益”等，从而范围上也存在区别。③德国则以诉讼权能一词来分析原告资格问题，诉讼权能的具备应兼有对抗权利侵害及涉及本身两项要素。④对侵害的权益分析上，德国以“公权利”与“反射利益”的区别来作为界定原告资格的标准。⑤

2. 原告资格的限制。对原告资格进行限制，一方面能够节约司法资源，另一方面能够防止滥诉的产生，在考率我国对规范性文件提起司法审查的原告应具备怎样的条件时，也应当考虑对原告资格进行限制。哪些人能够对规范性文件提起司法审查，有不同的观点，有人主张由于规范性文件的效力范围比较广，规范性文件违法会侵害很多人的合法权益，因此应当赋予所有的公民、法人或者其他组织原告资格，只要公民、法人或者其他组织认为规范性文件侵犯了其权益，就可以向人民法院提讼。有人主张，规范性文件违法并不必然侵犯公民的合法权益，只有规范性文件转化为具体行政行为时，才会对公民的权利义务产生影响，因此，对规范性文件提讼的权利应当赋予实体的权利义务受到侵害的个人。对于原告的主体资格问题，介于对规范性文件的审查既可以采取直接审查也可以采取附带审查的方式，对规范性文件提起直接审查的诉讼，应当由检察机关作为原告，检察机关作为国家的监督机关，由其作为原告对行政规范性文件提起司法审查之诉，一方面能够发挥检察机关的监督职能，也能够防止对规范性文件的滥诉。对于附带审查的方式，原告的主体资格就应不予限制，因为原告在提出其他诉讼请求的同时，要求附带对规范性文件进行审查，此时的规范性文件应当是与其他的诉讼请求有关联的规范性文件，或者说是行政机关具体行政行为的依据，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯了其合法权益，并且认为据以作出具体行政行为的行政规范性文件违法的，就可以提起对规范性文件的附带审查请求。

（二）法院的管辖权

对规范性文件提起司法审查，需要向有管辖权的法院提讼，对规范性文件进行司法审查的权限应当赋予哪类法院，各国的规定不同：英国对行政规范性文件的司法审查，一审集中由高等法院王座分院统一进行审理，当事人不服行政机关依据某一项条例作出的某一项行政决定的，就可以以该条例无效为由向高等法院王座分院提讼，要求高等王座法院依法审查该条例，如果当事人对高等法院王座分院的判决不服，可以向上诉法院提出复审，直至上议院。美国对规范性文件的司法审查虽然采用的是分散式模式，即地方法院对行政规范性文件也有审查权，但是在美国对规范性文件的审查也十分谨慎，一般由联邦上诉法院对行政规范进行审查，而且对于一切重要的行政决定，美国直接在法律中规定由上诉法院对其进行审查，美国对该制度这样进行安排，主要是基于两方面的考虑，一方面是为了避免地方法院法官的素质不高，对规范性文件的审查能力缺失，上诉法院对规范性文件进行审查，实行合议制，而且上诉法院法官的能力和司法水平比较高，由上诉法院进行审查，可以保证审判质量，同时又能节省司法资源。在德国，根据其行政法院法第47条的规定，如果是依据建筑法典的规定颁布的规章、法规，其他阶位上属于州法律以下的法规，只要该法规是由州法律予以规定，对此类规章和法规是否有效的管辖权在高等行政法院；如果法律明文规定法规专门由州审查，则由州审查。联邦最高行政法院作为行政诉讼的终审法院，当然拥有对法规、规章的审查权。在法国，根据行政条例制定主体的不同将对规范性文件的审查赋予不同的法院，对于总统和部长会议的命令及部长制定的行政条例的审查由最高行政法院行使，对于解释及审查行政决定的意义及合法性的上诉案件

① （英）威廉・韦德.行政法[M]. 北京：中国大百科全书出版社，1992：364-389.

② 丹宁勋爵著，杨百揆等译.法律的训诫[M].北京：法律出版社，2000：125.

③ 杨建顺.日本行政法通论[M]. 北京：中国法制出版社，1998：732-737.；盐野宏.行政法[M]. 北京：法律出版社，1999：333-347.

④ （台）吴庚著.行政争讼法论[M].台湾：台湾三民书局：53.

⑤ 马怀德.行政诉讼原理[M].法律出版社，2004：214.

和关于行政条例的越权之诉的上诉案件，则由上诉行政法院进行审查，对于部长制定的行政条例是否合法是判断某一问题的先决条件时，行政法庭也有权对该条例的合法性进行审查并作出决定。

从上述国家对行政规范的审查法院来看，各国对规范性文件的司法审查都十分的重视，在对行政规范性文件进行司法审查时都相应的提高了受诉法院的级别，甚至在法律对行政规范性文件的审查法院直接予以规定。相对来说，我国的行政规范性文件的情况更为复杂，对我国行政规范性文件的司法审查应当赋予哪些法院，争论也颇多，有人建议成立专门的行政法院，由行政法院负责审理所有的行政案件和对规范性文件进行审查的案件，有人认为应提高行政规范性文件进行审查的法院的级别，一方面可以保证法院独立审理案件，另一方面，较高审级法院的法官素质和能力较高。设立专门的行政法院对行政规范性性文件进行司法审查的方案行不通，一方面设立专门的行政法院成本太高，成立专门行政法院之后人员的分配也存在问题。对于我国的行政规范性文件的司法审查，应当结合我国现行的行政诉讼体制。

对行政规范性文件单独提讼的案件，由行政规范性文件的制定机关的上级人民法院行政审判庭进行审理，当事人对人民法院的裁决不服的，可以上诉至上级人民法院，这样对行政规范性文件进行审查的初级法院即为中级人民法院，对规范性文件的司法审查亦应实行两级终审制，这样一方面能够维护法律的权威，另一方面又能防止无休止的诉讼循环，对于最高人民法院对规范性文件进行审理的一审行政案件实行一审终审制。对行政规范性文件提起附带审查的行政诉讼案件，确定其管辖法院更为复杂，由于是附带审查，因此是否可以将作出行政行为的行政机关所在地的法院为受诉法院，还是以行政规范性文件制定机关的上级人民法院为受诉法院，针对这种情况，应当赋予级别较高的法院进行管辖，如果作出行政行为的行政机关与行政规范性文件的制定机关是一致的，那么就可以按照对行政规范性文件单独提讼的方式确定管辖法院。如果适用规范性文件的行政机关与制定机关不一致，此时应当以行政规范性文件的制作机关来确定法院的管辖权，在附带诉讼中，行政规范性文件的审查是判断行政行为是否合法的依据，根据制定机关来确定法院的管辖既节省了司法资源，又能保证行政纠纷的实际解决。对于由多个行政机关联合制定的行政规范性文件提起的诉讼，如果这些制定机关不再同一个法院管辖范围之内，可以在法律中直接规定由较高级别的法院进行管辖，因为由多个机关联合制定的规范性文件比较特殊，其比由单个机关制定的行政规范性文件的影响更大，直接规定由较高级别的法院进行管辖能够满足司法的实际需要。

（三）被告资格

我国行政诉讼法没有规定可以直接对规范性文件提讼，对于规范性文件提讼时，被告即为规范性文件的制定机关，这没什么争议。对行政规范性文件进行附带审查的则存在追加被告以及法院是否能够受理的问题，在诉讼实践中，要求对规范性文件进行附带审查往往是在对行政行为提讼之后，此时作出具体行政行为的行政机关是被告无疑，如果原告在法院受理之后，原告要求对行政机关据以作出行政行为的行政规范性文件进行审查，那么此时法院能否追加行政规范性文件的制定机关为共同被告，需要根据具体情况进行考虑。如果追加行政规范性文件的制定机关为共同被告，受诉法院将面临是否具有管辖权的问题，如果法院对规范性文件没有司法审查权，那么意味着法院就应当终止审理并将案件移送有管辖权的法院，这将造成法院审判资源的浪费。对于在行政诉讼案件中，原告要求对规范性文件进行司法审查的案件，应当综合案件的具体情况，确定本案的被告。在附带诉讼中，原告提起行政诉讼的直接目的是为了排除行政行为所造成的侵害，要求对规范性文件进行司法审查的目的也是为了排除行政行为造成的侵害。如果此时追加行政规范性文件的制定主体为被告，行政诉讼的审理期限将会延长，被行政行为侵犯的权益得到救济的时间就会延长，对于该类案件，人民法院在审理的时候应当充分发挥法院释明的功能，由当事人进行选择，如果原告坚持要求追加被告的，人民法院则应按照法律程序的规定追加被告并将案件移交由管辖权的法院进行审理，如果原告允许法院不追加被告的，法院可以将行政规范性文件的制定主体列为第三人参加诉讼，案件审结之后，人民法院应当将案件的审理情况告知人民检察院，由人民检察院决定是否对行政规范性文件提请司法审查。

（四）期限

对行政规范性文件提起司法审查，应当有一定的期限限制。我国行政诉讼法对行政复决定不服的期限限定为收到复议决定之日起十五日内，对行政行为提讼的，在知道或应当知道行政机关作出行政行为之日起六个月内等等都进行了规定，对规范性文件提讼的期限也应限定一定的期限，对于行政规范性文件提讼的期限，应当区分单独的审查还是附带的审查，对于附带提起对行政规范性文件进行审查的期限应当限定在原告对行政行为期至诉讼程序结束的时间之内，如果原告在该期限内没有提出对规范性文件审查的请求，人民法院作出判决后，原告以规范性文件不合法为由要求人民法院重新作出案件审理的，应当根据“一事不再理”的原则，直接驳回原告的诉讼请求，以免造成司法资源的浪费，同时为了避免违法的行政规范性文件继续侵犯公明的合法权益，原告可向检察机关提出诉讼建议，由人民检察院直接向人民法院提起对规范性文件进行司法审查的诉讼。对规范性文件直接提讼的期限，应当限定为行政规范性文件公布之日起一年。行政规范性文件施行后，公民对规范性文件的理解、规范性文件瑕疵的暴露，都需要一定的时间。如果不限定直接提讼的期限，规范性文件一经，检察机关就要求对规范性文件进行审查，那么就有可能干扰行政机关职权的正常行使。限定检察机关直接提讼的期限为一年，在规范性文件公布之日起一年之中，行政机关在适用规范性文件的过程中就有可能发现规范性文件的瑕疵，此时就能对规范性文件提起司法审查。如果将对规范性文件提起司法审查的时间予以延长更多，那么公民、法人或者其他组织的合法权益遭受行政规范性文件侵权的可能性就更大，因此，将对规范性文件提起司法审查的时间限定为一年是比较适合的。

二、行政规范性文件司法审查的依据及范围

（一）行政规范性文件司法审查的依据

对行政规范性文件的司法审查包括法律问题和事实问题两个方面，确认行政规范性文件的合法性的依据应当包括被审查行政规范性文件的上位法，由于我国的行政诉讼法未将规章列入行政诉讼的受案范围，对行政规范性文件的司法审查依据包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例及规章。对行政规范性文件是否合宪的审查，不仅仅限于宪法条文所限定的内容，还应包括宪法的基本原则、基本精神。将法律作为审查行政规范性文件的依据时，不仅限于当事人指明的其所违反的法律，还包括法院在审理过程中发现的行政规范性文件可能违反的法律规范，法院对适用何种法律来确认行政规范性文件是否违法就有选择适用的权利。对于行政法规、地方性法规和规章能否作为司法审查的对象，理论界争论颇多，鉴于我国的实际情况，行政法规、地方性法规和规章尚未列为司法审查的对象，从我国的法律法规效力体系来看，行政法规、地方性法规和规章均具有一定的法律效力，对行政规范性文件进行审查时，可以依据行政法规、地方性法规，对于规章能否作为行政规范性文件司法审查的依据，行政诉讼法明确予以规定将规章作为法院司法审查的参照，因此对规范性文件的审查对规章也应当是参照标准。自治条例和单行条例，是基于我国的多民族性决定的，因此在对民族自治地方的行政规范性文件进行审查，应当有限适用自治条例和单行条例。

（二）行政规范性文件司法审查的范围

司法具有被动性的特征，对行政规范性文件的司法审查作为行政诉讼的一种，同样具有被动的特点，那么对于规范性文件的审查是否也应按照不告不理的原则，如果原告只请求法院对行政规范性文件的某一条款或者某一部分进行审查，法院是否只能审查原告的诉讼请求的部分，原告诉讼请求之外的部分，则不予审查。由于规范性文件的特殊性，对于这样的情况应扩大法院的审查范围，赋予法院对整个规范性文件进行审查的权力。因为行政规范性文件往往是一个整体，只要原告要求对行政规范性文件进行司法审查，法院就要对该规范性文件的整体进行审查，以确定该规范性文件是否合法。但是对于行政规范性文件的审查也不能无限制的扩大，法院不能主动提起对规范性文件的审查，人民法院在审理对原告提起的规范性文件进行审查的案件时，规范性文件的制定依据是上位的行政规范性文件，法院也不能审查该规范性文件的合法性。

三、行政规范性文件司法审查的诉讼类型

将行政规范性文件纳入行政诉讼的范畴，规定行政规范性文件可诉，意味着行政规范性文件的司法审查可以纳入行政诉讼类型。行政诉讼类型化有利于更好地满足原告提讼所追求目标的实现，更好地指引当事人的诉讼行为和法院的受理、审判行为。原告请求对规范性文件进行审查，其请求可以概括为两种，一种是要求判定行政规范性文件违法，另一种是要求判定行政规范性文件违法且侵权。

（一）确认诉讼的亚类型

确认诉讼是指原告要求法院确认行政行为的合法性、效力以及行政法律关系是否存在的诉讼类型。①在民事诉讼中，存在这样的情形，民事诉讼的原告要求被告履行某种义务，而原告要求被告履行的义务是以确认某行政规范性文件合法为前提的，为了维护自己的合法权益，原告需要对该规范性文件的合法性予以确认，人民法院在审理民事诉讼的时候不能直接确认某项行政行为的合法性，此时原告就需要通过行政诉讼来解决，原告向法院提讼的目的就是为了确认该行政规范性文件合法，来支持其他的诉讼请求，此时的行政诉讼类型即为确认诉讼。

（二）撤销诉讼的亚类型

撤销诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的行为违法侵犯其合法权益而请求法院撤销该行为的行政诉讼类型。②行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关据以做出行政行为的规范性文件不合法的，可以在对行政行为提讼时，一并要求对该规范性文件进行审查。公民、法人或者其他组织要求对行政规范性文件进行审查是为了证明行政行为不合法。如果此时，行政机关作出的行政行为超越职权，而超越职权的行政行为是根据该规范性文件的规定作出的，那么此时提起规范性文件司法审查，就是为了要证明该规范性文件不合法，应当予以撤销，此时的规范性文件司法审查就是撤销诉讼，应按照撤销诉讼的诉讼类型确定审理的程序。

四、法院对行政规范性文件司法审查的裁决类型

法院不能拒绝裁判，人民法院应当对原告的所有诉讼请求予以裁判，在对行政规范性文件进行审查后，针对不同的诉讼请求，法院的裁判类型也不同。

（一）确认诉讼亚类型的裁判

针对确认诉讼的亚类型，即原告请求判定行政规范性文件违法的诉讼请求，结合不同国家司法审查的裁判类型，人民法院的判决类型大致有合法有效裁判、违法无效裁判、单纯违法宣告，警告性裁判等几种类型。

1.合法有效裁判。合法有效裁判是指法院对规范性文件进行审查之后，认为规范性文件的事实问题与法律问题均合法的，或者对行政规范性文件的事实问题和法律问题可以做出多种解释但是法院最终认定其合法的，法院则作出规范性文件合法有效的判决。

2.违法无效裁判。违法无效裁判是法院对行政规范性文件进行审查后，认为规范性文件的事实问题或者法律问题违反法律的规定而作出违法无效的裁判，对规范性文件作出违法无效的裁判需要十分慎重，因为对规范性文件一经作出违法无效的宣告，将涉及规范性文件是自始无效还是判决之后无效还是一定期限内无效的问题，需要法官对各种问题综合考量。

3.单纯违法宣告。单纯违法宣告是法院经审查，认为规范性文件违法，但是对其宣布无效的危害要比不宣告其无效的危害更大，为了衡平各种利益关系，法院在判决中并不直接宣告行政规范性文件无效而只是确认其违法，但同时法院在作出这种判决时，应当向规范性文件的制定机关提出改善的建议，同时向立法机关、法律监督机关提出监督建议，督促行政机关对行政规范性文件进行修改和完善，这样既可以弥补行政规范性文件出现的漏洞，又能督促行政机关制定规范性文件时采取更加审慎的态度。

4.警告性裁判。警告性裁判是指人民法院对行政规范性文件进行审查后，无法作出行政规范性文件者违法的裁判，而放任行政规范性文件继续产生效力，又有可能造成行政规范性文件产生危害公民权益的可能，此时因为行政规范性文件的法律问题和事实问题均合乎法律的规定，不能作出规范性文件违法的裁判，但是其继续适用，则违法的危险性很大，对其作出确认其合法的裁判也不能满足需要，法院就要对行政规范性文件作出警告性裁判。

我国针对告请求判定行政规范性文件违法的诉讼请求作出的裁判也主要应包括上述几种类型，这样才能既保证社会秩序的稳定，又能促使我国规范性文件的体系不断优化。

（二）撤销诉讼亚类型的裁判

针对撤销诉讼的亚类型，即原告要求判定行政规范性文件违法且侵权的诉讼请求，人民法院对其的裁判类型主要有合法不侵权、违法且侵权，违法

① 马怀德.行政诉讼原理[M]. 北京：法律出版社，2004，695.

② 江必新，梁凤云.行政诉讼法理论与实务[M]. 北京：北京大学出版社，2009：684.

篇（4）

“制度供给即是指制度的生产，是基于对制度需求的回应，为主体的行为提供某些准则或规则。当这种回应不能满足主体发展对制度的需求时，就会导致制度的供给不足，由此会导致制度出现真空或者低效运行。” 就我国农村基本公共服务的现状而言，基本公共服务法律制度的缺乏是农村基本公共服务发展落后的重要因素，因此，有必要对农村基本公共服务法律制度进行研究与完善。

一、农村基本公共服务发展相对落后

改革开放以来，我国农业发展屡创新高，农村发展进步迅速，农民生活水平有了质的飞跃。然而与城市相比，农村发展仍处于相对落后的状态，城乡基本公共服务发展极不平衡。

（一）农村基础设施建设相对落后

城市拥有完善的水、电、能源供应系统，和完善的道路交通系统。城市居民生产生活已经达到一个较高水平，基本实现了生产生活现代化。农村生产生活基础设施与城市相比相差甚远。截止2011年，农村发电量仅为1756.7亿千瓦/小时，不到全国发电量的4%，人工煤气、天然气等生活必须能源使用率极低，村际公交系统几乎没有，大多数农民出行都是自备交通工具。

（二）农村医疗卫生服务发展相对落后

近十年来，我国农村医疗卫生事业有了较大发展，但与城市医疗卫生服务相比，无论是在投入还是医疗机构、设备，人员构成又或者是医疗保障上都存在着一定的差距。

一是医疗卫生投资上的差距。近年来，我国医疗卫生开支大幅度增加，从2008年的14535万亿元增加到2012年的27846万亿元，增长将近1倍。但截至2012年，城市卫生经费总开支仍旧是农村卫生经费总开支的3.11倍，城市卫生人均经费开支也在农村人均卫生经费开支的2.81倍。

二是医疗卫生人力资源上的差距。目前，乡村医生和卫生人员仅占全国卫生人员的12%左右。在城市每千人口中，卫生人员为8.55人，其中执业（助理）医师为3.19人，注册护士为3.65人；而在农村每千人口中，卫生人员为3.41人，其中执业（助理）医师1.40人，注册护士为1.09人。这三项数值的城乡比值分别为2.50：1，2.28：1，3.34：1。

三是医疗卫生机构与设施城乡差距明显。2012年，我国医疗卫生机构床位为5724775张，城市每千人口所有的医疗卫生床位为6.88张，农村为3.11张。考虑到医院设立和乡村医疗机构设立成本的巨大差距，农村医疗卫生的落后是很明显的。

（三）农村义务教育发展相对落后

近年来，我国义务教育事业有了长足的进步与发展。但总体来说，农村义务教育全面落后于城市义务教育。与城市相比，农村义务教育经费仍旧存在不足的现象。 以2011年为例，城市普通初中教育经费为18，783，919万元，农村普通初中教育经费为22，879，621万元，但城市普通初中只有7437所，而农村普通初中则有15135所，是城市的2倍。同样的情况也发生在普通小学的经费预算上，农村普通小学平均教育经费可能不到城市的2/3。

经费不足造成农村中小学教师待遇偏低，全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅相当于城市教职工的68.8%和69.2%。骨干教师、青年教师人才流失严重。在师资结构上，农村中小学中高级职务的教师较少。在部分省份，农村中高级职务教师比例甚至不到30%。在专业科目上，农村中小学普遍存在外语、音乐、计算机老师不足的情况，教师中坚力量严重不足。

（四）农村社会保障相对落后

我国的社会保障制度包括养老保险制度、医疗保险制度、最低生活保障制度，以及失业、工伤、生育保险制度。农村社会保障主要是在养老与医疗保障制度上落后于城市社会保障。

我国农村养老保险是以2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》为依据建立的新型农村社会养老保险体系。至2011年，城镇基本养老保险参加人数达2.8亿人，参保人员人均养老保险基金收入为5950.67元，而新农保参加人数为3.2亿人，参保人员人均养老保险基金收入为327.69元。在同期各项比值中，城市养老保险数据是农村养老保险数据的15- 21倍左右，考虑到城市参保人员只有农村参保人员的87%，城乡养老保险实际差别还要更大一些。

农村医疗保险也存在同样的问题。尽管农村新型合作医疗卫生保险基本实现了全国范围的覆盖，但与城镇医疗保险相比，仍旧存在着很大的差距，2011年，城镇基本医疗5.3亿人，总筹资5543.6亿元，是当年新农合总筹资的3.4倍，人均筹资1045.9元，是当年新农合人均筹资的4倍。

二、农村基本公共服务相对落后的法律制度因素

多数学者认为，农村基本公共服务相对落后的重要因素在于农村基本公共服务法律制度存在缺陷。而在二元体制下，城市和农村实际上分别依据不同的基本公共服务法律制度。与城市相比，农村基本公共服务法律制度供给严重不足。

（一）与“三农”有关的专项法律不多，效力层级低下

我国包括地方立法在内的各种法律文件早已超过10万件。然而，与在中央层次上，与三农领域有关的法律文件共计114件， 在我国立法体系中只占有很小的比例。多数法律文件以条例、意见、规定、办法为主，效力层级低下，部分法律文件在人民法院进行诉讼中并不是作为必须依据的规范，而仅仅作为裁判的“参照”（我国《行政诉讼法》第52、53条规定）。因而，大量“三农”问题其实没有刚性制度作为保障，在发生纠纷时，农民的权益很容易遭受侵犯。

（二）法律以城市为参照，许多规定与农村的实际情况不相符合

从法理上说，法律必须要能容纳当下社会的先进生产力，否则就会阻碍社会的进步与发展。美国大法官霍姆斯曾经说过：“法律的生命在于经验。”因此，法律的内容就是人们的生活，就是代表着先进生产力的人们的生活。在我国，城市生产生活毫无疑问是当代中国社会生活的主流。我国法律就是城市人的生活，与农村生活存在一定距离。因此，法律对于农村的规制是有缺陷的，存在着许多空白。例如，集体生活、集体所有制是农村生活中最重要的一个环节，集体物品与设施既是农村的财富，也是农村公共服务的依托。《物权法》第58-63条规定了农村集体所有制的基本运作模式，然而这5条很难涵盖农村集体所有制的全部内容。

（三）顶层设计缺乏，法律内容落后于农村社会实践

改革开放以来，城乡藩篱在逐渐打破，城市和农村的交流增多，农村人口大量涌入城市，农村出现空心化现象。我国现行立法体系仍旧以城乡二元分治为指导，对于农村流动人口尤其是农民工及其子女的社会保险、劳动与就业保障、医疗卫生、教育等尚未建立起统一规范制度，因而无法满足农村公共服务需求。从国家层面来看，由于制度落后于农村社会实践，农村公共服务出现无序发展的状态，跨地区公共服务难以衔接。

（四）农村基本公共服务供给制度缺乏配套制度

我国法律对于农民权利的保障是相当粗放的，一般仅仅规定公民（农民）具有享有（各项）公共服务的权利，但权利如何从纸面规定转化为实际享有权利，政府应当如何促进公共服务权利的实现，则少有规定，或者多用一些灵活度较高的《决定》、《意见》等加以规范。在实践层面上，造成诸如农民工子女的受教育权等诸多权利在实现过程中倍加艰难。

（五）农村基本公共服务法律体系混乱

均衡的法律体系应当在结构和功能上应当协调、融洽。“法律与法律之间、调整同类性质的社会关系的规范应当一致；同一个法律的前后规定也不能互相矛盾；法规、规章中的规范要同法律一致；行政法规之间也不得互相矛盾；地方性法规、规章之间不互相矛盾。” 但在现有条件下，我国农村公共服务法律体系是相当混乱的，没有专门的《公共服务法》，农民的各种权利散见于不同层级（通常是层级较低）的法律文件中，且立法技术上较为粗陋，一条多义的现象很多，法条中的漏洞较多，上下级法律文件、部门法律文件的规定时有冲突，农民的权利实际上难以保障。

三、农村基本公共服务建设的法治对策

发展农村基本公共服务必须实现农村基本公共服务建设的法治化，具体而言就是要打破城乡隔阂，完善农村基本公共服务制度框架，明确农村基本公共服务内容，规范农村基本公共服务程序。

（一）构建城乡一体的基本公共服务法律制度

建立城乡均衡的公共服务供给机制的核心在于权利必须明晰，为城乡居民享受均衡的基本公共服务提供制度依据和法律保障，也是消弭城乡基本公共服务供给失衡的关键。我国基本公共服务法律体系实际仍旧是以1958年《中华人民共和国户口登记条例》为基础建立的城乡二元式的法律体系。以1958户口登记条例为核心的户籍管理制度存在着两大弊端，一是城乡户口的二元化管理，二是迁徙不自由，这从根本上遏制了城乡之间的人口流动，加之我国基本公共服务待遇往往与户口挂钩，形成了基本公共服务二元供给体系。因此，我国应该制定《户籍法》消除城乡二元结构，打破城乡壁障，从源头上消灭基本公共服务城乡二元体系。

（二）完善农村基本公共服务法律制度的框架

我国基本公共服务的概念在2005年以后才逐步成形，2012《国家基本公共服务体系“十二五”规划》才可以说是明确了基本公共服务在国家社会发展中的核心地位。因此，我国农村基本公共服务法律框架还不明确，农村基本公共服务法律制度框架还需完善。更为重要的是，我国亟需制定《基本公共服务法》，用《基本公共服务法》来明确“公民权利-政府权力”的关系。《基本公共服务法》不应当是一部囊括全部基本公共服务内容的法律，这样的立法内容太过庞杂，不利于法律体系的梳理和整合，是不切实际的。因此，需要厘清《基本公共服务法》的内容，针对中央与地方基本公共服务职责不清，分工不明的情况，以法律的形式规范政府的工作重心、权限职能以及发展方向，明确政府在提供基本公共服务时所应当遵循的基本准则。这也就意味着《基本公共服务法》应当是政府的责任框架，而非人民权利的说明书。

首先，必须明确政府在基本公共服务供给上的责任，这不仅是对于社会主义政府合法性的回答，也是对于我国政府未来发展方向的回答，具体而言就是要构建服务型政府。政府必须从管制思维的框架中脱离出来，以公共事务为主，以基本公共服务为主，使用公共权力实现公共利益。这意味着我们必须将“服务型政府”作为一个明确的法律概念引入宪法和基本法律之中，明确政府在农村基本公共服务上的供给义务。

其次，需要明确界定农村基本公共服务的内容。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中已经指出，“基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。” 这是我国农村基本公共服务体系的基础，这就意味着，我国农村基本公共服务法律制度必须涵盖教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等几个方面，构成规定农民权利的社会法体系。

最后，应当从法律层面上确定基本公共服务全国范围内的最低供给标准。我国的基本公共服务并非没有最低标准，但一是不全，许多重要基本公共服务缺乏统一的标准，二是层级不高，最低标准的存在形式往往是国务院的补充性决定，在法律体系中处于低阶层。如养老保险的缴费基数和缴费比例在《社会保险法》中就没有体现，而是由《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》第6条加以规范。因此，有必要在相关基本法律之中明确提出全国统一的最低供给标准，防止出现地区差异和城乡差异。

（三）完善农村基本公共服务程序法律制度

基本公共服务程序就是政府提供基本公共服务的过程。在我国，基本公共服务的程序就是行政程序。构建《行政程序法》，完善监察制度和救济制度是我国农村基本公共服务的重要保障。

篇（5）

自2009年7月，富士康的员工孙丹勇因工作差错不堪重压坠楼以来，该公司频发员工自杀事件，仅今年就发生了12起，10死2重伤。富士康因此被推上了舆论的风口浪尖。富士康的新闻发言人刘坤介绍跳楼事件都是受害人个人原因所致。这显然是在推卸责任，是站不住脚的，本人根据相关报道分析认为，富士康坠楼事件除了企业为追求高额利润，增加工人劳动时长和劳动强度人力资源管理论文，降低工人基本工资。还有更深层次的原因就是我国职工教育的缺失和劳动者权益监管不到位。

一、新生代员工的特点

新生代员工在我国社会经济转型过程中，由于受西方文化的影响日益依赖现代通讯手段 生活逐渐富裕，因此他们与父辈相比，从思维模式到行为特点都大大不同，在由家庭学校走向社会前台的过程中，会出现许多心理问题，应引起社会更多的关注。

（一）自我意识较强

新生代员工自我意识较强，是在家庭和社会大环境下形成的。新生代员工大多数是独生子女，索取意思较强。自小受到长辈的疼爱，不善于妥协与忍让。加之在网络信息环境下，受西方观念影响，更加强调自我。

（二）团队合作能力薄弱

新生代员工往往以自我为中心，缺乏妥协、协调能力，不善于与他人合作。在工作场所经常会发生这样的情况：把工作交给几个新生代员工共同完成，往往效率很低，而交给一个人则很快完成。

（三）抗逆能力较差

抗逆能力是人与生俱来的一种能力，需要环境的激发才能被唤醒 尤其他们面对初入职场种种不适应和压力接踵而来，会产生四种结果：一是失调人力资源管理论文，比如吸毒犯罪或自杀等；二是自我否定或价值感丧失；三是自我调节以适应环境；四是激发潜能，增强抗逆能力 富士康员工自杀频繁就是新生代员工对逆境不能自我调节的一种表现。

二、新生代员工的管理方法

（一）创新组织文化

组织文化是被组织成员广泛认同、普遍接受的价值观念、思维方式、行为准则等群体意识的总称。组织文化是组织的价值体系、灵魂。根据新形势下的特点，对组织文化进行创新是有效帮助企业员工缓解压力的重要措施之一。在组织文化中，企业员工遵循时展的规律与要求，把自己塑造成综合性的知识型人才，勇于接受挑战，善于改变自我，并且将这种新的组织文化渗透到每名员工的行为之中。同时，积极打造和谐、融洽的、富于人文关怀的组织文化 建造多元化组织文化 ，提供顺畅的人际沟通平台，建立友好的人际关系。凝聚企业员工 ，给员工更多的归属感。

（二）加强对员工进行培训，增强员工的适应能力

社会的发展，技术的进步，对企业员工个人的知识、能力、技术等方面的要求相应的提高。这要求员工提高个人素质，给员工带来了一定的压力，同时也间接给企业员工带来了学习的动力。而快速更新的知识与技术，也让员工感到难以应对。此时，企业管理人员应协助员工一起来缓解这种压力。例如，企业为员工开设一些企业内部的培训班，免费为员工提供培训，以此帮助员工增强社会的适应能力。

（三）建立完善的员工福利保障体系

企业协助企业员工缓解压力的有效方法之一就是建立完善的员工福利保障体系中国期刊全文数据库。让员工无后顾之优 ，实现员工的利益与企业的利益相挂钩 ，员工自然会对企业更加忠诚，更加关心企业的发展 ，更安心地为企业工作。

三、我国劳动者权益保护存在的弊端

（一）依赖劳动行政监察并未能有效保护劳动者权益

我国现行劳动法十分偏重以国家行政权力特别是劳动行动监察手段干预劳资关系，试图以此遏制用人单位违法用工以保护劳动者权益，这实际依循的是一种私法公法化理路。

但行政监察的实际效果却并不尽如人意。劳动行政监察机构及人员往往因缺少普遍性执法的条件（编制少）而疏于执法，更常常因缺乏严格执法的动力而惰于执法，故劳动者权益并未得到切实有效的保护是无需争辩的事实。

（二）劳动者个体维权达不到倾斜性保护劳动者权益的效果

我国现行劳动法主要将劳资关系当作用人单位与劳动者之间的个体利益冲突来处理，试图通过劳动者的个体维权达到倾斜性保护劳动者的效果，这实际依循的是一种特别私法人力资源管理论文，即私法社会化理路。

在特别私法的视野中，所有的用人单位与劳动者都是个体之人。劳动法即便给予了劳动者倾斜性的保护，保护的对象也只是劳动者个体而非劳动者集体。作为特别私法的劳动法相信每个劳动者知道自己想要什么，可以接受什么、放弃什么，并且劳动者的这种判断选择合乎个体理性因而是妥当的，应给予充分的尊重。。这种将劳动关系主体特别是劳动者一方原子化 ，并对其个体理性给予充分尊重的法律理念 ，其实最有利于用人单位控制、 剥削劳动者 ，当然最不利于倾斜性保护劳动者权益。在深圳富士康 ，过于原子化的职工确实普遍感到个体既无能为力又缺乏集体归属感。在占地 2.3平方公里、拥有45万名职工的深圳富士康 ，“ 最熟悉的陌生人 ” 是对他们之间关系贴切的描述。

四、加强对劳动者权益的保护机制

（一）工会集体协商维权是劳动者权益保护的有效机制

工会集体协商维权所构建的法律关系秩序为劳动者的有机团结，而劳动者的有机团结强调劳资关系主要被当做用人单位与劳动者集体（甚至用人单位集体与劳动者集体）之间的利益博弈来处理这实际依循的是一种社会法理路。劳动者的有机团结最不利于用人单位控制、剥削劳动者，最有利于倾斜性保护劳动者权益。让我们记住法国大思想家涂尔干的这些团结主义话语:“我们希望我们的力量能够凝集起来，而不像以前那样各自为战，我们的目的就是要把以往在广度上所失去的强度重新找回。”

（二）强化与完善工会集体协商维权机制

现在我们面临的严峻课题已不是该不该而是如何强化与完善工会协商维权机制，而其中的当物之急是推进我国企业工会的组建与运行。

在我国 ，企业工会的组建与运行 ，不仅需要上级工会的大力扶助和广大劳动者的积极参与 ，而且需要创设法律制度规范吸收更广泛社会力量鼎力支持 ，我们应为上级工会、 社会集体力量与劳动者三者找到恰当的协同组合面。我个人就此提出如下具体建议 第一 ，企业工会由上级工会牵头组建并监督其运行 ，彻底摆脱其对企业的依附隶属性。第二 ，企业工会由上级工会派出人员（1/5）乃、 企业劳动者代表（2/5）、外聘社会贤达人士如愿意从事该公益事业的专家学者和律师（2/5）共同组成 ，。最后一类人选和企业工会负责人由上级工会差额提名经本工会全体劳动者表决确定 ，劳动者无人愿意担任企业工会代表就相应增加外聘社会贤达人士担任企业工会代表所占比例。第三 ，企业工会外聘社会贤达人士担任企业工会代表的少量酬金及其他活动经费 ，依我国《工会法》第42条规定由工会经费负担。第四 ，集体合同和工会做出的重大决议应征求全体劳动者的意见并实行多数决 ，但有些事项依法也可不经过表决直接做出 ，特别是应淡化企业工会组成中劳动者代表的作用 ，以对他们形成有效保护。第五 ，法律应进一步明确企业工会负责人与其他组成人员的权利、义务 ，特别是明确违反法定义务损害劳动者集体权益应承担的法律责任。

五、结语

加强对职工的人格培养和企业文化教育，重视对劳动者权益的保护是从富士康事件应吸取的重要教训。今后对我国劳动部门在开展职工工作方面具有现实的指导意义。

参考文献

[1]谷田，吕明珠.人本管理是现代企业管理发展的必然趋势[J].黑龙江科技信息.2009（32）.

[2]李松瑜.人性化：现代企业管理的走向.[J].四川劳动保障.2009(10).

[3]张晋龙.试论现代企业管理中的人本管理.[J].甘肃科技.2009(23).

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一、行刑衔接机制的历史及发展

《行政处罚法》最早对该工作机制进行了原则性规定，国务院2001年台于规范，对具体细节进行了详细规范。随后，最高检、公安部等部门先后单独或联合出台一系列规范性文件，推动各地区、各部门逐步建立健全行刑衔接机制。行刑衔接机制发展到今天，在规制犯罪、监督行政机关依法行政等方面越来越发挥出着极其重要的作用。随着时代的发展，执法协作和协调会商、联席会议、情况通报、信息共享等机制逐渐成为行刑衔接工作中的重要工作方式，在一些省市，更是出现了一些例如“知识产权执法联络室”等的新兴行刑衔接工作平台，在实践中也发挥着相当重要的作用。

二、行刑衔接机制的现实意义

首先，该机制最重要的意义在于，拓宽了检察机关的对外监督渠道，防止国家的司法权和行政权这样的公权力滥用。

行刑衔接，首先体现的是国家的刑事司法权与国家赋予行政机关行使的行政执法权之间的分立原则，同时也反映了二者互相监督、互相制约的一种关系。在我国，国家的法律监督机关是检察机关，检察机关重要的一项就是，维护社会的公平和正义，维护国家法律统一。因此，行刑衔接机制，无疑是检察机关对行政执法机关外部监督的重要途径。其次，该机制也可以更加有效地打击犯罪。因为，一旦行政行为构成了犯罪，我们通过分析就会看到，首先该行为必须是违反了我国某一行政法的规定，然后再谈及到，该行为是否因其社会危害性达到一定程序，触犯了刑法的规定，应当接受刑事处罚。行政犯罪的双重违法性特征，明确告诉我们，构建行刑衔接机制是相当有必要。通过行刑衔接机制，对该行为的的行政违法性、刑事违法性进行二次判断，从而更加有效地打击犯罪。

三、现实中存在的一些问题

（一）行刑衔接制度本身缺乏法律规定

纵观行刑衔接的提出及发展经过，我们不难看出，对行刑衔接这一机制作出规制并非是法律，而多是一些效力等级偏低的行政法规或者部门规章，在一些地方甚至是由地方政府出具的指导性文件进行管理和规制的。这些规定之间，不能形成一个有机整体，多数是分散的、零碎的，有一些规定甚至是只能局限于一地或者一个部门。

（二）刑事法规定的模糊性困扰着行政执法

我国刑法规定，一个行政违法行为要想成为犯罪，必须具备三个方面的特性，即法定性、社会危害性、应受处罚性。面对日新月益的社会生活和层出不穷的新型犯罪手段，刑法作为成文法之一，难免遇到法律规定滞后性的问题。为了提高法律规定的弹性，在一些犯罪中，“情节严重”、“影响恶劣”等高弹性词语就出现在了一些罪名的犯罪构成中。而对于这些高弹性词语的进一步入罪解释就落在司法机关的肩上。

（三）行政机关在行刑衔接中的定位尴尬

现阶段，行刑衔接设计的主要目的为了防止行政机关滥用公权力，即主要设计为检察机关监督行政机关，但反过来说，行政机关对检察机关等司法机关的制约则较少，从而导致在行政衔接中，行政机关的定位面临尴尬。行政机关只能坐等监督，而不能主动发挥能动性。

（四）要进一步畅信息渠道

行刑衔接机制，案件的移送虽然是双通道的，即可以从行政机关到司法机关，也可以司法机关主动发现，同时司法机关也可以向行政机关移送。但综观现实，我们发现大多数案件均是从行政机关向司法机关移送，那么在这种情况下，行政机关移送案件的积极性严正影响了行刑衔接机制的实际效果。当然，我们也可以通过其他手段，例如，检察机关刑检等部门主动介入，要求行政机关移送案件，同时引入反贪等自侦部门，以强化主动监督的效力。

四、完善两法衔接制度的建议

（一）必须以我为主，发挥法律监督机关的重要职能作用

检察机关，作为我国最重要的法律监督机关，从这一点，具有其他机关无法比拟的先天优势，我们要立足法律监督这一职能，充分发挥检察机关的作用，使检察机关在行刑衔接机制中扮演好监督者、协调者、引导者等角色，主要做好以下几个方面：

1.建立和完善联席会议制度，发挥好协调者的角色。我们认为，要想做好这项工作，必须发挥检察机关职能，建立和完善联席会议制度，畅通行政机关与司法机关双方信息渠道，将所有信息均置于公平公开的情境下，才能最大化实现机制的设计初衷。

2.加强对行政机关执法技能的培训和提高。由于现行法律规定的模糊，特别是一些罪名的入罪标准，确实存在一定的弹性，那么在这种况下，进一步强化对执法人员的培训就成了解决这一问题的最根本的途径。但同时我们也要考虑到，培训只能由能顾及到面，那如何就顾及到个案的点呢。这种情况下，个案之间的沟通联络，就成了解决这一问题最好的途径。一方面要加强与行政机关的联系，同时也要加强与其他司法机关的联系，从而使个案的办理更能体现政治效果、社会效果和法律效果的三统一。

3.健全责任追究制度。为了使衔接工作机制得以全面充分的落实，需进一步完善问责制度。一是强化行政监察，对有案不移、以罚代刑和对移送案件不依法办理等问题，以监察决定、监察建议等方式加以纠正。

4.进一步调整行政机关在行刑衔接机制中定位。我们要进一步调整行政机关在该机制中的定位，使其从现有的服从者，转变为参与者、监督者的角色，调动行政机关参与该机制的积极性，从而使该机制发挥出更大的作用。

（二）针对当前的立法状况和行政机关的进一步工作，提出以下几点建议

1.对有关两法衔接的法律规定进行整理，当前关于两法衔接的法律规定较为散乱，当务之急是统一立法。我们认为解决这一问题，主要要以下几个方面抓起：

第一，要抓好立法主体。现阶段，行刑衔接主要以行政规章为主，而没有统一的法律规制，这种情况，首先以国务院协调两高、公安部就行刑衔接的现有制度进行整合，拿出一套适用于全国的规章规范；

第二，要抓好立法内容。现阶段，我们认为，在立法过程中，要进一步明确行政机关和司法机关在行刑衔接中的地位和作用；要进一步明确案件移送和管辖的程序。

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北京大学MPA硕士学位，先后在在北京二七机车厂、北京市侨务办公室工作。现任海淀区政府办副主任兼信息化工作办公室主任。在国侨办主编的《侨务工作研究》、《侨情》和市委统战部主编的《诤友》上发表多篇论文;执笔的《关于海淀区农业结构调整的思考》获社科优秀成果二等奖。

在信息化社会里，政府现代化的根本特征表现为政府的信息化，电子政务是与信息时代相适应的政府管理形态，是政府行政管理现代化的核心内容。

经过几年的努力，海淀区按照“从数字园区到数字政府最终实现数字海淀”的区域信息化发展整体战略，把大力发展电子政务、全面推进政府网上办公作为提高政府管理和服务水平的重要手段，区内政府电子政务建设不断突破。

目前海淀区已经全面进入区域信息化建设阶段。海淀区在电子政务建设中从以下四个方面进行了创新:

政务梳理 从2004年5月开始进行了全面的、大规模的对外办公事项梳理，整理编制了《海淀区人民政府各委办局对外行政业务事项目录》等系列文档，实现了政府对外办理事项的“数量清、申办主体类别清、申办要求条件清、内部业务流程清、部门协同关系清”等“五清”目标。

网上办公 2005年1月1日，网上办公系统正式上线运行，实现了区政府所有对外办理业务事项的网上全程。网上办公由重点突破到全面铺开，实现了办事进度查询、办事结果实时、满意度调查等20多项功能，实现了各委办局对外业务领域、职能、目标的全面覆盖及传输、管理、处置的高效率。

流程再造 根据网上办事的实际需求，通过实施电子政务手段，对海淀区各部门内设机构进行了调整，也对科室之间的业务流程进行了改造。流程再造选择了以全区企业和群众的需求为导向，改进了政府各部门的传统业务流程，促进了政府执政能力的提高。

协同办公 在各部门实现单体事项网上办理的基础上，将全区各业务事项串连成合理的协同链路，再将新的协同事项划分成若干的政府职能群组，依托统一的数据信息交换共享平台，实现各业务部门的数据共享与协同办公。

协同办公是继网上办公后的一次重大跨越。通过各部门协同办公，彼此相互关联、相互渗透，实现了政府内部的统一管理、部门之间的协同管理和信息共享，使政府以一个整体的形象为社会服务。

通过电子政务的建设，海淀区政府不仅满足了区域经济的发展需要政府提供全方位、高品质的服务，而且也优化了区域发展环境，增强区域竞争优势。海淀区在电子政务建设中取得了很好的成效。

创新管理理念

海淀在电子政务建设中基本定位首要的是建立服务式政府，以用户为中心，按照用户需要来设计政府的网络功能，它将促使政府由一种多层次、多部门、以管理为主的形态向一种智能型的、顾客取向的、以服务为主的形态转变。

在海淀，公众只要登入政府网上协同办公系统，根据自己的需要提出一项业务请求，在网上查询了解相关法律法规后，根据要求或表格填写材料提交，就可以由它自动分发用户材料到各相关部门，并组织各相关部门在规定的时间内对其进行审批。

公众不必知道政府部门如何设置，职能如何分工，申请需要哪些部门批、由谁批，但随时都可以了解审批或核准的状态和反馈的意见。

这意味着，现代政府的管理服务模式，不是企业和公众围着政府转，而是政府围着企业和公众转。

这一模式不仅实现了政务管理的直接化，而且也为政府加强与公众的联系，为人民行使民利和参政议政开辟了有效途径。

同时，政府也能够直接了解群众意见和建议，及时找出工作差距，修正管理失误，承担失职责任。

改革组织结构

正像电子商务深刻地改变了商业结构一样，电子政务也极大地影响和改变政府的结构和职能。海淀区电子政务的发展逐步缩减以至取消中间管理层，增宽管理幅度，改变科层组织结构，按照政府和政府、企业、居民三者之间的互动关系重新构造政府结构，使政府的组织结构设计更加精简和合理，促进传统金字塔型的行政组织扁平化，从而优化政府的组织结构。

政府组织机构的设立根据公民的意向和需求，朝着“单一窗口”、“跨部门”、“24小时”、“自助式”的方向发展。目前，海淀区政府信息化建设在一定程度上打破了传统的政府部门之间条块分割、等级森严的格局。海淀区建成的网上协同办公系统使得政府各部门拥有了统一的服务平台。公众在这个电子服务平台上，面对的是一个虚拟的一体化的政府，他不必关心自己打交道的是哪一级政府的哪个部门，只要获取服务就可以了。

转变运作方式

传统政府的运转方式，大多以集中开会研究、自上而下的逐级下达指令和自下而上的层层汇报、上下级之间的层层报批和审批为主要工作方式，“文山会海”、“公文旅行”总是克服不了，耗费了大量的人力和财力，并且容易出现信息失真。

海淀区网上协同办公系统的建设严格依据新颁布的《行政许可法》，改变政务信息的传递和流动方式， 对跨部门的办事流程进行了流程优化，大大简化了办事流程。

在设计填表方面，按照“不让申请人重复填一个字，不让申请人多填一张表”的原则，网上协同办公系统中对业务事项涉及的业务表单进行了“一表式”优化设计。

例如办事人在申报“内资高新技术企业设立（有限责任公司）”业务事项，协同前办事人填写的表单数为29张，需要填写的数据为678项，协同后表单减少到11张，需要填写的数据缩减为423项，极大地方便了办事人。对全区跨部门、跨领域、跨行政管理权限的资源整合和业务集成起到了示范作用。

提高管理效能

电子政务促进效能型政府建设，很大程度地提高政府的管理效能。

电子政务以电子公文和网络办公为主要方式，加快了政务信息的传递速度，加快了政府的办事速度，从而增强了推行政令的时效性，大大提高政府工作的效率。

海淀区网上协同办公系统在各部门独立的网上办公系统基础上，通过将全区各业务事项有机的整合起来，依托统一的数据信息交换共享平台，实现了各业务部门的数据共享与协同办公。

各部门工作人员在办理“内资高新技术企业设立”业务事项，办理时间由协同前的46工作日缩减为32工作日，工作效率提高了30%，大大提高了海淀区各政府职能部门的办事效率。

完善监察体系

海淀区网上协同办公系统通过建立“三位一体”的效能监察系统，实现了三级监察的有机结合，充分调动公众参与。通过网络，使监察机关、行政领导、监察人员以及办事群众进行实时监察，运用科技手段对办事人员的工作给予评价，与考核相结合，加强了行政监察的有效度，解决了以往行政监察过程中工作评议考核缺乏实际工作指标的问题。

目前，社会公众和政府监察部门都可以通过网络直接看到各委办局对业务事项的处理时间、处理结果，还可以进行满意度评议，实现对各委办局的网上办理情况的全方位监督，增强了政府职能部门的内外部监督机制。

海淀区政府在电子政务建设中所取得的成绩，是贯彻了科学发展观中统筹理念的结果。

在实施过程中，我们坚持以个人、企业、社团以及机关事业单位的需要为中心、以需求为驱动、以服务社会为导向。

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⒈认真学习同志。讲话和党的十六大精神，学习“三个代表”重要思想。通过学习，对“三个代表”重要思想的认识全面加深，坚决拥护将“三个代表”重要思想作为党的指导思想写入，对《》有关党的性质、申请入党条件的修改等都衷心拥护，对全面建设小康社会的目标充满信心，原创：感到我们党是一个与时俱进的伟大的党，进一步坚定了理想和信念。

⒉认真学习《党政领导干部选拔任用工作条例》，并结合高校实际加深理解，体会到干部制度改革中科学化、民主化、制度化的重要意义，

⒊组织部门的业务学习活动，坚持每周一上午的业务学习制度，协助做好总支理论学习中心组的有关工作。

二、认真完成纪检监察有关工作，为我校党风廉政建设上台阶作出努力

⒈做好全校纪检监察工作会议的筹备和会务工作，起草了会议的主报告，着力推动我校各负其责地抓党风廉政建设的良好运行机制的建立。

⒉协助做好省纪委、省委教育工委来我校巡视我校党委落实党风廉政建设情况的准备工作，起草了我校的汇报总结材料。

⒊分管的党风廉政教育工作，组织干部参加省教育纪工委的知识测试，党风廉政教育网页不断更新，教育功能逐步扩大。

⒋分管的档案工作被评为校先进单位。

⒌以招生监察为主，做好行政监察工作。先后参加了烹饪专业单招考试、普招专业加试和成教专业加试、高考录取等工作的监察，在参与中监察，在监察中服务，无责任事故的发生。

三、认真做好干部人事制度改革试点办公室有关工作，为试点取得成功作出应有的贡献。

⒈先后赴张家港、南通、宿迁等地调研，解放了思想，明确了思路。

⒉起草干部人事制度改革动员大会的讲话稿。

⒊负责干部测评系统研制的组织协调工作，设计测评表，协助做好测评组织工作，负责测评系统的演示课件制作的有关工作。

⒋起草了《扬州大学处级领导干部“能管能教”暂行规定》、《扬州大学不称职处级干部认定标准和调整办法（试行）》、《关于实行任期目标责任制的意见》、《扬州大学学院、部门、单位考核评估办法（试行）》、《扬州大学关于实行处级干部诫勉制度的规定》、《扬州大学关于实行处级干部谈话制度的规定》、《扬州大学关于处级干部报告个人重大事项的规定》、原创：《扬州大学关于实行干部选拔任用工作责任制的规定》、《扬州大学关于建立组织部与纪检、监察等部门联系会议制度的规定》等个制度。

⒊完成了《论高校干部考核评估机制的建构》的论文，并在我校学报上发表。

三、做好党群总支的有关工作

⒈完成年度和学期工作要点和小结的起草工作，并对每学期的组织生活、政治学习作出安排。

⒉协助书记做好总支大会和集中学习活动的安排和组织工作。

⒊完成了支部目标管理终期评估的有关工作。

⒋做好职工考核、职称晋升测评等有关工作。

四、廉洁自律情况和落实党风廉政建设责任情况

在纪委工作年半来，廉洁自律的意识不断增强，用纪检干部素质的要求来规范自己的言行，要求别人做到的，自己首先做到，要求别人不做的，自己坚决不做。不接受任何与工作有关的吃请和礼品，坚决拒收礼金、有价证券，并经常向自责任人汇报自己廉洁自律的情况，对责任对象开展教育。

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1、认真学习*****讲话和党的十*大精神，学习“三个代表”重要思想。通过学习，对“三个代表”重要思想的认识全面加深，坚决拥护将“三个代表”重要思想作为党的指导思想写入，对《》有关党的性质、申请入党条件的修改等都衷心拥护，对全面建设小康社会的目标充满信心，感到我们党是一个与时俱进的伟大的党，进一步坚定了理想和信念。

2、认真学习《党政领导干部选拔任用工作条例》，并结合高校实际加深理解，体会到干部制度改革中科学化、民主化、制度化的重要意义，

3、组织部门的业务学习活动，坚持每周一上午的业务学习制度，协助做好总支理论学习中心组的有关工作。

二、认真完成纪检监察有关工作，为我校党风廉政建设上台阶作出努力

1、做好全校纪检监察工作会议的筹备和会务工作，起草了会议的主报告，着力推动我校各负其责地抓党风廉政建设的良好运行机制的建立。

2、协助做好省纪委、省委教育工委来我校巡视我校

党委落实党风廉政建设情况的准备工作，起草了我校的汇报总结材料。

3、分管的党风廉政教育工作，组织干部参加省教育纪工委的知识测试，党风廉政教育网页不断更新，教育功能逐步扩大。

4、分管的档案工作被评为校先进单位。

5、以招生监察为主，做好行政监察工作。先后参加了烹饪专业单招考试、普招专业加试和成教专业加试、高考录取等工作的监察，在参与中监察，在监察中服务，无责任事故的发生。

三、认真做好干部人事制度改革试点办公室有关工作，为试点取得成功作出应有的贡献。

1、先后赴张家港、南通、宿迁等地调研，解放了思想，明确了思路。

2、起草干部人事制度改革动员大会的讲话稿。

3、负责干部测评系统研制的组织协调工作，设计测评表，协助做好测评组织工作，负责测评系统的演示课件制作的有关工作。

4、起草了《**大学处级领导干部“能管能教”暂行规定》、《**大学不称职处级干部认定标准和调整办法（试行）》、《关于实行任期目标责任制的意见》、《**大学学院、部门、单位考核评估办法（试行）》、《**大学关于实行处级干部诫勉制度的规定》、《**大学关于实行处级干部谈话制度的规定》、《**大学关于处级干部报告个人重大事项的规定》、《**大学关于实行干部选拔任用工作责任制的规定》、《**大学关于建立组织部与纪检、监察等部门联系会议制度的规定》等9个制度。

3、完成了《论高校干部考核评估机制的建构》的论文，并在我校学报上发表。

三、做好党群总支的有关工作

1、完成年度和学期工作要点和小结的起草工作，并对每学期的组织生活、政治学习作出安排。

2、协助书记做好总支大会和集中学习活动的安排和组织工作。

3、完成了支部目标管理终期评估的有关工作。

4、做好职工考核、职称晋升测评等有关工作。

四、廉洁自律情况和落实党风廉政建设责任情况

在纪委工作4年半来，廉洁自律的意识不断增强，用纪检干部素质的要求来规范自己的言行，要求别人做到的，自己首先做到，要求别人不做的，自己坚决不做。不接受任何与工作有关的吃请和礼品，坚决拒收礼金、有价证券，并经常向自责任人汇报自己廉洁自律的情况，对责任对象开展教育。

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中图分类号：P285文献标识码： A

引言

我国的国土资源已经逐步成为了日常执法和监察工作当中的核心组成部分，同时也是全面的贯彻执行我国中央政府所制定的相关国土资源法律和规定的重要手段。在当前的工作形势之下，首先需要加强对国土资源的宏观调控，并且认真的开展研究与调查工作，以积极的方式寻求各个部门工作上的联系协作，有目的性的增强国土资源执法管理的统筹规划项目，进而从根本上避免国土资源使用出现违规现象发生，避免了国土资源的执法监察过程当中出现问题和不利状况。在最近的几年之中，我国各个省市和地区的国土资源部门对国土监督和监察执法的工作正在不断深化进行，并且全面的实施了责任到人以及分片包干等制度，以此将相关违规的现象扼杀在萌芽的状态之下。而在今后的工作当中，也应当有目的性的遏制违法用地的行为，以切实的行动打击不良现象。

1.国土资源监察执法存在的主要问题分析

针对当前我国国土资源执法监督过程当中存在的主要问题进行综合性的研究，对于相关工作的开展来讲有着重大的意义。主要的问题存在有思想认识、执法的流程以及政策因素等几个环节之中，所以在今后还应当有目的性的进行完善。

首先，不少省市地区对于国土资源执法监督工作不够重视，对相关工作的认识程度不到位。对于基层的组织来讲，对违法占地的现象进行整治，有着重要的意义，同时在实践的工作当中往往以消极的态度加以应对，不少国土资源工作人员对管辖区域之内的违法占地和相关违法建筑视而不见，甚至还存在有包庇纵容等想象，所以严重的阻碍了工作的正常开展，也导致了相关违法用地的事件和情况难以被及时的处理整治。政策方面的因素也是一个重要的影响因素。随着我国当前城市化建设项目进程的不断加快，使得原先的一些城乡结合部等，统一的纳入至了城市的规划和建设范围之中，而长时间以来，我国农村的居民建房用地使用的都是控制性的规划政策，而一些法案的出台，也使得不少农村都没有经过审批擅自的对住宅进行拆迁和重建。另外一个层面，一些不恰当的拆迁补偿政策，对于当前国土资源执法监察工作的开展也有着一定影响，在实际的工作当中存在有违法的建筑和占地情况得到了相关拆迁补偿的现象，而这一点也是导致当前国土资源监察工作开展难度增加的一个相当重要原因。

违法的成本较低，是使得相关非法的用地在被查处之后难以得到依法处置的根本性原因。部分违法用地的建设单位在其非法用地被查出之后，相关的没收款项和罚款难以落实到位，应当及时拆除的项目不能够被清除完毕，甚至存在有最后不了了之的情况，所以导致许多违法的行为没有得到有效的控制。

另外一个方面，在国土资源的执法过程当中还存在有多方面的阻碍，对于执法的流程来讲，应当有着严格的行政监察的职权加以监督，但是在实践的工作当中往往对责任的追究难以到位，缺乏有力的、有实际效应的执法职权手段。最后，在执法的过程当中难度较大，我国的相关法律政策和地方的法规并没有针对国土资源进行明文的规定，而我国法律所制定的土地行政主管部门则有责任非法用地的单位停止违反法律管理的权利，对于如何制止相关行为，我国的法律并没有制定出严格的、详细的政策措施。国土资源部虽然可以依法的对施工项目进行检查和封锁，但是在实际当中意义不大。

2.对策及建议

根据上文针对我国当前国土资源执法监察过程当中存在的问题和基本的现象进行综合性的分析，可以明确后期工作改革的重点方向。在实践工作当中，不仅需要加强对政策制度的完善，同时还应当加大执法的力度，以强制性的手段坚决的抵制出现违法用地的现象，为我国国土资源工作和相关建设项目的开展提供坚实的制度保障基础。

2.1加强动态化的国土资源巡查和监督

首先在国土资源的执法和监督过程当中应当建立起以预防为根本、以查处为辅助的工作手段，建立起全新的工作机制，并且在实践的国土资源执法过程当中还应当及时的转变思路，结合当前的工作形势和时展的特征，注重于事后的处理，并且加强事前的防范与干预控制。坚决的完善制度，促进管理方式的转变，进一步的落实国家制定的动态化巡查及时，落实相关政策和工作思想，做到巡查到位、职责分明。另外一个层面，也应当逐步的完善考核和评价的体系机制，采用季度评价的方式，明确工作的责任，真正意义上实现奖惩兑现制度。最后，则应当充分的调动起工作人员的工作积极性，发挥出相关协助管理人员的协同管理作用，对管辖区域之内实现动态化的监督和管理，在规定的时间、区域以及人员工作范围之内，严格的加强审查，力求做到及时的发现并且制止违法用地的行为。

2.2落实国土资源保护责任机制

明确各个乡镇和地区的人民政府保护职责和义务，真正意义上落实领导问责的相关机制。另外，则应当尽快的建立并且完善相关共同责任机制，通过对共同责任的建设和管理方案的施行，真正意义上达到加强土地管理的工作效益，有效的避免出现违法用地的行为。严明相关的纪律和工作的制度，在工作当中形成统一向上的局面，将各个部门的工作进行有效的协调，按照既定的规定和法案处理相关问题。

2.3国土资源监察执法工作的统一协调

最后，则应当全面的结合我国人民法院以及各大管理部门所实施的意见制度，通过各大相关部门的相互协调，联合的开展行动，形成执法和监督的新的格局。首先需要建立起完善的移送制度，对国土资源监察和执法过程当中所生的涉嫌违犯刑法行为应当依法进行移交，由公安机关进行处理。另外，对于国土资源监察和执法过程当中出现的严重违法行为，则应当依法移交相关人民法院进行处理，配合各大部门的工作，对一些特别重大的案件应当第一时间的成立起相关工作调查小组，按照各自的职责和权限的范围，来开展有关工作。加强监督管理执法部门与公安机构部门之间的相互交流沟通，并且对于一些特别重大的案件应当采取联合办案的工作形式，公安机关此时应当提前的介入其中，对相关违规行为进行细致的调查分析，真正意义上做到公平的处理，并且使得土地违法使用者得到依法的处理，避免政策制度得不到落实的现象发生。

3.结束语

综上所述，根据对现代化的国土资源执法监督和监察工作进行细致的分析和研究，从一个全新的角度着手，对实践工作当中可能出现的一些不良情况以及工作的现状进行分析和探讨，同时对今后国土资源执法以及监察工作的开展形式进行综合性的探究，旨在不断的增强实践工作的效益，完善执法过程当中存在的难点和缺陷。

参考文献

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[3]赵君.国土资源执法监察分析[J].经济视角，2011(1).