农村税费论文汇总十篇

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目前，全国有4.5万个，财政供养人员1280万人，平均每个乡镇接近300人。乡镇机构庞大臃肿是农民负担过重的主要原因，乡镇机构不精简，不改革，农村税费改革就成了一句空话。首先，要精简乡镇机构和人员，按照精简、统一、效能的原则，实行乡镇党政机构合并设置，规模较大的乡镇可设3-4个综合性办公室；进一步压缩乡镇干部和事业单位人员，坚决清理编外和临时招聘人员。其次，要转变乡镇政府职能。按照社会主义市场经济发展的要求，科学界定乡镇政府的职能和机构设置，切实减少政府的行政审批，从抓过去生产经营，催种催收，转变到落实政策、行政执法、提供服务上来。第三，要调整行政区划，撤并小规模乡镇。目前，乡镇规模普遍小，有的还不到2万人，合并后的乡镇规模一般应5万人左右。

二、精简和优化教师队伍，合理配置教育资源

农村教师素质不高，队伍庞大，农村学校布局不合理，教育管理机构人员多，既造成农民教育负担过重，又造成县乡财政教育支出过大，据调查，目前许多县市教师工资支出约占县财政工资支出的50％以上，占乡镇财政支出的70％左右。近年来，精简和优化教师队伍，合理配置教育资源势在必行。一是采取措施精简和优化教师队伍。要严格核定编制和岗位，清退代课老师，压缩非教学人员；大力推行以竞争上岗、择优选聘为主要内容的人事制度改革，分流不合格教师。二是合理调整学校布局。现在许多地方中小学生源减少，农村交通条件也有了很大改善，为适当集中办学创造了条件，今后，加大合班并校力度，形成合理中小学学校布局，优化配置教育资源。三是改革农村义务教育管理体制。由过去的乡级政府和农民集资办学，改为由县政府负责实施和管理农村义务教育，教育经费纳入县级财政，中央和省级政府要加大对农村义务教育的支持力度，确保农村义务教育的健康发展。

三、完善乡镇财政体制，规范县乡之间的分配关系

深化乡镇财政体制改革，增加乡镇财力是解决农村税费改革后乡镇财政困难的关键一环。一是财权与事权相结合。从有利于乡镇政权建设和乡镇经济、社会事业发展出发，将适合乡镇管理的收支下放到乡镇管理，做到乡事乡办、乡财乡理，权责结合。二是统筹兼顾，适当向乡镇财政倾斜。正确处理县乡分配关系，合理分配县乡财力，在兼顾县级财政支出需要的同时，最大限度地照顾乡镇财政利益，凡是从农村收取的农业税，农业特产税及其附加费，都要全部用于乡村，保证乡镇组织运转的基本支出需求。对财力不能保证基本支出需要的乡镇，县、市、区应当视财力情况，通过转移支付等形式予以补助。三是加强集体资金管理。税费改革后从客观上减少乡镇的财力，因此，要加强集体资金的管理，管好用好每一笔钱，集体资金不要平调、挤占和挪用，同时完善减人、减事、减费的配套措施，节约资金，防止收费反弹。

四、取消一切不合理收费，规范农村收费管理

税外收费泛滥并缺乏有效约束是农民负担过重的一个重要原因。所以，在推进农村税费改革的过程中，各地都要对涉及农民收费项目进行一次全面清理，规范农村收费管理。第一，要全面整治涉农收费，坚决取消对农民的各种乱收费、乱摊派、乱集资、乱罚款，建立健全农民负担监督机制。第二，要取消一切要农民出钱出物的达标升级活动，禁止强行征订各种报刊、书籍。第三，取消一切没有法律法规依据的行政事业性收费，对经营服务性收费进行规范整顿。对水电等具有垄断性质的经营服务项目的收费实行上限控制。第三，对农村中小学乱收费、结婚登记乱收费和搭车收费等问题进行专项治理。

五、加强农税征管工作，依法治税

要结合农村税费改革，进一步完善税收征管体制，充实乡镇税收征管队伍，提高人员素质。大力推行公开办税，定时定点征收，方便农民缴纳，提高税收工作透明度。要加大税法宣传力度，增强群众依法纳税意识。建议修改《税收征管法》，明确制定一套涵盖农税征管全过程的统一程序，增加可操作性，同时，对有能力却故意拖欠、抗税者，及时依法打击，以税法的刚性调动纳税人的纳税积极性，使农税征管迈入法律化轨道。乡镇应充分发挥本地资源优势，大力招商引资，发展二、三产业，以市场为导向，调整农村产业结构积极培植税源，增加财力，这是做好农税征管工作的前提条件。

六、优化村级干部管理体制

"上面千条线，下面一根针"，各级政府、部门布置的任务，都要依靠村干部去执行、去落实。费改税后，村级经费大幅度下降，要解决村级经费的矛盾，稳定村级干部队伍：一是大力精简村干部和村级吃补贴人员。目前农村班子膨胀太快，村、组干部过多，拿工资、吃补贴的人太多，是加重农民负担的一个重要原因。二要合理确定村干部报酬，压减基本办公经费，缓解村级收支矛盾。三是适应农村经济发展，村与村合并，扩大村级规模，减少干部人数。三是推进村民自治，实行村务公开。村内"一事一议"要实行上限控制，严格按照程序议事，得到多数农民同意，办事要量力而行。

七、妥善处理乡、村债务

现在不少乡、村都有负债，而且呈现出负债数额大、覆盖面广、利息多、增长快的特点，已成为阻碍农村税费改革和农村经济发展的突出问题。对乡镇债务，要在全面清理、检查核实的基础上，摸清债务的来源、用途和现状，区别不同债务情况，明确债务人，采取多种办法加以处理和消化。对于确应由乡镇财政承担的到期债务，要按照有关规定，建立乡镇偿债准备金，分年逐步清偿。对于不属于乡镇财政承担的其他债务，要按照"谁受益、谁负担，谁借债、谁还款"的原则，分别进行清偿。对村级债务要加强清欠工作的力度，对荒山、闲置房屋、设备等资产进行拍卖冲抵村级债务。

八、完善粮食购销政策

农村税费改革要与粮食购销政策结合起来进行配套改革，就是将农业税实征，采取农民无偿缴纳公粮的办法，以公粮代定购，同时取消粮食定购政策，在国家牢牢掌握足够的储备粮的前提下，全面彻底地放开粮食市场与价格。按照中央部署的税费改革方案测算，农业税为7%，附加税为正税的20%，亩产为450公斤，按15亿亩地算可收公粮567亿公斤，完全可以满足城镇人口的口粮（480亿公斤）。因此，可以取消定购任务，放开粮食价格。

九、稳定农村土

地承包关系

稳定农村土地承包关系是这次农村税费改革的前提和基础。这是因为我国现行的农业税是按地征收，三提五统是按人征收的，实行的是"地税人费"的原则。而这次农村税费改革的主要特点是费改税，并且税一律随地走，全部摊入田亩。土地的二轮承包是农民和政府都认可了的，大多数都发了土地承包证，已具有法律效力。如何重新丈量土地，等于事实上否定了承包合同的合法性，难免失信于民，不利于农村稳定。要加强完善第二轮土地承包的各种档案资料，以土地承包清册、土地承包合同书、土地承包经营权书等资料作为核定计税面积的依据。

十、合理确定税负，体现公平负担的原则

农村税费改革涉及千家万户，因自然条件、经济发展水平的差异，农民的人均纯收入有所不同，这就要求在实际工作中做到整体上税负公平。调整农业税及其附加的征收政策是这次改革的关键，而农业税及其附加的征税额取决于农产品产量、价格和农业税税率，除农业税税率和价格外，由政府统一定价外，农产品产量又取决于农产品单产（常产）和耕地面积（计税面积）。计税价格要由政府定，因此，测定农产品单产和核实计税面积是农村税费改革的重中之重。所以，必须使用二轮承包土地面积作为征收农业税的依据，因为这个数据是和农民签订合同了的，比较准确，同时辅之实际丈量或航测进行校正。常年产量以2000年前5年农作物的平均产量来确定，一定5年不变。对不承包土地或承包土地明显偏少并从事工商业得到农村居民，在农业税负担水平内向其收取一定数额的资金，用于乡村集体公益事业

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辽宁省农田基本建设呈现以下四个特点：一是全省治山治水活动突破了以往一家一户零打碎敲分散治理的状态，转到按区域、流域大面积的集中综合治理上来，突出规模治理。二是农建已经置身于大农业发展之中，其内容不仅包括治河、改洼治涝、扩大水浇地、发展节水灌溉、山区小流域治理、水库除险加固、农村饮水等水利工程建设项目，也涵盖了植树造林、改良土壤、开发滩涂、建设水产养殖工程、修建蔬菜大棚和村屯、田间作业路建设，甚至还有蔬菜保护地建设，工作目标转入全面为农业产业结构调整服务上来。三是农建已由过去的季节性施工转向长年性建设，农业生产与开展农建两不误，一年四季不间断。四是大力推行精品工程战略，“规模更大，质量更佳，效益更好”成为各地规划、实施农建工程的出发点和归宿，精品工程正在由点状向精品工程群、精品工程带、精品工程区域方向发展。在“大禹杯”竞赛活动的牵动下，各地掀起了大搞农业“3655”节水灌溉工程、建设抗旱水源工程、开发性小流域综合治理和河道整治的热潮，其中在发展节水灌溉方面，仅仅两年时间，全省就发展喷灌农田13．4万hm2，实现了多年未有的新突破。

辽宁省农建“大禹杯”竞赛活动之所以取得显著成绩，之所以历经13年而不衰，而且发展后劲十足，其成功之处就在于建立了一整套以激励竞争为手段的农建运行机制。省委、省政府把农建搞得好与坏作为各级领导干部政绩考核的重要内容，对获得“大禹杯”的县级领导干部进行嘉奖，同时省政府每年拿出710万元的“以奖代补”资金奖励优胜、先进单位，干得越好，得到的水利投资就越多。这些政策，充分调动了各级领导干部的积极性，农建工作被各级党委、政府列入重要工作日程，全省上下形成了一个比学赶帮、相互竞争的强劲势头。与此同时，各市也相应地制定了一系列奖励政策和措施。农建投资渠道不断拓宽，已呈多元化的趋势，引进外资以及企事业单位、个体户投资上千万元搞农建在各地已不是新鲜事。在农建工作中，各地摆正农建与农民负担的关系，高标准、高质量，讲究科学，注重实效，注意调动和保护农民群众参与农建的积极性，为群众脱贫致富开辟了广阔的生产领域。到目前为止，全省没有出现一起因农建引起的群众上访事件。农民群众开始由被动地参加农建向自觉地投入农建转变。这些经验，为今后农建的深入开展奠定了坚实的基础。

二、实行税费改革农田水利基本建设面临的新形势

农田水利基本建设是农业和农村经济发展的重要基础，其投入主体是农民，受益主体也是农民。实行税费改革，将“取消乡统筹费”，“取消统一规定的劳动积累工和义务工”，“村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体公益事业所需劳力，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定”，“村内用工实行上限控制”。这些政策规定，不可避免地给农田水利基本建设带来影响和新的挑战。

首先，税费改革后农建投入机制将发生深刻变化。其次，税费改革后，农村水利等公益事业要实行“一事一议”，由村民大会民主决定，开展的农建项目要群众认可才行。第三，税费改革以后，再以行政干预的方式来开展农田基本建设是行不通的，只能对农民加强引导。第四，实行税费改革对农村水利发展的有利条件：一是实行税费改革之后，农民负担减轻，将极大地调动农民发展农业生产的积极性。二是农村税费改革之后，统一的税收制度，有利于各级政府加强对农村财政金融工作的宏观调控，全面落实国家加强以水利为主要内容的农业基础设施建设，将有更多的资金投入到农村水利事业发展上来。三是税费改革有利于推进农村水利改革，促使农村水利建立适应市场经济的发展机制和运行机制。而且，多年的实践，农田水利基本建设对促进农民脱贫致富，对推动农业和农村经济快速发展的巨大作用，已为各级党委、政府和广大群众所认同。特别是近几年，频繁发生的水旱灾害再次教育了广大干部群众，各级政府和广大群众干劲十足，热切希望通过开展农田水利基本建设，促进农业和农村经济发展实现新飞跃。这些都表明，农田水利基本建设不仅大有作为，而且前景广阔。

三、适应税费改革加强辽宁农田水利基本建设的几点建议

1继续深入开展农建“大禹杯”竞赛活动

多年的实践证明，农建“大禹杯”竞赛活动所建立起来的工作体系和运行机制，符合辽宁的实际，适应当前农村的生产经营体制。农田水利基本建设的主体是农民，没有或缺乏一个有效的组织形式，农田水利基本建设就不能达到其应有的效果。因此，今后一个时期，从推动农田水利基本建设来说，“大禹杯”竞赛活动仍然是最好的组织方式，要进一步总结经验，让这项活动在21世纪大放光彩。

2积极推进试点工作，探索开展农田水利基本建设的新路子

受地理条件和经济条件的制约和影响，辽宁西部、东部和中部地区在农建内容、群众对农建的认识程度以及农建的投入方面均存在很大差异，这就决定了农民投工投劳数量和施工组织形式有差别，所以十分有必要在不同的地区开展试点。在试点过程中，应因地制宜、逐步地取消“两工”，允许部分农民以资代劳，并逐步建立以村为基本组织建设单位的农建专业队伍，有条件的地方应积极推进农建机械化、半机械化施工，逐步摸索出一条适应税费改革要求的农建新路子。

3切实抓好农田水利基本建设规划

科学合理地制订规划是搞好农建工作的前提，也是适应税费改革、发展农村公益事业的需要。省、市、县特别是乡镇、村都要制定农田水利基本建设中长期规划和年度计划，并认真组织落实。制订规划要紧紧围绕农业产业结构调整这个中心，突出解决好当地农业生产和农民增收急需解决的问题。在必要的情况下，乡村农田水利基本建设规划要广泛征求群众的意见，使之更加贴近群众发展生产的实际。规划制定之后，要以政府文件的形式予以确定，以确保农建长远规划目标的实现。

4加强农田水利基本建设示范引导工作

当前乃至今后一个时期，各级政府在进一步加强宏观调控职能的同时，要在提高服务水平上下工夫，把农建的“政府行为”与“市场行为”有机地结合起来，引导乡村自主实施农田水利基本建设。要加强农村水利社会化服务体系建设，充分发挥乡镇水利站协调、指导和服务的功能。要坚持以效益为中心，因势利导，通过实施精品工程战略，通过建设一批水利化乡镇，通过典型示范、利益驱动，调动广大农民开展农田水利基本建设的积极性和创造性。

5多渠道增加农田水利基本建设的投入

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进入21世纪，农村水利面临着巨大的挑战和机遇，如何抓住当前的有利时机，认清形势，制订目标，实施跨世纪农村水利工作战略，是一个大课题。各级政府的工作重点要从花费很大精力去层层组织发动转移到抓规划、抓政策、抓法制、抓引导、抓服务上来，从注重规模声势转移到更加注重实效、注重质量上来，从以往只讲投入、不讲产出转移到按市场经济规律办事上来。笔者认为主要可以从以下几个方面着手：

1搞好规划，明确目标

制定规划时，要认真贯彻经济体制和增长方式的两个根本性转变和科教兴国与可持续发展两大战略，从单纯为农业服务转到为农业、农村全面服务；从过去以新建外延为主，转到以配套改造内涵为主；从开源为主，转到以节流为主、开源节流保护并举的可持续发展上来；从做好以供水为主的管理转到做好以需水为主的管理上来；从粗放落后的管理逐步转到依靠科技、信息化、现代化的管理上来。

浙江省根据水利部和省政府的部署，已先后着手编制了《浙江省灌溉面积“十五”发展计划及2015年发展规划》、《浙江省节水灌溉“十五”发展计划及2015年发展规划》等一系列专业或单项规划，将组织专家会审，报请省政府批准后付诸实施。

2增加投入，研究政策

农田水利事业要迅猛发展，关键是投入，要建立一个多元化、多层次筹资渠道，进一步深化“水利为社会，社会办水利”的观念。1996年，浙江省出台的“五自”政策，是改革水利投资体制，实现多元化筹资的重要举措。今后，还需要进一步开拓投资渠道，积极利用国内银行贷款和国外资金，积极组织农民使用国家贴息贷款和小额贷款。鼓励集体、个人兴修和经营小型水利工程，进一步加大对农田水利基本建设的扶持力度，要把支持农业放在重要位置，对农业的补助要逐步转到以水利为重点的农业基础设施建设上来。

加强农田水利、乡镇供水、节水灌溉等方面法律、法规和政策的研究，使农村水利工作有章可循、有法可依，尽快走上规范化、制度化、法制化轨道，同时加大新形势下开展农村水利工作的研究力度。

3深化改革，理顺体制

浙江省将侧重抓好四项改革：一是小型农田水利工程的产权制度改革，通过“拍卖、租赁、承包、股份制及股份合作制”等方式，明确所有权，放开建设权，搞活经营权，盘活存量资产，调动农民群众投资兴办小型水利工程的积极性，实现小型水利工程建、管、用和责、权、利的统一，逐步建立符合社会主义市场经济要求的小型水利工程管理体制和滚动发展的投资机制。二是大型灌区管理体制和经营机制的改革，包括管理体制、投资机制、运行机制、人事及分配制度的改革，通过改革，实现减员增效、加强管理、提高效益和增加灌区发展后劲的目标，使大型灌区走上良性运行和滚动发展的轨道。三是农业灌溉水费的改革，通过用水户参与管理和组建农民用水户协会等方式，将专管与群管相结合，明确产权和义务，完善管理制度，逐步改变水费偏低和计收难的状况。四是城乡供水管理体制的改革，在发展城乡供水的同时，要进一步加强城乡水资源的统一管理，通过各项改革制度来理顺城乡水资源管理体制，推进城乡一体化供水进程。

4培养一支特别能吃苦、特别能战斗的队伍

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一、农村税费改革的背景、成果以及对乡镇财政的影响

在我国改革开放前期，农民收人持续增加。按不变价格计算，1978-1984年，农民人均纯收人年均增长率达15.6%0}’}到1985年以后，农民收人的增长速度急剧放慢。据国家统计局有关公报，“七五”时期(1986-1990年)，农民人均纯收人年均实际增长率为4.2%,“八五”时期为4.3%,“九五”时期为4.7%01989年农民人均纯收人竟出现负增长，为一1.6%oX27cr9a)影响农民收人增长的因素很多，其中最受人们关注的莫过于农民负担过重。实际上，1980年代后期开始，农民负担逐步增加。1990年代，农民负担总体呈上升趋势，基本在高位运行，农民负担年均增长幅度一般都超过同期农民收人增长幅度。

1994年农民负担增长幅度更是高出农民人均纯收人增长幅度12.6个百分点。f31c}s}面对日益突出的农民负担问题，中央政府采取了不少严厉的减负措施，但是农民负担过重问题始终未能从根本上得到解决。

农民负担过重，极大地妨碍了农村社会经济发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村教育文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。

某些地方，一些农民不堪重负，被迫背井离乡，甚至出现自杀等让人触目惊心的事件。农民负担过重还严重影响了党和政府在农村群众中的形象，引发了农民对农村基层政府的不满情绪。农民拒绝交纳税费、抵制政府工作、集体上访等对抗屡有发生。很明显，农民负担过重引起的种种问题已经危及农村的社会秩序和政治稳定，一定程度上动摇了基层政府行政管理的基础。在这种背景下，中央政府推出了以减轻农民负担为重要目的的农村税费改革举措。

农村税费改革是我国农村继、家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。从2000年开始，农村税费改革试点由点到面，稳步推进。2003年在总结经验、完善政策的基础上，农村税费改革试点工作在全国全面推行。农村税费改革的基本内容是“三取消、二调整、一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法等。2004年，农村税费改革进一步深化，取消了除烟叶外的农业特产税，进行减征、免征农业税试点，并将在5年内取消农业税。4年多的农村税费改革取得了显著成果。通过农村税费改革，用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派，用税法来规范农村的分配关系，保障了广大农民的利益，规范了农村税费制度和分配行为，有利于现代公共财政体制的建立。大大减轻了农民负担，各地试点情况表明，农民负担减轻幅度一般都达到30％。明显改善了政府与农民的关系和农村干群关系，促进了农村上层建筑的调整和完善。

农村税费改革试点工作初步达到了“减负”、“规范”的目的，但是农民负担的减轻意味着乡镇政府收人的减少，农村税费制度的规范意味着对乡镇政府收取税费行为的制约。这对乡镇财政产生了明显的影响，一是扩大了乡镇财政缺口，加剧了乡镇财政危机。农村税费改革以前，乡镇财政已经存在较大缺口，当时可以通过税外收费、借债等途径解决。统计数据表明，从1996年到2000年，全国乡镇财政总收人中，超过30％的收人是乡镇自筹、统筹资金。2000年，全国乡镇财政总收人为1026．65亿元，其中自筹、统筹资金达403．34亿元，占39．29％。4农村税费改革，取消了乡统筹费等行政事业性、政府性基金、集资和屠宰税，又开始取消除烟叶外的农业特产税，降低农业税税率。这样，乡镇政府财政收人中，税收没有太多增加，甚至逐渐减少，而原来可以纳人乡镇财政收人的统筹费等又被取消，乡镇财政收人大大减少，乡镇财政缺口迅速扩大。为了支持农村税费改革，解决乡镇财政困难，中央财政和省财政增加了转移支付金额。2001-2004年中央财政对试点地区的转移支付金额分别为33亿元、245亿元、305亿元、396亿元。尽管如此，乡镇财政缺口仍然很大。二是乡镇债务偿付能力大幅度下降。由于各种原因，全国绝大多数乡镇背负沉重债务。财政部科研所课题组认为，如果采用中间值推断，全国乡村债务总额不会低于6000亿元；如果采用高值推断，全国乡村债务总额应突破10000亿元。5湖南桃源县4o个乡镇总计负债11．49亿元，平均每个乡镇负债近2900万元，最高的达10933万元。农村税费改革以前，乡镇化解债务的能力已经不足。农村税费改革以后，乡镇偿付债务的能力大大降低，沉重的债务带来的问题和矛盾更加尖锐。农村税费改革的方向无疑是正确的，但它客观上加剧了乡镇财政压力，使原本十分困难的乡镇财政雪上加霜，难以为继。

农村税费改革以后，乡镇财政危机降低了乡镇政府供给公共产品和服务的能力，不少乡镇尤其是以农业为主要产业的乡镇，基层政府根本无力或难以满足农村庞大的公共需求，水利设施的建设和维护、农村义务教育、公共卫生保健等问题突出。另一方面，财政危机影响了乡镇政府的社会控制能力和行政管理活动，可能引起乡镇政府行政管理危机。

二、农村税费改革的趋势：财政体制创新

农村税费改革之后的乡镇财政压力增大和潜在的行政管理危机，使农村税费改革进人了一个两难的境地。在目前的财政体制和行政管理体制下，要么继续推进农村税费改革，减轻农民的负担，但严重制约乡村正常运转；要么让乡村正常运转，牺牲农村税费改革，加重农民负担，让改革走回头路。I7事实上，已经出现了转移、加重农民负担的一些新动向。有些地方，乱收费由农业税费向行业税费转移，如对农民建房收“空间占用税”，巧立名目变相提高学杂费。一些地方乡镇政府“强迫提供服务”，美其名目“有偿服务”，如强令农民购买质次价高的果树苗，通过代办保险从中牟利。有些地方克扣农民应得的征地补偿费、补助金等。诸如此类损害农民利益，加重农民负担的现象，不禁令人担心农村税费改革陷入“黄宗羲定理”。

农村税费改革的困境，究其缘由，首先是因为农村税费改革本身的局限。政府财政是财政收人和财政支出的统一，农村税费改革属于财政收人方面的改革，规范的是政府、集体和农民三者之间的分配关系。农村税费改革使乡镇财政收人的数量、结构发生了变化，而乡镇财政支出没有全面、系统的改革和调整。即就是在财政收人内部，税费改革也只是财政收人改革的部分内容，也没有改变我国长期存在的城乡二元税制和分配体制。农村税费改革的局限说明，要使农村税费改革走出困境，必须同时进行财政支出方面的改革，统一城乡税制，完善基层政府收人结构。归根到底，农村税费改革的趋势必然是财政体制创新，建立现代公共财政体制。从这个意义上讲，财政体制创新既是农村税费改革的逻辑要求，也是农村税费改革顺利进行和成功的必要保证。

农村税费改革是财政体制创新的开端和有机组成部分。财政体制创新之所以必要，不仅仅是为了使农村税费改革走出困境，根本理由在于消除现有财政体制的弊端。现行财政体制是1994年分税制改革后形成的，本身是财政体制创新的成果。然而，随着时间的推移，分税制基础上的财政体制显现了新的问题。中央财政收人占全国财政总收人的比重大大提高，同中央财力集中度提高相一致，省级财政相对于市级财政，市级财政相对于县级财政，县级财政相对于乡镇财政，财力集中度不断提高。财力向上集中，而事权、财政支出责任并没有发生同向变化，甚至反向下移。县乡财政收人功能、财力逐渐减弱，但财政支出功能日益增强。县乡政府在提供维持性和社会福利性公共物品方面承担着更大的作用，在提供与基层民众权利和生活息息相关的服务功能方面比任何层级政府发挥着更大的作用。L8这样形成县乡政府(财政转移支付之前)事权与财权、财政支出责任与财政收人功能的不对称。按理，财政转移支付可以缩小，乃至解决不同级政府间、不同地区间财政的不对称。但是，由于财政转移支付制度尚不够完善，使地区间的财政差距、基层政府财政的不对称难以有效解决。另外，上级政府可以通过上收财力和下放事权来转嫁财政负担。乡镇财政处于国家财政体系的末端，承受转嫁的上级财政负担，无法将自己的财政负担在财政体系内部转嫁，通常的做法就是向农民伸手，解决财政困难。通过分析，我们就不难理解农村基层政府财政特别是乡镇财政困难，以至于农民负担过重的财政体制方面的原因了。现行财政体制的弊病远不止这些，但是已足以说明必须进行新的财政体制创新。适应社会主义市场经济和城乡经济社会协调发展要求，财政体制创新的内容至少包含以下方面。

第一，统一城乡税制，建立现代公共财政体制。城乡二元税制以至于城乡二元财政体制，使收人较低的农民承担了比收人较高的城市居民相对高的税赋，而政府对农村地区的投人却明显低于城市，是对农民的歧视性待遇的重要表现。从2004年起，免征、减征，并将在5年内取消农业税，使完全取消专门面向农民征收的各种税费呼之欲出。完全取消专门面向农民征收的各种税费之后，实行城乡统一税制，使农民履行同其他纳税人一样的义务；同时，财政支出制度进行相应调整，使农民享受同城市居民一样的由国家财政负担费用的公共产品。在税制和财政支出制度城乡统一的基础上，建立覆盖城乡的现代公共财政体制，这是财政体制创新的核心。第二，合理界定各级政府的事权和财政支出责任。界定各级政府的事权和财政支出责任要遵循事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一原则。如果把事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一，理解为在实行财政转移支付之后形成的各级政府的事权、责任与其总财力的基本匹配，_9那么政府的事权和财政支出责任的界定可以不拘泥于政府本级征收的收人的数量，而更多地考虑国家总财力、政府管理能力和公共产品的属性、供给效率。以农村义务教育为例，属于全国性公共产品，应由中央财政(按照一定时期义务教育发展的基本标准所需要的费用数额)通过向农村基层政府转移支付的方式负担费用；而从效率看，发展义务教育的事权和责任适宜农村基层政府承担。第三，合理界定各级政府的财政收人。由于地区经济差距会长时期存在，应适当提高中央政府等上级政府财政收人在国家财政总收人中的比重。这对中央政府等上级政府统筹国民经济和社会发展，调节地区经济差距，保证所有的基层政府给本地区居民供给最起码的公共产品，是必须的和有利的。

基层政府的财政收人主要包括本级征收的收人，如税收，以及上级财政转移支付等。一般对于农村基层政府尤其是欠发达地区的农村基层政府而言，上级财政转移支付应是最重要的收人来源之一。即使在一些发达国家，地方政府财政收人的30％～40％来源于上级政府的转移支付，美国的学区财政收人近60％来源于上级政府的转移支付。叫在明确划分和完善各级政府财政收人和财政支出的基础上，建立和完善符合国情的财政转移支付制度。

三、财政体制创新对乡镇行政发展的要求

从理论上说，政府对物质基础的需要规定了财政规模，而财政规模对政府的行政管理活动又具有制约作用。一方面，社会成员在社会生产、生活中的共同需要即社会公共需要从根本上决定了政府的职能范围，政府依据履行行政职能的需要，组建行政机构和配置行政人员。政府为实施行政职能和供给公共产品、维持行政机构和行政人员的公务活动，所产生的对物质基础的需要，规定了财政支出的范围和数量，进而提出了财政收入的数量要求。另一方面，财政具有反作用，财政为政府的运转、高效的行政管理和公共产品的供给提供财力，财政收入的数量限定了行政组织和行政人员的规模，确定了政府所能供给的公共产品的数量和质量的最大值。

财政与政府活动的关系说明，财政状况的变化必定要求行迁，财政体制创新必然要求行政发展。使用行政发展概念，是要强调行政系统(政府)的调整、改革与完善要以整体功能优化、行政效率提高为方向，以促进社会全面协调、可持续发展为目的。农村税费改革引发和为开端的，实际上正在平缓推进的财政体制创新，使公共财力的数量、公共财力在各级政府间的分配，以及各级政府财政支出责任的划定等方面发生了新的变化。假如没有政府变革的配合，财政体制创新避免不了夭折或半途而废的可能。如同财政体制创新是农村税费改革的逻辑要求和必要保证，行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证。

篇（5）

建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。全面建设小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出，给新形势下农村基层工作提出了许多新的课题。

一、新形势下乡村基层工作面临的难题

1.乡村治理矛盾凸显。在乡村治理方面，乡镇和村这两级组织各自都具有两种职能：一是为本社区居民提供公共产品，乡镇、村两级组织有责任为本社区居民提供适合其规模范围的公共产品和公共服务；二是执行从中央到省、市、县布置下来的各项任务。履行这两种职能都需要财政作保障。税费改革尽管有乡镇机构、农村教育的配套改革，但财政缺口仍较大，乡村两级的财力受到不同程度的影响，执行上级各项任务的功能相对弱化，为本社区居民提供公共产品能力不足的问题凸显出来。主要表现在：现行的以农田水利为主体的农村基础设施，无论是存量还是增量上都显得严重不足；农村科技的推广运行和农村人居环境的改善将变得更加艰难。

2.人地矛盾纠纷日益严重，农民隐性负担尚未涉及。针对农民负担而言，税费改革关注的只是农民的显性负担，而对农民的隐性负担关注不够。城乡分割体制是农民隐性负担过重的制度根源。农民隐性负担重表现在以下几个方面：一是工农业产品剪刀差问题；二是农民进城成本仍然过高，并且不能享受城市居民的各种福利；三是农民付出子女教育、医疗等费用过高；四是农村基础建设等收费成为农民甩不掉的一大负担。

3.乡村收支缺口较大，社会不稳定因素增多。税费改革，农民负担明显减轻，但与此相伴的是乡村两级财力大幅度减少。村级债务黑洞将是一颗随时会引爆的炸弹。其特点为债务构成复杂，利息高，且多为短期。而且因管理上的混乱，至今仍未能有效遏制新的债务不断增长势头，农村债务包袱有增无减，各种开支无法削减。乡镇仍必须按时应付以下几方面的开支：乡镇干部的应发工资；乡镇中小学教师的工资。这一部分工资数额大，基数高，而且呈逐年上升的趋势。还有最令乡镇财政和乡镇主要领导头疼的大宗开支：乡镇退休人员的工资、医疗费用及其他社会保障费用；日常办公经费，包括招待、车辆等必须的费用；订阅各种上级要求的报刊、书籍的费用；处理各类突发事件的开支；等等。

4.乡村两级干部的待遇及走向成为乡村基层工作成功与否的关键。乡镇干部面对乡村工作职能的重新定位和角色的转换，在部分干部中产生了失落感和盲目性的困惑。推进乡镇体制改革，由于相应的配套措施未能及时跟上，使目前乡村干部的工作，一下子从原来的高度紧张的环境中进人闲暇无事的工作状态，大多数干部都有一种失落感和不适应性，习惯的思维方式失去作用。于是，因职能的转变，部分干部对新的角色一下子难以适应，导致干部责任心下降。由于乡镇职能转制上的不完善，对农村基层工作的正常运转也带来了负面影响。

二、新形势下影响乡村基层工作的原因

1.农村经济发展力度不够、路子不准。当前农村基层组织建设的矛盾增多、难度增大，归根结底是由于农村经济的落后所致。农村义务教育的“普九”验收；乡村道路、农用电网等农村基础建设的全面升级；农村饮水工程的全面铺开以及以农业综合开发为主体的农村产业结构的调整，剧增了村级集体资金的投入量。在农村集体收入本来就出现短收的情况下，不切实际的基础建设项目的盲目上马和少数人为捞取政治资本的形象工程和政绩样板的出现，给本来就不足的农村经济积累雪上加霜。农村基层组织长期局限于财力的限制，只把注意力集中到收税收款等琐碎事务中，办任何事情都把手伸向群众，必然导致党群、干群之间容易滋生矛盾。因此，农村税费改革后基层组织建设遇到的种种问题，发展不够是关键的症结所在。

2.基层组织和基层干部的职能定位不准。农村税费改革后，基层组织必须思考“干什么，怎样干”的新课题，基层干部必须重视税费改革呼唤“复合型”、“市场型”、“民主型”干部的新要求。但客观地说，目前基层组织还没有实现这种角色的转换，基层干部还不具备这种能力素质。突出表现在工作职能、领导方式和工作作风上，仍然习惯于传统的“种一管一收”、“催一征一罚”，没有把工作重心定位在依法行政，以法律的手段、经济的手段来管理村组事务上来；没有定位到研究市场农业、规模经营和产供销配套服务上来；没有定位到积极发展农村经济，自身示范做样子，教育群众换脑子，引导农民找路子，建立一个适应农村市场经济发展的新机制上来。

3.改革的跟进措施不配套。农村税费改革应该是一项系统工程，但目前把它作为一项系统工程，进行全方位的配套改革还考虑得不够，带来了基层组织建设上的难度。税费改革后，财政转移支付的改革力度太小，对于弥补日益扩大的财政缺口来说于事无补；乡镇部门机构改革还不到位，乡镇合并了，但是人员并没有减少；教育体制改革严重滞后，教师工资的发放并没有真正摆脱由乡镇负担的做法；农民的素质偏低、农村基层民主政治建设还处于一个低水平上；等等。由于这些配套改革没有及时跟上，农村基层组织建设处在夹缝中，暴露出来的问题就难以得到有效解决。

三、新形势下乡村基层工作的对策与思路

税费改革为加强党的基层组织建设既带来机遇，又带来挑战。在新的形势下，我们必须加强党的基层组织建设，提高基层组织的执政能力。

1.抓发展，为乡镇基层工作打下物质基础。改革带来的功效是暂时的，即便实现了“零负担”，如果群众的收入没有增长、经济没有真正的发展，群众仍然不满意。更重要的是通过加快发展致富，坚持发展这一主题，把发展作为第一要务来抓，才是解决农村问题的唯一出路。(1)必须看准市场抓调整、抓工业。在“农业保稳、工业致富”的格局下，把抓发展的着力点放到提高经济运行质量上来，坚持集中精力培植支柱产业，大力涵养财源。一是着力转变农业增长方式，加快农业产业化增财源；二是大力发展乡村工业，扶持骨干增财源；三是大力发展民营经济，壮大规模增财源。(2)盘活存量，变资产为资本，变资源为财源。一是乡镇、村如果在所在集镇有闲置的土地，又适合于进行房地产开发的，应允许其以人股的方式联合开发或出售长期使用权来增加收入。二是近年来通过布局调整，一些县取消了许多所中小学，空出了不少土地和房屋，这些土地和房产等如果充分利用起来，又是一笔很可观的固定收入。三是加大土地复垦整理力度。结合“空心村”改造，争取国土资源部门的支持，将大量空置宅基地和集体所有的废弃荒地进行复垦整理，使“生”地变“熟”，在目前实行最严格的土地保护制度的形势下，这些土地的承包经营特别是转变成建设用地后，无疑又是一笔巨大的财富。(3)规范“一事一议”制度，确保农村公益事业的发展。在当前没有相关法规保障“一事一议”实行的情况下，可尝试由县政府出台有关规范性文件，进一步完善管理规定，制订具体操作细则，切实解决项目难议成、多数人同意的事情少数人不执行、外出人员筹资难收齐等弊端和问题。村级组织要掌握时机和方法，充分用好“一事一议”。

2.抓改革，为减免农业税提供体制保障。各项配套改革既是减免税改革内容的深化和延伸，也是巩固减免税改革成果的保证。一定要按照“转变职能、强化服务、精简机构、减少支出”的目标，切实推进各项配套改革。(1)深化财税改革，完善乡村财政体制。按照乡财乡理、乡事乡办、事权与财权相统一的原则，结合新一轮财税体制改革的要求，进一步深化改革，完善乡村财政体制。一是合理核定收支基数；二是适当调整县乡收支范围；三是完善转移支付制度，切实保证基层政权运转和农民负担不反弹。(2)继续深化乡镇政府机构改革，合理调整乡镇事业布局。一是淡化乡镇政府职能，进一步深化完善乡镇机构改革。在机构设置上本着“强县弱乡”、“实县虚乡”的原则，重新定位乡镇政府职能，严格控制领导班子职数，严把人员人口关，大力精简内设机构。二是减少乡镇政府事权，积极推进乡镇事业机构改革。按照“脱钩、分类、放权、搞活”的思路，合理调整事业单位布局，大力压缩编制，逐步建立起相应的管理体制、运行机制和自我约束机制。三是加快中小学布局调整步伐。按照规模、效益的原则，对乡镇中小学布局进行调整，适当集中办学，同时对教师实行定员定岗，解决农村中、小学过于分散、师生比例不相称、师资浪费等问题。(3)加快合组并村步伐，大力推行村干部公职化。一是按照“尊重民意、便于管理、规模适度、整建制撤并、所有权不变”的原则，在深入调查研究的基础上，对人口少、规模小、地理位置相近的村庄，通过撤并达到“村级规模合理、资源配置优化、村级组织健全、服务功能强化”的基本目标。二是在此基础上，从乡镇机构选派政治素质高、熟悉农村工作、懂农村经济管理的年轻干部或转业退伍军人，下派各村挂任实职。三是培养选拔一批“富人村官”。农村圈子很小，村看村，户看户，党员看干部，表率作用立竿见影，那些文化水平不高、致富能力不强的村干部，自己穷得叮当响，当然也无法赢得群众的信任。因此，从治穷先治官的角度出发，培养选拔一批“能人村官”、“富人村官”，使其承担起带头闯市场、带头致富的“领路人”作用。

3.抓减债，积极化解乡村财政风险。农村不良金融债务的存在，直接关系着农村基层政权的正常运转，成为县、乡各级政府关心、农村集体组织烦心和广大群众不放心的突出问题，也是制约农民增收的一个重要因素，必须采取切实可行的措施，清理防止并重。其途径主要有以下几种：(1)减息减债。农村因借、贷形成的债务，在认定核实本金基数和利息基数后，重新界定利息，禁止高利息或息转本。对违反国家规定的高息借贷，按合同期法定利率标准，逐一核定本息，置换统一票据，严肃清理无本生息、少本多息、利滚利等违法行为。(2)变现资产，清偿抵债。凡有负债的村委会、村集体经济组织，应对其闲置资产(包括乡、村集体企业在内)进行登记、评估，转让经营权或公开拍卖，所得收入用于还债。(3)壮大农村集体经济。资源资本化偿债，包括对五荒地、承包地、林地、果园的使用权实行招标承包、延长承包期、拍卖等办法偿债；资产资本化偿债，包括拍卖生产性资产还债，租赁或转让水利设施、中小水库闲置的固定资产经评估批准后用于偿债。(4)清理核销呆坏账。农村债权债务形成原因复杂，仅靠集体经济组织自身化解难度很大，需要在全镇、全区乃至全市、全国范围内统筹解决。建议尽快出台化解乡村债务的政策法规，采取各级财政适当补助、核减、划转等具体措施化解乡村两级不良债务。经认定确已无法收回的，形成专题材料，通过一定的程序经逐级审批后进行核销。(5)中央财政加大转移支付力度。由于农业属弱质产业，又是关系国计民生的基础产业。目前，我国通过财政反哺农业的条件已经成熟，国家应对村组债务和基层组织运转进行转移支付，由财政化解一部分因承担政策性任务而举的债。

4.抓节支，努力降低乡村行政运行成本。严格管理，强化监督，挖掘潜能，提高效率，使乡村行政运行成本与农业生产成本一同降低，从根本上减轻财政压力。这就要求健全制度，严格控制支出。(1)加强乡村财务管理，建立健全各项管理制度，推行乡镇、村政(村)务公开、财务公开，实行严格的预算控制和费用包干制度，加强民主理财和监督，打紧开支，量入为出，量钱办事，大力压缩办公费、招待费等非生产性支出。(2)严格执行有关政策规定，约束有关职能部门行政行为，不得以任何理由擅自出台涉及农民的行政事业性收费集资项目。严禁在农村开展由农民出钱、出物、出工的各种达标升级活动和创建活动，兴办公益事业，哪一级提出的项目哪一级出钱，不得要求层层配套资会。

参考文献

[1]王学江，逐步取消农业税将产生多重效应[N].国际金

融报，2004—03—09.

[2]石绍宾，农村税费改革存在的问题与对策[J].山东财

政学院学报，2003，(5).

篇（6）

 

1 我国农村公共文化产品供给变迁

1.1 计划经济时期的公共文化产品供给机制

计划经济时期，我国农村公共文化产品的供给基本由国家包办，通过农村基层的权力结构、组织体制进行公共产品的提供和分配。但国家预算安排制度内提供仅限于公社本级一部分公共产品，公社级的大部分公共产品和生产队、生产大队的全部公共产品主要依靠制度外自我提供，农村文化投入始终处在一个极低的水平，这使得农村的文化产品短缺单一，但相对比较均等。

1.2 改革开放后至农村税费改革前农村公共文化产品供给机制

早在”六五”规划时期，国家就提出了“县县有图书馆、文化馆，乡乡有文化站”的建设目标，但从未达到。相当一段时期以来，由于观念认识差距、市场经济冲击和财政投入不足等多种原因，农村公共文化设施建设基本处在一个相对滞缓的发展状态，甚至不少地方的建设急剧下滑，已有的设施或破损严重、或转为他用，人员队伍严重流失。尤其是1994年分税制改革后，农村公共文化产品更多地要由基层政府负担，与地方财力直接挂钩。而乡镇本身财源有限，这使得农村文化产品的供给难以为续。论文写作，公共文化产品。

1.3 现阶段农村公共文化产品供给机制

农村税费改革后，随着预算外资金纳入预算内步伐的加快以及非税收入的取消，县乡财政收不抵支的矛盾凸显出来，这使得整个农村公共文化产品的供给比税费改革前面临更大的资金缺口，更遑论文化产品的供给了。由于文化事业费总量偏少，加之城市发展日益成为关注的中心，因此有限的投入往往集中在城市文化建设上。广大农村尤其是西部农村地区的公共文化建设日益被边缘化。

2 我国农村公共文化产品供给存在的主要问题

近年来在科学发展观指导下，各级党委和政府为改善农村文化生活作出了巨大努力，取得了一定成效。但总体上看变化不大，我国目前农村公共文化建设还很落后，城乡文化差距拉大的现象不容忽视，农村的公共文化生活严重式微，特别是一些健康、文明的公共文化形式更是走向衰微。

2.1 农村公共文化产品供给总量不足，公共文化资源匮乏

中央财政对农村公共文化产品供给的投入严重不足，地方财政尤其是基层乡镇则在农村公共文化产品供给上乏力，心有余而力不足，这些都造成以政府供给为主体的农村公共文化产品严重短缺，农民很难享受到政府提供的公共文化资源。论文写作，公共文化产品。

2.2 农村公共文化产品供给意愿失实，过剩与不足并存。我国现实生活中，文化公共产品供给决策程序是“自上而下”的，即农村文化产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定提供公共产品的品种和数量，而没有建立起村民文化需求的表露机制，这使得农民、农村文化产品的需求意愿得不到真实反映。

2.3 农村公共文化产品供给结构失调，使用效率低下

政府在供给农村文化产品中，由于没有强有力的法律约束和制度规范，政府部门的负责人往往从功利原则和个人意愿出发，致使供给随意性很大，不仅在总量上短缺，而且在结构上也失衡，具体表现为：一是关系农民生活的文化产品供给不足，二是关系农民基本人权和农村可持续发展的文化产品供给短缺，三是关系政治利益的文化产品供给过剩。这使得农村文化产品的实际使用效率低下，甚至无人问津。

2.4 基层政府组织的公共文化活动贫乏，难以满足农民的文化需求

农村基层政府或村级组织举办的公共文化活动不但数量少，而且极少针对农民的文化需求开展农村文化活动；即使是政府举办的少量文化活动，也主要限于节庆等特定场合，或者是为了满足政府经济活动的需要，或仅仅放几场电影，而非主要是为了满足农民日益增长的文化需要。论文写作，公共文化产品。一些乡镇文化站在国家大力推行“文化下乡'活动时，只选择放电影等成本较低的简单文化活动方式，从而造成了政府供给与农民需求之间的差距。

3 我国农村公共文化产品供给现状的剖析

当前我国农村文化基础设施落后、公共文化产品、文化服务供给不足、供需失衡及文化活动相对贫乏的现实情况，与全面建设小康社会的目标要求、与经济社会的协调发展以及农民群众的精神文化需求很不相适应，分析其原因主要有：

3.1 “城乡分治'的二元经济结构严重制约农村文化产品供给总量的增长

所谓二元经济，简单地说，就是指发展中国家现代化的工业和技术落后的传统农业同时并存的经济结构，即在农业发展还比较落后的情况下，超前进行了工业化，优先建立了现代工业部门。我国目前即处于二元经济结构状态，农村剩余劳动力长期得不到有效转移，二元经济特征非常明显，迟迟不能转化为一元经济。论文写作，公共文化产品。受城乡二元结构体制的影响，我国财政资源长期重工轻农、重城轻乡，形成了城乡不均衡的公共产品供给体系，造成国家财政对农村基础设施、文化娱乐等公共产品投入长期严重不足。城市居民通过缴纳税收，享受政府提供的各种文化产品，其供给进入公共财政体制。但农民通过税收等形式向国家缴纳资金后，享受的各种公共产品却仍要进行成本分摊，而不是由政府统一从财政支出中进行安排，其文化产品供给是一种制度外供给的方式，从数量、质量上都远远劣于低于城市文化产品。

3.2 分税制改革的不彻底，阻碍了农村公共文化产品的有效供给

我国财政体制自1980年起沿着财政分权思路不断推进，并于1994年在中央和省之间建立了分税制，初步划分了各级政府的财权财力和事权范围。在分税制的具体运行过程中，财力逐级集中，事权层层下放。地方政府财权与事权不统一，尤其是乡政府的财权与事权失衡加剧，乡村债务继续增加，乡、村组织正常运转难度加大。上级政府虽然通过纵向转移支付制度弥补地方财力，但因其支付有限，加之基层政府其财源多来自本地经济总量，增长小且零星分散难以征收，凭借其本身财力根本满足不了当地农村公共文化产品的需求。在这种情况下，基层政府要么少提供农村公共文化产品，要么把提供公共产品的责任推给农民。

3.3 农村公共文化产品供给体制缺乏科学性，造成农村公共文化产品供给随意低效

长期以来，我国农村公共文化产品供给体制采用的是“自上而下”的决策程序，农村公共文化产品提供的决策权在县乡政府，农民被排斥在公共产品供给的决策、运作和监督之外，缺乏对公共产品需求、偏好的表述，不具有参与公共事务决策的实际权利，无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志。论文写作，公共文化产品。

3.4 监督不足造成财政支农资金使用效益低下

我国制度内提供农村公共文化产品的资金主要来源是财政支农资金，近几年国家虽然加大了财政对农业的支持力度，但总量仍然有限，加上财政对农业支出实行分块管理，财政分散且自支自管，使得有限的资金不能形成合力。另一方面，财政支农经费在各级各地被挪用和浪费现象比较严重，大量财政资金用于人员经费开支，或挪作他用，导致支农资金使用效益极其低下。论文写作，公共文化产品。

4 完善农村公共文化产品供给的意义

加强农村文化建设，加大农村公共文化产品及服务的供给，是我国当前全面建设小康社会的内在要求，是树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是建设社会主义新农村、满足广大农民群众多层次多方面精神文化需求的有效途径。它能丰富广大人民群众特别是经济欠发达地区群众的精神文化生活，抵御腐朽没落文化的侵袭，实现广大人民群众的基本文化权利，促进经济社会协调发展。同时，对于提高党的执政能力和巩固党的执政基础，促进农村经济发展和社会进步，实现农村物质文明、政治文明和精神文明协调发展，具有重大意义。

参考文献：

[1]单治国．农村公共文化产品经济学分析的启示[J]．农村经济与科技，2006(5)

[2]刘颖，杨彦强．农业现代化建设进程中存在的问题及对策[J]．当代经济研究，2003(11)

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二、农村公共产品供给的现状

1994年分税制实施后以后，农业税被划为市县本级收入，用于县市一级的公共产品提供。农村乡镇基层组织的基本特征是政社合一，都在一定程度上履行政权职能，同时，也是一个经济组织，在这一体制下，公共产品的供给主要靠内部解决。尽管改革开放以来农村公共产品供给有了明显改善，但仍滞后于现代公共产品供给，城乡统筹发展和社会主义新农村建设的要求。

（一）农村公共基础设施建设落后。在“城乡分治”的二元管理体制下，城市地区的公共设施和基础设施等基本公共产品比较充裕，提供的主体是政府，建设资金来自于财政拨款。对于这些公共产品的管理，也有比较完备的管理体系。而农村地区除少数经济十分发达的地区政府能够提供基本公共产品外，大多数农村至今还没有享受到基本的公共产品。虽然有些地方建设了道路、自来水等公共基础设施，但建设资金基本上由农民自主解决，国家只给予适当的补助，在现行的财政体制下，国家财政资金向城市投入多而对农村投入少。

（二）农村义务教育问题突出。长期以来，我国农村基础教育主要是由县、乡政府及村负责，中央和省级政府承担的责任少，基础教育管理权限下放，地区之间、城乡之间义务教育公共资源配置失衡的问题十分突出。同样是义务教育，国家财政拨款和教师工资城乡间存在较大差异，农村教育经费与适龄人口的匹配不相适应。在广大农村，尤其是偏远农村，由于忽视农民的教育培训，加上经费短缺，师资力量薄弱，致使城乡教育水平存在很大的差距。据资料显示，目前我国农民的平均受教育年限为7.3年，城市居民的平均受教育年限为10.4年。这说明我国农村处于十分严重的“教育贫困”状态，相当多的农村人口不能获得改善其生活水平所必需的教育培训。

（三）农村医疗和公共卫生薄弱。1991-2000年，全国新增医疗卫生经费中投入农村的只占14%，而这14%中又有89%是“人头费”，真正专项的农村医疗卫生经费只有1.3%。目前，农村有3000多万人口不能保证有及时的医疗服务，有近8%的婴幼儿没有享受免役接种，10%的村寨没有医疗卫生点，新的农村合作医疗覆盖面也只有9.5%。广大农民基本上处于一种“小病不看，大病看不起，看大病即意味着倾家荡产”的状况。

（四）农村社会保障水平低。长期以来，由于我国实行城乡分割的二元社会保障制度，在国家财政大力支持下，城市已建立起比较完善的社会保险、社会救济、社会福利“三位一体”的保障体系。而以农民为保障对象，涵盖社会保险、社会福利和社会优抚的农村社会保障始终处于国家社会保障的边缘。目前我国农村社会保障覆盖率只有3%，参加养老保险的农民只占农村总人口的9.6%，这意味着农村养老基本上仍以传统的家庭养老为主。

三、增加农村公共产品供给的对策建议

（一）消除体制障碍，给农民以城镇居民同等的国民待遇。我国城乡分治的“二元”经济管理制度现已成为制约“以工促农，以城带乡”，城乡统筹，区域均衡的主要障碍。因此，应尽快消除以传统户籍管理制度为主的各种体制障碍，实行以职业划分为农业与非农业人口，以居住地划分城镇与农村人口的户籍管理制度。

（二）积极引进私人投资，构建多层级的公共产品供给结构。根据公共财政学的有关理论，社会产品序列可以按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类：纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场机制自行提供，俱乐部产品的受益人是相对固定的，而且其外部收益溢出的范围通常限于少数利益相关的受益人，因而可以通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来，形成利益上的共同体，并通过共同费用分摊，实现收益内在化。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性，私人提供缺乏效率，因而必须由政府扶持。而政府扶持并不意味着完全由政府提供，政府可以通过补贴等方式和私人混合提供。

（三）积极挤进农村税费改革，理顺公共分配关系现行制度。从当前来看，惟有进行农村税费制度改革，通过提高现有农村地方税税率，把现行制度外财政中具有税收性质的部分转化为制度内征收，其余部分在清理的基础上作为税收的附加一并征收，然后再按其用途返还。这一方面可以通过税收的权威性确保公共资源的筹集，另一方面也可以从根本上杜绝乱开口子，乱收费的情况发生。

（四）重视农村人力资源开发，将教育经费的投入重点向农村倾斜。教育作为一种准公共产品，是促进收入分配平等的最有效的因素之一。建设社会主义新农村，统筹城乡公共产品供给，必须适时超前地进行人力资本的开发投资。要将教育经费的投入重点放在农村义务教育和基础教育方面，真正实施九年义务教育制，尽快改善农民的教育状况。

（五）以新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度为重点，建立完善的农村社会保障体系。一是应将新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度二者进行整合，以简化农村医疗保障制度设计，降低制度运行成本，提高制度运行效率。二是进一步做好对贫困农民的基本生活保障工作。三是创造条件，逐步建立农村养老保险制度。四是解决失地农民和进城农民工的社会保障问题。

参考文献

[1]黄新华著，《公共部门经济学》，上海人民出版社，2006

[2]周游著，《公共经济学概论》，武汉出版社，2003

[3]赵宇，保障我国农村公共产品有效供给的几点建议[J]农业经济，2005，(10)

[4]胡宝珠，杜晓，农村公共产品供给不足的原因及对策[J]云南社会科学，2004，(4)

[5]崔开华，我国农村公共产品供给效率分析及对策[D]山东大学，2007

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2.人地矛盾纠纷日益严重，农民隐性负担尚未涉及。针对农民负担而言，税费改革关注的只是农民的显性负担，而对农民的隐性负担关注不够。城乡分割体制是农民隐性负担过重的制度根源。农民隐性负担重表现在以下几个方面：一是工农业产品剪刀差问题；二是农民进城成本仍然过高，并且不能享受城市居民的各种福利；三是农民付出子女教育、医疗等费用过高；四是农村基础建设等收费成为农民甩不掉的一大负担。

3.乡村收支缺口较大，社会不稳定因素增多。税费改革，农民负担明显减轻，但与此相伴的是乡村两级财力大幅度减少。村级债务黑洞将是一颗随时会引爆的炸弹。其特点为债务构成复杂，利息高，且多为短期。而且因管理上的混乱，至今仍未能有效遏制新的债务不断增长势头，农村债务包袱有增无减，各种开支无法削减。乡镇仍必须按时应付以下几方面的开支：乡镇干部的应发工资；乡镇中小学教师的工资。这一部分工资数额大，基数高，而且呈逐年上升的趋势。还有最令乡镇财政和乡镇主要领导头疼的大宗开支：乡镇退休人员的工资、医疗费用及其他社会保障费用；日常办公经费，包括招待、车辆等必须的费用；订阅各种上级要求的报刊、书籍的费用；处理各类突发事件的开支；等等。

4.乡村两级干部的待遇及走向成为乡村基层工作成功与否的关键。乡镇干部面对乡村工作职能的重新定位和角色的转换，在部分干部中产生了失落感和盲目性的困惑。推进乡镇体制改革，由于相应的配套措施未能及时跟上，使目前乡村干部的工作，一下子从原来的高度紧张的环境中进人闲暇无事的工作状态，大多数干部都有一种失落感和不适应性，习惯的思维方式失去作用。于是，因职能的转变，部分干部对新的角色一下子难以适应，导致干部责任心下降。由于乡镇职能转制上的不完善，对农村基层工作的正常运转也带来了负面影响。

二、新形势下影响乡村基层工作的原因

1.农村经济发展力度不够、路子不准。当前农村基层组织建设的矛盾增多、难度增大，归根结底是由于农村经济的落后所致。农村义务教育的“普九”验收；乡村道路、农用电网等农村基础建设的全面升级；农村饮水工程的全面铺开以及以农业综合开发为主体的农村产业结构的调整，剧增了村级集体资金的投入量。在农村集体收入本来就出现短收的情况下，不切实际的基础建设项目的盲目上马和少数人为捞取政治资本的形象工程和政绩样板的出现，给本来就不足的农村经济积累雪上加霜。农村基层组织长期局限于财力的限制，只把注意力集中到收税收款等琐碎事务中，办任何事情都把手伸向群众，必然导致党群、干群之间容易滋生矛盾。因此，农村税费改革后基层组织建设遇到的种种问题，发展不够是关键的症结所在。

2.基层组织和基层干部的职能定位不准。农村税费改革后，基层组织必须思考“干什么，怎样干”的新课题，基层干部必须重视税费改革呼唤“复合型”、“市场型”、“民主型”干部的新要求。但客观地说，目前基层组织还没有实现这种角色的转换，基层干部还不具备这种能力素质。突出表现在工作职能、领导方式和工作作风上，仍然习惯于传统的“种一管一收”、“催一征一罚”，没有把工作重心定位在依法行政，以法律的手段、经济的手段来管理村组事务上来；没有定位到研究市场农业、规模经营和产供销配套服务上来；没有定位到积极发展农村经济，自身示范做样子，教育群众换脑子，引导农民找路子，建立一个适应农村市场经济发展的新机制上来。

3.改革的跟进措施不配套。农村税费改革应该是一项系统工程，但目前把它作为一项系统工程，进行全方位的配套改革还考虑得不够，带来了基层组织建设上的难度。税费改革后，财政转移支付的改革力度太小，对于弥补日益扩大的财政缺口来说于事无补；乡镇部门机构改革还不到位，乡镇合并了，但是人员并没有减少；教育体制改革严重滞后，教师工资的发放并没有真正摆脱由乡镇负担的做法；农民的素质偏低、农村基层民主政治建设还处于一个低水平上；等等。由于这些配套改革没有及时跟上，农村基层组织建设处在夹缝中，暴露出来的问题就难以得到有效解决。

三、新形势下乡村基层工作的对策与思路

税费改革为加强党的基层组织建设既带来机遇，又带来挑战。在新的形势下，我们必须加强党的基层组织建设，提高基层组织的执政能力。

1.抓发展，为乡镇基层工作打下物质基础。改革带来的功效是暂时的，即便实现了“零负担”，如果群众的收入没有增长、经济没有真正的发展，群众仍然不满意。更重要的是通过加快发展致富，坚持发展这一主题，把发展作为第一要务来抓，才是解决农村问题的唯一出路。(1)必须看准市场抓调整、抓工业。在“农业保稳、工业致富”的格局下，把抓发展的着力点放到提高经济运行质量上来，坚持集中精力培植支柱产业，大力涵养财源。一是着力转变农业增长方式，加快农业产业化增财源；二是大力发展乡村工业，扶持骨干增财源；三是大力发展民营经济，壮大规模增财源。(2)盘活存量，变资产为资本，变资源为财源。一是乡镇、村如果在所在集镇有闲置的土地，又适合于进行房地产开发的，应允许其以人股的方式联合开发或出售长期使用权来增加收入。二是近年来通过布局调整，一些县取消了许多所中小学，空出了不少土地和房屋，这些土地和房产等如果充分利用起来，又是一笔很可观的固定收入。三是加大土地复垦整理力度。结合“空心村”改造，争取国土资源部门的支持，将大量空置宅基地和集体所有的废弃荒地进行复垦整理，使“生”地变“熟”，在目前实行最严格的土地保护制度的形势下，这些土地的承包经营特别是转变成建设用地后，无疑又是一笔巨大的财富。(3)规范“一事一议”制度，确保农村公益事业的发展。在当前没有相关法规保障“一事一议”实行的情况下，可尝试由县政府出台有关规范性文件，进一步完善管理规定，制订具体操作细则，切实解决项目难议成、多数人同意的事情少数人不执行、外出人员筹资难收齐等弊端和问题。村级组织要掌握时机和方法，充分用好“一事一议”。论文百事通

2.抓改革，为减免农业税提供体制保障。各项配套改革既是减免税改革内容的深化和延伸，也是巩固减免税改革成果的保证。一定要按照“转变职能、强化服务、精简机构、减少支出”的目标，切实推进各项配套改革。(1)深化财税改革，完善乡村财政体制。按照乡财乡理、乡事乡办、事权与财权相统一的原则，结合新一轮财税体制改革的要求，进一步深化改革，完善乡村财政体制。一是合理核定收支基数；二是适当调整县乡收支范围；三是完善转移支付制度，切实保证基层政权运转和农民负担不反弹。(2)继续深化乡镇政府机构改革，合理调整乡镇事业布局。一是淡化乡镇政府职能，进一步深化完善乡镇机构改革。在机构设置上本着“强县弱乡”、“实县虚乡”的原则，重新定位乡镇政府职能，严格控制领导班子职数，严把人员人口关，大力精简内设机构。二是减少乡镇政府事权，积极推进乡镇事业机构改革。按照“脱钩、分类、放权、搞活”的思路，合理调整事业单位布局，大力压缩编制，逐步建立起相应的管理体制、运行机制和自我约束机制。三是加快中小学布局调整步伐。按照规模、效益的原则，对乡镇中小学布局进行调整，适当集中办学，同时对教师实行定员定岗，解决农村中、小学过于分散、师生比例不相称、师资浪费等问题。(3)加快合组并村步伐，大力推行村干部公职化。一是按照“尊重民意、便于管理、规模适度、整建制撤并、所有权不变”的原则，在深入调查研究的基础上，对人口少、规模小、地理位置相近的村庄，通过撤并达到“村级规模合理、资源配置优化、村级组织健全、服务功能强化”的基本目标。二是在此基础上，从乡镇机构选派政治素质高、熟悉农村工作、懂农村经济管理的年轻干部或转业退伍军人，下派各村挂任实职。三是培养选拔一批“富人村官”。农村圈子很小，村看村，户看户，党员看干部，表率作用立竿见影，那些文化水平不高、致富能力不强的村干部，自己穷得叮当响，当然也无法赢得群众的信任。因此，从治穷先治官的角度出发，培养选拔一批“能人村官”、“富人村官”，使其承担起带头闯市场、带头致富的“领路人”作用。新晨

3.抓减债，积极化解乡村财政风险。农村不良金融债务的存在，直接关系着农村基层政权的正常运转，成为县、乡各级政府关心、农村集体组织烦心和广大群众不放心的突出问题，也是制约农民增收的一个重要因素，必须采取切实可行的措施，清理防止并重。其途径主要有以下几种：(1)减息减债。农村因借、贷形成的债务，在认定核实本金基数和利息基数后，重新界定利息，禁止高利息或息转本。对违反国家规定的高息借贷，按合同期法定利率标准，逐一核定本息，置换统一票据，严肃清理无本生息、少本多息、利滚利等违法行为。(2)变现资产，清偿抵债。凡有负债的村委会、村集体经济组织，应对其闲置资产(包括乡、村集体企业在内)进行登记、评估，转让经营权或公开拍卖，所得收入用于还债。(3)壮大农村集体经济。资源资本化偿债，包括对五荒地、承包地、林地、果园的使用权实行招标承包、延长承包期、拍卖等办法偿债；资产资本化偿债，包括拍卖生产性资产还债，租赁或转让水利设施、中小水库闲置的固定资产经评估批准后用于偿债。(4)清理核销呆坏账。农村债权债务形成原因复杂，仅靠集体经济组织自身化解难度很大，需要在全镇、全区乃至全市、全国范围内统筹解决。建议尽快出台化解乡村债务的政策法规，采取各级财政适当补助、核减、划转等具体措施化解乡村两级不良债务。经认定确已无法收回的，形成专题材料，通过一定的程序经逐级审批后进行核销。(5)中央财政加大转移支付力度。由于农业属弱质产业，又是关系国计民生的基础产业。目前，我国通过财政反哺农业的条件已经成熟，国家应对村组债务和基层组织运转进行转移支付，由财政化解一部分因承担政策性任务而举的债。

4.抓节支，努力降低乡村行政运行成本。严格管理，强化监督，挖掘潜能，提高效率，使乡村行政运行成本与农业生产成本一同降低，从根本上减轻财政压力。这就要求健全制度，严格控制支出。(1)加强乡村财务管理，建立健全各项管理制度，推行乡镇、村政(村)务公开、财务公开，实行严格的预算控制和费用包干制度，加强民主理财和监督，打紧开支，量入为出，量钱办事，大力压缩办公费、招待费等非生产性支出。(2)严格执行有关政策规定，约束有关职能部门行政行为，不得以任何理由擅自出台涉及农民的行政事业性收费集资项目。严禁在农村开展由农民出钱、出物、出工的各种达标升级活动和创建活动，兴办公益事业，哪一级提出的项目哪一级出钱，不得要求层层配套资会。

参考文献

[1]王学江，逐步取消农业税将产生多重效应[N].国际金

融报,2004—03—09.

[2]石绍宾，农村税费改革存在的问题与对策[J].山东财

政学院学报，2003，(5).

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  一、中国农村社会保障现状

  长期以来，农民为我国经济建设做出了巨大的牺牲和贡献。国家通过“剪刀差”使农业支持工业发展，同时农业为国家贡献了大量的税收、产品、人才，在一定程度上发展了我国经济，但是也致使二元经济结构的强化。在二元经济结构下，城乡保障差别过大，形成了一定的利益落差。我国是农业大国，有80%人口居住在农村，但是，农村社会保障始终处于社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外。

  自20世纪80年代以来，中国人口老龄化加快，据1990年的人口普查资料显示，我国农村60岁以上老人7285万，占农村人口总数的8. 2%，并且每年以3%的速度递增。人口学家预测。到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14%17, 7%。届时，中国农村将进入一个老龄化的社会。可见，农村老龄化的严峻性对完善中国农村社会养老保障提出了要求。同时，由于计划生育政策的推行。农村家庭规模和结构发生了巨大变化，在相同条件下，劳动力的减少直接导致收人减少。年轻人赡养老年人的比率上升也引起家庭养老功能的弱化。

  随着经济的发展，社会保障日益得到了大众的关注，很多学者提出了关于在我国开征社会保障税的设想，主要提倡在基本条件允许的情况下，纳税人覆盖面以宽为宜。但是在我国农村征收社会保障税是不具有可行性的。生产力发展水平、经济发展状况制约了其税基，农民收人水平近年来增长缓慢，在这种情况下，开征社会保障税，强行收人在个人生命周期间转移，不仅不能保证税收的充足，更可能是影响当前经济的正常运转。农村是一个非常庞大的消费市场与投资市场，如果税收的强行增加必然损害农村的需求，整个国家经济发展会回落到需求不足的状态，发展缓慢。

  可见，调整我国二元经济结构应对农村人口老龄化问题，对完善我国农村社会养老保障提出了迫切的要求，而作为最为有效扩大保障覆盖面、并有法律保护的持续政策的社会保障税在我国农村开征的不可行性，不得不使我们重新思考如何有效的完善农村保障。因此，农村社会养老保障制度要从实际出发，采取因地制宜的思考思路，大胆创新，充分利用自身天然优势摸索改善自身社会保障状况的路子。其中，土地是农民最大的财富。

  二、我国的土地保障状况

  在1978年农村实行联产承包责任制以前，中国农村居民除了依靠家庭保障以外，还可以通过以社队为基础的集体经济制度而获得集体保障。1978年农村实行以后，传统的集体核算制度被彻底打破，农民享受的集体经济保障也由此丧失。但农民对土地的承包经营权，提高了土地的生产力水平和农民的收人，赋予了也强化了农民土地保障功能。长期以来，在农民的社会保障中土地占有重要的地位，农民的社会保障实质上是以土地为中心的非正规保障，特别是那些在农村经济和农民的收入来源中农业所占份额较大的地区。近年来，随着农村经济和农村社会的发展，农村土地的保障功能并未随之强化，反而不断弱化。主要原因是，农产品价格的持续下滑，农业经营的绝对收益越来越低，在有的地方甚至绝对亏本，关于土地的农民税费负担相对于城市居民要重，有的地方甚至将土地视为包袱等等。随着劳动力转移和城镇化进程耕地被征用时有发生，上述的主要依靠土地产出的土地保障功能的内涵得到了广泛的扩展，其中最为突出的是土地使用权、土地收益权和土地收益处置权体现的土地保障收人，而这些权利带来的收人在很长一段时间里并未被农民真正享有。可见，在这些情况下土地保障功能是无从谈起的。

  三、政府在强化土地保障功能中作为

  1、强化土地保障的执法环境建设。2002年8月29日通过的《中华人民共和国农村土地承包法》是我国第一次从法律上界定了农民在承包期内拥有土地使用权、收益权和土地使用权的转让权或流转权，并且严格规定了由使用权的转让而获得的收益全部归农民所有，而被征用的土地的所有补偿费用也全部归属于农民自己。这项权利束的拥有，使农民在某种程度上真正拥有了土地的私有产权。法律制度是相对完善了，可是执法的力度却有待加强，长期以来政府三令五申不能任意更改合同，可有的村委会无视法律任意变更。经验表明许多土地补偿款项被村委会以集体的名义所摄取。因此赋予了农民权利更应从根本上保障农民享有其权利是至关重要的。要杜绝这类事件的发生不仅要从过程上与结果上控制某些村委会的不利行为使其依法行事，而且更应该从制度上根除它们，取消其经济权利，消灭其以集体名义寻租或掠夺农民收人的土壤。

  2、深化税费改革，切实减轻农民负担。我国农村税费改革的试点自2000年在安徽全省和其他省市的一些县推开以来，取得了明显成效。安徽全省的试点结果表明，农民的总负担下降了31%，农民人均负担由109. 4元/年，减少到了75. 5元/年，减少了33. 9元;农民“两工”负担由29个减为15个，全省不仅取消面向农民的各种行政性收费、集资、政府性基金，而且取消了50多种达标项目，有效遏制了农村的“三乱”现象，使农民真正得以休养生息。但也存在另立名目现象税费改革效果不明显的地区。因此将试点成绩推广下去，需要继续深化改革。为了配合农村税费改革，必须要精简政府机构，减人、减事，转变政府职能。可以考虑在全国几个县搞试点，取消乡镇政府机构，在乡镇一级只设置县政府在乡的几个派出机构，负责安全、卫生、教育及公共投资等工作。而且，充分实行村民自治，要公开村务、政务，强化监督。

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一、 农村公共品供给的理论内涵

公共产品，亦称公共物品或公共品，是相对于私人产品而言的一种具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受

益的非排他性的社会产品。在我国农村，公共产品是指本农村社区居民共同享有的“社会产品”。它既包含农村广播影视、通讯、交通、电力供应、水利条件等基础性的“硬产品”，也包括农村治安、农村政策、信息提供、技术服务、技能培训等所谓的“软产品”。由于农村社区处于中国行政区划的最低层，地域广大而生产规模较小，农民的生产方式落后和文化素质较低，因此对公共产品的需求更强烈。然而，农村的边缘性则使农民很难享受到全国性和区域性的公共产品;而地方政府由于财力有限，所能为农民提供的公共产品也十分有限，因此创新农村公共产品供给体制具有重要意义。

二、 目前农村公共品供给的困境及其原因

(一)基层政府财权与事权不对称，公共品供给主体缺位

根据公共财政理论，全国性的公共品，如基础教育、基本医疗卫生服务和计划生育应由中央政府负责提供，地方只负责地方性的公共物品的提供。但收于公共产品收益外溢性的广泛存在，实际上中央地方间的事权实际上存在着众多模糊交叉。特别是在农村公共产品的供给责任划分上，中央和地方政府对教育、国防和医疗卫生等到公共产品职责不清，缺乏具体划分，其结果必然是相互推诿，并最终落到基层政府和村民自治组织上。长期以来，我国广大农村公共品的提供者是村级政权组织和广大农民自己。公共品供给的主体缺位的后果是公共产品的供给和服务严重匮乏。

(二)农村税费改革和转移支付明显不足，公共品供给财力不足

村级政权担负提供农村公共品的义务，而农村税费改革后，取消了村提留、乡统筹以及相关农产品特产税等等，农民的负担减轻的同时，乡村两级的财政却遭遇了严峻的考验，尤其是在涉及对经济、社会事业的投资与发展方面，出现了比较大的亏空。另外由于中央财政向地方财政转移支付办法不够规范透明，尽管有专项拨款，到政府级次末端已所剩无几，乡镇财政公共品供给的财力明显不足。

(三)供给决策机制不合理，农村公共品提供结构失衡。

尽管基层政府的财力匮乏，在农村基础设施供给方面并没有承担主要的投入责任，但是在基础设施供给的决策方面，却起着主导作用。县乡村级行政组织的偏好决定着农村公共品的供给的数量和种类。这是一种典型的单中心的公共决策体制。在这种自上而下的公共决策机制下，基层政府往往为了政绩热衷于把资金投向“硬”的公共产品，比如，如农村道路、自来水、电网、农田水利设施等，而对于“软”的公共产品，比如义务教育、公共卫生、社会保障、农技推广、职业培训、信息服务和相应的制度、政策安排，往往不愿提供。由于没有建立公共产品农民需求的表达机制，不能有效反映农村社区多数的需求意愿。因而，农村公共品提供的结构失衡，公共产品的服务职能相对缺乏。

三、 完善农村公共品供给体制建设的建议

(一)合理划分各级政府的财权和事权，加大对农村的转移支付，增强农村公共品的供给能力

目前我国中央、省和地方等政府体系内财权和事权的现状是，资金层层向上集中，事权层层下移，大部分的农村事务和公共品提供都集中在县乡两级;在自上而下的财政转移支付跟不上的情况下，县乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称。在这种背景下，亟需明确各级政府合理职能分工并建立科学有效的转移支持制度，使基层政府的事权、财权能在合理化、法治化的框架下得以协调，在法律上建立县乡政府职责与财权相对称的制度安排。同时通过税收返还、专项补助、各项结算补助等财政政策工具，逐步使县乡财政持续、健康、稳定运转，确保城乡公共服务供给的公平化。

(二)积极发挥市场和社区的作用，推进农村公共品供给主体多元化