农村政策论文汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇农村政策论文范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

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本研究采用分层随机抽样的方法，根据经济发展水平，将济南市开展新农合的县（市、区）按家庭人均纯收入由高到低排序并分为三层，每层次随机抽取1个县（市、区），分别为经济相对发达的章丘市、经济中等发达的长清区和经济相对欠发达的平阴县。2007年每个样本县按经济状况随机抽取6个乡镇，每个乡镇随机抽取6个村，根据每个村的户主花名册进行等距抽样，每村抽取30户农村居民，共调查3240户，调查人数为11543人。2009年以2007年的调查为基础，从2007年的6个乡镇中按经济状况抽取3个乡镇，每个乡镇抽取与2007年相同的村，每村从2007年的30户中抽取约20户左右的家庭，共调查985户，调查人数为3699人。2012年以2007年为基础，抽取相同乡镇，相同村以及相同的家庭，若被调查家庭不在，不选择其他家庭替代，共调查2174户，调查人数为8111人。本研究以2009年调查的数据为基础，确保每个个体在三年之中至少调查两次，选取三年个体水平上的非均衡面板数据为最终研究样本，共2600户，9020人。其中三年样本过去一年（2006年、2008年和2011年）住院人次数分别为155人次、150人次和113人次为本研究的分析对象，住院家庭的参合率为100.00%。

1.2研究方法

1.2.1问卷调查

采用自行设计的调查问卷，由经过统一培训的调查员在调查对象知情同意的前提下进行入户面访调查。问卷内容包括调查对象基本情况，社会经济状况和医疗保险参加情况，调查前1年住院服务利用和费用报销情况等。

1.2.2费用贴现计算方法

为控制通货膨胀、物价上涨等因素的影响，根据济南市医疗保健消费价格指数（2008年定为基年）对2006年和2011年住院费用进行折算。

1.2.3住院费用模型

用传统的线性回归对住院费用进行回归分析时，存在着严格的限制，要求线性、正态分布和方差齐。但是在实际分析中很难同时符合这些要求，住院费用的分布并不满足正态性；而且住院费用的影响因素也不一定可以线性相加。本研究采用广义线性回归模型（GLM）分析新农合补偿政策变化对住院费用的影响，通过ModifiedPark检验设定连接函数为Log函数，分布类型为Gamma分布。分别以住院自付费用和补偿费用为因变量，自变量关键变量为新农合补偿政策（补偿比、起付线和封顶线），其他控制变量包括个人和户主社会人口学特征、家庭特征、健康需要相关变量和住院情况相关变量等。

2结果

2.1基本情况

新农合补偿前三年住院费用分别为6306.91元、5764.00元和8427.07元；补偿后住院费用分别为5540.47元、5046.06元和5612.71元；实际补偿比分别为12.15%、12.46%和33.40%。

2.2新农合补偿政策变量对住院患者自付费用影响分析

从模型结果可以看出，新农合补偿水平因素中补偿比和起付线对自付住院费用的影响具有统计学意义。名义补偿比和实际补偿比与自付费用呈反比；有起付线与没有起付线相比，自付费用较高。另外，在名义补偿比模型中，封顶线与自付费用呈反比，在实际补偿比模型中影响没有统计学意义。与住院相关的住院天数与自付住院费用呈正比，与住院一周以内相比，住院两周及两周以上的自付住院费用呈增加的趋势，住院时间越长，费用越高。住院机构与自付住院费用呈正比，与乡镇卫生院相比，县级医院和县级以上医院的自付住院费用呈显著增加的趋势。其他控制变量，经济状况与自付住院费用成正比。自评健康状况与自付住院费用成反比，住院患者的个人基本情况（性别、年龄、受教育程度、职业和婚姻状况）、户主基本情况（性别、职业、受教育程度）、家庭规模、慢性病患病情况对自付住院费用的影响没有统计学意义。

2.3新农合补偿政策变量对住院补偿费用影响分析

从模型结果可以看出，新农合补偿政策变量中补偿比对补偿费用的影响具有统计学意义。名义补偿比和实际补偿比与补偿费用呈正比，即补偿比越高，补偿受益程度越高。有无起付线和封顶线对补偿受益程度的影响没有统计学意义。与住院相关的住院天数与单次住院补偿费用呈正比，与住院一周以内相比，住院两周及两周以上的住院补偿费用呈增加的趋势，住院时间越长，补偿越高。在实际补偿比模型中，住院机构与住院补偿费用呈正比，与乡镇卫生院相比，县级医院和县级以上医院的住院补偿费用呈显著增加的趋势。其他控制变量，高收入组与低收入组相比，职业为农民与非农民相比，获得的住院补偿费用较高。住院患者的其他个人基本情况（性别、年龄、受教育程度和婚姻状况）、户主基本情况（性别、职业和受教育程度）、家庭规模、慢性病患病情况及健康自评状况对住院补偿费用影响没有统计学意义。

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2.农村土地征收过程中的常见问题

2.1因征收土地引起的政府与村集体、政府与村民的矛盾对抗日益激烈

在土地征收过程中，政府是征收主体，村集体是被征收主体，村民是利益关联体，由于利益的驱逐，各利益主体之间的矛盾冲突愈益突显，并且呈现出多种不同类型的矛盾格局。比如渭南市西马路赢田村状告临渭区人民政府，渭南高速东入口改造工程土地征收案等等，这些矛盾由最初的利益分配纠纷，逐步演变升级成为社会矛盾，甚至对抗。

2.2征收土地补偿政策不能有效落实

2.2.1补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重

我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等都明确规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法并没有明确指出，农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”。集体土地所有权主体虚位，导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。《土地管理法》规定，土地征用后，村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村委会统一纳入集体经济组织管理范围。村委会作为群众服务组织，由于缺乏必要的监督成了政策的盲区，土地补偿中，乡(镇)、村克扣、截留补偿金的现象比比皆是，补偿金真正落实到土地权利人手中的所剩无几。

2.2.2征地补偿标准有失合理

《宪法》作为我国的根本大法，对征地补偿应依据何种原则并没有明确。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4-6倍。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理，被征用的土地，往往是城市周边地区，如果不考虑其所在的地理区位优势，仅以产值作为征地补偿唯一标准，将明显低估土地的价值。第二，现行征地补偿制度与市场经济规则不相适应。城市土地除划拨者外，已同其他生产要素一样，通过市场进行配置，唯独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。农民在参与社会生产过程中，是按照市场价格购买生产资料的，但他们所拥有和使用的土地却被征地主体以较低的“计划”价格拿走，这在市场经济条件下显得不合理、不公平。

2.2.3重公权、轻私权的传统观念影响我国土地征收补偿立法的发展

从本质上讲，土地征收补偿是政府公权力与农民私权利的一场搏弈。我国几千年来一直流行着“官本位”思想，人们重公权、轻私权的传统观念根深蒂固，私有财产权观念相对薄弱，我国对于私权主体人格的尊重和财产权的保护都不尽完备。笔者认为，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必须转变观念，权力本位的思维模式应当让位，对于财产权的尊重和保护应当置于显要的位置。

2.2.4征地程序不透明，农民参与程度低

虽然《土地管理法》明确规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，农村集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而非农户，有权去谈补偿条件的也只是集体，农民往往不参与征地补偿谈判，而所谓的集体常常不过是两、三个乡村权力人物，能不能完成征地任务，也成了这些人是否能继续居于权力位置的决定性条件。虽然国家政策法律多次强调征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来，征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，这就使得其财产权利的保障就更成为问题。

3.作为村干部如何做好土地征收工作

3.1熟悉土地征收相关的法律政策

《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《关于深化改革严格土地管理的决定》等都是国家政府在土地征收时所依照的法律依据，作为村里主持该项工作的干部，一定要熟悉和清楚相关条款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了国家的相关政策，又能对村民进行普及教育，使村民也能清楚地知道国家的有关规定，使我们能在合法的基础上统一征收大局。除此之外，法律政策还设定了很多的救济途径，要帮助大家运用法律武器来维护自己的合法权益。

3.2做好群众征地工作，构筑起化解群体性事件的第一道坚固防线

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(一)公平优先首先，我国义务教育政策发生了历史性的转变。从明显“城市偏向主义”、忽视农村教育发展的政策转为优先向农村地区、贫困地区、弱势群体倾斜;从集中优质资源打造重点校、培育精英的学校教育模式转向重点攻坚尚未“普九”的学校;此外，中央专项转移资金较之“九五”期间投入规模更大，惠普面更广。其次，义务教育经费投入责任逐步上提到“以县为主”“以省统筹”。从制度和法律上保障了最底层的利益———农民不再是农村义务教育经费的主要负担者。而免费义务教育被写入新修订的《义务教育法》，这也标志着中国义务教育实现了由“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的重大历史性转变。［3］再次，分项目、按比例分担的保障机制。明确了各级政府的分担责任，优先照顾了不发达地区，有力地促进了西部贫困地区顺利完成“普九”，保证了入学机会的平等。

(二)注重对效率的探索与实践在农村教育资源配置的优化上:一是“撤点并校”，使农村学校初步实现规模办学，以全面提高中小学教育投资效益和教育质量;二是撤销乡镇教育管理机构以利于实现教育行政管理的简化与优化，减轻乡镇财政负担。尽管在现实中，委托中心学校代行乡镇教育管理机构的职能也会产生新的弊端，不利于各学校的均衡发展，不利于对乡镇中小学、学前教育、成人教育等工作的综合协调。但如何因地制宜地探索出一条整体效率最大化的路子，仍是当前讨论的焦点。在资金投入的回报上，最能集中体现的是西部地区“两基”攻坚的目标在2007年底如期实现:西部地区“两基”人口覆盖率从2003年的77%提高到2007年的98%;在410个攻坚县中，368个通过了“两基”验收，其余42个最困难县也按计划要求达到了“普六”标准。

二、全面普及义务教育后，遵循一种新的价值观———教育均衡发展

一方面，在义务教育全面实现普及后，人民群众对优质教育资源的需求越来越强烈;另一方面，尽管我国的教育公平已经得到了很大的改善，但与社会的需求相比仍然存在较明显的差距和一些突出的问题。如何促进义务教育均衡发展，日益成为关系国家战略的重大问题。仅就农村义务教育来说，“均衡发展”较之“公平优先”的价值有三大特点:一是范围的扩大。从纵向上不仅局限于中西部攻坚地区，而是包括整个农村地区的均衡发展;从横向上包括城乡均衡发展。二是更加追求教育质量的均等。首先是提高农村教师质量，其次是用信息化促进优质资源的共享。可见，今后对农村教育财政的投入主要以提升质量为主。三是合理配置教育资源，全面提升教育群体的素质，办好每一所学校，教好每一个学生。翟博(2007)将基础教育的均衡发展分为四个阶段:低水平均衡阶段(追求起点公平)、初级均衡阶段(追求教育过程和教育条件的均等)、高级均衡阶段(追求教育质量的均等)、高水平均衡阶段(追求教育结果的均衡)。他认为，我国大部分地区已经基本实现了第一阶段目标，进入了初级均衡阶段和高级均衡阶段，这个阶段在整体推进基础教育均衡发展还面临困难的情况下，区域推进基础教育均衡发展应当成为重要的政策选择。［5］可见，实现均衡发展并非平均化进程，而是要以一定的经济社会和教育发展条件为基础，既要鼓励因地制宜寻找发展之路，也要扶持薄弱区域。

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1.农村集体建设用地首次流转收益分配突出了农村集体作为土地所有权人的主体地位

农村集体建设用地首次流转是指土地所有权人出让土地使用权的行为，在此环节收益分配主要有两种类型：一是集体独享。流转收益按照所有权隶属全部归集体组织所有。这类地区土地流转交易规模和交易量都比较小，如江苏省南京市遵循“谁所有，谁受益”的原则，规定流转收益按土地所有权分别归乡镇、村、村民小组集体所有；二是以所有者为主，政府适当分享。

2.地方政府在再流转环节得到收益的比重高于首次流转环节

农村集体建设用地再流转是指通过流转取得土地使用权的单位和个人转让土地使用权的行为。再流转的受益主体是使用权人，而且再流转土地增值空间较大。因此，部分地方政府在再流转环节得到收益的比例要高于首次流转环节，也有地区对增值收益比照土地增值税征收流转收益金。例如安徽省芜湖市首次流转按4—6元/平方米收取土地流转收益金，再次流转土地的增值收益按评估核定收取，比照土地增值税实行超率累进。

3.各地对农村集体经济组织土地流转收益的使用管理较严格

在资金管理上，试点地区均规定，集体组织取得的流转收益纳入资金专户，实行收支两条线制度。浙江省湖州市为乡镇集体和村集体设立了土地收益资金专户，农村集体建设用地使用者向土地所有者缴纳的土地流转收益全部进入资金专户。在支出上，试点地区明确集体经济组织流转收益的使用方向为农民社保、土地开发整理、农村集体经济发展、农村公用事业和基础设施建设等。广东省中山市规定流转收益的50%用于村民的社会保障，30%分配给村民，10%用于发展集体经济，10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。

4.少数地区比照有关规定在流转环节开征了部分税种

在税收方面，试点地区普遍采取了宽松做法，大致有三种情况：一是明确农村集体建设用地使用权流转税收政策参照国有土地出让、转让税收政策执行，如广东省佛山市顺德区，所征的税种包括契税、印花税、营业税、土地增值税、所得税等。二是对农村集体建设用地首次流转暂不征税，在再次流转环节参照国有土地转让相关税收政策，如江苏省昆山、海门市等。三是农村集体建设用地使用权流转暂不征税，如浙江省湖州市，安徽省凤台县、河南省南阳市等。上述三种情况中，比较普遍的方式是暂不征税。

（二）试点地区流转收益分配中的主要问题

1.农村集体土地流转收费缺乏统一标准和规范依据

各地政府为参与流转收益分配自行设立了一些收费项目，名称不一，征收方式和标准也各不相同。例如，对首次流转，广东省佛山市南海区按11.2元/平方米征收市政设施配套费，顺德区则按土地价款的7%征收市政设施配套费，而安徽省芜湖市按4—6元/平方米收取土地流转收益金。大量农村集体建设用地在隐形土地市场交易，多以租赁方式流转，很少到国土部门进行登记，纳入管理并缴纳税费。实际流转的农村集体建设用地量要远远大于政府部门统计的数量，个别区的流转数量甚至超过几倍。政府规定的税收和收费很难操作。

2.农村集体建设用地使用权流转涉及的税种缺位

现行税制中，与农村集体建设用地流转有关的税种包括营业税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税、契税、印花税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税等9个税种，且都是在农村建设用地不能流转的背景下出台的。在农村集体建设用地流转后，现行的税收制度难以在土地收益分配中发挥调节作用。一是现行契税条例的征税范围只规定了国有土地使用权出让，没有规定集体土地使用权出让，这就造成国有土地和集体土地使用权出让的受让方税负不平等。二是国有土地出让的增值收益由土地出让金进行调节，直接入市的集体土地增值收益没有相应的税收来调节，政府投入形成的土地增值收益不能收回，难以保障土地增值收益的公平公正。三是现行房产税和城镇土地使用税条例规定的征税范围仅限于城市、县城、建制镇和工矿区，没有将农村集体建设用地纳入征税范围，形成了城乡税制的割裂，不能适应建立城乡完全统一的建设用地市场的需要。四是现行营业税政策规定国有土地使用权出让和集体建设用地使用权出让不属于营业税征税范围，不能充分发挥对销售无形资产的收入调控作用。五是对集体建设用地所有权人出让、出租土地使用权以及企业转让、转租集体建设用地使用权取得的所得，应纳入企业所得税应纳税所得额中统筹考虑，在实际征管中，需要进一步研究对农村集体经济组织征税时成本、费用的合理扣除等问题。六是农民个人取得集体建设用地使用权出让、出租收益征收个人所得税，需要与农村集体经济组织征收企业所得税统筹考虑，避免重复征税或漏征；对农民个人取得的集体建设用地使用权出让、出租收益按哪一收入类别征税需要进一步明确。

3.对再流转环节中所有权人权益的保护缺乏有效制度和办法

试点地区集体建设用地的再次流转的收益要比初次流转高，在珠三角等集体土地流转活跃的地区尤其明显，在土地增值税等税收缺位的情况下，只有少数地区做了特殊的制度安排，保证所用权人能分享土地增值收益。如芜湖市在再流转环节比照土地增值税按评估核定收取流转收益金，并在集体经济组织、乡镇、县之间按5∶4∶1分配。南京市规定再流转产生的增值收益由土地使用权转让人与土地所有者协议分配，土地所有者分配额不得低于50%。

二、完善农村集体建设用地流转税收政策的建议

随着农村集体建设用地使用权流转制度的改革，国家征地范围缩小，农村集体经营性建设用地入市范围扩大，政府土地出让收入将面临大幅减少，地方公共基础设施建设将面临资金缺口，现行的土地税收体系和政策已经不能很好地适应深化农村土地制度改革的需要，有必要进行调整。

（一）明确农村集体建设用地流转的税收政策

税收政策调整的总的原则是保证政府对土地增值收益的分配权，同时为农村集体土地流转提供一个公平的市场环境。具体来说应该坚持三个原则：一是总体设计，分步实施。对于农村集体建设用地流转的税收设置，总的原则是依据现行税制，参照国有土地税收政策，应收尽收。但是，目前农村集体建设用地尚不能与国有土地同权，而且农村集体土地流转具有特殊性，流转规模相对较小，因此应结合各个税种改革方向和总体税负设计，先对其开征部分税种，条件成熟后再增加税种。二是轻税负。为支持农村集体建设用地流转市场的发展，保障农民土地权益，应对仍处于起步阶段农村集体建设用地流转实行较轻税负。三是以转让环节为调节重点。农村集体建设用地转让环节可能会有较大增值收益，而土地所有权人又很难分享，因此政府应通过税收参与分配，并用于加大对农村的投入。根据上述原则，提出如下具体政策建议：第一，明确对农村集体建设用地转让征收契税、营业税、印花税、城建税，研究征收土地增值税。明确对承受农村集体建设用地征收契税，并修订契税条例，将农村集体建设用地使用权出让纳入征税范围，对通过出让方式取得农村集体建设用地使用权征收契税。在营业税改征增值税过程中，明确对农村集体土地使用权转让征收增值税，征免税政策与国有土地统筹考虑，城市维护建设税按增值税的数额征收。重点加强对农村集体建设用地再流转环节的税收调节力度。由于土地所有人难以分享农村集体建设用地再次流转产生的增值收益，大部分土地收益可能会落入中间人的口袋，这有违农村集体建设用地流转增加农村集体和农民收益的初衷。

因此，为保障所有权人利益，抑制土地投机，应将农村集体土地使用权转让纳入土地增值税等征税范围，加大对该环节的税收调节力度。第二，对农村集体经济组织获得的土地流转收益以及农民个人取得的收益暂不征收所得税。按照企业所得税法规定，应该对农村集体经济组织获得的土地流转收益纳入应纳税所得额中统筹考虑。农民个人取得的农村集体建设用地使用权出让、出租收益，应该按照个人所得税法及其实施条例的规定缴纳个人所得税。但是，所得税作为直接税，对农村集体经济组织和农民的收入影响较大，而且在实际征管中也面临一些问题，比如：对农村集体经济组织征企业所得税存在如何进行成本、费用的合理扣除等问题，对农民个人分配的集体建设用地使用权出让、出租收益需要明确按哪一收入类别征收个人所得税，并需与对农村集体经济组织征收企业所得税统筹考虑，避免重复征税或漏征。农村集体建设用地流转仍处于起步阶段，应多给予鼓励支持。第三，在房地产税改革中统筹研究对农村集体建设用地的房产税、城镇土地使用税政策。现行房产税、城镇土地使用税规定的征税范围是城市、县城、建制镇和工矿区。实际征管中，建制镇和工矿区的具体征税范围由省、自治区、直辖市人民政府明确。农村集体建设用地使用权流转规模扩大后，集体土地的经营性现象也会越来越多，应考虑是否对这部分房地产征收房地产税。鉴于我国房地产税改革以合并房产税、城镇土地使用税，统一征收房地产税为方向，因此建议在改革中统筹研究这部分房产、土地的房地产税政策。

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1农村政策性金融概述

农村政策性金融，是以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行政府农业和农村产业政策、区

域发展政策为主要目的，不以盈利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式。农村政策性金融的服务对象不仅包括农(种植业)、林、牧、副、渔业，还包括农村的工业和第三产业，其市场主体主要是农户(农民)、农村私营企业、合作经济组织、乡镇企业、国营农场等等。农村政策性金融一般有三种形式：一是由政府组织成立的农村政策性金融机构为农业提供优惠贷款或发展资金；二是由政府部门确定使用方向，商业银行或其他金融机构必须为农业提供的政策性贷款；三是商业银行或其他金融机构的信贷分配政策受政府干预，不能自主地根据其资产负债情况进行信贷分配。

农村政策性金融的基本特征有以下几点：一是经营方向的政策性。二是经营目标的非盈利性。三是经营范围的界定性。四是资金运用的优惠性。农村政策性金融还为业务对象提供优惠条件的担保，以改善借款人的融资条件和地位，鼓励其它金融机构扩大农业贷款。

2我国农村政策性金融的现状分析

目前在我国承担农村政策性金融业务的机构主要有农业发展银行、农业银行以及农村信用社。尽管我国农村政策性金融取得了重大进展，但我们必须看到当前的农村政策性金融体系非常不完善，政策金融缺位现象严重，这与统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设的要求是不相符的。具体来说主要表现在以下几个方面：

（1）农村政策性金融规模小、业务萎缩，在支持农村经济发展中的作用十分有限。近年来农村政策性金融业务总体上讲规模比较小，政策性金融所发挥的作用不明显，业务面比较窄，支持效果不佳。目前广大农村农业产业化经营、农田水利设施建设、人畜引水工程、环境综合治理等项目急需政策性资金支持。而对于这些项目，大部分政策性金融服务都未涉及到，部分已涉及的项目政策性贷款也在逐年减少。

（2）立法滞后，政策性金融无独立的法律依据。国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，1994年农发行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。这带来明显的负面效应：一是使政策性银行的业务经营不规范；二是监管部门监管无法可依；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。

（3）现有农村金融机构开办政策性金融业务遇到较大困难。一是农业发展银行自身生存与发展陷入困境难以承担起农村政策性金融的重任。二是农业银行商业性金融和政策性金融职能错位，不能有效履行农村政策性金融的职能。三是农村信用社因开办小额农贷造成部分经营亏损，承担农村政策性金融职能陷入“两难”境地。一方面是要深化农村信用社改革，成为真正的市场主体；另一方面要按照为“三农”服务的经营方向完善服务功能，进一步加大支农信贷役入。

（4）农村政策性金融与财政性资金功能分割，没有形成整体合力。近年来中央明确了“多予、少取、放活”政策，提出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，财政转移支付逐年增大，但未与政策性金融资金配套使用，作用发挥十分有限。一是财政转移支付支农资金通过多个途径多个部门分散划拨难以形成规模优势。二是财政直补资金未能与农村信用社开办的农户小额信用贷款相结合，支农作用分散。

3我国农村政策性金融的发展思路

（1）推进农村政策性金融立法进程。目前，在农村政策性金融方面应尽快出台《社区再投资法》，规定任何金融机构只要吸收县及县以下农村存款，就应有一定比例必须用在其吸存业务所在社区的农业贷款上，如果不用，就退出存款市场；出台《农村政策性金融条例》，包括政策性金融机构条例和章程，明确农发行的业务定位、服务领域、经营宗旨、经营原则、风险补偿机制和有关部门对农发行的监管职责；颁布《农业保险法》，将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种、由政府对其提供保费补贴免税支持。

（2）重构农村政策性金融体系。从现阶段农村市场需求来看，单凭农业发展银行现在的规模和实力，是无法满足的，必须对现有农村政策性金融进行重构。重构农村政策性金融有两种思路：一是继续扩大农业发展银行的规模和业务，使农业发展银行成为农村市场举足轻重的政策性金融机构，形成以农业发展银行为主、其他政策性金融机构为辅的政策性金融体系；二是细化农村政策性金融业务范围，按照不同业务范围设立多种政策性金融机构，如设立区域扶贫银行、住房储蓄贷款银行、农业项目银行、政策性农业保险公司等专项政策性金融机构，与农业发展银行、国家开发银行等多家政策性金融机构并存，共同构成较为完善的政策性金融体系，拓展农村金融业务范围和深度。

（3）政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工、适度竞争。需要明确的是，政策性金融机构是充当政府发展经济、促进社会进步、以宏观经济管理为主要目标的金融机构，必须以从事政策性金融业务为主。政策性金融机构应该准确定位，准确界定政策性金融业务范围，充分实现政策性金融与商业性金融分离。政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间要做好协调配合，在相对分工的基础上允许适度竞争。现阶段，要转变农村政策性金融的发展理念和经营模式，避免政策性金融与商业性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子来参加商业性竞争。在业务分配上，政策性金融必须立足于政策性业务和范围，为实现经济社会的特定目的，运用政府指令、财政直接补贴等方式，开展业务；在业务运作上，主要通过业务招投标方式保证政策性业务的公开公平和公正，力求政策性业务的透明，形成政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工和适度竞争的局面，提高农村金融体系的运作效率。

（4）在农村政策性金融的业务领域进行不断创新。借鉴国际成功经验，结合我国国情，拓展农村政策性金融的业务领域。大力发展农业贷款再担保或农业担保信用保险等中间业务，通过引用国家信用对农业贷款担保机构实施再担保或者担保信用保险，以此提升农业贷款担保机构的信用，有效分担农业贷款担保机构的风险。吸引更多的社会资本进入农业贷款担保体系，扩大农业贷款担保机构的数量和规模，从而达到以少量政策性资金拉动更多的社会资金投入农业，政策性资金在更宽的范围，以更大的倍数达到支持农业和农村经济发展的目的。充分发挥网络优势，国家财政支农资金拨付、结算以及由财政部门承担的外国政府和国际组织对我国农村的转贷款业务。

参考文献

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一、前言

政策性金融是指为了满足政府特殊的政策性取向，在一国政府支持下，为贯彻和配合国家特定社会经济发展政策，以国家信用为基础，严格按照国家法规限定的业务范围和经营对象，运用各种特殊的融资手段，以优惠性利率进行的一种特殊性资金融通行为，农业政策性金融显然属于政策性金融的范畴，基于此，农业政策性金融，就是在国家和政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段和优惠的存贷利率，严格按照国家政策的界定，以支持农业发展为主要职责，直接或间接地体现国家对农业支持和扶持政策的一种特殊的资金融通行为。

从上述界定内容看，农业政策性金融有三个特征：政策性，主要是政府为了实现特定的政策目标而实施的手段，金融性，是一种在一定期限内以让渡资金的使用权为特征的资金融通行为，优惠性，即其在利率、贷款期限、担保条件等方面比商业银行贷款更加优惠。这三个本质特征充分显示了政策性金融同财政和商业金融的区别。

农业是高风险、收益率较低的弱势产业。由于资本的逐利性，不仅城市的、发达地区的资金不往农村流，农村的资金还会往外流，这样关系人类生存的农业问题却得不到资金的支持，当市场这只看不见的手不能发挥作用的时候，就需要政府的手来弥补这个作用。因此政策性金融的产生、存在与发展是有深刻的经济金融与社会根源，它是市场缺陷与政府干预、资源配置主体和资源配置目标错位与失衡的必然结果。农业政策性金融的这三个特点恰恰体现了政府的作用所在，尤其对于经济欠发达地区农业的发展来说，政策性金融的作用是非常重要的。

二、国外政策性金融支农经验分析

不同国家的政策性金融各具形式，而且一些国家的政策性金融经过了长期的实践，并日益普遍发展壮大，在实现政府的特定政策目标方面起着不可替代的重要作用。借鉴他们成功的政策性金融制度和活动经验，对于构建中国欠发达地区的政策性金融体系非常具有现实意义。美国、日本、印度、巴西、法国等各个国家的农村政策性金融机构有效地支持了农业和农村经济的发展，尽管各具形式，但总的看来有以下一些特点：

1形式多样，目的明确

各国政策性金融机构的形式多样，如：美国有对农产品进行价格支持和对农业生产给予补贴的农民家计局，有对农村非盈利的电业合作组织和农场等发放贷款点农村电气化管理局，有对农产品进行价格支持或对农业生产给予补贴点商品信贷公司，还有为融资困难的小企业提供信贷援助的小企业管理局等等。日本农业中的政府金融机构是农林渔业金融公库，向森林渔业的公共事业提供低息长期贷款和各种农业贷款。印度的政策性金融机构有三类：国家农业和农村开发银行、地区农业银行、农业中间信贷和开发公司，每一类机构的目的和任务非常明确，法国的农业非常发达，法国农业信贷银行系统在农业发展过程中贡献最大，它是由总行、地区和基层三级机构组成的。尽管各国政策性金融机构的名称不同，但是，他们的服务范围非常明确，在执行政府的政策上富有效率。

2农业政策性金融机构的资金来源多样化

主要有政府资金，政府担保债券、向央行和其他金融机构借款、吸收存款等方式。如：美国的农业合作信贷机构均在很长一段时期都由联邦政府出资，是一种政府出资的形式，然而，美国的农业合作信贷机构的筹资方式是发行统一政府担保债券。由于有政府信用作为支撑，所以很受欢迎，筹资能力较强，这种做法可以适应中长期的资金需求。法国农业信贷银行则是以吸收活期、定期、储蓄存款的形式补充资金。日本的农林渔业金融公库开始是国家通过一般会计和特别会计投入财政资金组建的，后来的主要资金来源是邮政储蓄资金和邮政简易保险。还有一些发展中国家一般都由中央银行直接发放或充当农村政策性金融机构的“最后贷款人”，向中央银行或其他金融机构借入资金。如泰国就采用了这一做法。

3农业政策性金融的法律制度健全

各个国家大都通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障，目前，美国和日本等发达国家普遍建立了比较完善的农业政策性金融法律体系，对农业政策性金融的监管严密规范，如美国的《农业信贷法》、《农产品信贷公司特许法》，日本的《农林渔业金融公库法》等，都是关于农业政策性金融机构的专门法律，除此之外，还有农业信贷法，农业信用保证、保险法等关于农业信贷、信用保险的专门法律。同时，在政策上提供许多优惠，如减免税收、注入资金、利息补贴、损失补贴、债务补贴以及实行有差别的存款准备金制度，鼓励和保护农村政策性金融机构，来促进农业政策性金融支农作用的发挥。

4政策性金融机构层次明晰，支农范围宽泛

各个国家的政策性金融机构各自有具体的支农范围，而且，支农的领域很广，和农业有关的融资都可以找到对应政策性金融机构。这些支农领域涉及到生产领域贷款，如美国农业电气化管理局的农用电力改造贷款，日本农林渔业金融公库的农业综合设施贷款等，流通领域贷款，如美国商品信贷公司，不仅发放粮食收购贷款，国家储备贷款、农场主自主储备贷款，还提供出口信贷，加工领域贷款，如法国农业信贷银行、印度国家农业和农村开发银行等都有农产品加工贷款，扶贫贷款，如印度农业和农村开发银行对小农、无地农民和边际农民等贫困人口的扶持贷款；农业担保和保险业务，如美国农民家计局对其他金融机构发放贷款进行担保。

5各国注重建立支农政策性金融中的农业保险制度

农业保险制度是化解转移农业风险的一个重要手段。如美国的农业保险非常发达，美国在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》，其农作物保险经历了试办、加速发展、政府出政策并与私营保险公司混合经营、政府出政策并完全由私营公司经营和的四个阶段。法国是的农业保险体系基本上由私有保险公司组成，政府只是提供必要的政策支持。

三、中国欠发达地区农村政策性金融的定位

1完善农村政策性金融的立法工作

可以借鉴国外立法的经验，规范政策性金融机构的经营行为，使其行为有法可依，摆脱外部干预，维护自身的合法权益，保障资产的安全。同时，要加强对农业政策性金融的监管，发挥和完善中国银监会的监管作用。

2拓宽农业政策性金融的资金来源

农发行的资金来源除了财政拨款的资本金以外主要就是人民银行的金融债券，目前中国农业政策性金融面临着资金来源和使用规模不一致的问题，这主要是因为随着农村经济的发展，对资金需求的规模在逐渐扩大，然而农业政策性金融的资金来源已经不能够满足这种需要。欠发达地区支农的金融支持需要充足的资金来源，因此，扩大农业政策性金融的融资渠道是关键，日本做法值得借鉴，日本的政策性金融机构不直接吸收存款，而是间接的利用率邮政储蓄的资金作为农业政策性金融机构的重要资金来源。我们可以参照这一方法，中国的邮政储蓄在农村吸收了大量存款，其中的大部分都存入了央行，造成央行负担很重。在2006年底挂牌成立邮政银行后才开始有了贷款业务，因此，借鉴日本的经验，把邮政储蓄在农村中吸收的大量存款当作农业政策性金融机构的资金来源，解决农业政策性金融机构的资金来源问题。还可以，利用政府担保从国际金融组织和外国政府获得低息低资金成本的优惠贷款等等。

3拓展农发行的业务范围

2004年农发行转型以来，形成了以粮棉油收购贷款业务为主体，以农副产品生产加工贷款为一翼，以支持农业和农村发展的中长期贷款的一体两翼的支农新格局，有选择性的支持农业产业化经营和农村基础设施建设。但是，农发行的支农格局与欠发达地区的支农需求的不相匹配的，欠发达地区的农村很少有农产品的加工产业和农业产业化的经营项目，而往往是单个农户分散，小额和急需的资金的需求。这种资金的需求是商业银行所不愿支持的，必须要有政策性的金融来承担。

4发挥农信社的作用

农信社在农村覆盖面广，与三农接触最多，这些都具备了服务三农的基础，因此，通过对农村信用社的改革，将农村信用社建成产权关系明晰、可持续发展的支农型社区金融机构是可行的。农村社业务可以分为两部分，一部分走商业银行的道路，另外一部分是支农服务，规定支农的比例和最低的底线，针对社区农民的需求来确定金融产品，以微利为前提，办理扶贫、开发贷款业务、农副产品的种植、收购、加工贷款等各项业务。关键是要贴近农民，了解需求，提供快捷的金融服务。

5建立有效的合作金融和合作信用担保体系

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中图分类号：G71 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2011）023(C)-0203-02

一、我国农村职业教育现状

改革开放以来，我国农村职业教育发展迅速。但由于各种原因，自20世纪90年代后期以来，职业教育呈现下滑的态势，且这种势头还在继续。我国职业学校的数量从1996年的2.2万余所下降到2001年的1.8万所。农村职业中学从1994年的3681所下降到2001年的1835所；农村职业高中在校学生数从1995年的69.2万人下降到2001年的45.2万人。2005年全国中等职业教育学校达到11611所，比2000年减少4324所；在校学生1324.74万人，招生537.29万人，分别比2000年增加251.41万人和200.92万人。在校学生和招生数分别比2000年增长比则为23.4%和59.7%。与规模发展相比，中等职业教育各项生均办学条件均呈现不同程度的下降趋势，使得办学质量和持续发展面临危机。针对这种情况，国务院已经成立了由教育部、国家发改委、财政部、劳动和社会保障部、人事部、农业部、国务院扶贫办等7部委组成的职业教育工作部际联席会议。农业部等六部门也联合进行了农村劳动力转移培训阳光工程。我国政府对职业教育和农民培训管理的综合协调能力正在得到加强。

二、我国现行的农村职业教育政策存在的主要问题

（一）政府对农村职业教育转移支付不充分

据统计，2001年职业中学的教育经费投入及国家财政性教育经费中所占全国教育经费投入及国家财政性教育经费的比例分别为2.81%、26.58%。到2006年，中央财政教育支出538.33亿元，全国职业中学生均预算内事业费支出为2163.69元，全国职业中学生均预算内公用经费支出为407.28元。而全国普通高等学校生均预算内事业费支出为5868.53元，全国普通高等学校生均预算内公用经费支出为2513.33元。如此少的职业教育经费用于农村职业教育的就更是微乎其微了。农村职业学校的办学条件改善步伐十分缓慢。

另外，投资渠道也过于单一，我国农村教育的市场化进程大大落后于经济市场化进程，集中反映在农村教育仍然主要依靠国家财政性拨款，民办的农村教育微不足道。农村职业教育吸引民间投资和社会捐助的能力薄弱。由于“分级管理，地方为主，政府统筹，社会参与”的职业教育管理体制决定了我国农村职业教育的投资经费体制只能是以县（乡）为主。长期以来，中央财政虽然对职业教育有所投入，但总量偏少。特别是对农村职业教育的投入就更少。由于县域经济规模的影响，以县为主的公共财政基础比较薄弱，很难满足农村职业教育的实际需要。受这种投资经费政策的影响，各种与农村职业教育发展相适应的公共开支缺少相应的税收来源。

（二）农村职业教育面临发展模式不适的困境

当前很多地方农村教育面临窘境：办学思想“轻农”，办学模式“离农”，教育结构“脱农”。因此必须改变以升学为导向的教育模式和教学模式，建立一种升学与就业兼顾、普通教育渗透职业技能教育的多元化教育模式。目前农民普遍对职业教育的科学内涵认识和把握不清，时下农村学生中有相当一部分因种种原因，在接受九年义务教育后不能继续升学。这部分留在农村的学生是建设社会主义新农村的主力军。如果没有经过必要的技能培训和职业教育，他们对农村经济建设就难以发挥骨干和带头作用。因此农村职业教育的重要任务定位应该为农村经济和社会发展服务。从改变以升学为导向的教育模式和教学模式出发，把农村教育资源彻底向农民开放，加强教育与经济、教师与农民的沟通，着力破解农村学校封闭办学的难题，如何让学生学到真正有用武之地的技能，才是核心所在。

（三）师资力量薄弱是发展农村职业教育的瓶颈

中等职业教师生活待遇和工作环境较差。目前很难录用和挖掘到优秀人才到学校任教，已有的专业骨干教师也很难留住。在教师特别是专业教师不够的条件下，不顾实际大规模高速度发展农村职教，必然导致大批不合格教师进入教师队伍。尤其值得注意的是，我国《职业教育法》指出：“国家采取措施.发展农村职业教育，扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育的发展。”然而上述关于我国农村职业教育发展十分落后却是现实问题，原因是多方面的，其中根深蒂固的是在观念上：没有把从事种植业、养殖业等农业生产劳动的农民视为职业，由此造成农村学校未能在服务“三农”中发挥应有的作用。农村职业教育的职业性逐步边缘化甚至缺失。当今在新农村建设背景下，这种认识要与时俱进。解决问题的一个关键是农村职业教育的教师队伍建设必须适应发展要求。

三、完善我国现有农村职业教育政策的思考与建议

（一）发挥政府的积极作用

国家首先应当明确农村职业教育的重要作用，将它置于与普通教育平等的地位。并明确国家、职业教育供给者、农民之间的权利义务关系，协调供求双方的矛盾，制定农村职业教育的任务、目标、方针等，保证农村职业教育在稳定中发展。其次完善法律法规，国家要建立和完善农村职业教育立法，保证农村职业教育的稳步发展，为规范用工、招生等提供各项政策扶持。总结国内外发展农村职业教育的有益经验，根据中国现阶段实际，包括各地方产业结构、经济发展和社会整体发展的状况，合理调动农民、企业、学校的多方积极性，因地因时制宜地制定法规政策，兼顾各利益相关方的需求。

（二）完善财力支持体系，保障农村职业教育发展

发展教育，必须有充足的经费支持。为了解决农村教育发展中的经费紧张问题，国家应在逐年增加国家对教育基本建设投资和教育事业费的同时，充分调动农村集体经济组织和其他各种社会力量办学的积极性。除国家拨给的教育事业费以外，乡人民政府可征收教育事业费附加，并鼓励社会各方面和个人自愿投资在农村办学。除国家投资外，要提倡利用贷款，并鼓励集体、个人和其他社会力量对农村职业技术教育捐资助学。还要积极倡导将中央和地方农业建设资金、农村科学技术开发、技术推广的经费中的适当比例用于发展农村职业教育。为农村职业教育的发展提供重要的财力保障。

（三）改革管理体制，增强办学灵活性

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县级农业行政执法是农业行政执法体系中最直接最关键的环节。目前，农业和农村工作已进入一个重要时期，农业行政执法工作面临新的考验和挑战。

1县级农业行政执法的现状及存在的主要问题

1.1农业行政执法队伍的整体素质还不高，适应新形势的能力有待进一步加强

绝大多数专职执法人员原来从事的是农业技术推广工作，对农业法律、法规系统学习时间较少，缺乏行政执法所必备的法律知识及相关的执法技能，在具体执法过程中仍然存在执法人员不善执法和不敢执法的现象。

1.2管理相对人和农民群众的法律意识淡薄，依法行政的舆论氛围不浓

在市场检查过程中，管理相对人受到处罚时，往往以不懂法、不知法为由，推卸责任，逃避处罚，干扰执法工作的正常开展；农民群众的法制观念不强，自我保护意识差，往往在自己的合法利益受到侵害时不知或不能有效地保护自己的合法权益。

1.3农业行政执法机构的性质不利于工作的开展

目前，县级农业行政执法主体属于行政机关的比例不高，均是按“不增编制、理顺体系”的办法组建起来的，属事业性质，农业行政执法分散于各个基层单位。有的没有解决农业执法办案经费，农业行政执法没有专项经费保障，导致执法手段落后，执法检查、调查取证和实施处罚困难。缺乏相应的配套和保障，以致于影响了执法水平和质量的提高。

1.4行政执法面临的难点

农业行政执法由于起步晚，经验不足，相对人、执法人和行政管理者的法律意识和素质不同，导致执法难，难执法。有些由于认识不到位，行政执法难以放到应有位置，执法中取证难，处罚决定难以实施，执法机构履职无法独立完成，干扰因素多，法律法规未能有效落实；在少数地区，农资产品质量问题日趋严重，管理机构重标识、轻质检，重处罚、轻管理，重外地、轻本地产品现象普遍存在。

2农业行政执法工作的对策与措施

2.1推进农业综合执法，完善农业行政执法体系

将分散在各事业单位的执法职能统一起来，单立机构，专司执法工作，单独行使职能；把农业行政执法经费列入本级财政预算，保证人头经费、日常办公经费和执法办案经费，建立健全农业行政执法保障体系；努力提高农业行政执法人员的综合素质，建立一支业务能力强、清政廉洁、秉公执法、高素质的执法队伍。

2.2加强法制宣传教育

提高全社会的法律意识,特别是管理相对人和广大农民群众的法律意识。只有努力学法，真正懂法，才能守法。法制宣传教育要建立一些长期有效的制度。使普及法制宣传教育的工作法律化、制度化。通过报纸、广播、电视、标语、印发资料等多种宣传形式加强农业法律法规宣传，推动全社会依法治农氛围的形成。

2.3建立健全制度，规范执法行为

通过制度规范执法行为，提高执法水平。建立健全农业行政执法管理制度、行政执法人员管理制度、行政执法公开制度、重大案件审批、查处、备案制度、执法过错和错案追究制度。做到制度到位，责任到人。依靠制度，强化管理，规范行政执法行为。严格做到主体合法、依据合法、行为合法、程序合法。

2.4加强执法监督，确保依法行政

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一、国外农业政策性金融发展实践

（一）美国农业政策性金融

美国根据《农业信贷法》建立了一个分工合理、相互配合的政策性金融体系,为农业生产和与农业生产有关的活动提供信贷资金和服务,并通过信贷活动调节农业生产规模和发展方向,贯彻实施农村金融政策,控制农业发展规模等。主要包括:①农民家计局。其任务主要是对农产品进行价格支持和对农业生产给予补贴。②农村电气化管理局。其任务是对农村非盈利的电业合作组织和农场等发放贷款,用于架设大型电线、组建农村电网、购买发电设备以及电话通讯设备等。③商品信贷公司。其职能是对农产品进行价格支持或对农业生产给予补贴,借以提高农民收入。这种通过农业稳定和保护局的地方机构或生产信贷协会向农户提供农产品抵押贷款,从销售和生产方面实行政府干预,增加农场经营收入。④小企业管理局。该局的主要职能是专门为不能从其他渠道获得资金的小企业提供信贷援助,以促进、帮助小企业发展,维护小企业利益。所谓小企业是指进行独立经营与农业生产有关的企业,如农产品收获储存,为农场管理、土地规划提供服务的经营性企业等。

（二）日本农业政策性金融

在日本的农业金融中,除存在大量的具有民间互质的合作金融机构外,还有由政府组织、推动或直接办理的政府金融机构。政府农业金融机构由政府给予不同程度的财政干预,如提供贷款资金、补贴贷款利息、补偿损失和债务保证等,确保其顺利贯彻政府的既定农业经济政策。

日本农业中的政府金融机构是农林渔业金融公库。农林渔业金融公库的资金来源由三部分构成:一部分是由一般会计和产业特别会计历年所拨入的预算资金;一部分是向资金运用部、简易人寿保险及邮政年金等处的借入资金;还有一部分即为以贷款回收款为主体的自有资金农林渔业金融公库的贷款业务,主要是向森林渔业的公共事业提供低息长期贷款,贷款一般由公库直接贷放,或委托合作金融系统贷放。就其提供的农业贷款来说,有土地改良贷款、农地购置贷款、综合设施贷款、农业结构改善贷款和自耕农维持贷款等。

（三）印度农业政策性金融

从20世纪60年代开始,印度实施绿色革命,以推动现代化农业技术为中心,辅之以农业信贷、财政补贴、价格支持等措施支持农业发展。与此同时,印度农业政策性金融组织也逐步发展和完善。主要包括:①国家农业和农村开发银行。该行成立于1982年,是当前印度最高一级的农业金融机构,是印度有权监督和检查农村合作信贷机构、地区农业银行的业务发展,资助商业银行的农村信贷活动。②地区农业银行。作为政策性银行,地区商业银行不追求盈利,不是按商业经营原则办理业务,主要建立在农村金融机构较为薄弱的地区,在一个特定区域内活动;贷款主要发放给生产急需的贫困农民,除提供与农业生产发展有关的农业信贷,还提供其所需的消费贷款;目前农业银行已成为印度不发达地区贫困农民得到开发贷款的主要渠道。③农业中间信贷和开发公司。印度1963年建立农业中间信贷和开发公司,主要向各种农贷机构提供中长期农业发展信贷资金,接受和管理国外农业贷款援助资金。该机构主要为大型农业基础项目提供贷款,其中以水利贷款为最多。其资金来源中50%以上为外资,该机构同时对农贷机构信贷活动进行监督。

（四）法国农村政策性金融

法国是欧洲农业最发达的国家,在农业发展过程中贡献最大的是法国农业信贷银行系统。其特点是“上官下民,官办为主”,既承担普通的农业贷款业务,由于国家政策紧密结合,优先支持符合国家政策和国家发展规划的项目。它由三个层次构成:最高层是法国农业信贷银行,它是会计独立的官方金融机构,也是全国农业信贷互助银行,负责协调省辖基层农业信贷互助银行的业务,分配管理资金,并可办理转账、投资等业务;基层是到访农业信贷互助银行,主要负责吸收和管理活期存款及储蓄基金,由个人及成员入股组成,按合作制原则经营。它主要资金来源于其在农村由机构网络吸收的存款和发行债券。资金运用主要有提供与农业生产有关的普通和优惠贷款,此外还向农业经营、乡村公路建设、农业组织等与农业有关的项目投资,以改善农村环境,提高农业技术水平。

二、国外农村政策性金融的经验特点

1.农村政策性金融机构的资金来源渠道广泛,主要有政府资金、发行债券、向其他金融机构借款、吸收存款、邮政储蓄资金、向国外借款等方式。①政府资金。美国的农业合作信贷机构均在很长一段时期都由联邦政府出资。日本的农林渔业金融公库是国家通过一般会计和特别会计投入财政资金组建的。②发行由政府担保的债券。如美国的农业合作信贷机构发行的统一债券。这种做法可以适应中长期的资金需求,又有政府的担保,常被视为一种政府债券,很受欢迎,筹资能力较强。③向中央银行或其他金融机构借入资金。泰国等发展中国家的这一做法还比较普遍。对于金融业发展水平较低的国家来说,一般都由中央银行直接发放或充当农村政策性金融机构的“最后贷款人”,作为中央银行行为规范化进程的一部分。④少数机构吸收存款。比如法国农业信贷银行吸收活期、定期、储蓄存款。⑤邮政储蓄资金。日本的农林渔业金融公库的主要资金来源是邮政储蓄资金和邮政简易保险。

2.十分重视农村合作金融组织和政策性金融的互相补充。有的国家既重视政府的农业政策性金融机构,又注重利用互助合作性质的农业信贷机构,实行官民并列模式。如美国在全美十二个农业信贷区,都有一个由联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行组成的互助合作性质的农业信贷机构;还有由美国农业部直属的农民家计局、商品信贷公司和农业电器化管理局组成的政府农业信贷机构。有些国家甚至将政策性金融机构与互助合作性质金融机构有机地结合起来,如法国的农业信贷银行是一种“上官下民”的所有制模式,它的中央机构-国家农业信贷银行是公有性质的,由政府所有,而省级农业互助信贷银行和地方农业互助信贷合作社均为合作性质,实行自治,有自己专门的管理机构和权力机构。

3.各国大都通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障,如早在19世纪,法国政府就颁了《土地银行法》;1963年颁布了《农业中间信贷和开发公司法案》。目前,美、日等发达国家也普遍建立了比较完善的农业政策性金融法律体系,对农业政策性金融业的监管严密规范。如美、日关于农业政策性金融机构的专门法律有美国的《农业信贷法》、《农产品信贷公司特许法》、《农林渔业金融公库法》等。关于农业信贷、信用保险的专门法律有农业信贷法、农业信用保证、保险法等。同时,在政策上提供许多优惠,鼓励和保护农村政策性金融机构。具体如减免税收、注入资金、利息补贴、损失补贴、债务补贴以及实行有差别的存款准备金制度,来促进农业政策性金融支农作用的发挥。

4.各国都把农业保险制度的建立作为金融政策性支农的一个重要举措。各国都认识到农业保险制度的建立,是化解转移农业风险的一个重要手段,因而,其对发展农业保险均十分重视。以美国和欧盟为例,美国自1938年颁布《联邦农作物保险法》以来,其农作物保险经历了试办、加速发展、政府出政策并与私营保险公司混合经营、政府出政策并完全由私营公司经营和的四个阶段。而法国是典型的私有化主导型农业保险国家,农业保险体系基本上由私有保险公司组成,政府只是提供必要的政策支持。印度农业保险具有较强的互助合作性质,从1974年～1975年开始,印度综合保险公司试办农作物保险,推出了农作物保险试行计划。

三、我国农村政策性金融的现状及存在的问题

（一）现有政策性金融机构资金不足且来源较为单一中国农业发展银行的资金来源主要包括:资本金、发行金融债券、财政支农资金、中央银行再贷款、境外筹资、业务范围内开户企业单位的存款等。中国农业发展银行的注册资本为200亿元,中国人民银行实拨资本金较少,仅为10亿元,其余为农业银行、工商银行以贷款的形式划转的资产和财政退税转增的资本金。资金不足,然而其来源除资本金和吸收少部分企业存款外,主要依赖于向中央银行再贷款和发行金融债券,资金来源与所承担的任务之间存在较大的资金缺口。

（二）农业发展银行业务范围较为狭窄

从1998年开始,为了配合粮食流通体制的改革,国务院决定将农业综合开发贷款、扶贫开发贷款等专项贷款业务从农业发展银行划出,其职能变成了单一的粮棉收购银行。随着粮食流通体制市场化改革的深化,粮棉市场全面放开,农业发展银行的业务活动受到极大的影响,贷款规模明显下降,业务单一的问题愈发突出,在2003年、2004年粮棉油贷款分别为6809.77亿元和7104.26亿元,占当年农发行贷款总额的99%。农业发展银行业务的单一导致其难以扩大发展,同时也限制了对其他涉农产业如农产品科技研发、农业基础设施建设等项目的政策性资金支持。

（三）农业发展银行的业务经营困难重重

农发行业务的可持续发展需要资金的扶持,也离不开资金的回流。但是由于农产品的市场风险性,地方企业对资金的挤占挪用以及内部监管机制不健全、风险管理落后等原因,农发行的贷款难以回收,信贷资金流失严重。再加上农发行办公费用的快速增长及机构规模的日益臃肿,高成本与低经营利润的矛盾使农发行的发展步履维艰。

（四）农村保险业支农功能不健全，不能满足新农村建设分散风险的需要

目前,我国农村保险业基本处于停滞甚至倒退的状态,国外的由政府主导、各种金融机构参与的农业保险体系在我国还未建立起来,农业保险在农业生产风险管理中的作用没有得到有效发挥,农业生产的风险也很难分散。

四、国外农村政策性金融对我国的启示

（一）拓宽农业政策性金融的资金来源

目前,我国农发行的资金来源单一,主要是央行再贷款形式。央行目前正努力试图改变这种资金供求体制,以切断政策性资金需求与央行基础货币的直接联系,保持央行货币政策的独立性。央行提供给农发行的再贷款,已由1997年的8167.79亿元调减为2005年年初的5699亿元。从2004年7月开始,农业发展银行首次以市场化方式发行政策性金融债券,截止到2005年9月,累计发行17期金融债券,共筹集资金1901.7亿元。此外,利用政府担保从国际金融组织和外国政府获得低息优惠贷款,从而降低资金成本。

（二）随市场变化灵活调整农业政策性金融的资金运用

中国的农业政策性金融机构与泰外国的农业政策性金融机构相比显得不够灵活,主要还是支持粮、棉、油收购和一小部分的扶贫、开发贷款。中国的农业政策性金融机构有必要学习国外经验,随市场变化调整农业政策性金融服务的内容,在缩减粮食收购资金金融支持的同时转而支持农业生产结构的调整,较大比例地提高对农业开发、生产、产业化服务等的贷款比重,对经济与生态能协调发展的农、林、渔业等一些获利能力较低的生产经营项目给予低息贷款的支持,提高农民的收入水平,促进生态环境的改善与农业的可持续发展。

（三）制定农村政策性金融法规，完善监管

借鉴国外经验,我国必须加强农村金融的立法工作,在规范政策性银行经营行为的同时,明确界定其与政府、央行、商行、企业等各方面的关系,摆脱外部客体超越法规的干预,维护自身的合法权益,保障资产的安全。有关法规应包括两个层次:一是国家制定的政策性金融机构法;二是各类政策性金融机构或主管部门制定的内部规章制度。这类法规是国家专门法的补充和具体化,如贷款项目评估办法、贷款审批收放程序、贷款风险防范和管理办法、委托机构资格和职责规定等。要加强对农业政策性金融的监管,就应建立多元化、全方位的农业政策性金融监管体系,突出中国银监会的权威性,完善中国银监会对农业政策性金融的监管。

参考文献: