财政风险论文汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇财政风险论文范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

1.地方财政风险呈现出综合性的特点

地方财政风险是由社会各种风险转化、综合而成，呈现出综合性特点。当社会风险累积到一定程度，能够迅速转化为财政风险，比如自然灾害将导致地方财政减收增支，地方金融风险最终转化为财政风险等等。同时，地方财政主要承担本地区政权机关所需要的经费及本地区经济、事业发展所需要的各种开支，一旦地方财政出现风险甚至于危机，将直接影响到国家机器的运转，导致其功能严重失调。因而地方财政风险不应只看成是地方财政部门的风险，同时也是地方政府甚至是整个国家的风险，对社会各方面具有重大的影响。

2.地方财政风险具有普遍性，并逐步受到世界经济形势的影响

正是由于地方财政具有综合性和来源广泛的特点，使地方财政风险客观普遍地存在于我们整个社会系统。仅仅在财政风险问题日趋严重时，才引起人们对它的关注，才着重于对防范化解财政风险的研究。入世意味着我国将加快全方位、多领域、多层次的对外开放，逐步融入到世界经济的主流之中，经济全球化在给我国经济带来新的机遇和挑战的同时，势必对我国地方财政产生重要影响。我国地方财政入世后将面临怎样的财政风险，如何迎接挑战已成为急待探讨的重大课题。

3.不同地区所存在的财政风险不同，不同级别政府所存在的财政风险不同

从横向看，我国地方财政风险程度与区域经济发展水平有着密切的关系。受历史和现实等多种原因的影响，中西部地区经济基础薄弱，经济发展环境制约因素多，经济发展长期处于相对滞后的状态。财政收不抵支，赤字突出是中西部地区财政运行的显著特点，中西部地区财政支出相对于财政收入增长过快，导致中西部地区所存在的财政风险明显高于东部沿海地区。从纵向看，我国地方财政风险不同程度存在于省、地（市）、县、乡四级政府之中，其中省、地（市）级的财政风险程度较小，县乡两级财政风险程度较高，甚至有些地区出现了财政危机。目前的地方财政状况是省以下政府层层向上集中资金，却将事权层层下放，导致财政状况自上而下一级比一级困难。这使得县乡两级财政收支矛盾突出，财政风险加剧，集中表现为财政增收难度加大，财政收入增长趋缓，工资欠发普遍化，财政可调控财力较少，基础设施建设欠账等等。

4.收支矛盾尖锐，债务负担沉重是地方财政风险的集中表现

首先，分税制改革的出发点是增强中央政府在财政分配中的地位，提高中央政府财政收入，因而地方财力大幅下降。其次，财权财力分散、税收流失大大削弱地方财政实力。另外，在地方预算自求平衡的约束下，收过头税，寅吃卯粮搞空转给地方财政收入带来了未来风险。据统计，地方财政收入占全国财政收入的比重从1993年的78.0%降至于1994年的44.3%，2000年略有回升到47.8%。近年来，地方行政事业机构和人员的经费支出急剧增长，使财政背负了沉重的负担，同时国家制定并实施的许多政策和措施都需要地方在财力上予以大力支持，所投入的项目需要地方提供相应的配套资金。为此地方财政支出增长呈现出明显的刚性，地方财政自给率严重不足。2000年地方财政支出在全国财政支出中的比重为65.3%，地方财政支出增量达到14.7%，地方财政自给率仅为62%。由于对政府债务缺乏统一规范的管理，长期以来我国各级政府部门各行其道，多头举债，以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。举债行为的不规范致使债务的偿还主体、责任主体不够明晰，从而形成重借轻还，财政最终承担债务的情况，导致了财政长期处于被动的局面。各级政府债务负担已成为困扰地方经济发展及社会稳定的重要问题。

5.地方财政风险具有很强的隐蔽性，危害性大

地方财政既存在显性风险又存在隐性风险，但更多的表现为财政隐性风险，甚至一些财政显性风险会通过人为的手段被处理成隐性风险而埋下潜在的隐患。由于通常情况下大部分财政风险处于隐蔽状态，这造成各部门对防范化解财政风险的意识不强，加剧了财政风险的累积和膨胀。如果地方财政风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解，最终将会引发财政危机，导致地方经济萎缩，引发社会动荡。作为兜底财政，财政所存在的风险是最为严重的社会风险，其危害性可见一斑。

二、地方财政风险的防范和对策

1.进一步完善分税制财政体制，有效控制财政风险

我国1994年建立的分税制财政体制，初步理顺了中央与地方之间的分配关系，但该体制受到种种条件制约，带有强烈的过渡色彩，对地方财政风险的形成累积具有重要影响。进一步完善分税制分级财政管理体制，化解地方财政风险应从以下三方面着手。一是明确中央政府与地方政府事权的划分与界定。首先是确定哪些事权划归中央政府，哪些事权划归地方政府。对中央政府与地方政府之间发生事权交叉的领域，中央与地方政府应按照受益与付费相对称的原则，积极配合、主动协调以实现有效管理，如跨辖区的基础设施、江河治理等。然后是合理安排地方各级的事权关系。也就是正确处理地方各级政府间的关系，明确省、市、县、乡政府间的事权划分。长期以来，省级以下政府间事权划分不清是造成地方各级财政风险程度不同的重要原因。二是合理划分中央与地方间的税收分配，建立并完善地方税收体系。目前我国地方税收收入税源零星、规模过小、改革滞后，加重了共享税分享比例和中央财政转移支付的压力，也使地方政府调节经济力度不足，为此有必要建立、完善地方税体系，适当扩大地方税规模，使地方本级收入基本能够满足地方财政的开支，增强地方以自身相对独立的财力来防范财政风险的能力。三是健全完善政府间转移支付制度。就防范化解地方财政风险而言，我国当前转移支付制度应在两个方面完善。第一，加大对经济不发达地区转移支付的力度，确保地方政府最低服务水准的实现。经济欠发达地区财政收支自给率低，财政收支矛盾更为突出，潜在的财政风险更加明显。因此，在建立规范的财政转移支付制度的同时，应当充分考虑这些地区的财政运行状况，实行转移支付倾斜政策，加大中央专项拨款力度。第二，省以下财政转移支付制度有待加强和完善。要加大省级转移支付的力度，促进地区间经济协调发展；转移支付资金要按规定使用，向贫困地区和粮食主产区倾斜，保证基层政权运转和农村教育。

2.调整和优化地方财政支出结构，加强公共支出管理

按照市场经济和公共财政的要求，优化地方财政支出结构，地方公共财政支出体系是有效防范和化解地方财政风险的关键所在。第一，明确地方政府职能，合理界定地方财政支出的范围。按照社会主义市场经济财政职能的客观要求，地方财政应有“进”有“退”，有所为有所不为，地方财政资金要逐步退出一般性、竞争性经营领域，加大公共需要的保障力度。第二，优化地方财政支出结构。地方财政支出结构的优化主要是在保证国家机构正常运转的条件下，压缩一般性项目开支，增加农业、能源、交通等基础设施以及教育、科技、环境保护、社会保障等方面的支出。第三，改革地方财政支出预算体制。要严格按照地方政府职能范围确定预算支出范围，调整优化预算支出结构，延长预算编制时间，细化预算编制项目并加强预算论证；同时尝试开展部门预算，改变财政资金按性质归口管理的作法，将各类不同性质的财政性资金统一编制到资金使用部门。第四，推进政府采购制度改革，加快实施国库集中收付制度。逐步扩大采购范围，加强采购的规范化建设，提高政府资金使用效益，确保政府采购的规范运行；改革财政资金缴拨方式，所有财政性支出均通过国库单一账户集中支付。

3.加强债务统一管理，适时推出地方公债制度

加强政府债务管理，应从规范政府举债行为，强化财政在地方政府融资管理中的地位入手。为此需要做好以下几方面工作：一是建立地方政府债务信息公开披露制度。其内容不仅包括地方政府的直接债务，也包括间接债务。债务信息的充分披露是债务监控得以有效实施的重要保障。二是规范地方政府担保，缓解潜在的债务风险。随着我国地方政府债务融资渠道多样化，地方政府应当制定规范的担保原则，并逐步缩小担保债务规模，以财政贴息、补贴等方式来实现融资目的。三是加强政府债务归口管理，突出财政部门的主体地位。各级财政部门应对本级政府所属部门举借债务进行认真审核，监督债务资金的使用及偿还状况，承担起其所负有的监督管理责任。四是建立规范的地方财政偿债机制。地方各级财政部门应以年度预算安排，财政结余资金等形式建立财政偿债资金，专项用于地方政府债务的偿还。五是建立地方公债制度，规范政府融资行为。按照市场经济体制与分税制的客观要求，逐步建立规范可行的地方政府公债制度，在中央严格审批和监管制度的条件下，允许地方财政发行统一的债券，筹集地方公用事业发展资金，以规范政府融资行为及防范地方财政风险。

篇（2）

何教授：对于这个问题首先应当认识到：我们的财政政策和国债政策从来都是为实现国家的政治和经济目标服务的。1998年，亚洲金融危机对我国造成了严重的影响，物价水平总下降，经济增长速度下滑。鉴于此，中央决定实施积极的财政政策，增发国债用于基础设施建设。1999年又进一步实行积极财政政策，取得了很好的效果，经济各项指标下滑的趋势得到控制。1998年的经济增长率为7.8%，1999年的经济增长率为7.1%。

认识我们的债务规模，关键就要看国家财政政策所要解决的问题以及实施反周期调节的经济效果如何。至于在亚洲金融危机得以缓解，东南亚一些国家经济复苏以后，我们的财政政策将如何改变，则需另当别论。但从今年的经济形势来看，还应当继续实行积极的财政政策。具体到我们国家，国债规模的大小，我想应该结合我国的现实情况来分析。笼统地说发债空间大小与否，我认为不具体，也是没有说服力的。我们国家从1993年开始实行宏观调控，并在1996年顺利实现了经济软着陆。但是，在软着陆以后，我国宏观经济运行中的深层次矛盾也开始暴露出来，这集中表现为结构性矛盾、制度性矛盾和体制性矛盾；而且，这三种矛盾交织并发、错综复杂。从另外一个角度来看，这也可以说反映了三大风险、三大困境，即国有企业处于困境，银行处于困境，财政处于困境。鉴于这三大矛盾同时并存，要摆脱困境，当然要从经济入手，从企业入手。而国民经济的调整，产业结构的升级，国企改革的深化，都离不开财政和银行的支持。但是，在这三大矛盾、三大困境同时出现的时候，我们解决问题的回旋余地就不是很大了。面临着这样一个现实矛盾，那么，我国的国债规模究竟要搞多大呢？

衡量我国国债规模的大小，既要考虑到我们的财政政策是为经济服务的，不能够只求财政平衡而放弃总的经济目标，又要从客观形势出发，考虑到财政自身的运行问题。我们可以用两个总量指标来衡量国债规模的大小，一是赤字率，即赤字占GDP的比重，按国际标准不能超过3%；二是债务率，即债务余额占GDP的比重，以60%为警戒线。从公开的数字来看，目前我国的赤字率还不高，好象发债空间还比较大，但是如果考虑到其他一些隐性赤字，就已经接近或超过国际警戒线了。更重要的是，分析赤字率时，我国还有几点与西方不同。第一，我国的债务余额积累是从1982年开始的，而西方市场经济国家已有了近二百年的历史，因而其债务率远远高于我国；国与国情况不同，债务率不具有可比性。第二，我们的财政能力也有别于西方市场经济国家。我国的财政收入占GDP的比重是12%，而西方市场经济国家的比重都在30-40%，财政能力比我国要强得多；而我国的财政能力相对较弱，这一点在比较债务率时必须加以考虑。第三，我们的资本市场刚刚起步，还很不发达，发行的国债还不能直接进入资本市场流通。而西方市场经济国家的资本市场应当说是比较成熟的，无论国债发行多少，都能进入资本市场流通，通过市场的循环消化，债务问题便很难暴露；并且，西方一些市场经济国家即使没有财政赤字，也要发行国债，以便进行公开市场操作，调控宏观经济运行。所以说，为什么西方国家债务率高于100%都不会出现大的问题，道理就在这里。因此，我们在作国际比较时，必须具体情况具体分析。从我国目前的实际情况来看，发债的空间应该说不是很大了；我认为，现在财政已经尽力了。

记者：今年我国仍将实行积极的财政政策，那么国债规模的不断扩大对我国经济运行中的财政风险产生了哪些影响呢？

何教授：1998年以来我国适度增发国债，主要有两方面原因：一是应对亚洲金融危机对我国的冲击；二是为了扭转国民经济增速下滑的局面，是实施反周期经济调控的重要举措。从目前情况来看，亚洲一些国家已经相继走上了经济复苏的道路，金融危机的影响正在减退。我国的经济增长速度虽然趋缓，但仍保持在较高水平，物价也出现止跌迹象。因此，我们的反周期调节也将告一段落。在经济运行恢复正常以后，就要注意解决经济结构调整和产业升级等深层次的矛盾问题。财政政策，包括税收政策、转移支付政策等，都应当以此作为调控目标。这些问题不解决，国民经济发展和财政运行都会受到很大影响。

但有一种倾向是我们所不愿看到的，那就是不分具体情况，一味地依赖积极的财政政策来解决需求不足的问题。扩张性财政政策与需求不足之间，并没有必然联系。在市场经济条件下，特别是出现买方市场时，需求不足是一种常态，主要应当靠市场进行调节，宏观调控政策应当处于辅助地位，其作用效果是有限的。过分依赖财政政策调整市场需求，事倍而功半。处理不好，还会导致债务危机。而债务危机反过来又会对经济运行产生负面影响。俄罗斯经济的崩溃就是一个明证：首先是债务危机，进而导致经济危机爆发。因此，国债政策也是要谨慎使用的。

记者：当前，我国的财政风险已成为财政生活中的重要内容之一，您如何看待我国的财政风险问题？

篇（3）

1国库集中支付过程中容易出现的风险



（1）国库集中支付数据安全风险。

国库集中支付数据处理量大，涉及单位多，没有计算机管理实行国库集中支付是不可想象的。全部的数据处理几乎全部依赖于计算机的管理，如果由于计算机病毒感染、不可抗力因素或人为导致系统瘫痪，导致数据丢失，则会严重影响国库集中支付的顺利进行。因此，国库集中支付系统要把数据安全防范风险放在尤为重要的位置。

（2）财政直接支付存在的资金风险。

财政直接支付取消了资金拨付的中间环节，方便快捷。但可能存在着预算单位虚假套取财政资金的风险，收款人、收款账户是否真实难以核实，预算单位用款申请的合理性很难确定。

（3）财政授权支付存在的资金风险。

与财政直接支付相比，授权支付的风险性更大。因为财政授权给预算单位后，财政部门的监督余地相对减小，给预算单位套取或转移、挪用财政资金提供了便利。同时，由于预算单位和基层银行管理制约机制相对松弛，内控制度不够健全，这也为预算单位、银行或有关人员违规操纵财政资金留有一定的空间。

（4）财政内部管理风险。

财政作为国库集中支付制度的执行机构，具有绝对控制资金流向的权利。因此，财政内部科室如果出现管理混乱，就极易产生风险。财政预算指标的编制、批复，单位用款计划的编制、批复，非预算单位财政直接拨款都必须有严格控制，防止内部人员产生违法支付的事情。

作为最终审核单位支付的关口，也会发生把关不严，容易产生支付的收款单位与付款单上的单位名称或帐号不一致，授权支付付款单上支付的用途与支票用途不一致，直接支付通知书上的收款人与实际收款人不一致现象。

（5）银行违规支付风险。

银行作为财政国库集中支付的付款银行，应严格加强管理，防止发生乱支付的现象，如支付的收款单位与付款单上的单位名称或帐号不一致，授权支付付款单上支付的用途与支票用途不一致，直接支付通知书上的收款人与实际收款人不一致。如果把关不严，极易产生违法问题。

（6）预算单位现金管理风险。

实行国库集中支付制度后，预算单位通过零余账户支取现金的额度，没有明确规定，这就导致财政资金风险的存在。尽管国库集中支付对预算单位的业务不会产生任何影响，但实际操作中发现有些单位为了方便用款，经常提取大额现金。不仅不符合现金管理条例要求使用现金，而且极易产生盗、抢风险。提取的大额现金在银行门口被抢夺的事件屡见报端，不仅给国家造成损失，而且工作人员也可能受到伤害。因此预算单位加强现金管理，尽量少支取现金是非常必要的。



2国库集中支付风险控制建议

国库集中支付过程中出现的风险，大多是由于操作不规范、不严格，制度不健全导致的，因此，在实际操作中应特别注意对人员的培训，预防资金潜在风险，完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制。

（1）加大宣传力度，提高风险认识。国库集中支付制度改革是一项新生事物，涉及方方面面利益调整，需要人民银行、银行和预算单位的密切配合，要坚持预算单位资金使用权、支出审批权和会计核算权“三不便”的原则，合理地规范各方面的职责权限。加大宣传力度，提高工作人员在实际工作中的风险意识，有效地调动各方面参与改革的积极性，减少改革压力。

（2）计算机网络风险控制。随着国库集中业务的不断拓展，业务数据的安全问题也愈显突出。数据是国库集中支付所有业务的根本，必须充分考虑数据风险控制，确保数据安全。在实际工作中，应采取以下几点安全措施：一是在实际工作中注意作到以下几点：①使用安全等级高的数据库及操作系统。②在国库集中支付业务中实行“双机热备”，就是在实时有两台服务器同时并行，处理数据，时刻有一台服务器处于热备份状态，一旦主服务器出现故障，备份服务器将即时接管集中支付数据，处理集中支付业务。③运用数据备份系统。④建立良好的服务器安全运行环境，数据系统中心机房线路采用专线供电，同时配备UPS不间断电源供电，确保市电停电后还可以保障处理集中支付数据一定时间；机房内所有集中支付业务的数据传输、处理、存储设备均可靠接地，供电、通讯线路布线整齐、规范，连接牢固；机房采用全钢防静电地板铺设，并采用专用空调24小时保持温度、湿度，机房环境干净整洁，达到了防尘、干燥、适温和防静电的要求。⑤对中心机房、配电室计算机系统重要设施严格管理，配备消防、安保等设备；建立严格的进入制度，不准无关人员随便进入机房。⑥安装反病毒软件，应选取著名软件公司的杀毒软件，并定期更新。⑦物理隔绝，连入国库集中支付系统网络的计算机，应严格禁止使用外部及未经安全处理的磁盘使用，做到物理上隔绝。

二是健全制度，落实检查。制度的建立是安全管理的前提、依据和要求，而落实制度是实施安全管理的关键。计算机安全检查是促进制度落实的保障。

三是贯彻“以人为本”的数据安全管理理念。无论是数据的安全运行还是系统的防范犯罪，人都是其中的关键。要坚持岗位分离，权限控制、监督制约等一系列安全管理原则，加强对国库集中支付软件系统中的重要岗位人员进行管理，预防各类人为事故、案件的发生。

（3）建立内控制度，规范操作程序。财政部门、银行、预算单位应建立健全内部管理机制。财政部门必须尽快完善内控机制和外部监督机制，以防范财政资金风险，确保财政资金安全。基层银行要尽快解决管理松散、把关不严和与财政部门之间信息梗塞之弊端。

（4）监督关口前移，防患于未然。财政资金拨付给供应商或劳务提供者前，政府采购部门要切实负起责任、配合财政预算管理部门对预算单位的资金申请、所提供的购销合同、商品供应者或劳务提供者的资质及收款账户的真伪，进行全面鉴定。

篇（4）

1、国债发行额与财政赤字额的互动

财政赤字既可能是由被动发生收不抵支现象引起的，也可能是政府为刺激总需求而主动采用的一种积极财政政策。1997年以前，我国财政赤字主要是收入增长缓慢而支出膨胀引起的，实施积极财政政策以后，财政赤字的弥补，主要有三种方法：一是用历年的财政盈余；二是以货币融资形式向中央银行借款；三是以债务融资形式向社会发行国债。我国1986年以来政府财政全为赤字，《中华人民共和国预算法》现已明确规定财政不允许向银行透支。因此，财政赤字只能靠债务融资来弥补。从财政赤字与国债发行额的关系来看，赤字是原发性的，债务是由赤字派生的，二者在数量上具有正相关性，财政赤字高的年份，国债发行额也较高，近年来的实际情况也是如此（见表1）。但是，现在存在的问题是债务发生并不纯粹是被动发生的，债务额与赤字额具有相互推动的发展趋势。其中一个原因是由于宏观调控政策的需要，把增发国债作为积极财政政策的操作工具，主要用于基础设施建设，其资金回报率较低，随着国债规模的扩张，还本付息额也迅速增加，国债规模的迅速扩张反过来推动财政赤字的急剧攀升，陷入借新债还旧债的恶性循环当中，如1997年国债发行额为2412.03亿元，同年的还本信息额为1820.40亿元，还本付息额占发行额的75.47%，在财政收入不可能有较大增长的情况下，中央财政的偿债成本和偿债风险都相应增加。

2、低债务负担率与高债务依存度并存

国债负担率（国债余额／当年GDP）反映了负债规模与一国尝债总体经济实力的对比关系，这一指标对不同国家有着不同的实际意义，经济发达国家的债务是建立在雄厚的财政经济基础上的，整个国家对债务的承载能力较强，其国债负担率可以高些，如《马约》规定欧盟成员国这一指标上限为60%，而发展中国家由于经济规模和经济实力较差，其债务负担率也应较低，一般国家应不超过45%。我国的国债负担率一直低于17%，2001年也仅为16.3%，远低于国际警戒线。但是从动态分析，我国国债负担率近年来增长很快，由1990年的4.5%，迅速提高到2001年的16.3%。

从财政对国债的依赖程度和财政承载债务的能力上看，则需要考察国债依存度和偿债率两个指标。由于我国国债的发行和偿还都是由中央政府操作的，在分税制条件下，真正能衡量国债所蕴涵的财政风险的应为中央财政的债务依存度和偿债率，所以研究中央财政的债务依存度和偿债率也更有实际意义。

中央财政的债务依存度是指当年国债发行额与中央财政支出（包括国债还本付息额）的比重，它反映了中央财政支出对国债的依赖程度。债务依存度过高，表明财政支出过度依赖于债务收入，财政处于相对脆弱的状态，因为国债毕竟是一种有偿收入，高依存度对财政的未来发展形成潜在的威胁。国际上公认的控制线为25%-30%，而我国的财政依存度表现出不断上升的趋势，从1994年开始超出国际警戒线，1999年高达62.49%（见表1），是国际警戒线的两倍多，也是美国、日本、英国等发达国家的3-10倍。显然，中央财政支出有60%的资金来源于国债收入，财政风险较大。

表1财政收支与国债有关指标

附图

资料来源：2001年中国统计年鉴

反映中央财政偿还债务能力的指标是偿债率，即当年国债还本付息额与中央财政收入的比重，这一指标越高，说明中央财政的还本付息压力越大，偿还能力越弱，国债的承受能力越差。从国际经验来看，偿债率的安全线为8%-10%，警戒线为22%，1990年我国中央政府的偿债率为11.43%，1998年迅速攀升为45.91%，是国际警戒线的两倍多，近两年虽然有所下降，但仍然高于国际警戒线（见表1）。考虑到我国财政收入大幅增长的潜力不大，加之国债发行期限多为中期，还本付息相对集中，国债的偿还困难还是较大的。

上述分析表明，我国国民经济总体应债能力相对较强，而财政本身特别是中央财政对国债的承载能力有限，也从一个侧面反映了财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重过低，既压缩了国债继续增加发行的合理空间，也说明潜藏着财政债务风险。

3、国债筹资成本硬约束与投资收益隐性化

国债筹资是有代价的，到期偿还本金是不言而喻的，同时还要支付国债利息。国债是以国家信用为基础的借贷形式，其发行主体是政府，在所有的本币市场参与者中信誉最高，信用风险最小，流通性能好，变现能力强。正因为国债具有这些特征，西方国家一般都以国债收益率作为金融市场的基准利率，从投资者角度来看，投资是国家政权担保的此种金融产品最安全，风险几乎为零。因此，国债利率通常低于银行同期存款利率。我国的情况与此正好相反，由于缺乏科学的债券定价方法和基准利率形成机制，债券发行定价反而比照银行储蓄存款利率，国债利率比同期存款利率高出1-3个百分点（见表2）。

表21990-1996年银行储蓄利率与国债利率表单位：%

附图

资料来源：袁东：《中国证券市场论》，东方出版社，1997年，250页。

近年来虽然二者利差在减少，但国债利率仍高于银行存款利率。1999年发行的2、3、5年期国债利率分别是2.55%、2.89%、3.14%，而同期银行存款利率分别是2.43%、2.70%、2.88%。使利率高低与风险大小相悖，同时也增加了国债的利息支出，1997、1998年的利息支出分别高达563.3亿元和763.6亿元。甚至有个别种类国债的真实利率高于产出增长率，如1998年第一期、第二期凭证式国债、30年期的特种国债利率偏高，从而增加了国债的筹资成本。

国债是信用性质的财政收入，是一种集借、用、还三者于一体的政策融资工具，其主要特点就是国债资金使用的有偿性。国债资金的偿还就要考虑它的使用效益。国债资金的使用效益包括社会效益和经济效益两方面：从社会效益来看，通过国债投资，可以增强国家的宏观经济调控能力，改变社会消费与投资结构，促进基础设施建设，有利于环境保护等，但这些溢出效应是隐性的，很难用投资收益率等指标衡量的，因此、在短期内不能作为国债的偿还基础。从经济效益上看，国债资金主要用于弥补财政赤字和还本付息，用于生产建设上的比例很小，况且基础设施投资的盈利水平较低，想用这些投资项目的盈利来偿还国债是不现实的，国债投资的自偿能力是十分有限的。

4、隐性债务显性化

随着国民经济的发展和体制改革的深化，将促使以前的隐性债务显性化。目前我国尚存在各种形式的债务，虽然在名义上不是中央财政的债务，但在性质上类似于国债的国家债务，在实际运作中将由中央财政承担其中的大部分支付责任，最终构成中央财政的实际债务组成部分。

(1)社会保障资金债务。改革开放以前，我国实行的是低工资、广就业、多补助的收入分配制度，养老、失业、医疗等社会保障全部由国家和企业承担，个人未形成养老积累，也不承担任何费用。改革开放以来，我国新的社会保障制度也逐渐形成，这就产生了弥补历史欠帐，支持国企改革，对原有职工的偿债问题，这部分债务具有很大的不确定性，取决于未来经济增长率、实际工资率、利息率和人口因素等参数的变化。按照世界银行1997年测算结果，我国养老金隐性债务为1994年GDP的46%-69%，即21468～32202亿元，而他们最近的一项测算则认为在1998年中国养老金隐性债务占到GDP的94%(DorfmanandSin,2000)。即使最保守的估算，按下限计算这部分债务也达2万亿以上。

(2)国有银行不良贷款形成的国家隐性债务。在我国的全部金融资产中，银行资产占85%以上，但由于多种原因，我国四大国有商业银行不良贷款比重居高不下，1995年末为21.4%，以后逐年有所增加，2000年末高达29.2%，国有商业银行不良贷款总规模至少在27000亿元以上；四大国有商业银行在1997～2000年由于国有企业改制而核销呆坏帐1829亿；截止2000年末，在四大国有商业银行开户的企业中，逃废债企业达32140户，悬空银行贷款本息达1851亿元；三家政策性银行的不良资产，根据朱民1999年提供的数据也在3000亿元左右。而以上也仅是冰山一角。

(3)粮食企业在采购和流通中累积的亏损债务，目前高达2000多亿元，这最终也将成为政府负担的债务。

(4)截止2001年底，全国拖欠当年国家统一政策规定的工资65亿元，占应发工资总额的1.8%。

我国国有经济是由财政、银行、国有企业三部分组成，政府财政实质上为银行的不良贷款和企业债务提供担保，为社会保障提供资金来源，在动员银行和企业最大潜力仍存在缺口的情况下，上述隐性债务必将最终由财政负担，其本质与国债是相同的。所以说，虽然名义国债负担率低于国际警戒线，但如果在名义国债规模基础上，再加上社会保障资金缺口、国有商业银行和政策性银行的不良资产债务、粮食企业亏损挂帐、各级政府欠发工资等隐性债务计算在内，我国财政债务至少在5万亿元以上，占我国GDP的50%以上，即国债总体负担率超过50%，财政债务风险是不言而喻的。

5、外债风险虽小，但成本较高

财政债务包括国内债务和国外债务两部分，近年来总的趋势是内债规模大幅增长，而外债负担相对减少，外债风险相对较小。一是外债余额增幅较小，由1995年的1056.90亿美元增加到2001年的1700余亿美元，个别年份甚至绝对减少，如1999年。二是从外债风险指标上看，2000年我国外债的偿债率为9.2%，债务率为52.1%，远低于国际公认的警戒线（即偿债率为25%，债务率为100%），2000年我国外债负债率为13.5%，也低于同期世界平均水平。三是从外债偿还期限结构上看，2000年长期外债余额占全部外债余额的91.0%，而短期外债余额仅占9.0%。四是我国外汇储备逐年增长，到2000年已达1655.74亿美元，为外债偿还提供了坚实的基础。可见，我国的外债规模、债务风险指标与国民经济增长速度和外汇储备比较起来，其负担较为合理，均在国力可承受范围内。

但是，另一方面，从外债借款成本来看，贷款利率较高的国际商业银行贷款占主导地位，2000年国际商业贷款余额占整个外债余额的65%，而利率较低的外国政府贷款和国际金融组织贷款仅占16.9%和18.1%，这必然导致我国外债的借款成本提高。从外债币种结构上看，币种单一，主要是美元和日元，外债币种缺乏多样化，增加了外债的汇率风险，因此，对外债风险同样不能掉以轻心，仍需加强外债风险管理。

二、财政债务风险的防范

积极财政政策的效应是双重的，在充分发挥其促进经济增长正面效应的同时，必须看到积极财政政策也导致国债规模有所扩大，进而放大财政债务风险的负面影响。为此，应针对财政债务风险的本质特征，采取有效措施，防范与化解财政债务风险。

1、适时淡出积极财政政策

一般而言，财政政策的行政色彩较浓，人为因素较大，往往侧重于需求管理，是一种熨平经济周期的短期措施。我国1998年制定并实施积极财政政策之初，只是把它作为一项应对东南严金融危机的特殊手段。而数年连续实施积极财政政策，已经使这一短期政策长期化了。但社会经济及财政方面深层次的问题并没有从根本上得到解决，却积累了大量财政债务风险。因此，有必要适时调整财政政策，逐步淡出积极财政政策，控制财政赤字规模，优化财政支出结构，提高财政支出效率，深化预算制度改革，规范财政分配秩序，完善税费改革。

2、控制国债规模，调整国债结构

发行国债既要考虑社会公民的应债能力、国民经济的承载能力和财政的偿还能力，更要注重国债资金的使用效益和运作成本，兼顾国债发行的可持续性，科学界定国债的合理规模。(1)加快“费改税”进程，规范预算外收入和各种制度外收入，把它们纳入到统一的财政收入中，使财政收入稳步提高。同时，加强财政支出管理，合理调整分配结构，遏制行政经费膨胀，杜绝资金浪费，全面推行政府采购制度、零基预算、单一帐户制度，以此强化支出约束，压缩财政赤字，这是控制国债规模的最关键因素。(2)广泛采用竞争性招标发行方式，降低发行成本；动态调整国债利率，形成科学规范的基准利率机制，适度调低国债利率，降低筹资成本，控制国债利息负担；调整国债期限结构，增加短期和长期国债品种，均衡分布国债还本付息额度。(3)提高国债资金的使用效应，走出借新债还旧债的怪圈。对于投向非盈利性公共物品的国债资金，在选择项目时要兼顾经济效应和社会效应并重的原则，在保证工程质量的前提下，尽量降低成本，尽可能地发挥基础设施的效益，创造更多的社会价值。在今后一段时间内，国债投资应逐步由基础设施投资转向有市场需求、有经济效益的制造业领域转移，加大用于竞争行业的投资比例，同时采取有效的管理措施，缩短项目建设周期，项目建成后，采取公司运作方式，保证资产的保值增值，提高国债资金的自我偿还能力。(4)为了使国债资金的筹措、使用和偿还步入良性循环轨道，应建立国债偿债基金制度，坚持基金有效运作，预算上单独列支，闲置部分可以投资，确保基金增值，使国债偿还有一个可靠的基础。

表3国家外债余额及风险指标

附图

资料来源：2001年中国统计年鉴

3、多元分散债务风险

当国债资金投向基础设施项目时，一般具有巨大的社会效益，地方有关部门可能从中获益，因此，这些国债的偿还应按受益大小由中央和地方政府按比例分摊；目前我国不允许地方政府发债，为解决地方政府使用债款，一般由中央统一发行国债，再从中转货一部分给地方政府使用，这实际上是中央政府替地方政府发债，所以按谁受益谁偿还原则，这部分债务理应地方政府负担；对于银行不良贷款和坏帐损失，最终不应由财政全部“兜底”，而要以法律法规形式明确规定银行破产后财政负担偿还储户资产的比例，按照利益与风险对等原则，规定财政、银行、储户各承担一定比例风险；对于地方政府债务，要严格界定责任，真正属于政府的，由地方政府列入预算；对于商业性债务、有关政府担保的企业债务，首先由债务人偿还；对于社会保障资金缺口这种隐性债务，应由财政、企业及个人按比例分摊，财政和企业分摊部分可通过开征社会保障税、国有股减持、出售转让国有资产等方式弥补。

4、强化外债管理，防范外债风险

由于外债具有特殊的传导机制，一国外汇市场可能成为国际投机商追逐的目标，东南亚金融风险的教训应引起我国高度重视。必须建立外债统一管理机构，结合国家的进出口政策、汇率政策，运用科学管理方法和现代化手段，统筹政府外债的借入、使用和偿还；在合理控制外债规模条件下，降低借款成本，尽量多争取外国政府贷款和国际金融组织贷款：对于国外商业贷款，一定要注重提高外债资金的使用效益，使外债本息偿还有一个可靠的保证。同时，还要注意汇率风险，合理安排外债币种结构，提高汇率走势的预测能力，把外债风险控制在较低水平。

【参考文献】

[1]徐利群，朱柏铭.论公债适度规模的评判[J].经济评论，2002,(2).

[2]张文魁.私募资本市场：作用、风险与对诈骗的防范[J].经济研究，2001,(5).

[3]宋永明.改革以来我国国债资金的支出方向研究[J].经济研究参考，2001,(30).

篇（5）

2.完善行政单位中财务风险管理的措施分析

2.1建立起与行政单位财务管理相适应的内控体系

行政单位中的内控体系由政府采购内控、资产管理内控、收支管理内控及预算管理内控等组成，根据行政单位中的财务管理特点完善内控体系是控制财务风险的有效途径。为了建立起相对完善的内控体系及控制财务风险，则可以采用以下措施：（1）对内控环境进行合理优化。优化内控环境的主要目的在于强调风险管理的重要作用，并为各项风险管理制度的落实提供有利条件。在优化内控环境时可以通过强化文化宣传的方法，让相关人员意识到风险管理对于本单位的意义，包括高效管理各职能部门，提高本单位在全社会范围内的公信力等；还应认识到强化风险管理对于社会稳定、和谐与发展的意义，例如减小公共事业建设支出成本，确保公众资源能够得到充分利用等。（2）在行政单位中建立起防腐预警与反腐机制。企业内控工作的主要目的在于提高经营效益，而行政单位开展内控工作的主要目的在于有效阻止个别人员滥用公共权力，避免专项资金被非法挪用及预防腐败问题的发生，以确保财政资金实现专款专用，充分发挥最大效能，从根本上遏制财务风险。对此，应将防腐、反腐机制建设的内容融入到内控管理工作中，以“不能腐败”及“不易腐败”有效防范财务风险。（3）应重视完善行政单位的监督体系。监督体系由外部监督与内部监督两部分构成，控制财务风险的关键点在于强化内部监督管理工作，保障审计监督具有一定的独立性与权威性，以通过提高内部审计监督质量有效约束各类财务风险操作行为，从而降低财务风险发生率。

2.2根据财务管理目标建立起完善的风险管理流程

管理财务风险的主要目标包括提高财务资源的利用效益，降低财务资源的运行成本，有效防范违规性财务活动出现的风险，保证财务工作科学、准确及规避会计系统中出现操作风险。为了实现上述目标，则应建立相对完善的风险管理流程。（1）收集财务风险信息及识别财务风险。收集风险信息是实施风险管理的前提，也是开展风险管理工作的首要环节，对于行政单位而言，应重视收集、整理财务管理工作中与公共服务目标背离及损害公共利益的信息。在收集好财务风险信息之后，应通过分析信息识别行政单位潜在、面临的风险因素与财务风险。（2）分析风险及计量风险。分析财务风险指的是计算或估计风险出现的可能性与风险发生后可能引起的损失、损失程度等，同时预计风险发生时对内部管理工作造成的影响与带来的后果。例如，在实际工作中可以通过计算财务会计核算的差错率评价财务风险。差错率的计算方法如下：先采用内部稽核的方法找出差错凭证，随后计算出差错凭证与凭证总数之比即可；也可以通过抽查差错收费票据，随后计算出差错票据金额与票款总额之比。通过采用具体的指标对财务风险进行定量分析能够为管理措施的调整提供依据。（3）风险决策与风险处理。风险决策指的是根据风险分析与计量结果，比较风险管理成本与风险收益，并在此基础上选择风险偏好，以决定风险应对态度及优化组合风险管控技术措施，从而消除或减少风险。风险处理指的是严格执行各项管理方案，确保单位中的各个部门协同应对风险事件。

2.3强化行政单位中的财务预算工作

财务预算不合理可间接引发多种财务风险，因此在实际工作中要重视强化财务预算管理工作，通过编制相对合理的预算方案积极防控财务风险。在开展预算管理工作的过程中可以从以下几个方面入手。（1）在编制预算的过程中应将收支平衡作为基本原则，并考虑预算安排与发展计划等方面的内容，保证预算计划及收支预算的合理性与科学性。同时在行政单位当中建立起相对完善的财务预算管理机制，以便统一强化管理财务风险。此外，在管理财务预算的过程中要重视做到勤俭节约、突出管理重点及统筹兼顾，确保财政经费预算计划中突出新技术开发或引进方面的内容，并全过程及动态化监督经费使用过程。（2）应在行政单位中建立起信息平台，利用信息平台及时掌控财务工作情况，包括各个部分资金预算情况与资金使用情况等。在编制财务预算方案的过程中应考虑到项目实施的实际情况，适当调整或追加预算金额，确保收支预算处于合理及公平状态。此外，应基于信息平台建立起财务管理系统。利用网络及时各项财务预算信息，包括管理成本、员工工资、预算方案等，以便共同管理及监督财务预算工作，保证财务管理工作具有一定的透明性，从而有效防范财务风险。

篇（6）

2市场经济下我国财政金融行业的潜在风险

2.1过去片面追求经济发展累积的财政赤字和商业银行业不良贷款率

我国过去十年来，为了推动经济发展，社会进步，采用政府投资为主的政府主导型经济发展战略。实行的赤字财政政策在今天的弊端已经开始出现。正如上面数据分析，目前我国财政赤字累积的债务总额已经成为一颗潜在的炸弹。如果不采用正确的应对策略，这颗炸弹也有引爆的可能。虽然在今天看来有点夸张，甚至耸人听闻。但是，欧美等发达国家过去的财政悬崖等债务危机证明，即使再强大、再发达的经济体，如果无视财政金融风险问题，也会带来重大灾难。从商业银行角度看，随着过去经济的快速发展，伴随着商业银行业务不断拓展，利润不断增加的同时，各种违约产生的呆账、坏账、烂账问题已经开始出现。我国银行业不良贷款总额已经上升到36％，达到7670亿元，比十年前增加了三倍以上。不良贷款率已经超过政府制定的15％的红线。据业内人士分析，2015年，我国金融行业的不良贷款率还会出现上升态势。财政风险与金融风险是伴行的两个主体，前者如果出现问题会深刻影响后者的发展，而后者如果出现问题，也会深刻影响前者。

2.2财政债务支出的压力增大，商业银行收回贷款的难度增加

增加的财政赤字需要在每一年度的国家财政预算中，安排专门的财政支出。但是随着财政赤字累积总额的增加，国家财政还债的压力也在逐年加大。地方政府债务支出的压力更加明显，个别地方债台高筑，政府债务已经超过地方GDP的100％,甚至已经开始出现地方债务违约的现象。商业银行的贷款回收难度也在逐渐加大。由于我国近两年经济下行的压力增加，企业开工不足，总体经济发展放缓。这些造成部分企业的贷款还本付息的压力加大。防范不良贷款，加大贷款资金回笼，已经成为目前商业银行最重要的工作。不少不良贷款的产生，与财政行业紧密相连。部分地方政府大搞面子工程，形象工程，让很多参与企业为了工程的开展，纷纷加大了通过商业银行进行融资的力度。因此，政府债务支出压力加大与商业银行贷款回收难度增加之间本质上存在密切的关系。在一些地方，这两个潜在的风险问题已经开始浮出水面，并相互交织，相互影响，甚至形成了恶性循环。这些风险因素还具有一定的蔓延性，如果不采取及时有力的解决措施，很可能会逐渐波及其他地方。

2.3房地产泡沫、影子银行等具体风险隐患对金融财政的影响越来越大

市场经济下，由于市场经济本身的自发盲目滞后等弊端还是存在。虽然我国政府采取了强有力的宏观调控措施，防范这些潜在的问题。但是部分行业的风险因素在累积，并开始深刻影响我国金融财政行业的健康发展。现在影响我国金融财政行业最具体的现实市场问题就是房地产泡沫、影子银行等问题。房地产泡沫是首推的最大隐患问题。我国房地产商业化以来，房地产价格涨幅惊人，以北京为例，十年前三环以内的房价不过一平米几千元，但是现在大多在三万元以上。很多地方政府过去十几年靠征地，开发房地产项目作为政府财政收入的主要来源之一。可以说中国房地产价格和政府的一些房地产开发政策有着密切的关系。房地产价格的上涨目前已经成为明显的泡沫，很难想象作为一个发展中国家，房价竟然比很多发达国家都高。一旦这一泡沫破灭，不但给购房者带来灾难，也给政府财政的运营及金融行业的发展带来灾难。影子银行问题更是近几年在金融领域出现的不容小视的重要问题。影子银行游离于金融监管系统之外，会给整个金融行业的有序发展带来很多系统性的风险，同时也会波及财政行业领域。影子银行扰乱财政金融秩序的危害，在近几年已经开始逐渐显现。虽然目前影子银行的总体规模不大，还没有大规模影响实体经济的发展。但是，如果不正视这一潜在的风险，时间久了会给我国财政金融行业带来很大的麻烦。

3应对财政金融行业潜在风险的有效措施

3.1削减财政赤字，降低不良贷款率

面对日益高企的政府债务，唯一正确的做法是逐渐削减财政赤字。虽然削减赤字，在短期内会影响我国经济的发展，但是从经济社会长远发展角度看，这是非常有必要的。当然，赤字财政的做法不是一无是处，适度的财政赤字可以实现经济增长与财政有序运行的双赢。但是，过度的财政赤字却会深刻影响国民经济长远发展的未来。削减财政赤字，不能够以牺牲经济发展和人民生活水平为代价。因此，应当制订正确的赤字削减计划，逐步稳健地减少财政赤字，把政府债务水平降到完全可控的范围之内。本文认为我国财政债务规模降低到2008年金融危机以前的水平最好。从金融领域看，虽然不良贷款率总体上较少，但增加幅度明显。因此，也要引起重视，尽量采取措施把不良贷款率降低到1以下。

3.2政府应当适当地多安排债务支出的份额，并帮助商业银行等金融机构及时回笼贷款

我国过去几十年，财政支出中经济发展支出一直占据大头。在保障一定的经济发展支出的前提下，要适当增加债务支出的份额，尽快减少目前高企的债务。尤其是在地方债务的管理中，中央政府应当制定严格的地方政府债务管理条例，把地方政府目前杂乱的债务理顺，并收回地方政府的部分举债权。地方政府的举债行为应当经过中央政府相关部门的审核才能够实行。各地政府还要帮助商业银行等金融机构及时回笼贷款，制定更加严厉的贷款回收制度。商业银行等金融机构也要从内部出发，完善改革现有的行业规范。总之，减少政府财政债务规模，帮助金融行业的贷款能够及时回笼，是未来财政金融行业的重要工作。

篇（7）

积极财政政策造成的赤字率和负债率的提高引发了人们对我国财政风险的关注。但就显性指标而言，如进行国际比较，不难发现其实中国的赤字和显性负债水平是相对较低的。在标准普尔（Standard Poor's ）对世界上68个国家2000年政府债务负担率的统计中，中国排在第63位，不但低于美国、日本、德国、法国、英国、加拿大、意大利等经济最发达的西方七国，也低于韩国、新加坡、泰国、印度尼西亚、巴西、阿根廷、哥伦比亚等新兴市场国家以及俄罗斯、匈牙利、捷克、罗马尼亚、克罗地亚等市场转型国家（注：资料来源：标准普尔公司网站，Global Financial System Stre

，09-Oct-2001.）。图3进一步展示了中国与CIS （独联体国家）、CEE （中东欧转型国家）和Baltic（波罗的海国家）在整个转轨期内赤字率方面的比较。从图中我们可以看出，中国的中央财政赤字率要远远低于CEE 和CIS 国家，即使是财政状况良好的Baltic三国，其总体上的赤字水平也是高于中国的。

然而，赤字率、负债率等这些显性指标相对较低就能说明我国目前的财政风险不高吗？换言之，赤字率、负债率等这些显性指标相对较低就能说明我国目前的财政风险不高吗？换言之，赤字率、负债率等这些显性指标能完全反映中国这样的转型大国经济的财政风险程度吗？世界银行研究财政风险问题的著名经济学家Haria Polackova Bnxi等（1999）发现：和大多数转型国家在转型期出现的严重财政赤字状况不同的是，捷克和马其顿这两个国家在整个经济转型期内都保持了财政预算的基本平衡。他们的进一步研究表明：这两个国家的财政平衡是通过把大量政府活动转移到预算外，以大量积累或有债务及隐性负债的形式隐藏了一部分预算内的政府赤字和债务而达到的。大量隐性和或有负债的积累使捷克和马其顿财政风险事实上很高。

图3中国与前苏联和中东欧转国家赤字率的比较

那么，中国政府有没有隐性和或有负债？这些非显性负债产生的主要原因是什么？会对我国的财政风险产生什么样以及多大的影响？这些就是本文要研究的主要问题。

二、政府隐性担保与我国政府的隐性和或有债务

为了更清楚地说明政府债务的种类，这里先引入Hana Polackova Brixi（1998）的财政风险矩阵。她认为政府面临着四种财政风险：显性的、隐性的、直接的和或有的财政风险。每一种风险从广义上都可以定义为负债，Polackova Brixi 将政府负债分为四种类型，即：直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债（见表1）。按照传统的财政预算方式，只有直接显性负债是直接、即时地被纳入到财政预算中去的，而后三种类型的负债都具有不同程度的隐蔽性。相对于仅从赤字率、负债率等直接显性负债指标来判断一国的财政风险，财政风险矩阵有利于更全面地认识国家的负债及财政风险状况（见表2）。

资料来源：刘尚希、赵全厚：《政府债务：风险状况的初步分析》，《管理世界》2002年第5期。

直接显性负债在政府预算表中都有清晰的描述，本文主要关注的是政府的隐性和或有负债，对表2中的隐性和或有负债项目进行进一步分析，我们可以发现我国政府主要的或有和隐性债务都是源于政府的担保，并且大部分是隐性担保，如政府对国有商业银行、国有政策性银行、资产管理公司、其他金融机构、国有企业、社保基金等提供的担保（注：政府担保是指政府作为担保者（Guarantor ）向受益者（Beneficiary ）或是直接向债权人（Creditor）作出的在担保受益者（即债务人）违约时支付债务的承诺。当债务人发生债务违约时，将由政府代替债务人向债权人偿付债务。）。之所以称为“隐性”，是因为，与显性担保不同，隐性担保是一种没有明确完整的担保合同作为依托、没有严格法律约束力的担保形式。《中华人民共和国担保法》明确规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，从这个角度上讲，中国转型时期的绝大部分政府担保部属于隐性担保。

在经济转型期内我国形成了一个以中央政府为核心的完整的政府隐性担保体系。这个体系包括四个层次：一是中央政府对国有经济部门（包括国有银行、国有资产管理公司、中央银行、政策性银行、包括国有粮棉流通企业在内的国有企业及其他国有附属机构）的隐性担保；二是中央政府对资本市场的隐性担保；三是中央政府的社会养老金隐性担保；四是中央政府对地方政府债务的隐性担保。在对国有银行、国有企业等提供隐性担保时，政府没有负债；但是，如果债务人发生违约，政府将有义务偿还债务，此时，隐性和或有负债将成为政府的实际负债。（注：比如1999年“广信”破产时，虽然根据1995年《担保法》政府并没有代偿“广信”债务的法定义务，但政府还是部分地履行了1995年以前的隐性担保承诺，承担了一部分的对内对外债务。）因此，判断我国的财政风险，不能仅仅停留在赤字率、负债率这样几个显性指标上，还需要（或更需要）关注由我国庞大的政府担保（主要是隐性担保）体系所引发的政府或有及隐性债务。

三、补偿替代：一种解释

对政府提供隐性担保的经济部门进行进一步分析，不难发现这些部门，如银行证券等金融部门、社会保障、国有企业等都是我国渐进式改革较晚才触及的部门（如表3）。这时的改革步骤仍要具有“帕累托改进”的性质几乎是不可能的，而“非帕累托改进”就必然意味着改革会面临来自各方面现实和潜在利益受损者的阻力，在客观上加大了政府推进改革的难度。

为了消除改革的阻力，政府的一般做法是对利益受损者进行“补偿”或“赎买”，以换取人们对改革的最广泛支持。通常的补偿有两种不同的方式：显性补偿和隐性补偿。显性补偿往往动用政府财政资源对利益受损主体进行直接补偿，这种方式在我国又分为两种具体的表现形式：一是樊纲所说的“让利”行为，中央政府“让利”行为的实质是把本应纳入到财政收入中的一块收益让渡给企业或地方政府；政府给予某项改革涉及到的潜在利益受损者直接的财政补贴，典型的是70年代是80年代初进行的对城镇居民的粮价补贴（注：农村改革能够提高农业的产出和农民的收入水平，但粮食价格的提高却可能损害到城镇居民的既得利益。胡汝银（1992）就曾指出，政府在推进农业改革的同时，通过一种配套性的财政补贴政策对城镇居民进行补偿性的粮价补贴，便既可增加粮食供给，又能够使得城镇居民成为农业发展的受益者和农业改革的支持者。）。显性补偿在财政风险矩阵中表现为政府直接显性负债。而隐性补偿最主要的就是政府在经济重构过程中为各经济部门提供的显性或隐性担保，这些担保产生了政府的隐性和或有负债。

当改革进入“攻坚战”阶段，为减缓或消除改革的阻力，政府对潜在利益受损者的补偿将加大。此时，政府将面对两种补偿方式的选择问题。William Easterly（1999）从政府资产净价值的视角出发构建了“财政调整假象”模型，分析了政府财政调整的过程（注：模型请参见Easterly，William ，1999，"When Is Fiscal Aajustment an Illusion？"，EcoaomicPolicy（April ），p.57-86.）。本文将对Easterly模型加以简化来分析政府在渐进转型过程中对不同利益补偿方式的选择及其对政府债务的影响。

中国政府被视为一个经济主体，有自己的效用函数。政府的效用函数取决于政府的消费量，政府在整个经济转型期间的动态最优化问题就是如何使自身跨期消费的效用现值最大：

（公式略）

其中C 代表政府的消费，ρ代表政府的贴现率，t 为一个连续的时间变量。

（公式略）

其中A 代表政府的资产价值（包括税收部分）（注：鉴于或有债务的不确定性，所以这里的Lc实际上是一个期望值E （Lc）。），代表政府的直接显性负债；代表政府的直接隐性负债，Lc则代表政府的或有负债，它包括或有的显性负债和或有隐性负债两个部分。政府资产的回报率和债务的利息率都用常数r 来表示。这里政府每一期的消费C 不仅包括政府本身对公共资源的消费，还包括政府在转型期内给予不同利益集团的优惠和租金，即“赎买”或“补偿”。从这个角度看，除了财政领域，有一部分政府效用来自赎买改革的社会收益。

政府跨期效用函数的预算约束条件为：

（公式略）

这个不等式同时也是政府具备跨期清偿能力（Inter-temporal Government Solvency）的条件。根据Ramsey-Cass-Koopmans一阶条件，可以得出

C/C=r-ρ（4）

这时政府的跨期效用达到最优状态。由此也可以推出政府的资产净值占其消费的比率为政府贴现率ρ的倒数：

（公式略）

ρ是一个非常关键的变量。它主要是用来衡量政府“财政不负责任”（Fiseal Irresponsibility）的程度，ρ值越大，代表对当前消费的主观评价也就越高。

由（5）式可以得出：

（公式略）

这就意味着政府的财政调整可以围绕政府资产和各种形式的负债来进行权衡。当政府面临外部财政约束时，比如法律规定的不能超过一定的上限时，政府就可以选择通过变现资产，或者是增加的方式来继续维持原有的ρ值。

在渐进转型的过程中，中国政府虽然没有面临诸如欧盟的“马斯特里赫特”条约等规定的外在财政约束（注：欧盟“马斯特里赫特”条约规定了申请欧元货币区成员国资格的国家必须满足3%的赤字率和60%的负债率上限。），但内在的财政约束却是一直存在着的。1994年《预算法》第一章总则的第三条就明确规定“各级预算应当做到收支平衡”。尽管转型期内的绝大多数年份都出现了财政赤字，但中国总体的赤字水平是相当低的。从1998年开始中国实施积极的财政政策，财政收支不平衡的局面加大，但这并不能表明中国放弃了财政预算平衡的长期目标。补偿替代模型较好地解释了在赎买式渐进改革策略下，政府对其资产和不同形式负债的权衡问题。中国在转型期内的赤字率一直控制在3%以内，债务负担率在20%以下，原因就是，在内在财政约束条件下，政府通过增加的方式成功地对进行替代，以保证政府以一个较高的ρ值平稳推进改革进程。当然，中国政府也可以选择将政府资产A 贴现的方式，比如政府曾经希望通过减持变现部分国有股权来补充社会养老基金的亏空，但迫于社会公众和利益集团的压力，政府还是选择了维持政府资产A 的现状。（注：2001年6月12日国务院《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，决定通过证券市场减持国有股以筹集社会保障资金。但该方案出台后，大多数流通股股东选择“用脚投票”，股指一路下跌。2001年12月23日，中国证监会不得不宣布暂停执行《暂行办法》。2002年6月23日，国务院决定对国内上市公司停止执行《暂行办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定，并不再出台具体实施办法。）

在渐进转型的过程中，中国政府通过提供隐性担保补偿的方式保障了整个经济转型的平稳推进。在短期内，政府以最小化的财政支出取得了巨大的社会收益。

四、隐性担保对财政风险的影响

在隐性担保的框架下，政府可以用最小的显性财政成本平稳地推进渐进改革的进程。因此在短期条件下，隐性担保似乎是一种“性价比”很高的政府补偿手段。这就往往会使政策制定者忽略政府担保的另外一面：政府担保所导致的负债问题。“过去，不管是公众还是政治家都有一种错误的信念，认为贷款担保对政府的成本是零，除非最后发生了严重的‘短缺量’”（Merton and Bodie，1992）。而实际上，受保主体把信用风险部分或全部地转嫁给担保者，受保主体违约时，提供担保的政府将不得不承担转嫁来的债务，隐性债务会显性化，而或有债务也会变成直接、必然的债务。

事实上，隐性担保的广泛实施已经使得中国政府积累了越来越多的隐性和或有负债。马拴友（2001）在国内首先运用财政风险矩阵对我国公共部门的债务进行了估算，指出“我国政府总债务占GDP 比重已相当高，单国内债务负担率1999年合计已达72.4%，财政的潜在风险已经很大”。而刘尚希、赵全厚（2002）的估计是2000年中国政府总债务规模占到当年GDP的130.6%，其中或有债务占GDP 的比重为65.6%（数据见表2）。前世界银行驻中国代表处高级经济学家Pieter Bottelier（2001a ）从三个层面对中国中央政府2000年的总负债规模进行了估算：第一层面为中央政府的显性债务和债务担保，占GDP 的43%-44%；第二个层面是国有银行不良贷款形成的或有债务，占GDP 的37%-44%；第三个层面是还没有纳入到个人养老基金账户的国家养老金隐性债务，占GDP 的45%-95%，国家总负债规模为125%-183%（这里还没有包括地方政府和国有企业的债务）。

标准普尔公司2001年公布的2000年底68个国家政府在金融部门中的或有负债状况则从国际比较的角度为评价中国或有负债的规模提供了非常好的佐证。标准普尔估计的2000年中国政府在金融领域中的或有负债为当年GDP 的43%-86%，在68个的国家中是最高的。（注：资料来源：标准普尔公司网站，Global Financial System Stress，09-Qct.-2001.）

政府或有债务和隐性债务的大量积累也就是政府财政风险的大量积累。“由于体制的渐进式推进，各种经济关系中的风险可以无限外推，并最终向财政转移，财政风险同社会各种风险构成强的相关性，各种风险潜存于制度变革之中，为了推进渐进式改革，往往人为限制风险的暴露。结果将导致制度变迁的压抑性和风险、危机的突发性。”（傅志华，2002）

从长远的眼光看，隐性担保将会导致更高的财政风险，这主要是因为隐性担保合同会扭曲受保主体的激励结构，引致严重的道德风险，从而加大隐性担保的最终财政成本。道德风险首先表现为政府的隐性担保使受保主体意识到政府会在自身发生财务危机的时候帮助其摆脱困境，因此它们也就放弃了投资决策中的审慎原则而偏好追求高风险、高回报的项目。审慎原则的放弃和过度的风险偏好必然带来受保主体违约率的非正常提高，由此提供担保的政府将承担更多的转嫁来的风险。道德风险还包括受保主体及其经理人员的败德行为。隐性担保并不是一个完整意义上的合同，作为担保者的政府和受保主体之间的委托－关系是模糊和残缺的。在政府与受保主体信息严重不对称的情况下，政府不但无从了解受保主体的努力程度和风险倾向，更难以设计出一个有效的激励机制来约束其行为。于是，受保主体的败德行为便成为其理性的选择，比如国有银行的经理人员混淆政策性损失和商业性损失的界限，把经营不善导致的资产损失也纳入政府隐性担保的框架；国有粮食流通企业利用国家对“按保护价敞开收购农民余粮”的担保，故意压低粮食收购价格（低于保护价），这就不仅把政策性收购的风险全部转移给政府财政，还从政府手中套取了一块额外的收益；国有企业的厂长经理会隐瞒贷款项目信息，改变资金用途，把本来用于“安定团结”或是企业技术改造、增加固定资产投资的政府担保的银行贷款挪作他用，有些贷款甚至被企业转贷或用于管理人员的职务消费；等等。这种恶意的风险转嫁将引起政府财政风险的进一步提高。

五、结论及政策建议

由此我们可以得出这样的结论：我国政府将本应在预算内进行的大量补偿性财政活动转移到预算外，以隐性担保这种“准财政活动”部分地替代政府预算内的财政活动，从而缓解了政府当前的财政压力，改善了政府的收支平衡表，表现出了较低的赤字水平和显性负债水平。短期内，政府所采用的这种策略在充分保障国有经济部门顺利融资的前提下做到了财政显性成本的最小化，这对于维持经济的持续增长、平稳推进经济转型都具有重大意义。

但这种策略的实施也使得政府在渐进转型的后期面临越来越大的财政支付压力。为了偿付隐性担保所形成的国有经济部门中的巨额或有债务，政府将为此付出沉重的财政代价。同时由于隐性担保缺乏有效的激励约束机制，受保主体激励结构的扭曲必然导致道德风险的蔓延和政府财政成本的增加，从而进一步提高了我国的财政风险。

要想继续发挥政府担保的积极作用，同时有效监控和化解政府担保可能导致的财政风险，必须进行财政创新并对传统的政府隐性担保机制进行彻底改造：首先，必须改善担保激励约束机制，逐步实现隐性担保显性化。目前可以从三个方面入手：（1）加快构建覆盖各种类型金融机构的存款保险体系；（2）在各级政府介入的担保活动中，必须有要件完整、条文明确的具备法律效力的合同作为担保的基础，合同应当明确风险分担的机制、受保主体的义务和责任、发生损失后的补救措施等内容，最大限度地做到激励兼容；（3）逐步相机减少担保范围，当政府在负外部性威胁和社会预期的压力下不得不对显性担保框架之外的经济主体进行担保“补偿”时，应坚持审慎原则，补偿之前要向社会公众阐明政府救助的必要性、原则、范围和方式，补偿过程中要明确政府与利益相关主体的责任与权利，以期将道德风险遏制在最小的范围内。

其次，尽快实现预算体制由收付实现制向权责发生制转变、建立财政资产负债管理体系。以收付实现制为基础的财政收支管理的最大弊端就是不能全面真实地反映出政府的风险状况，而在以权责发生为基础的财政资产负债管理制度下，隐性和或有债务被纳入管理范围，政府必须从自身所拥有财政资源总量的角度去权衡承担所有债务的最优数量，必须对从事的任何一项导致隐性和或有负债产生的活动负责并作出解释说明，这就在源头上有利于财政风险的预测、监督和控制。

最后，政府还可以在事后（担保关系正式确立之后），以市场为导向，大量应用市场化的手段（如利用金融工具对冲风险，进入国内、国际的保险市场和再保险市场分摊风险）和机制（如建立风险储备机制）降低和转嫁财政风险。在市场经济的条件下，政府这种利用市场化的手段规避和转嫁自身风险的行为不仅是合理的，而且也是完全具备可操作性的。

「参考文献

[1]Easterly，William ，"When Is Fiscal Adjustment an Illusion？"，EeonomicPolicy（April ），1999，pp.57-86.

[2]樊纲：《论改革过程》，盛洪主编《中国的过渡经济学》，上海人民出版社1994年版。

[3]傅志华：《国家财政安全论》，人民出版社2001年版。

[4]胡汝银：《中国改革的政治经济学》，盛洪主编《中国的过渡经济学》，上海人民出版社1994年版。

[5]刘尚希、赵全厚：《政府债务：风险状况的初步分析》，《管理世界》2002年第5期。

[6]马拴友：《中国公共部门债务和赤字的可持续性分析》，《经济研究》2001年第8期。

[7]Merton，Robert C.，and Zvi Bodie ，On the Management of Financial Guarantees.FinancialManagement 21（Winter），1992，pp.87-109.

[8]Pieter，Bottelier ，Implications of WTO Membership for China's State-OwnedBanks and the Management of Public Finances ：Issues and Strategies.Working paper，200l.

[9]Polackova Brixi ，Hana，Contingent Government Liabilities ：A Hidden Riskfor Fiscal Stability.World Bank Working Paper ，No.1989，1998.

[10]Polackova Brixi，Hana，Ghanam Hafez，and Islam Roumeen ，Fiscal Adjustmentand Contingent Liabilities：Case Studies of the Czech Republic and Macedonia.WorldBank Working Paper，No.2177，1999.

[11]Standard and Poor's：Global Financial System Stress.

篇（8）

摘要：由于我国地方政府债务规模的不断扩大以及风险大锅饭制度的存在，政府的财政风险呈现不断扩大的趋势。本篇论文基于财政风险防范的视角，结合我国实际情况，在Lüder政府会计权变模型中的工具变量中加入了风险评估变量和监督机制变量。在风险评估机制中，笔者重点提出了如何确认和评估各项负债的方法及改善建议；在监督机制中，笔者认为应着重加强对于风险以及各组织行为变量之间的监督机制，以完善我国政府会计改革。

关键词 ：财政风险，政府会计权变模型

中图分类号：F275 文献标志码：A 文章编号：1000-8775（2015）04-0123-01

收稿日期：2015-01-20

作者简介：王蓓（1990-）；女；内蒙古呼伦贝尔人；硕士研究生；研究方向：政府会计。张瑜（1989-）；女；黑龙江大庆人；硕士研究生；研究方向：政府会计。

财务风险是指由于各种不确定因素影响金融领域，导致金融资本运作和金融活动的损失破坏。财政风险的防范离不开政府会计体系的技术支撑。政府确认、计量、记录和报告的会计信息有助于政府利用会计信息作出有效决策。Lüder于1990年提出政府会计权变模型后，有许多学者对该模型进行了修改补充。本文从财政风险防范的角度入手，添加了风险评估变量以及监督机制变量，从而完善Lüder政府会计模型在我国的实际应用。

一、财政风险的环境变量

1.地方政府的债务风险不断扩大

随着我国经济的不断发展，地方政府的债务规模有扩张的趋势。通过对我国各地区不同省份的研究，财政部财政科学研究所所长贾康估算出2007年我国地方政府债务总额为41159亿元。据审计署相关文件显示，2010年全国地方政府性债务已经超过十万亿元，其中占有较大比重的是担保债务和直接债务。

2.风险大锅饭的存在

随着我国改革开放的不断深入，“利益大锅饭”的格局被逐渐打破，然而“风险大锅饭”的现象却依然存在。所谓风险大锅饭是指收益与风险的不对等，即盈利时获得收益，亏损时却不承担风险。这种不对等主要表现为本届政府各方举债大力发展经济建设，提高了政绩，然而巨额的债务费用却需要由下几届政府来承担。这种盲目发展经济的行为不仅增加了政府的财政负担，而且增加了我国政府财政风险。

二、财政风险的组织行为变量

1.政治上的推动者

在我国，中央和地方政府是政府会计改革的主体和主要推动者。没有政府的大力倡导和执行，那么政府会计改革将沦为纸上谈兵。近年来，我国政府陆续推动了各项改革，形成了以《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》为主要内容的政府会计制度体系。这对于深化财税体制改革战略部署具有重大意义。

2.改革驱动者

根据Lüder政府会计改革权变模型，改革的驱动者包括政府委员会、审计机构、准则指定机构、学术专业协会等社会组织。

3.利益相关者

Lüder政府会计改革权变模型中的利益相关者主要是指一般社会公众，社会监督者等。

三、财政风险的工具变量

1.改革概念

基于财政风险防范的我国政府会计改革概念应该是以目前以及未来可预见的行政生态系统为前提，明确预算会计体制的作用和局限，通过评估预测未来财政风险大小进而制定相应的策略化解财政风险。

2.风险评估

由于风险大锅饭制度的存在以及地方政府债务规模的不断扩大，我国政府愈发难以估算财政风险的大小。然而，为有效控制财政风险，我们必须对现存的财政风险进行评估。通过对风险进行筛查，明确我国政府会计改革的重点。

为能够准确评估我国目前的财政风险，我们可以采取以下两种方法来完善政府负债风险的计量。方法一是循序渐进的引入权责发生制。采用这种方式，大量或有负债和隐性负债将会被纳入政府负债的核算体系。因此，我国政府会计可以先试行权责发生制与收付实现制并存的制度。方法二是逐步建立一套完整可信的政府资产负债表。这种做法不仅向广大纳税人和社会监督者解释了政府的收入和支出，而且有助于政府对未来的借债和财政支出的合理安排以及各项财政负债风险的防范提供指导。

3.执行战略

十八届三中全会以来，我国政府提出了“建立现代财政制度”的改革方向。具体的执行战略包括：一是规范公开政府预算管理制度。二是完善税收制度。改进地方税和中央税体系，逐步提高直接税比重。三是建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，有助于提高公共服务的质量。基于以上政府会计改革战略，我国政府会计改革执行战略选择渐进、多步骤路径。

4.执行结果

执行结果不是一劳永逸的过程，而是一个动态可持续的阶段。它会随着我国政府会计改革的战略目标和改革环境的变化而不断变化。因此，我们需要通过对组织行为变量的追踪和反馈，不断改善执行结果，从而适应我国经济发展的需要。

5.监督机制

篇（9）

报告显示，供给侧结构性改革对经济发展发挥了积极效果。当前公共风险和财政风险都有所上升，这意味着必须进一步拓展财政改革空间。报告认为，积极财政政策在适当兼顾总需求条件下应将重点放在促进供给侧结构性改革

近日，中国财政科学研究院关于地方财政经济运行情况的调研成果指出，供给侧结构性改革对各地经济发展促进效果显著，同时应重视公共风险和财政风险双重叠加的问题。

权衡考虑两种风险

中国财科院日前开展的“地方财政经济运行”调研，分别针对东部、中部、西部及东北地区，并面向全国开展“地方财政经济运行”在线问卷调查。

调研报告显示，供给侧结构性改革对经济发展发挥了积极效果。比如，东部地区经济运行稳中向好、领先发展，呈现诸多积极变化，工业运行平稳，进出口降幅明显收窄或转正，经济运行质量提升，结构优化升级态势明显。

报告表示，前3季度，东北地区经济运行情况有所回暖，大部分调研地区的经济运行先行指标，如工业用电量、货运量、金融机构贷款余额呈增长态势。

报告在肯定经济发展诸多亮点的同时，也着重关注了风险问题。“我国当前正处于转型升级、爬坡过坎的关键时期，在这个关键时期整体风险在加大。”中国财科院院长刘尚希表示，调研显示，当前公共风险和财政风险都有所上升。

报告所述的公共风险，包括经济风险、社会风险、结构性风险等，具体表现为经济下行的压力依然较大，城镇化、老龄化、人口流动对公共服务提出挑战，地区之间的分化明显，传统行业发展的内生动力不足等。

财政风险则是指财政收支面临的压力，在调研中发现一些市县财政收入负增长或零增长，收支缺口越来越大，债务增长的压力大。这其中既有“挤水分”的因素，也有经济下行在财源上的反应，应警惕财政运行风险。

国家统计局统计科学研究所所长万东华也认为，要保持经济的稳定增长，就要更多地发挥财政的作用;另外，经济下行对财政的压力也很大，因此在政策空间方面也提出一些挑战。

“这显然是一个两难问题，财政风险和公共风险的权衡组合是当前制定宏观政策的一个基本依据。实际上这意味着必须进一步拓展财政改革的空间，从根本上防范化解当前的公共风险和财政风险。”刘尚希强调。

地方债应透明规范

调研显示，我国地方政府债务管理近年来取得了较大进步，尤其是置换债券对于优化债务结构、降低负债成本、明确政府权利义务、降低地方政府债务的不确定性风险意义重大。

报告指出，无论是东北、东部、中部还是西部地区，担保债务和救助债务的规模不断下降，政府债务的偿还责任更加明确，政府债务的整体风险水平也相应降低。

与此同时，报告也揭示了一些地方政府债务面临的问题，包括经济下行和减税等政策性因素影响财政收入增长、局部地区债务率偏高、地方融资平台转型难度大、不规范的融资行为等。

比如，对东北地区调研显示，有的地方债务率超过了100%的警戒线。与此同时，支出刚性难以改变，收支矛盾较大。中部地区调研则显示，不少地方“发展依赖于项目”的现象较普遍，融资平台的政府投融资职能很难简单免除，一些地方存在不规范的政府和社会资本合作(PPP)模式，这些都可能为未来政府债务的增加带来隐患。

报告建议，要控制和化解地方债务风险，防止财政风险蔓延，具体措施包括实行债务规模限额控制，严格控制违规举债行为，确保债务规模增长与地方经济发展速度相匹配，杜绝盲目举债;规范发展PPP模式，避免保底承诺、回购安排、明股实债等“伪PPP”“假PPP”。

“当前，加强地方债务管理，透明度提高，规范性增强，债务的增长明显得到了有效控制，但是地方的支出压力和债务增长压力并没有减弱。”刘尚希指出了地方政府面临的收支矛盾。

对于我国政府债务问题，国家发展改革委经济研究所副所长孙学工表示，我国政府杠杆率在世界主要经济体当中是最小的，风险总体可控。“以前地方政府债务的风险，主要不在规模，而在于不规范、不透明。现在建立了规范透明的融资方式和防控风险的一整套制度，可以通过加强政府和市场的约束，更好地发挥专项债券的作用，支持地方政府基础设施建设。”他认为。

用好积极财政政策

刘尚希认为，明年积极的财政政策还将延续。以前的积极财政政策可能更多着眼需求方面，现在积极财政政策主要从供给侧结构性改革角度考虑，在适当兼顾总需求的条件下重点放在促进供给侧结构性改革。

报告认为，进一步减税降费在未来宏观政策中具有重要性和导向性，并提出以下建议：针对关键环节完善税收制度，降低企业税收负担;加大小微企业税收优惠力度，增强企业竞争力和市场活力、落实降低社保费率政策，在现行已适度降低失业、工伤、生育保险费率的基础上，进一步探索适度降低养老保险、医疗保险费率。

“政府要为市场创造条件，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，避免过多地采取各种手段直接或间接地介入市场活动领域。”报告建议，在当前化解过剩产能工作中，应更好发挥市场调控作用，减少直接行政性干预;政府投资基金的政策性或引导性应通过投资领域来体现，采取清单管理模式，将具体项目选择权和投后管理等委托专业投资管理公司负责。

报告还对进一步推进财政体制改革、建立法治化的财政体制提出建议，认为要加快推进事权与支出责任划分改革，积极推动《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》在实践层面的落地;完善中央与地方以及地方间的税收分享机制;探索各级财政支出责任法治化。

看了“供给侧改革与财政政策”的人还看了：

1.财政政策怎样促进供给侧改革

2.促进供给侧改革的财政政策

3.供给侧改革的论文

4.2016中国应采取什么财政政策

5.2016-2017年农业供给侧改革政策

篇（10）

鉴于经济生活中出现的通货紧缩现象，我国1998年以来已连续三年实行了以增发国债、扩大投资为主要内容的积极财政政策。虽然在反周期、促进结构调整等方面产生了非常明显的效果，但同时也加大了财政风险。化解财政风险，最根本的就是，要在效率提高的基础上，促进经济增长。只有经济高效增长，税收收入才是实实在在的，国家财力才有坚实的物质基础。中央下那么大决心解决国有企业问题、结构调整和产业升级问题，就是要把工作重点放在提高经济增长效益上。经济增长效益是衡量一国经济发展质量的标志，也是决定中国经济在21世纪能否在国际上充分发挥其影响力的重要因素。从财政管理的角度来看，化解财政风险还涉及到财政支出方面的问题。我国现行的财政支出范围和分配格局还存在“越位”与“缺位”并存的现象。一方面，许多应当由市场提供和社会负担的商品和劳务仍由财政负担，造成财政支出严重“越位”；另一方面，许多应由财政安排的事项，财政还存在“缺位”现象。因此，我们应严格按照公共财政的要求，调整我国公共支出范围，确保财政支出的公共性质。

一.现行财政管理体制存在缺陷

1.现行分税制不合理。我国实行分税制财政体制改革后的十多年来，已初步建立起财政与经济、中央财政与地方财政良性循环机制，但仍存在各级政府事权和财权不统一，支出范围划分不清，中央财权过分集中，地方可支配财力相对减少等方面的问题，造成地方财政收入不稳定等财政运行中的风险。

2.政府间财政转移支付体系尚不完善。我国现行税收返还既未考虑各地区收入能力和支出需要的客观差异，也缺乏合理标准，导致地区间财力差距非但没有缩小，反而扩大。同时，专项补助制度也存在很多问题，如专项资金在各地区间分配随意性大，专项拨款用途过宽、重点不突出，难以保证专款专用等。

二.财政预算管理不力导致支出膨胀

一是时间跨度短，往往重视年度预算，无法考虑由政府建立养老金和其他政府津贴计划，也无法分析由政府发放或担保的贷款所引发的后续风险；二是传统的预算仅仅知道现金流量，不考虑负债的增加，也不考虑或有债务，不考虑财政的过去承诺所引发的未来成本，带来财政成本的转移；三是预算外收入、制度外收入的膨胀影响了财政抵御风险的能力，大量财政性资金游离于财政预算管理之外。

三.政府债务过重导致财政风险程度提高

一方面，长期以来，财政周转金、国内外专业项目贷款等政府债务没有归口管理，许多债务到还本付息时，由于主管部门及项目单位不能还款，上级则采取预算扣款的办法硬性索债，到这时财政部门才被迫介入，给财政平衡增加不可知的难度。另一方面，我国国债增长速度远高于国民经济发展的速度，加之管理手段落后，国债的使用效率不高，由此导致了三类财政风险：一是量大造成的过度风险；二是结构不合理造成的风险；

三是使用不当造成的风险，形成了赤字政府的恶性循环。

四.政府替国有企业承担风险

在我国，国有企业的利税上缴是政府财政收入的主要来源，政府对企业投资的支持，主要是通过直接拨款、国家银行信贷，以及直接的补贴等方式进行的，而一旦国企转制，政府对企业的投资就不再采取直接支持而是采取担保或保险承诺的方式,这种政府承诺并不表现为经常项目的现金开支，所以不计入政府预算列支但它却是一种隐性的预算外开支或责任，最后会包含隐性的财政成本，在一定条件下会形成对财政的额外列支要求。如果没有政府支持，大批的国有企业将破产，即使有了政府支持，只要国有企业没有根本好转，财政仍然面临极大的债务风险。

五.防范和化解财政风险的策略研究

1.进一步深化财政体制改革，优化财政支出结构，改革税收体制，建立切实可行的税权划分模式。 税收制度改革是财政收入改革的核心内容。我国税制改革应以建立多样化的税种范围、明确的主体税种、规范的中央税收管理制度和地方税收管理制度为原则。2. 改革现行转移支付制度。首先，科学界定各级政府财权和事权。中央政府应主要负责宏观调控，地方政府负责大部分公共事务的管理。第二，逐步建立按客观因素测定标准收入和标准支出的转移支付制度，根据因素影响程度不同确定转移支付的数额。第三，简化转移支付形式。将维护既得利益的多种调节方法简化为“税收返还”单一方法，然后逐步减少富裕地区、增加贫困地区的税收返还增量。

2.完善政府预算活动，建立科学合理的财政预算制度，采取标准周期预算管理制度。可以调整各级人代会召开时间，或采取跨年制预算年度安排，使预算年度与人代会审批预算草案的期限衔接。改革预算科目设置体系和审议制度。一方面，对预算科目的设置应尽量体现复式预算的功能要求，构建基本框架为政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算和财政投融资预算的预算结构。另一方面，要进一步完善预算审批的程序。建议各级人大应设立专门工作机构，制定相应工作制度，对预算草案进行实质审查。改革预算执行监督制度。要降低财政风险必须对预算执行各个环节给予富有实效的监督，形成内部监督和外部监督相结合的监督机制，突出财政监察、审计检查、行政法制监督的作用。

3.规范政府行为，加强债务管理。要按照责、权、利和借、用、还相统一的原则，对政府债务进行总量控制。通过科学测算和制定地方政府债务规模和中长期规划及年度计划，使举债规模与可用财力增量和财政承受能力相适应。进一步严格执行政府担保外债的管理。对市场竞争性项目要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，按照法律程序办事，财政不予担保；对技术性和公益性项目，需要财政担保的，一定要从实际财力和承受能力出发，完善贷款手续，落实好配套资金和还贷资金来源。要对国债实行专项预算管理，像管理基金一样管理国债，真正发挥国债的应有作用。同时，应该给予地方一定发行国债的权利，但是这种债券的位阶和享有的权利低于中央发行的债券。

4.完善国有资产运营制度，盘活政府各种财源。对国有资产进行转让、拍卖、联合、合作，以实现国有资产的良性循环和不断增值。健全国有资产保值增值考核体系，国有企业领导成员报酬必须与国有资产保值增值挂勾。按同股同权的原则，制定国有股权收益管理办法，按实收取国有资本收益，逐步推行由财政部门向国有独资企业和国有控股公司派驻财务总监，行使国有资产监督权。要特别防止借企业改制悬空和逃废债务，对实行的股份合作制度及被兼并的企业要由改制后的企业及兼并企业承担全部贷款本息，并有确实担保措施，通过重组、资产置换、债权转股权及阶段性持股等措施保全资产、减少损失，从制度上防止新的或有债务的产生和膨胀。

5.改革现行国有银行管理体制，防范和化解金融风险。一是增加商业银行补充资本金的合理渠道，提高商业银行的资本充足率。允许商业银行发行长期债券，增加附属资本，确保资本充足率不低于8％。二是对国有商业银行进行股份制改造，从社会上吸纳资金补充资本，提高资本充足率，减轻财政负担，缓解财政风险。

参考文献：

1.田淑英，《中国财政风险问题的理性思考》，《经济研究参考》，2002年第2期