高校行政论文汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇高校行政论文范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

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2解决行政管理在校园文化建设中出现问题的措施

针对上述高校行政管理在校园文化建设中出现的问题，提出了三项解决措施予以改善问题，提高行政管理在校园建设方面的工作效率。行政管理人员对校园文化建设方面缺乏理解、认识并且业务素质比较低的情况尤为突出，是急需解决的关键环节。提高相关人员的素质和对行政管理工作的理解可以分为三个阶段，第一阶段是行政管理人员招聘环节，校方领导应该严格把控工作人员的招聘工作，从根源上提高工作人员的素质问题。第二阶段是行政管理人员培训环节，对高校从事行政管理新员工上岗前需要进行培训，专业知识考核合格之后方可投入行政工作；对于已经从事行政管理工作人员要定期对业务水平进行考核，以此作为提高行政管理人员工作水平和综合素质的直接手段。第三阶段是行政管理人员交流环节，科学技术的进步促使很多理论都在加速进步，行政管理理论也受此影响，为了能够开阔高校行政管理人员的眼界，借鉴优秀的行政管理在校园文化建设中的实例，应该定期举办行政管理人员交流会议。从开端、中端以及末端三方面出发，从而实现在高校行政管理人员的综合素质以及业务水平的提高。随着教育水平不断提高，学生思想逐渐变得更为自主，学校的宗旨也转变成为以人为本，更为重视学生在校园文化建设环节中的作用。学生与行政管理的工作人员之间在校园文化建设的过程中存在相互促进的作用。对于行政管理人员来讲，由学生组成的团体代表着全校学生的意愿，学生团体自主举办的各项活动能够建设和完善好校园文化；而行政管理人员能够把握学生团体组织的校园文化活动的形式并在一定程度上予以支持，两者之间相互促进，高校行政管理就能够在校园文化建设中得到全体师生的支持和理解。

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2.绩效考核的指标与目的不够清晰当前，高校行政管理中的绩效考核存在较为严重的形式主义，绩效考核没有一个明确的指标，或者说绩效考核的指标不能完全地适用于高校行政管理工作，这就使得绩效考核难以达到公平公正的效果，违背了绩效管理的初衷。另外，绩效考核的目的不够明确，只是为了做做样子，绩效考核所得出的结果没有得到合理的分析，更没有应用到行政管理的完善中去，这就使绩效考核失去了其应有的意义，变成了一种空有形式而无实际作用的工作。

3.绩效考核只注重奖惩而忽略的调节改善高校行政管理中，绩效考核所得出的结果，最大的作用就是奖励那些工作积极、工作成果较大的员工，同时对工作积极性不高、工作效果差的员工进行相应的惩罚。然而，却并没有通过对绩效考核结果的分析，帮助行政管理人员总结管理经验，弥补工作中的不足，这就使得行政管理人员虽然得到了一定程度的奖惩，当对于未来的工作改善并没有明显的作用，绩效管理的作用并没有完全发挥出来。

4.绩效考核缺乏可持续性绩效管理的作用是要对高校行政管理产生积极的影响，帮助行政管理人员改善工作。这就需要绩效考核的结果不仅要反映过去一段时间的管理效果，更要成为未来管理工作中的指导，在不断的考核与改善中，形成一种良性循环。然而，实际的高校行政管理中，绩效考核并未与实际的行政管理工作结合起来，使得绩效考核失去了可持续性，难以发挥其不断促进行政管理发展进步的作用。

二、绩效管理在高校行政管理中应用的有效策略

1.明确不同岗位的具体职责在高校行政管理中，存在多个不同的岗位，每一位工作人员在各自的岗位上履行自己的责任。明确不同岗位的职责，不仅能够合理地分配人力资源，提高行政管理的效率，更能够在运用绩效管理时，方便对不同岗位的工作人员进行绩效考核，一旦岗位职责明确，行政管理人员就能够在自己的职责范围内，做好自己的本职工作，当进行绩效考核时，便能够更方便地根据其工作完成情况进行评估。这不仅使得绩效考核实现公平公正，更能够通过考核结果直接地指出工作中的问题，以便及时解决。

2.明晰绩效考核的目标，制定合理的考核标准绩效考核的最终目标，是要反映高校行政管理的实际情况，对于优秀的行政管理工作，要进行保持，对于存在问题的部分，要及时调节改正。而不能让绩效考核成为一种形式，失去其本质的作用。有了明确的考核目标，才能制定合理的绩效考核方案，从而保证绩效考核工作的顺利进行。根据绩效考核目标，制定合理的考核标准，为绩效考核工作提供可靠的依据，通过绩效考核，体现绩效管理的公平性。合理的考核标准，有利于全面反映高校行政管理工作真实情况，提高行政管理的效率。

3.加强绩效指导与沟通，及时对行政管理工作进行调节绩效管理注重的不仅是工作的结果，同时也应当正确反映整个工作过程。因此，在高校行政管理期间，应当以绩效考核作为参考，及时地与工作人员进行沟通，对工作中存在不足的工作人员进行指导，帮助其解决工作中的问题，提高工作效率。绩效管理中，应当制定合理的沟通与指导制度，丰富沟通与指导的形式，使绩效管理人员与行政管理人员能够实现即时的沟通，对行政管理工作中不合理的部分进行调整，从而使行政管理达到更佳的状态。

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2.调整行政管理的体制

建立健全的行政管理体制，实现高校行政管理工作的制度化、科学化、合理化。首先，高校需加强管理制度的执行力度。一是要行政管理工作必须遵循民主集中制原则，严禁在个人主义下执行任务的现象发生，所有重大工作事项必须要通过集体商议表决，要构建赋有学校特色、符合自身发展的管理体制。二是要行政管理工作需具备公平公正性，行政管理人员要严格按照学校规章制度办事，不容马虎。三是要加强完善激励机制。避免传统管理工作中做与不做一个样，做多做少一个样的现象。高校需依据职工的工作表现作为绩效评估的标准，要做到按劳分配，多劳多得；并且，在调动职工的工作积极性时，不再单单依靠物质方面的激励，还可以采取其它的奖励形式，比如学校出资提供优秀工作者旅游、给予职工出国深造的机会等等。其次，加强惩罚力度，要严格处理职工违规违纪现象，要对这类职工积极进行思想教育，端正其工作态度，需应该注重有奖有罚。

3.优化行政管理的方法

优化行政管理方法就是要充分利用科学资源，将高新技术运用到日常行政管理工作中，提高行政管理水平。随着现代化科学技术的发展，行政管理工作日渐与网络信息接轨，以往的行政管理方法早已跟不上时代创新的步伐，所以，优化高校行政管理方法迫在眉睫。在信息化的大时代背景下，行政管理工作同样应该与时俱进，日常的行政管理工作可以借助网络技术手段来改变传统管理程序繁琐的状况，很大程度上缩减了管理步骤，促进了管理信息的流通性，大大提高了管理工作效率。高校的行政管理部门还可以通过学校内部的网络体系实现文件、通知、决定等信息的传达，不仅缩短了时间，还减少了人力物力的使用。同时，校内老师还可以将课程简历、教学大纲以及学生成绩上传到网上，方便学校对教学工作和学生成绩的管理。学生还可以通过网络交流的方法向学校传达学工管理、课堂教学、生活食宿等情况。优化行政管理方法，大力运用网络技术，实现高校行政管理高效化。

4.实现管理工作者的创新

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2.我国高校行政管理的现状

近年来在教育改革的整体推进过程中，高等教育阶段的改革也体现在了行政管理方面，高校行政管理工作也取得了一定的进步，包括管理理念上有了更新，在行政管理职能的定位上也有了一定的转变，一些高校行政管理已经初步实现了管理形态的创新。但是纵观国内大部分高校，在行政管理方面还是存在着比较明显的问题。

2.1行政管理机构庞大涣散

高校行政管理部门的设置由来已久，但是多年以来很多高校的行政管理部门都没有进行过精简，造成当前行政管理机构庞大的问题。在这一庞大的行政管理机构体系下，各部门各岗位的职能却划分不清，权利责任不明晰，使得在工作执行上经常出现无人管理或者多部门共同管理。庞大的行政管理机构下缺乏统一协调性，工作涣散，使得行政管理经常性的出现混乱。

2.2行政管理缺乏服务意识

高校行政管理工作从其本质属性上来看就是服务于高校整体管理的一项活动，但是在目前大多数的高校行政管理部门，尤其是一些个别的管理者在行政管理中明显缺乏服务意识，总认为行政管理掌握着的是权利，缺乏服务意识而导致在工作中积主动性不足，积极性不高，应当由行政管理落实的许多工作没有落实，工作效率不高。高校行政管理工作人员在工作中有时存在官僚作风，尤其是在服务学生的就业指导、档案手续等具体事务上存在态度傲慢等问题，这也影响了高校的整体形象。总之，高校行政管理缺乏服务意识造成对高校行政管理工作职能发挥、效率等问题，也影响着高校教学、科研等工作的进行，对学生和高校的共同发展都是不利的。

2.3行政管理专业性不高

上文提到专业性是高校行政管理的重要特点之一，但是目前我国大部分高校的行政管理专业性上都不高，尤其是年龄较大的行政管理人员，都是过去从事其他职务的人员调任而来，而高校面对行政管理工作人员的培训也不多，这些人员在行政管理岗位上多年也只能进行一般性的行政管理工作，在专业性知识和技能上普遍不高，因此在一些体现专业性较强的行政管理工作岗位上，无法满足工作的要求，使得岗位职能的发挥不尽如人意，这也是高校行政管理工作目前面临的最重要的难点问题之一。近年来，许多高校在人员选聘上强调专业性，但是由于在编人员的数量较多，专业性不高的问题在当前还是比较严重的。

2.4行政管理职能不尽

高校行政管理是服务于高校的教学和科研的，应当为教学活动的开展提供各项资源条件和合理配置，为科研工作创造氛围、提供资源支持等，但是在一些高校行政管理中，行政权力过度膨胀，已经形成了对高校教学科研以及正常运行的干预和不良影响，因此在近年来关于高校去行政化的问题也逐渐引起重视。行政管理的职能不尽体现在，对于已经掌握的服务于教学和科研的各种资源不能依据高校的教学和科研规划进行分配，尤其是在学术问题上，如果院系、专业或者科研人员没有办法得到行政管理部门的支持，就无法获得开展学术活动的资源支持，即使拥有了进行学术创新的理念和构想也无法正常开展学术实践活动，这就严重阻碍了高校的学术创新与发展，对于高校来讲也是巨大的损失。

3.高校行政管理改革与创新的对策

高校行政管理是保障高等教育发展的体制需要，也是提高高校竞争力的基础支持，发挥高校行政管理的职能对高校发展具有重要的意义，因此针对当前我国高校普遍存在的行政管理上的问题，有必要进行高校行政管理的改革与创新，对此笔者结合以上问题，从以下几个方面提出了改革与创新的对策。

3.1完善行政管理结构，明晰行政管理权责

针对当前高校行政管理机构庞大涣散所带来的权利责任划分不清，执行行政管理职能不到位的问题，笔者认为一定要以改革为先，结合高校自身的办学层次进行准确定位，通过系统思考和进行科学的整体设计，进一步完善行政管理结构，明晰行政管理的权责。将没有部门管理的问题以及多部门交叉管理的问题进行梳理，重新进行权力划分并明确责任，并将各部门和各个岗位的权责通过制度化加以明确，要建立岗位工作责任制，来确保在实际的行政管理中形成科学化和规范化的管理。完善行政管理结构是高等教育体制改革的重要内容，在改革的过程中一定要有牵头人，要把握好改革的方向，确立服务的目标，将行政管理工作真正改革成为高校发展的服务保障机构。

3.2强化行政管理的服务意识

高校行政管理本身就是一项服务性工作，但是由于掌握权力的广泛和逐渐扩大，使得高校行政管理工作的权力膨胀，服务意识逐渐淡化，影响了服务职能的发挥。在进行高校行政管理工作的改革过程中有意识地增强服务意识，要在行政管理工作人员之间倡导为高校学生、教师、职工服务的意识，以服务意识为指向，为教学和科研提供服务，同时还要在强化服务意识的同时，强化行政管理人员的责任意识，确保行政管理的职能发挥和有效发服务。

3.3提高行政管理人员的业务专业性水平

按照上文所述，高校教学行政管理工作本身就是一项兼具行政性与专业性的活动，那么作为行政管理工作人员就要同时具有行政技能和专业技能，鉴于当前高校行政管理中专业性不强的问题突出，有必要通过培训、招录等方式来创建一支具有专业技能的行政能力强的队伍。人才的培养与队伍建设是一项长期性的工作，需要高校从多方面着手进行，针对当前在职的行政管理工作人员组织进行专业性的技能培训，鼓励行政管理工作人员自我提高，还要在今后的人员招录过程中，以岗位实际需要为原则进行专业人员的选拔与招录。

3.4加强制度管理，保障行政管理的职能发挥

学术研究是高校的重要工作内容，对高校自身的建设发展和水平提高具有重要的作用，因此作为行政管理部门也要将支持学术研究作为重要工作来抓，要以服务和支持为原则对学术研究提供资源上的支持。在这一问题上，有的高校已经在行政管理制度上进行明确，这将有效避免行政对学术的干预，按照规章制度进行学术项目的申报与进行能够保障项目的顺利进行。除了上文所提到的改革对策，高校行政管理的改革与创新还可以从其他方面进行探索，关键是要结合高校自身在行政管理中存在的问题，进行有针对性的改革，才能真正解决高校发展的支持保障性职能的有效发挥。

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二、行政管理专业课程体系设置原则

由于受学校性质、学校传统和学校师资等方面的影响，不同学校课程体系的设置各具一定的特色。我校行政管理专业隶属经济管理学院，学院拥有应用经济学、管理科学与工程、企业管理、会计学等省级与校级重点建设学科，在此背景下，经济管理类课程在我校行政管理课程占有较大的比重。行政管理专业课程设置需要反映社会需求的变化，具体表现在以下几方面原则：1.满足社会需求原则在新公共管理的浪潮下，服务型政府与责任型政府的治理思想对政府官员的执政观念、知识结构、能力索质等方面提出了更高的要求，显然，行政管理专业教育也必须适应政府体制改革的要求。这些反映在课程体系的设置上就是要求设置范畴具有动态性，突出地方高校的专业特色与办学特色，适当考虑学生就业的需求，来适应政府行政体改革的深化与市场经济体制改革的潮流。2.政治性原则同一般管理学相比，行政管理学具有鲜明的政治性，它是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。国家通过各级行政管理机关，运用各种手段，对国家事务的管理，包括行政机关自身的管理以及行政机关对经济和社会生活的管理。区别于其他管理学，行政管理学是研究国家治理与培养各级国家机关公务员的政治性学科，这就决定其课程体系设置不能忽视相关政治性内容。3.社会性原则行政管理专业培养目标是能够服务于基层民主政治建设、化解社会矛盾以及进行社会管理和服务的人才，能够胜任社区管理、流动人口管理、社会治安、社区调解、突发案件应急处置等社会管理事务工作。要求学生掌握行政管理的基本理论与方法和中国政府的基本知识，熟悉我国政府目前工作的基本原则、方针、政策和法律。在设置课程体系时，要体现现代公共管理领域日益扩大与事务繁杂的特征，将理论教学与实践教学、实习基地教学相结合，确保课程设置能反映行政管理专业社会性日益增强的趋势。4.综合性原则由于政府公共行政管理涉及的对象和事务几乎无所不包，每个人“从摇篮到坟墓”都离不开政府这只有形的手。行政管理学必须研究涉及各个方面的管理问题，这是由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定的。行政管理学的综合性主要体现在研究范围的广泛性和跨学科特性，其研究的对象涉及公共生活的各个层面，涉及的学科知识也呈现综合性与多元化特点。作为指导国家治理与社会管理的重要学科，行政管理学吸收与运用了经济学、管理学、政治学、社会学、心理学等的新成果。这就要求毕业生具有综合的分析问题和解决问题能力和较好的文字和口头表达能力，必须具备许多相关学科的知识。5.实践性原则行政管理学是一门理论与实践现实紧密联系的应用性学科，只有理论学习与实践操作相结合，才能掌握行政管理活动的精髓。实践性是行政管理的基本特征，也是行政管理的生命力基础。如果不能在实践中去分析问题与解决问题，行政管理就失去了现实意义与活力来源。反映在课程体系设置中要注意加大操作性课程与实验性课程，通过实践教学环节，使学生真正做到理论联系实际与学以致用。

三、我校行政管理专业课程设置的缺陷分析

1．政治学课程较多，经管类课程较少目前，我校行政管理专业设置了西方行政史、政治学原理、国家公务员制度、行政组织理论等政治学色彩较重的课程，且这些课程所占比重比较大。经管类必修课只设置管理学原理、微观经济学、政府经济学、基础会计等课程，比重比较低。这种课程体系设置不够合理，毕竟管理专业的很多课程需要经济学基础作为支撑，很多课程比如社会保障学、公共政策分析的很多课程都是建立在西方经济学的基础上［1］。同时，我校行政管理专业的毕业生大多数从事企业人力资源、办公室行政后勤等与经济管理相关的工作，如果行政管理专业的毕业生不懂经济学的知识，显然难以适应社会的需要。2．理论性课程较多，操作性课程较少由于学科特点，目前，国内高校行政管理专业课程体系在设置上，还偏重于理论性知识的灌输，而忽视操作性技能的传授。据统计，我校理论性课程占行政管理专业课程设置的比例约为50％～60％，而培养学生行政能力和技能方法的课程比例不到30％。由于过度重视理论知识传授，教师往往只关注术语、概念、法律、法规、制度等的解释与说明，教学过程比较沉闷，造成学生被动接受纯粹知识，无法唤起学生的学习欲望与主动性。而教师也因一个人唱“独角戏”，容易在讲授中冷场与缺乏师生间的互动反馈，最终造成教学效果不尽如人意。3．定性课程较多，定量课程较少我校行政管理专业的入学学生均为历史、政治类考生，数理基础相对较差，在行政管理专业课程设置与规划时必须考虑这种现实情况。定量分析方法是行政管理专业的重要教学内容之一，也是行政管理研究的重要工具与未来发展趋势。但是，现有的课程设置还倚重从抽象理论到具体实际的传统教学思路，造成定性类的课程占大多数，而定量类的课程偏少，仅限于微观经济学、政府经济学两门课程，一些计量方法如SPSS、STATA更没有涉及，这在一定程度上造成了我校行政管理毕业生缺乏数理量化分析能力。另外，定性课程开设过多造成本应开设的其他学科的课程因学时有限被压缩或精简，导致行政管理专业综合性、复合性的学科特点被抹杀［2］。4．讲解国外理论的内容较多，国内行政理论内容较少美国的行政学在世界行政学领域一直处于领先地位，行政管理学的许多重大理论发展、著名行政学家及其代表作大多产生于美国。美国出现了一批重量级学者，1887年美国人威尔逊的《行政研究》，1900年美国人古德诺的《政治与行政》以及1926年美国人怀特的《行政学导论》，1927年威劳贝的《行政学原理》，1936年美国人高斯的《公共行政的边界》等著作的出版，对行政管理学的产生与发展做出了巨大的历史贡献。由于美国对公共行政学的巨大贡献与影响力，以至于凡是论及行政学必称是美国行政学。在实际教学中，无论是讲授内容选择还是时间分配上，出现了这么一个误区：讲授国外行政管理学理论尤其是美国行政管理理论偏多，讲授现代行政管理学理论尤其是国内行政管理学理论偏少。5．课堂教学课时较多，实践教学较少五邑大学作为一所地方性院校，其专业教师学术交流与访问的机会较少，与外界的沟通条件不足，因此更多地专注于课堂教学。一些老师认为只要把每节课上好就是完成教学任务了，而较少考虑到校企合作，校政合作等社会实践的环节。行政管理课堂教育“一言堂”的现象依然存在，课后的实习锻炼比较少。课程设置与教学内容的安排多偏重于理论知识的传授，而忽视了将理论运用于实践方面的锻炼，没有形成学生适应地方需要的专业能力和综合素质，没有体现出普遍性和地方性，综合化与具体化的衔接与融合。这样的课程设置必然产生重理论、轻实践的结果，必然不能适应当代社会对行政管理人才的需求。

四、我校行政管理专业课程体系的完善措施

行政管理专业人才培养主要是通过课程教学来实现的，课程是实施行政管理专业人才培养的主要载体，行政管理专业课程既包括一般常规意义的理论课程，也包括为社会培养优秀人才的实践教学环节和各项有针对性的课外活动和社会实践活动。因此，行政管理专业课程设置改革应该着重于课内课程改革与课外实践改革。1．合理规划课程设置科学的课程规划对行政管理专业人才培养目标的实现至关重要，教师应该坚持以学生为主体，进行课程体系改革，构建“宽基础、活模块”的课程模式。具体做法是建立一个基础课程模块与若干个方向模块，学生在完成基础课程模块之后，可以根据自己的兴趣爱好或未来发展的需要，选修其中一个或若干个方向模块的课程。这些方向模块有：公务员考试或岗位模块、企业行政管理方向模块、公共管理方向模块、继续深造模块、基本专业技能模块［3］。建议删除或合并一些过时、交叉、重复、理论与实践严重脱节的课程与教学内容，适当调整与更新现有教学内容，增加情景模拟、角色扮演、案例讨论、社会调查等方面的教学内容与学时，培养学生从事行政管理工作所必需的理论知识与专业技能。2．调整理论课程和实践课程比例针对理论性课程和实践性课程比例失调的现象，我们应调整现有专业课程体系。行政管理课程设置要体现动态性，根据经济社会发展的需要，降低传统理论课程所占的比重。首先要转变课程体系设置偏重理论性知识灌输，轻视操作性技能的传授教学理念，要根据实际情况适当压缩理论课程模块中部分课程课时，增加培养学生行政能力和应用能力的课程学时，适当弱化理论教学，强化实操教学。再者，在传授理论知识时，可以通过情景模拟教学，即让学生分组扮演各种角色，身临其境，熟悉行政工作各个环节的操作程序与规范。最后，要做到理论与实践相统一，在理论教学的同时带领学生走出校门、深入社会，在实践中加深学生对行政管理理论的理解，让学生更深刻认识政府行政管理活动的规律。3．调整定性课程和定量课程比例我校在设置行政管理课程体系时一定要处理好定性课程和定量课程之间的关系，在课程体系上，要构建政治学、经济学、法学和管理学、行政学合理配置的模块结构，既要保证行政管理专业的本色，又要具有经济行政特色，同时要充分体现宽口径、厚基础、应用型的人才培养理念［4］。具体做法如下：适当压缩诸如西方行政史、市政学、比较政治制度等定性课程或把它们作为选修课程开设。同时，要确保诸如政府经济学、公共政策定量分析等定量课程开设成功，设置足够的学时保证学生能够掌握基本理论知识与定量分析技能。在技术类课程方面，可以开设诸如行政绩效评估技术、公共政策分析技术等定量课程，鼓励学生选修外专业开设的课程，如工商管理专业开设的计量经济学、经济学专业开设的金融学等，以提高行政管理专业学生的量化分析问题能力。4．适当减少政治类课程总量政治学类课程所占比重过大是制约课程体系发展的重要原因，要解决这个问题可以参考厦门大学政治学与行政学系的做法。厦门大学曾经对行政管理专业人才的培养方案进行了两次较大幅度的调整与修订，删除或合并过时、交叉、重复的课程及教学内容，并大量增加作为学科新基础或反映学科前沿的实践性、应用性强的课程［5］。建议我校在今后设置行政管理专业课程体系时，一方面，教学内容尽量反映公共行政学科和领域的最新成果，尤其是政府治理方面的成果；另一方面，要打破行政管理学自身的理论体系，与经济学、管理学、社会学、心理学等相关学科密切结合，调整后的课程体系有利于学生专业能力的培养。突出行政管理学理论教学体系与实验教学体系并重的原则，理论教学与实验教学的内容相互穿插、互相补充的方法。5．增加实践性课程学时经过十几年的发展，我校行政管理学课程教学体系日渐完善，但在行政管理实验教学与建设方面还没有给予足够的重视，不论是设备投入还是行政管理实验教学都十分缺乏，不能满足行政管理学课程教学与社会对行政管理人才的需要。目前，行政管理理论知识传授和实践教学也需要根据科学研究的目的，通过变革、控制或模拟行政管理对象，使行政管理事务、过程得以发生或再现，从而去认识公共管理现象、性质及其规律。因此，我校要高度重视实验教学，不断加大投入力度，加强实验教学队伍建设，推进公共管理实验教学改革，强化实验教学管理，确保实验教学在公共管理学课程教学体系的重要地位；要以培养学生的创新精神和实践能力为宗旨，以实践教学内容改革与整合为重点，创新公共管理课程实践教学体系；要将课程理论教学实践教学整体统筹考虑，构建循序渐进的公共管理学课程实验教学方案，从而促进公共管理实验教学资源优化配置，以开拓学生视野，促进他们去思考解决问题的多重方案。以培养学生能力为中心，积极进行教学模式改革的探索，实行“走出去”和“请进来”相结合的教学模式。“走出去”就是鼓励教师利用寒暑假带领学生走出校门，深入社区与政府部门，通过见习观摩、社会调查、社区服务来加深对社会的了解；“请进来”就是吸收一部分具有较高理论修养的优秀行政干部加盟教师队伍，聘请公共部门政府官员来我校举办相关学术讲座。要加大产学研基地的联系工作，多与实习单位沟通、协调，密切双方之间的关系，确保产学研合作教育具有稳定的基地；制定教师实践育人的规定和政策，加大教师培训力度，不断提高教师实践育人水平。

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1.1民办高校中行政管理制度不完善

在民办高校行政管理中，往往由政府组织的参与。一旦要实施改革，而改革的重心一般都偏向学术方面，而行政管理制度并没有随之进行改革。这就使得行政管理跟不上学术改革的脚步，行政管理在实施的时候有很大的困难。此外，民办高校自身也更重视教育学习，行政管理的制度也不完整，主要以领导直接安排决定为主，而缺少民主性。

1.2民办高校中行政管理体系不完整，同时缺少科学性

虽然，不少专业人士都为高校中行政管理的完善做出了努力，但是其管理体系还是不完整，缺少民主性。另外，其管理缺少科学性。在民办高校中，领导一般都不太重视行政管理，只是象征性的进行应付工作。因此，民办高校行政管理体系中一般是参照公办高校中的行政管理体系进行工作，完全没有考虑其行政管理体系是否符合自身情况。很明显，民办高校的运行的特点明显和公办学校不同，民办高校讲求低投入、高质量。这就使得在民办高校行政管理工作过程中投入少，这种态度很大程度的降低了行政工作人员工作的积极性，同时也大大增加了民办高校中行政管理运行的难度。

1.3民办高校中缺少专业的行政管理人才

在行政管理中，最重要的因素就是人。行政管理管理的就是人、财、物等，同时行政管理也必须由人运行，因此行政管理离不开专业行政人员的参与。但是，现在很多民办高校并不重视行政管理，民办高校往往花费更多的精力在提高教学质量和改善教学方法上，并不愿花费太多的财力在行政管理人才上，这就使得在民办高校中专业的行政管理人才稀缺。同时，由于高校自身不重视，行政管理方面的工作人员大多思想落后，比较保守，并不符合现代高校行政管理的需要。另外，由于民办高校行政管理组织中缺少新鲜血液的输入，使得原有的人才一味的以老旧的概念进行工作，直接导致了行政工作效率低下的不良后果。因此民办高校中行政人才数量以及质量的缺乏是民办高校行政管理中的一大问题。

1.4民办高校行政管理中责任、关系混乱

由于行政管理在高校中不被重视，并且行政管理行业缺少专业的管理人才。这一系列的原因是的在行政工作开展的过程中人员明显不够。这一状况下，许多民办高校并没有选择招收行政工作人员，而是让原有的行政人员一人兼任多个职位。然而，行政管理是一项复杂程度高的工作，兼职的情况大大降低了行政人员的工作质量。并且由于一人多职，在民办高校行政管理中工作人员关系错综复杂，个人应该担负的责任也比较模糊不清。该现象明显限制了行政人员的发展，降低了行政人员的工作效率。

2.改善民办高校行政管理状况的措施

由于在民办高校中，行政管理还存在着很多问题。这些问题很大程度的影响了行政工作的顺利开展，同时也限制了民办高校的发展。因此，如何改善民办高校中的行政管理状况是现代民办高校必须正视的。为此，许多专业的行政管理人士都发表了自己关于改善行政管理的建议，经过整理归纳主要有以下几个方面的措施：

2.1普及民办高校中行政管理的重要性

民办高校中行政管理困难的一大原因就是人们缺少对行政管理重要性的认识。由于民办高校中，管理者更注重学术上的改革，而轻视行政管理。这种现象直接导致了行政管理的弊端。因此改善民办高校中行政管理的首要条件就是宣传行政工作的重要性，使得领导能够重视民办高校中的行政管理。然后，加大行政管理的投入，鼓励行政人员的工作积极性。在精神和物质上同时满足行政人员的需要，让行政人员可以全身心的投入到行政工作中。保证学术和行政管理一起发展。

2.2建立健全民办高校行政管理的制度体系，寻找符合其自身特色的制度体系

由于民办高校具有其独特的性质，因此，一味的引用公办高校中的管理体系是不科学的。现在民办高校中借用公办高校的管理制度是非常常见的现象。要解决民办高校行政管理效率低下的问题就必须摒弃此行为，并讨论研究出最符合其自身特点的行政管理制度。

2.3加强行政管理队伍的建设，并经常组织员工学习心得管理理念

行政管理行业人才的不足是造成行政管理困难的直接原因。因此，如何加强行政工作队伍的建设是值得关注的。首先，学校应该加大招收专业行政人员的力度，并给与合理的工资报酬以吸收更多的专业人才。此外，最重要是加强在职行政管理人员的培训，因为行政管理职位上的人往往都是工作了多年的人员，这些人由于多年都使用同样的管理制度和理念进行行政管理，并且其自身缺少学习，使得他们缺少新的、符合现代社会的行政管理概念。因此，民办高校必须经常组织在职人员进行统一学习，并鼓励他们提出新的观点。此外，对于在职行政人员的培训出了专业的讲座统一学习外，还应该引进一些新的技术和观念到实际工作中，鼓励行政人员自主学习，提升自身素质。

2.4明确民办高校行政管理的责任与任务，并给与一定的奖惩

在民办高校中，一人多职位的现象不利于其行政管理的顺利进行。因此，必须解决一人多职位的现象。首先，是引进大量专业人才。其次，将人员进行合理的分工，对于个人的职位任务以及应该承担的责任都必须作出明确的规定，保证监督每个行政管理者都能积极主动的完成自己的职责。最后，对于行政人员的工作情况，应该给与一定的奖惩，并让员工相互监督，保证员工更够得到个人发展。这一系列措施的采用，可以大大增加员工工作的积极性，提高行政管理的效率。

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二、教育行政诉讼发生的主要原因剖析

引发教育行政诉讼的原因有多种，但结合前述普某找人替考被开除学籍而引致的教育行政诉讼案以及以往发生在高校的教育行政诉讼案，其主要引发原因有以下三种。

1．学生及家长法律意识的提高。

经过六个五年的普法教育活动，法治观念慢慢深入人心，公民的整体法律意识有了极大的提高，通过法律途径解决纠纷成为通常的选择。当学生与学校发生纠纷时，学生及家长一方在用其他办法无法解决问题的情况下，自然而然会考虑到通过法律的途径来解决问题，且不会因为学生是学校的一员而羞于与学校对簿公堂。

2．教育法律法规的不完善。

目前，我国在高等教育方面的法律法规还极不完善，虽然国家层面制定有《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国教师法》，教育主管部门制定有《高等学校学生行为准则》《普通高等学校学生管理规定》。但是由于《中华人民共和国高等教育法》《高等学校学生行为准则》等法律法规过于宏观，在具体的学生管理方面，很难把教育法律法规与学生的行为对号入座。学校在对学生日常行为管理中经常应用的是《普通高等学校学生管理规定》和各学校根据自己需要制定的规章制度如学生手册等。而事实上，在具体的管理与实践中，从2005年9月1日起施行的《普通高等学校学生管理规定》（中华人民共和国教育部令第21号令）同样也具有难以操作的缺点。比如第五十四条关于学校可以给予开除学生学籍处分的情形有七款，除了第二条触犯国家法律，构成刑事犯罪的条款比较具体以外，其余六条规定都不够明确具体，并可以有多种不同的解释，以第三款为例，“（三）违反治安管理规定受到处罚，性质恶劣的”，究竟什么性质恶劣，什么性质不恶劣，只能由学校来理解和解释，而学校在执行中往往因为理解条款不同，处理结果不一样，很容易引起学生与学校之间的矛盾和纠纷。如前述普某找人替考被开除学籍案，其律师坚称依照第五十四条第四款规定由他人代替考试，学校可以给予开除学籍处分，是可以给予但不是必要给予为由，认为学院的处分过重，要求学院撤回处分。

3．学校教育行政行为的不当。

高职院校教育行政行为不当的表现，一是处理行为的轻重不当。在对学生的管理中，可能学生的行为只是达到留校察看，学校却给学生开除学籍，可以转专业或转学而学校不给予转专业或转学等等。二是处理行为程序不当。对学生违反规定的处理、不给予转学、转专业和不给予毕业等方面，学校在实体上把握准确，但由于缺乏必须的程序，导致实体处理结果引起争议而最后出现诉讼。比如在对学生做出处分决定前，应当听取学生或者其人的陈述和申辩，学校却没听取而直接做出决定，对一些应当公示的事项没公示，应该告诉学生申诉途径的没告诉，等等。

三、减少教育行政诉讼的思考

1．要完善教育法律法规，使其更具可操作性。

制定更加完善的教育法律法规，做到有法可依。如在上述提到的《普通高等学校学生管理规定》关于对学生开除学籍的处理规定，在实践中就很容易引起争议，这些规定应该尽量明确和具体。同时，对学生的管理，在一些重要方面，不应该由某个学校自己来制定，又如第十四条“学生学期或者学年所修课程或者应修学分数以及升级、跳级、留级、降级、重修等要求，由学校规定”，由于升级、跳级、留级、降级、重修等事项关系到学生的前途和命运，事关重大，其标准不应该由学校来掌握，而应该由上级主管部门规定。这样做一是更加权威，二是更加理性，三是标准统一。

2．要提高学校依法行政的意识，严格依法办事。

学校作为办学的主体，其办学和管理要依法依据。一是学校制定的规章制度不得与法律法规相抵触。高职院校在学生的管理中，根据国家法律法规和自身的特点，制定各种各样的规章制度，加强对学生的管理，这是必不可少的，其前提是，这些学校的规章制度不得与国家法律法规相抵触。但笔者发现有些高职院校在制订规章制度时不够严谨，如某学校在制定学生公寓管理规定中，对学生违反规定的行为制定有罚款条款，这条款显然与《立法法》相冲突，这样的规定执行起来，必然会引起纠纷。二是执行国家法律法规不仅实体得当，还要程序公平，依照法定程序解决实际问题，不能无视程序正义，把程序当摆设。

3．要建立诉前解决纠纷的机制，协商息讼。

随着高职教育事业的发展，参与高职教育的人数越来越多，高职教育的影响越来越大，高职学生与学校之间的法律纠纷将会更加频繁出现，教育行政诉讼不仅要耗费大量的人力、物力、财力，对学校的声誉也是一种损失。减少教育行政诉讼，实现学校与学生的矛盾化解，是一种理性的选择。教育主管部门和学校应该建立相应的机构和制度，让学生有便捷的救济渠道，及时解决学生与学校之间出现的矛盾和纠纷，以维护正常的教育教学秩序。而当学校与学生之间发生纠纷以后，学校应该以人为本，平等对待学生，主动放下身段，与学生及其家长平等协商解决矛盾和纠纷的办法，通过协商息讼，有效减少行政诉讼的发生。

四、应对教育行政诉讼的措施

教育行政主管部门可以通过完善法律法规、高校也可以通过依法治校减少教育行政纠纷，但是，在法治社会，只要有学校和学生存在，教育行政纠纷就不可避免。面对教育行政纠纷，高职院校该如何应对？

1．要正确对待学生或学生家长对学校提起的教育行政诉讼。

1995年9月1日起施行的《中华人民共和国教育法》（中华人民共和国主席令第45号）第四十二条规定，对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提讼。学生在学校是受教育者，也是被管理者，学生与学校之间是管理与被管理的关系，这是一种不平等的关系，学校往往处于强势地位。但是，学生因为学校的行为提起教育行政诉讼，是他们的权利。因此，对学生或学生家长提起的对学校的教育行政诉讼，做为学校的一方一定要冷静，不能因为学生告学校就心理不平衡而产生消极不满的情绪，导致学校的行为进一步失当。

2．要注意收集、保存证据。

人民法院审理行政诉讼案件，以事实为根据，以法律为准绳，一切事实由证据来说话。虽然行政诉讼法规定在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据，但又同时规定被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。因此，学校在应对教育行政诉讼中最重要的措施是收集（被告和证人除外）和保存有利于自己的证据和相关的法律法规。只要学校的行为符合法律法规，程序合法、实体合法，学校就可以处于不败之地。

3．要严格遵守行政诉讼的时效规定。

行政诉讼法对于被告向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料、提出答辩状、出庭应诉、上诉、申请鉴定等都有严格的时间限制。作为被告的学校一定要严格遵守法律规定，否则将要承担不利于自己的后果。

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高校行政管理是人才培养、科学研究以及教学创新的基本保障，能够更为直观的反映学校的形象，对于高校未来生存发展有着深远的影响。高校行政管理主要是为高校领导决策和管理提供服务，帮助领导干部决策做好相关协调工作，确保高校内部各个部门能够保持密切的沟通，协调配合高校工作事务的开展。如何能够更加科学合理的做好高校行政管理工作，对于提高高校教学质量，提升科研成效有着至关重要的作用。同新课标教育改革理念不谋而合，为素质型人才培养打下坚实的基础。尤其是在当前教育事业体制改革的深入，加强高校行政管理工作的重要性愈加突出，如何能够有效提高高校行政管理工作效率成为首要解决问题。

一、高校行政管理存在的问题

近几年来高校扩招政策的实施，一些生存能力较弱的高校内吞并重组，促使高校规模明显扩大，内部组织结构人员逐渐增多，致使很多人员工作流于表面，制度难以落实到实处。良莠不齐的人员素质问题尤为突出，致使高校行政管理工作开展受到严重阻碍，工作流程冗杂，工作十分随意，行政管理工作效率总体水平偏低。具体表现在以下几个方面。

1.组织结构设置不合理

当前我国多数高校内部行政管理仍然采用传统政府行政管理体制，组织体系过于冗杂，一级管一级，形成一种倒金字塔的形式，导致了管理层人员过多，实际工作人员较少，工作效率始终难以提升。一些部门内部工作人员工作流于表面，难以全身心投入到工作中，而还有一部分部门工作人员长期处于超负荷工作状态，两方差异较为明显，造成工作的不平等，不利于高校行政管理工作的有序开展，降低行政管理工作效率。

2.信息传递方式过于落后

高校行政管理工作中主要的内容就是对文件进行接收、存档、下发和落实，尽管近些年来互联网的高度普及，信息技术逐渐应用在教育事业，高校行政管理工作多是依靠计算机完成，在一定程度上减轻了高校行政管理工作压力。但是仍然大多是工作内容仍然采用开会和纸质文件下发方式是像，尤其是高校党政机关和学院之间的工作协调，更多的是在校园官网通知或是纸质文件传达方式沟通和协调，这种现象很容易出现学院负责人对文件理解存在偏差，不同的人会有不同的理解。

二、提高高校行政管理工作效率对策

1.科学合理配置人力资源

在高校行政管理工作中，对人力资源的合理配置是尤为重要的，主要是由于高校内部工作人员较多，工作素质良莠不齐，部分工作人员过度清闲，部分人员过度忙碌。为了能够有效解决工作不对等的情况，应结合工作岗位的实际需要合理配置工作人员，对于一些人员较多的部门，可以适当的将工作人员调到其他部门，合理配置人力资源，防止工作人员工作态度敷衍现象出现。

2.促使行政管理工作全面信息化

行政管理工作全面信息化主要是依托于互联网，将互联网作为高校行政管理工作开展的主要载体，有效传递信息，这样能够降低工作人员信息传递强度，防止不必要的麻烦，提高信息传递和共享效率，逐步将高校行政管理工作朝着电子商务方向发展，实现全面信息化管理。与此同时，应构建电子政府信息平台，这样高校内部事宜在信息平台上进行沟通和交流，在一定程度上打破了传统空间和时间的限制，进一步提高行政管理工作效率，为高校科研和实践教学打下坚实的基础。

综上所述，由于高校扩张和重组，致使内部机构人员冗杂，工作人员专业素质良莠不齐，部门之间的协调存在局限，严重影响到高校日常行政管理工作的开展。作为人才培养、科学研究以及教学创新的基本保障，高校行政管效率高低还能够客观反映出整体形象，未来的发展前景，所以，针对其中存在的问题，高校应科学合理配置人力资源，构建信息化交流平台，不断提高工作人员专业素质和责任意识，为高校发展创造更大价值，谋求长远发展。

参考文献

[1]刘敏姬.从制度建设的角度思考高校行政管理效率提高[J].中山大学学报论丛，2012，13（7）：127-130

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【关键词】行政自由裁量权/行政程序/正当程序/合理规范/有效控制

行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，也是行政权力中最显著、最独特的一部分，它是行政主体提高行政效率之必需的权限，它能使行政执法者审时度势、灵活机动、大胆地处理问题，可见，在现代行政中，行政自由裁量权是必不可少的。但要实现行政法治，又必须对行政自由载量权加以一定的控制。因此，行政自由裁量权不仅是各国行政法学研究的艰深理论问题，而且也是行政主体在管理社会公共事务中必须解决的一个实际问题。探讨如何适当地合理地运用行政自由裁量权具有现实意义。本文试从规范行政程序的角度对控制自由裁量权的滥用作一探讨。

一、行政自由裁量权的存在、错位及负效应

何谓行政自由裁量权？各学者的解释不尽一致。有学者认为，“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当的方法的，是自由裁量的行政措施。”（注：王岷灿：《行政法概要》，1983年出版的统编教材。这是该书对行政措施分类时指出的，可以说是我国对自由裁量权慨念的最早表述。）有学者认为，“我国的行政自由裁量权应该是行政主体（能以自己的名义对外行使行政权，并对行为后果承担法律责任的组织）在法定权限范围内就行为条件、行为程序、作出作为与否和作出何种行为作合理选择的权力。”（注：朱新力：《行政法学原理），浙江大学出版社，1995年版，第258页、264页。）有学者认为“自由裁量权是行政主体在法律规定的范围内自行判断、自行选择和自由块定以作出公正而适当的具体行政行为的权力”（注：司久贵：《行政自由裁量权若干问题探讨》，载《行政法学研究》1998年第2期，第29页。）等等。从各学者的表述中不难看出，他们对自由裁量权的实质理解是一致的，即行政自由裁量权是行政主体在权限范围内，行政权力缺乏羁束性规定的情况下，便宜行使的权力。（注：司久贵：《行政自由裁量权若干问题探讨），载《行政法学研究》1998年第2期，第27页。）但对行政自由裁量权概念的外延大小的理解是有分歧的。即有的将自由裁量权限于执法领域，有的则没有这样明确的规定。笔者将行政自由裁量权限定在行政执法领域内，将其运行作为一种具体行政行为加以研究。从这个意义上来说，行政自由裁量权是指行政主体在法律、法规规定的范围和幅度内，对具体行政行为的自行决定权。即对行为范围、方式、种类、幅度、时限等的选择权。

现代社会的发展，使得行政的范围不断扩大。不论在哪一个国家，行政自由裁量权都是存在的，只是范围和监督制约方式不同而已。首先，行政自由裁量权的存在是提高行政效率之必要。针对纷繁复杂、发展变化的各种社会现象，为使行政主体能够审时度势、权衡轻重，对各种特殊、具体的社会关系产生的问题能够灵活果断地处理和解决，在适用的方式、方法等方面应有一定的主观自由选择的余地。为此，我国的法律法规赋予行政主体在法定范围内行使自由裁量权，以增强行政的能动性，提高行政效率。其次，行政自由裁量权的存在是法律调整各种社会关系之需要。面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因时因地因事作出卓有成效的行政管理。

但行政自由裁量权与其它行政权一样，在其运行过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地能动作用，即行政自由裁量权的运行起到了维护公共利益，维持公共秩序，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害，从而对行政法治构成威胁。因为行政自由裁量权执行的是国家意志，这就决定了行政权力作用的方式具有强制性。行政主体为了保证国家法律的有效执行、政令的畅通、公共利益的实现，就必须采取强制性的手段迫使行政权力客体接受。行政权力的这种强制力主要是以国家暴力的威慑作用作为后盾，以服从为前提的。在法律法规只规定了行政自由裁量权运行的一定范围和幅度以及诸如“行政合理”等原则时，行政工作人员的素质跟不上行政法治要求，行政自由裁量权又缺乏程序约束及必要有效监督的情形下，相对人的权益保障处在不稳定之中，被侵害的可能性极大。出现这种结果，主要是行政权力目标合理，但手段不当，运行轨道欠畅通的缘故，其集中表现是滥用自由裁量权，在实践中具体表现为：

1.自由裁量行为在行政处罚中显失公平，具体表现为畸轻畸重。我国许多法律法规都赋予行政权力主体可以根据权力的目的自由判断行为条件、自由选择行为方式、自由作出决定，其立法的目的及一条重要原则是合理和公正，法律法规要求行政主体的处罚措施合理地施加于相对人，做到标准基本统一，结果基本合理公正。但由于行政行为的具体作出者是公务员，公务员难免有理解法律方面的局限性及受一些不良外部因素的影响，在行使自由裁量权时，往往发生自由裁量超过一定的标准，或自由裁量超出一定的范围、种类出现畸轻畸重的现象，造成行政自由裁量权的滥用。

2.自由裁量行为在具体行政行为中前后不一。法律法现根据社会和行政管理的需要，赋予行政主体在法定范围、幅度和种类内有自由选择和决定的权力，除提高行政效率外，使社会生活形成一种比较稳定的秩序也是立法不可或缺的目的。所以行政主体在具体行政行为中采取措施时，同样的措施应针对事实、情节、后果相类似的行为，使行政相对人能够预测自己的行为结果。但由于一些行政主体从本部门、本地区的局部利益出发以及考虑相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素，往往对类似的事实、情节、后果作出不一致的具体结果。更有甚者，个别公务员根据受贿钱财、敲诈勒索的不同程度，对相同的事实、情节、后果却作出截然不同的具体措施，明目张胆地滥用自由裁量权。

3.拖延履行法定职责。我国现行的法律法规中，对履行法定职责有时限要求的有两类：一是行政许可行为：二是行政保护行为。对于这两类行为中，法律法规的时限规定，有的明确，有的含糊，但无论哪种情况，行政主体于何时履行法定职责都有自由裁量的权利。根据行政管理的效率原则，行政主体应及时行使行政权，履行法定职责。但在实践中，违反效率原则或者出于某种不廉洁动机，拖延履行法定职责的行为大有其在。这种行为也是对自由裁量权的滥用。

滥用行政自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，其后果严重，危害性大。行政自由裁量权的滥用，可能带来的负面效应有：1.不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用自由裁量权，处理问题随意性很大，反复无常，畸轻畸重，不同情况相同对待，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的稳定性能差。2.造成社会秩序新的破坏。因为行政主体的运权后盾国家行政权是伴随国家强制力实施的，行政主体的运权手段可采取强制性措施。所以，行政主体面对无抵抗能力的行政相对大（事实上法律也不允许抵抗附着国家强制力的行政行为），其滥用权力的行为是很容易实现，从而造成行政相对人的人身权、财产权的破坏，而这种破坏的威力和后果都会超过行政相对人的违法行为。即”如果共同体有了罪过，它的罪过将大于其成员所犯罪的总和。”（注：［英］梅因：《当代法》，商务印书馆，1959年版第73页。）3.助长特权思想，导致不良社会现象的出现。由于行政主体及其工作人员在行使自由裁量权时或多或少地带有一定的主观性，这样法律法规对自由裁量权的条件、幅度等规定的越宽，某些行政工作人员越觉得自己手中的权力“宝贵”，从而在某些不健康因素的利诱下，将“公权”当“私权”运行，处事武断、专横、随意，执法偏离公正、公平、公开的轨道，为所欲为，给群众留下极坏的印象。4.滋生腐败，影响党和政府的威信。历史学家阿克顿勋爵说：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对的腐败。”（注：游振辉：《论行政执法中的自由裁量权），载《中国法学》，1990年第4期。）当前腐败得不到有效遏制，在很大程度上与赋权的行政自由裁量权有关。“行政赋权行为的功能是创制权利”（注：毛光烈：《论行政合理原则对行政自由裁量权的控制》，载《汕头大学学报》（人文科学版），1999年第1期，第16页。）。有些自由裁量权被某些行业、机关及部门所独占，具有垄断性，某些公务员则通过其享有的优越条件采用形似合法的手段捞取实为非法的经济利益，投机钻营，个别人甚至不顾违法犯罪追求物质利益，造成了腐败的政风，影响党和政府的威信。

对行政自由裁量权的滥用，一些学者都提出了法律控制：有从行政法治原则（行政合法原则、行政合理原则）角度阐述的；（注：毛光烈：《论行政合理原则对行政自由裁量权的控制》，载《汕头大学学报》（人文科学版），1999年第1期，第16页。）有从司法监督，行政程序法控制等角度论证的；（注：芮守胜：《论行政自由裁量权及其法律控制》，载《甘肃社会科学》，1998年第3期。）也有从行政程序法的某项原则的价值角度研究的；（注：傅国云：《公平在行政自由裁量权中的价值定位及其实现》，载《行政法学研究》（京）1998年第2期。）等等。可以说，对行政自由裁量权必须加以控制，在法学界已形成共识。笔者认为行政自由裁量权的行使，除了理所当然地遵循行政法治原则，接受司法监督外，在法律控制中，对如何突出行政程序控制的研究，应具有更加重要的意义。

二、行政程序在行政自由裁量权运行中的价值体现

如前所述，行政自由裁量权是行政权的一种，这种权力的运行会产生正负两方面的效应。为预防和控制负效应的出现，必须对自由裁量权进行控制。即所谓“自由”是相对的，不存在绝对的“自由”。正如英国法学家威廉·韦德所说，“在公法中没有不受约束的自由裁量权，……绝对的和无约束的自由裁量权的观点应受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似信托，而不是无条件的授予。”（注：威廉·违德：《合理原则》，李相如译，载《法学译丛》1991年第6期。）同时，自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。”（注：游振辉：《论行政执法中的自由裁量权》，载《中国法学》，1990年第4期。）行政自由裁量权的运行态势表明，行政自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”（注：越永行：《行政权力运行与行政程序），载《现代法学》1999年第20卷第3期，第8O页。）“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和（任意）裁量。”（注：季卫东：《法律程序的意义》，载《中国社会科学》1993年第1期。）这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。

要正确理解行政程序在行政自由裁量权运行中的价值体现，必须正确理解和把握行政程序的概念。迄今为止，对行政程序的内涵尚未有统一的说法。国内基本上有三种观点：一是以应松年教授为代表，认为行政程序贯穿行政行为（包括行政立法、行政执法和行政司法）的全过程，包括事先、事中应遵循的程序及事后的补救程序（行政诉讼及其中的一部分）。（注：应松年：《行政法与行政诉讼法词典》，中国政法大学出版社，1992年版，第221页。）二是认为行政程序即行政诉讼程序，“程序法为诉讼活动所专有。”（注：王连昌：《行政法学》，中国政法大学出版社，1994年版第18页。）三是认为行政程序是行政主体实施行政行为时必须遵循的方式、步骤、顺序、时限等的总和，这是国内较一致的看法。在国外也有三种说法：一是认为行政程序就是行政诉讼程序，把行政程序等同于行政诉讼程序。二是认为行政程序包括行政行为程序和行政救济程序。三是认为行政程序是行政机关行使行政权所遵循的法定程序。（注：张晓光：《现代行政程序价值的透视》，载1998年《浙江省委党校学报》。）从中可以看出，国内较一致的行政程序概念的内涵外延与国外的第三种观点相近似。笔者认为，第三种观点对于研究行政程序的控权功能意义较大，笔者便依此观点论证行政程序在行政自由裁量中的价值体现。

行政程序在行政自由裁量中的价值体现主要表现在：

1.行政程序是限制随意行政的前提。行政程序是规制行政自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体在选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任。另一方面，作为权利客体的行政相对人，有权要求行政主体按法定之程序顺序行为，从而从反方向督促行政主体合理行使自由裁员权。行政程序的设定也可以预防行政主体滥用程序壁垒，拖延行政的行为发生，避免行政主体选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力客体的义务，以防止行政主体滥用行政自由裁量权，扼制行政主体行使自由裁量权的主观随意性。

2.行政程序是保障相对人权利的关键。行政程序不仅对控制行政主体滥用行政自由裁量权起作用，而且也为行政相对人判断权利是否被侵犯、义务是否被加重提供依据。行政自由裁量权的运行势必作用于行政相对人，在理论上说，行政权力运行结果与行政权力本质是相适应的，即权力与权利是一致的。但由于行使自由裁量权的行政工作人员在认知能力与操作经验等方面有差异，决定了其所选择的手段、范围、方法等与相对人的客观事实不相适应，行政相对人的权益存在潜在的被侵害性。在这一过程中，行政程序为行政相对人提供了重要的标尺。应该说，如何使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。

3.行政程序是公正与效率的衡平机制。效率是行政的生命，行政自由裁量权就是为行政效率所设置。行政程序是行政自由裁量实现公正、公平的保障，“公平理念使行政主体及其行政人更明确行政裁量的责任和意义，同时，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化提供了一个价值尺度。”（注：傅国云：《公平在行政自由裁量权中的价值定位及其实现》，载《行政法学研究》（京）1998年第2期。）从表现或局部或阶段来看，要求行政主体严格按照行政程序自由裁量，似乎是约束了行政主体的行为自由，拖延了行政主体实施行政的时间，降低了行政效率。但从本质上分析，其实不然，遵循行政程序与行政效率的提高是一致的。现代社会行政事务繁杂，行政主体实施行政行为固然需要快速、及时，但是，如果行政主体片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，势必损害行政相对人的合法权益，那么，行政相对人定会行使救济权。这样不但减损行政效能，而且还挫伤人民群众的参政积极性，这种所谓的效率也终将失去。而通过正当性行政程序后，即使出现行政行为结果不利于行政相对人或不能满足其要求，由于程序已给他们充分的自卫机会，行政主体作了充分的公正努力，行政相对人的不满情绪就会被淡化或消除，他们能给行政主体充分的理解，从而减少事后的申请复议和行政诉讼，客观上提高了行政效率。“实际上，行政法治，行政程序和行政效率三者是相统一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能实现有效率的法治。”（注：黄贤宏：《行政法与行政程序》，载《江汉论坛》1999年第7期第19页。）

应该说明的是：不是任何一个行政程序都有上述之价值体现。行政程序有好有坏，人们在设定行政程序规则时，应该确立一定的标准，设定具体的内容。“现代的程序规则应当与现代的民主精神相吻合，与现代的人文科学精神相吻合，与国家的整体目标相吻合，（注：江必新：《用程序捍卫公平正义》，载《新华文摘》1999年第10期第14页。）即必须是正当程序。

三、合理规范自由裁量权运行的程序

任何行政权的行使都不能脱离一定事实上的方式、步骤和时限构成的时空范围。因此，没有行政程序就不存在行政权的具体运作。自由裁量权的行使要遵循程序公开和公平的原则。在现代法治国家中，行政程序的表现形式多种多样，每一种程序的作用是不同的、总结国内外行政程序制度，以下几类程序制度对督促自由裁量权的公正、合理行使有着重要作用。

1.情报公开制度。所谓情报公开制度，是指凡是涉及行政相对人权利义务的，只要是不属于法律法规规定应予保密的范围，都应一律向社会公开，依法允许公众查阅、复制。美国、澳大利亚等国在法律上对情报公开制度都作了相应的规定，如情报公开的范围、形式等。我国的法律法规尚无对情报公开作统一的、明确的、详细的规定。但有关法律已作了部分规定，如《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定，对违法行为给予行政处罚的规定，必须予以公布，未经公布的规定，不得作为行政处罚的依据。

情报公开制度公开了行政主体据以作出行政决定的相关材料，使公众知晓哪些是行政主体该做的，哪些是不该做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。从而有利于公众行使和实现自己的权利，有利于扼制行政自由裁量权的滥用和腐败的产生。

2.中立制度。“任何人不得当自己的法官，这是英美司法的古老信条。”（注：胡建淼：《十国行政法——比较研究》，中国政法大学出版社，1993年版，第74页。）这也是英美普通法上最基本的程序规则。因此，当公务员在执行公务行使自由裁量权时，如相应事项与本人有利害关系的，则不能参与该事项的处理，应当回避。我国行政立法借鉴这一法例，将这一程序规则引入行政立法，并作为行政执法的原则。如《中华人民共和国行政处罚法》第36条规定，执法人员与当事人有直接利害关系的应当回避。

中立制度的价值在于防止偏私，保障公正，既保障实体的结果公正，又保障程序的形式公正。

3.告知并说明理由制度。这是一项基本的行政程序制度，该制度要求当行政主体作出影响行政相对人权益的决定时，应当告知行政决定的内容，并说明其事实根据和法律依据。许多国家的行政程序法都规定了这项制度，如《葡萄牙行政程序法》第55条、124条，日本《行政代执行法》第3条，《行政程序法》第14条，荷兰的《基本行政法典》第31条等等。（注：姜明安：《行政的现代化和行政程序制度》，载《人大报刊复印资料《宪法学、行政法学》，1998年第3期，第65-72页。）我国的《行政处罚法》也明确规定告知及说明理由制度，该法第31条及第39条规定，行政主体在作出行政处罚决定之前，应告知相应行政处罚决定的事实、理由及依据，告知行政相对人依法享有的权利，并载明在行政处罚决定书中。

该项制度可以尽可能地防止行政主体不当行政行为的发生。

4.听取意见制度。行政主体拟实施的行政行为，如果涉及到某一行政相对人，必须事先征求意见。同样，行政主体在实施自由裁量行政行为时，应认真听取行政相对人的意见，并加以认真、充分地考虑。如果没有听取意见，而是随意裁量，且损害了行政相对人的利益，这是不公正的。为此，许多国家的行政法都规定了这一制度。如德国《行政程序法》第58条，日本《行政程序法》第13条等等。（注：姜明安：《行政的现代化和行政程序制度》，载《人大报刊复印资料《宪法学、行政法学》，1998年第3期，第65-72页。）我国《行政处罚法》第32条规定，行政主体对行政相对人实施行政处罚时，相对人有权进行陈述和申辩，行政主体应认真听取，核实行政相对人提出的事实、理由和论据，采纳成立的意见。行政主体不得因当事人申辩而加重处罚。

此项制度的设定能够最大限度地避免行政错误的发生，保证行政自由裁量的合理性。

5.职能分离制度。职能分离制度系调整行政主体内部的机构和人员之间的关系。该制度要求对行政主体内部的某些互相联系的职能加以分离，使之分别属于不同的机构及工作人员掌管和行使。我国《行政处罚法》规定了行政主体行使调查权能的工作人员与主持听证程序的工作人员相分离，实施处罚决定的行政主体与进行收缴罚款的机构相分离的制度，明确了行政处罚案件的调查人员不得主持听证会，作出罚款决定的行政主体及其工作人员不得自行收缴罚款，除某些当场罚款外。

建立职能分离制度的目的是为了扼制腐败和预防权力滥用，以权力制衡权力。

6.时效制度。该制度是指法律法规对行政主体实施行政行为的时间限制。’在行政效率几乎成为行政活动生命的当今社会中，各国在行政程序立法中都毫无例外地在行政程序各阶段规定了时效、时限、期间的内容，明确了违反时效的法律后果，我国《行政处罚法》共64条，其中关于时效、时限的规定有7条。可见，时效制度在行政活动中的重要性。

除上述制度外，不单方接触制度、教示制度等都对行政自由载量权的滥用起着控制作用。应该说，规范行政行为的各种程序，对制约自由裁量行政行为或多或少地起着作用。行政程序是防止行政自由裁量权滥用的一个重要法律控制要素。

四、有效控制自由裁量权运行的关键

1.行政程序法制化。行政程序的控权功能是客观存在、有目共睹的。但是，如果不将行政程序上升为法律规范，那么行政程序将失去权威，行政程序的公正价值也难以实现。在当今社会，行政程序法制化已成为时代的呼唤。

自20世纪80年代以来，人们对行政程序和行政程序立法工作的重要性的认识日益加深。近几年来，《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》等法律的相继出台，也充分表明了国家对行政程序法制化的重视。但我国目前行政程序法制化的状况远未达到法治的要求。具体表现在：(1)行政程序立法不统一。往往是一部法律一个程序。(2)行政程序立法不完整。如某些程序法律规范缺乏违反程序之法律责任的规定，某些程序法律规范则没有建立起保障公民权益的机制等等。(3)行政程序立法滞后。许多行政行为缺乏与之相配套的程序规范等等。这些状况客观上为自由裁量权的恣意行使提供了方便。为此，在我国走向法治化的进程中，为使行政自由裁量权的运行遵循统一的程序规则，必须规范程序，建立起系统、完整的行政程序法体系。在现有行政程序法律规范的基础上，加强吸收、创新，以制定一部统一的程序法典。

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（二）行动导向法的特征传统的教学方法以单向灌输为主，教师和教材是权威，学生在课堂上被动接受教师传送的知识，这种学习方式很容易使学生产生厌学情绪。行动导向教学法的教学理念和教学方式与此大相径庭，具有如下主要特征。

1.以学生的学习行动为主。实施行动导向，教师不用在课堂上由始至终极力地展示其学识和理论功底，而是把主要工作放在课前的教学活动设计上,根据教学大纲的目标和内容，设计出尽可能让学生参与的活动。教师在课堂上简单介绍教学目标、内容和活动方式之后，把课堂的中心转移到学生身上。学生通过行动探索学习新的知识；教师退居幕后，提供咨询和辅助服务；对于遇到困难的学生，引导其他学生对其进行帮助，如仍有疑问，则由教师进行答疑解惑。

2.注重学习行动的合作性。企业选拔人才十分重视考察劳动者的团队合作能力，因此，职业院校要加强对学生沟通协调能力的培养，使学生学会通过团队分工合作的方式完成工作任务，如此培养出来的人才方能受到企业的欢迎。行动导向法提倡采用分组进行项目工作或案例讨论等方式，引导学生逐步形成主动与人交流、沟通、合作的习惯，迅速融入小组的人际关系和工作氛围当中。

3.注重培养学生的学习能力。在行动导向的教学环节中，学生要主动获取新知识和新技能才能达成任务目标，获得考核成绩。教师引导学生通过上网查找资料、去图书馆借阅书籍、与同学交流或主动向师长请教等方式进行学习。这种自主学习的能力和习惯对于学生是终身受用的。

二、行动导向法对高职思想政治理论课具有重要意义

1.思想政治理论课自身的局限性需要行动导向法。思想政治理论课教材的内容极富政治性和理论性，学生缺乏阅读和学习的兴趣。这就需要改进教学方法，把理论知识转化为易被学生接受的行动，通过参加活动体现个体的自我价值，从而激发学习兴趣，主动获取知识、提高综合素质。

2.高职思想政治理论课的传统教学方法需要改革。传统的理论课教学以教师讲授为主，学生被动听课；老师制定严格的教学进度和教学内容，学生被动地适应老师，失去了学习的好奇心和自主性，不利于培养学生分析问题和解决问题的能力。教学活动常常局限于教室和课堂，学生鲜有机会参与教学活动。采用行动导向教学法需将人数众多的学生分解成若干小组，将学习活动延伸到课后和校园内外，有更多的机会使用现代化的学习工具，提高学习效果。此外，传统的思想政治理论课注重理论知识的传授，课外实践活动被安排到寒暑假进行，此时教师因正在休假，对学生的社会实践活动不能予以指导和监督，学生往往草草应付，甚至抄袭他人的实践报告。行动导向教学法要求教师全程督促和指导实践活动，减少了学生抄袭或应付了事的现象，较好地发挥了实践教学的作用。

3.思想政治理论课的传统考核方法需要改进。思想政治课为考查课，传统的考核方法是平时成绩+课后作业+期末考试=期评成绩。多数高职院校考虑到学生的应试能力较差，将此课程的期末考试设置为开卷答题。教师平时按照教学计划和教学大纲完成理论课的讲授后，对学生进行简单的期末开卷考试，再加上平时成绩和课后学生或写或抄的心得体会、实践报告，得出期末成绩。如此，教学实效难以从成绩中体现，既助长了学生的惰性，也不利于教师从考核结果中发现问题、总结经验，提升教学技能。行动导向教学法将考核模式设置为平时成绩+实践成果+理论课考试=期评成绩。教师采用行动导向法进行教学，学生表现的机会较多，有助于教师进行观察和指导，据此评定的成绩比较客观，既能创造更多的机会让学生参与行动，又能使教师及时发现自身工作存在的问题，对于教学质量的提高大有裨益。综上所述，行动导向教学法运用到高职思想政治理论课教学中，能增加此门课程对学生的吸引力，使学生在行动中主动地学习和接受思想政治教育。学生喜爱学习，任课教师收获工作的愉悦和成就感，有动力提升教学技能，方能使思想政治理论课真正成为高职学生思想政治教育的主渠道。

三、行动导向法在高职思想政治理论课中的运用

根据行动导向法的基本原理和特征，笔者结合自己的教学经验，提出行动导向法在高职细想政治理论课中运用的思路和具体操作实例。

（一）基本思路行动导向教学法倡导学生在“做中学”、“学中做”，在教师的指引下，通过实施具体的行动来学习知识和培养职业能力。与我国传统教学相比较，这是一种突破常规的教学模式，因此，要推行行动导向教学法，首先需要教师转变教学观念，解除教师“传道授业解惑”传统使命感的思想束缚，树立以学生为中心，组织、引导和监督学生自主获取知识的全新教学观。在制作教学计划、课堂设计、学习考核等各个具体的工作环节时，要结合学生的具体情况，如班级人数、现有总体知识水平、学习能力等各方面的因素，着重考虑怎样才能充分调动学生开展具体的学习行动，一切工作围绕着激励学生的学习主动性来进行。教师应根据教学内容和教学目标，对学生的行动做出科学的策划，制定行动内容、方式和规则等，然后再组织学生开展具体的学习行动。其次，在学生的学习活动中，教师要给予学生自由发挥的时间和空间，鼓励学生主动参与、以个人或学生团体为单位展开行动，遇到困难首先要自己想办法解决，尽量不依赖于教师；如若无法解决困难，应及时向教师反映。最后，在学生完成学习行动展示成果之后，教师要进行总结与评价，如有理论知识传授的教学要求，可在此环节结合学生的活动情况进行讲解。

（二）具体做法

1.项目教学法。教师将教学内容设计成带有具体任务的项目，交给学生完成。该项目所需的知识和技能通常是跨专业跨学科的，有较强的综合性，绝大部分的工作要求各小组在课后自由支配时间来完成，组员之间团结协作共同探索相关知识和技能。教师只进行必要的辅导和督促，同时与学生保持畅通的联系，便于对学生的答疑解惑。如《思想道德修养与法律基础》的绪论中提到，大学生应树立自主学习理念，培养优良学风。然而在管理相对宽松、课余时间比较多的大学里，不少新生无所适从。为了让学生深刻领悟教材的要求，学会珍惜时间学习和锻炼，可以班级为单位，将学生分成若干小组，每组5—8人，各小组分别设计制作问卷，调查大学生的课外活动，制成规范的社会调查报告，并在班级活动中进行成果展示和经验交流。教师担当辅导和督促的角色，引导学生自主建立团队、分工协作完成设计问卷、开展调查、统计数据和制作调查报告。通过参与项目工作，学生能主动发现其他同学的课余时间安排是否合理，得到经验教训，这样的思想教育比教师单方面灌输更为有效。