农村土地治理汇总十篇
时间：2023-05-26 16:02:49
序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇农村土地治理范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。
篇（1）
摘要： 我国农村土地登记总体上呈现“法律缺位，政策先行，回避争议，强制推进”的特点，希望借助权利登记制的治理功能，通过完善登记实现对农村土地流转秩序的治理。但不可忽视现有登记制度的缺陷为秩序治理所形成的影响：如虚化的权利主体不能确立登记主体，分立的登记机关无法产生统一准确的登记信息，错位的效力规则无法达成一致的权利变动预期，模糊的赔偿责任导致无法划定登记权行使边界。这些障碍必须通过统一权利主体与登记机关信息、按土地的不同用途构建效力规则及完善错误登记的损害赔偿制度予以克服。
关键词：农村土地；权利登记制；用途管制
中图分类号：F301.1文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）04-0020-05
关于土地登记，著名土地法学者温丰文教授是这样定义的：土地登记系指将土地及建筑改良物之所有权与他项权利之得丧变更，依法定程序，登载于地政机关掌管之簿册，其目的在于管理地籍、确定产权、并作为课征土地税，推行土地政策的依据[1]151。由此我们可知，土地登记，不仅是一种土地产权变动的标志，也是国家进行土地市场治理，推行土地政策的行政手段之一。在既有研究成果中，学者对于登记作为产权变动标志的探讨较多，而对登记作为国家进行土地市场治理手段的讨论相对较少，故本文将着重于探讨登记制度的市场治理功能的实现障碍及其制度改进方向。
我国实行以权利登记制度为主（兼采托伦斯登记制度）的登记制度，更易于实现国家规范农村土地流转秩序的治理目的。考查世界各国的三种土地登记制度，权利登记制更容易成为国家治理的工具。原因在于，权利登记制所奉行的实质审查及全面登记的登记制度，包含着此种制度对国家权力的盲目崇拜、对人的理性的无限信任及功利主义的成本考量。在权利登记制中，国家通过强制登记制度的实施，生产出交易产权的确定信息，并且将这种信息提供给社会，并担保这种信息的真实[2]。本文认为，权利登记制的功能绝不仅仅在于维护土地交易安全或保障产权，还在于其已经成为进行市场治理、推行特定国家土地政策的手段之一，后者尤其体现在农村土地登记制度上。
这种特定土地政策可以表述为：发源于城市的土地市场改革，基于“土地双重二元结构”的特性，为了保证实现城市房地产市场（尤其是土地供应量）的秩序与发展，立法者采取直接限制农村土地流转及其相应权利的特殊政策。这种特定的土地政策虽有其历史功绩，但在客观上造成城乡土地市场的分割，侵害了农村土地产权人的既有利益。随着土地市场的不断发展，公民土地财产权利意识的不断增强，此种政策完全无法抑制农村土地产权人非法流转的冲动，形成既有政策失灵的制度困境（以“小产权房”管制失灵为典型表现）。规范农村土地流转是实现对农村土地市场治理，实现城乡土地市场统一的基础条件。而要规范农村土地流转市场，实现市场统一，必须保证农村土地市场流转的交易安全，确定统一的流转规范。登记制度的首要作用就是可以为农村土地尤其是建设用地（使用权）流转提供流转“底本”数据，防范基层官员的“选择性执行”及集体产权人的“机会主义行为”。由此我们可知，现有登记政策将物权法中所确定的申请登记原则转换为强制登记原则，表面看是借助产权登记所能提供的公示力、公信力及推定力，实现确认产权界限的目的，其实质则是基于国家规范农村土地流转市场的治理目的。
然而，基于目前土地登记规范，登记能否实现“规范土地流转”这一治理目的？权利登记制本身的缺陷与目前的行政登记权扩张态势，是否会导致行政权对公民土地财产权的进一步侵犯？正如我们应警惕权利登记制下公权力恣意扩张可能性一样，我们也必须考虑目前的登记制度对实现这一治理目的的障碍及其制度改进路径。
一、农村集体土地登记的治理障碍分析
（一）权利主体虚化导致无法确定登记名义人
根据登记要件主义，任何土地产权变动均应以登记为要件，方能保证土地流转的交易安全，因而登记簿所提供的登记名义人即为交易双方证明并追索权利人的重要线索。在登记过程中，在登记簿或登记权证上必须确定登记权利主体或登记名义人，但农村土地“集体所有”的概念表述，使土地登记名义人被“虚化”，根本不符合登记名义人确定性要求，因为“农民集体”不应该成为一个恰当的民事主体，不应成为登记名义人；而按照法律所规定的授权组织，则因为组织形式残缺或治理结构不完善等原因也不能正确行使土地所有权。按照《宪法》、《土地管理法》及《物权法》的规定，法律所授权的管理组织包括：乡镇集体经济组织、村集体经济组织（村民委员会）及村内集体经济组织（村民小组）。现有政策采取尊重事实等方法，遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡（镇）、村和村民小组、农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的主体名义之下。但是农民集体所有因缺乏合理的权利行使机制，容易在实践中造成村干部“内部人控制”的权利行使困境，而一旦内部人（可以称为“假权利人”）控制所形成的土地流转被其他权利人（如村集体经济组织成员）对此提出异议，则会导致交易失败，甚至引发社会不安定问题。
同时，本次登记的政策性文件未改进已有产权登记纠纷处理规范，同样会导致权利登记制所具有的规范土地流转的治理功能大打折扣。在权利登记制下必然重视登记的实质效力，登记名义人推定为真正的权利人，所以在进行确权登记之前，必须通过现有确权规则确定登记名义人。依据《土地管理法》第16条的规定，土地所有权与使用权争议由相关政府来处理，对于处理决定不服在30日内可以向法院解决，而从诉讼到裁决需要一定的时间，在争议没有解决之前，任何一方不得改变土地利用现状，此时土地登记发证自然处于悬而未决的状态。当争议一方的主体权益被国家承认（登记为标志）时，则意味着另一方的权益将会受到永久损害，导致假权利人处分权利被其他产权人认定为无效，从而导致流转交易失败，从而引发权利纠纷与冲突。
而登记机关的统一，应分步进行，可以首先实现集体农地使用权与农地承包经营权的统一登记，其次实现农村集体其他土地（水地、草地等）与集体土地登记机关的统一。即现有的农村集体土地登记制度中的集体建设用地登记、农民宅基地登记及农地承包经营权登记，应统一由国土部门进行登记，不应由农业行政主管部门负责土地承包经营权登记；在适当的时候应该修改《土地登记办法》，实现国土资源的统一登记，即对于水权、林权、草原权利均应由国土部门登记。
（二）完善土地用途登记信息
权利登记制下我国对于登记簿采用物的编成主义，可以便利地在登记簿中细化对土地用途内容的登记，因为“土地登记系为土地用途之外显结果，而土地用途则为土地登记的内蕴原因”，两者息息相关，应不能各自割裂[5]150。对于农村集体建设用地，应标明该土地的实际用途、地上建筑物、建筑物的修建时间等事项，为将来进一步土地流转提供基础；对于农地承包经营权的登记同样应细化为：农地级别、农地管制用途，规划变更预计年限等内容，否则农地投资人无法形成合理信赖的预期。应依据农地的质量与等级，通过技术性手段，确定每一块农地的具体管制用途，并对每一种农地之使用手段做出严格规定。规划变更预计年限的规定同样可以保护农地权利人的利益，其原因在于，虽然法律赋予农地权利人以30年或更长的使用权，但地方政府可以通过修改规划，使农地变更为建设用地，并通过较低补偿实现对权利的“置换”。对于土地进行详细的用途登记是保证登记的治理功能实现的重要手段，可以将对农村土地的身份性治理向用途治理转换，不再以权利人的身份确定该土地使用权是否可以流转，而是以土地使用性质及其承担的公共职能来判断该地块是否可以转用，因为依据权利人的身份确定权利的性质违背了平等原则；不再以土地使用权流转双方的意愿来判断该土地是否可以流转，而是以该土地流转是否违背用途管制的目的来判断是否可以流转，否则流转双方基于私人利益的追求，其均可以对“公共利益”视而不见，造成双方流转的外部成本难以内部化。
（三）按不同用途构建不同的登记效力规则
依据不同的土地用途，实施不同的土地登记变动规则。在权利登记制下，国家公权力具有扩张态势，登记要件主义对权利变动的要求最为严格，因而在我国的农村土地范围中，应对农村土地的核心部分：农用地实施登记要件主义，未经登记，不发生权利变动的法律效力，这种登记要件主义设计应同时包括对土地承包经营权及集体农地使用权实行登记要件主义，以增加权利人改变上述土地用途的难度。理由在于，农地承担全体社会成员的公共目标，具有公共利益属性；而对于宅基地使用权的变动仍应实行登记对抗主义，同时应规定除上述两类土地使用权以外的集体建设用地使用权同样实施登记对抗主义，即双方的交易只要经双方通过债权行为即可生效，只是不登记不能对抗第三人，登记对抗主义的国家干预程度相对较小，有利于国家激活农村集体建设用地进入市场进行交易。
（四）完善登记错误损害赔偿制度
不动产登记赔偿制度之所以得以普遍确立，主要是建立在侵权行为理论和登记的推定力补救的基础之上[6]132。对于前者，则说明土地在现代社会中价值巨大，如果真正的权利人由此受到巨大经济损失，如果不予以赔偿则不符合分配正义的原则；对于后者，则说明登记错误必然导致登记结果的异化，而登记赔偿制度则有利于抵销物权推定力的负效应。实质主义登记与形式主义登记体制下，错误登记的损害赔偿责任是不同的。实质主义登记条件下，登记机构负有实质审查义务，其注意义务较高，且应实行无过错责任形式；若登记错误则应进行赔偿受害人所受到的损失。而形式主义审查条件下，则登记机关仅负责交易形式的审查，而不进行内容审查，则不应承担错误登记的损害赔偿责任。我国目前立法偏重于实质主义登记立法，如我国《物权法》第二十一条规定：因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。具体设想为：（1）应确定该赔偿责任应以无过错责任为原则。（2）赔偿额度应以给受害人造成的损失为限，一般仅应包括直接损失，不应包括间接损失，但因土地登记有时容易给当事人形成非常大的损害，为周全保护当事人利益，因此应逐步建立登记赔偿基金制度和保险保障机制。为有效解决赔偿资金的来源问题，可以借鉴域外的登记赔偿基金制度，即从登记机关收取的登记费用中提取一定比例设立基金，该基金只能用于登记错误的赔偿，不能挪作他用。同时还可以将保险机制引入登记体系中，由登记机关向保险公司投保，购买登记责任险，以使在错误登记中受损的当事人可以获得补偿。（3）同时在实现路径上应由登记机关先行赔付，同时再向有过错的当事人追偿，其追偿范围包括登记机关先行赔偿的资金、利息、诉讼费用及其他费用。
三、结语
登记实质上以国家权力为表征，由国家对土地流转交易结果直接予以确认，所以促使土地流转交易不断完善及规范非法土地流转交易均以构建自洽、良善的土地登记制度为前提。权利登记制既然是我国的既有制度抉择，则必须充分权利登记制模式下的正向制度功能，必须从登记名义人、登记机关、登记对象、登记责任等方面入手完善登记制度，基于城乡土地市场同地、同权、同利的原则，构建统一的登记法律，既维护公共利益，同时也提高了土地流转的效率与安全性。
参考文献：
[1] 温丰文.土地法[M].台北：著作权人自版发行，2007.
[2]李凤章.登记限度论[D].中国政法大学博士学位论文，2005.
[3]何・皮特.谁是中国的土地所有者：制度变迁、产权和社会冲突[M].林韵然，译.北京：社会科学文献出版社，2008.
篇（2）
（一）凡在规划用地范围以外现有耕地连片面积平原地区100亩、山区坡度25度以下50亩以上的，均可立项开展农村土地整理。农村土地整理项目净增耕地面积须达到整理前耕地总面积的3%以上。
（二）农村土地整理投资（包括政策处理、财务管理费用等），应坚持项目总投资与项目产生的折抵指标有偿使用费相平衡的原则。农村土地整理项目新增耕地率为3％的,耕地亩均投资控制在800元以内，在此基础上新增耕地率每提高1％的,耕地亩均投资增加150元。上述投资幅度控制在±5﹪范围内（耕地亩均投资控制用公式表示为:土地整理耕地亩均投资控制（元）=[800+150×(N-3﹪)×100]×（1±5％）,其中N表示新增耕地率,N≥3﹪），超出土地整理耕地亩均投资控制的，方案会审时一票否决。
（三）农村土地整理工程概算须经财政部门审定。概算审定价在50万元或以上的，必须实行招投标；在50万元以下的，乡镇政府（即项目建设单位，下同）可按有关规定，选择有资质施工队伍进行议标。
（四）乡镇政府与施工单位签订施工合同后，市财政预付概算审定价的20％；工程进度达70％的，支付概算审定价的30％；进度达90％并预验通过的，付概算审定价的40％；工程完工经竣工验收合格的，工程经决算后，付清其余工程款。
乡镇政府应开设农村土地整理资金专户，专款专用，严禁挤占与挪用。
（五）设计变更、子项目调整、建设标准调整等须按程序上报市造地改田、土地整理与后备资源保护利用领导小组办公室（以下简称市造地改田土地整理办公室）批准，若变更、调整增加的概预算超过2万元，须报经市财政部门审批。工程决算耕地亩均投资超出规定的，超出部分由乡镇政府自负。
（六）土地整理产生的折抵指标，由市政府统一储备使用。对于工程竣工验收合格的项目，其所获得的土地整理折抵指标（经省国土资源厅核拨），按每亩3.8万元计算,抵扣投入土地整理工程费用后的剩余资金（下称剩余资金）,返回给乡镇政府。其中，提取20％，作为乡镇政府有关人员的奖励资金，其余用于农业开发项目建设。该资金在工程决算后，按省国土资源厅核拨指标数，一次性拨付，在市财政土地整理资金财政专户中列支。
对于非外力不能抗拒因素造成工程延迟半年完工的，扣除剩余资金的40％，延迟一年完工的，不再返回剩余资金。工期自签订施工合同之日起开始计算。
（七）市国土资源部门应建立土地整理折抵指标台账，定期将产生和使用折抵指标情况反馈给财政部门。财政部门根据使用情况，将土地整理折抵指标费划入“土地整理资金财政专户”。有关部门要及时足额收缴新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费，并足额提取土地出让平均纯收益的15%，作为农业土地开发（含农村土地整理）资金。
采用投标拍卖方式获得土地使用权的建设项目，在总地价中单列折抵指标费。
二、管理措施
（一）乡镇政府作为建设单位提出农村土地整理立项申请，经市造地改田土地整理办公室调查，并牵头组织项目方案会审后，由市国土资源局立项。
（二）乡镇政府应严格执行项目法人责任制、招投标制、工程监理制、项目会计核算和内部稽核制、合同管理制等有关制度与规定。同时不得将工程层层转包。
（三）各乡镇人民政府负责组建农村土地整理项目法人，任命项目法人代表。
项目法人对项目建设全过程负责，对项目工程质量、工程进度和资金管理负总责。其主要职责是负责组建土地整理管理机构；落实工程建设计划和资金；管理和监督工程质量、进度和资金使用情况；协调项目内外部关系。
项目法人应按照《中华人民共和国合同法》和《建设工程质量管理条例》的有关规定，与勘测设计单位、施工单位、工程监理单位签订合同，并明确质量终身责任人及其应负责任。
（四）市国土资源部门负责对农村土地整理项目的预验和竣工验收。乡镇政府负责对农村土地整理项目的分项工程、分部工程（一般指桥梁）和单项工程的验收。
工程竣工验收前，施工单位要按照水利工程施工规范规定，提出施工总结报告；监理单位要按水利工程质量评定规定，提出质量监理总结报告；项目法人要根据基本建设财务管理的规定，提出工程竣工财务结算报告。验收时，发现不符合质量要求的，由项目法人责成施工单位限期返工处理，直至达到质量要求。
（五）农村土地整理耕地必须列入基本农田保护范围，新增耕地列入年度耕地统计。各乡镇政府应落实新增耕地承包责任制，发挥新增耕地效益。
三、组织措施
篇（3）
1、认真搞好农村土地承包经营权证换发补发工作，依法纠正农民土地承包经营权不落实、土地承包经营权证发放不到户、土地承包合同未签订到户的问题；
2、认真纠正在承包期内违法收回和调整农民承包土地的问题；
3、指导农民开展农村土地承包经营权流转工作，防止强迫承包方流转土地承包经营权、截留扣缴承包方土地流转收益的问题；
4、搞好农村土地承包经营方案、土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒”地发包的公开和民主管理情况，依法纠正侵害农民权益的问题；
5、规范完善农村土地承包档案管理情况，依法纠正农村土地承包档案管理混乱的问题；
6、认真做好农民土地问题工作，坚决纠正干部工作作风简单粗暴的问题；
7、检查农村土地征占情况，依法纠正违规用地、变相征占农民土地问题。
（二）总体目标。通过专项治理，要切实解决普遍存在的农村土地突出问题。主要达到以下目标：
1、农民土地承包权益得到切实落实。完成农村土地承包经营权换证补证工作，实现承包地块、面积、合同和证书“四到户”。
2、农民土地承包权益得到切实维护。纠正违法收回和调整农民承包地、超标准预留机动地、违法发包“四荒”地、强迫农民流转土地承包经营权、干部作风简单粗暴和违法行政等突出问题，有效化解农村土地承包矛盾和问题。
3、土地纠纷调处能力得到切实提高。普遍建立、调解、仲裁和诉讼等多渠道解决土地纠纷的调处机制，强化土地属地管理责任，努力做到把纠纷解决在当地，把矛盾化解在基层。
4、土地承包规范管理得到切实加强。土地承包档案、机动地和“四荒”地发包、农村土地流转、土地承包经营权证管理等工作得到明显加强，相关制度进一步完善。
5、违法违规征占农村土地的突出问题得到较好处理。进一步增强依法依规用地意识，实施严格的征地审批和用途管制，被征地农民合法权益得到切实维护。
6、基层干部工作扎实有效。进一步强化维护农民土地财产权利的意识，增强贯彻执行党在农村土地政策的主动性和自觉性，做到执政为民、依法行政、依法办事。
二、时间安排
农村土地突出问题专项治理工作分宣传动员、结合换证补证落实政策、自查检查、验收总结四个阶段进行。
（一）宣传动员阶段。各村明确开展专项治理工作的时间安排和目标要求，把开展专项治理的目的、任务和要求传达到广大干部群众。加强法律政策的宣传普及，组织广大干部学习农村土地承包法律政策，深刻领会和掌握各项规定，引导和组织广大农民群众积极参与和配合专项治理工作。
（二）换证、补证落实政策阶段。根据《农村土地承包经营权证换发、补发工作实施方案》的要求，全面开展农村土地承包经营权证换发、补发工作，保质保量地完成换证、补证工作。
（三）自查检查阶段。按照验收方案的要求，认真组织验收，纠正存在的问题，健全机制，制定制度。
（四）验收总结阶段。检查验收工作基本完成后，要对专项治理工作开展情况认真进行总结，并逐级上报。
篇（4）
中图分类号:F321.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)33-0049-02
农业是中国国民经济的基础,土地问题是农业问题的重要组成部分,是影响农业增效、农民增收、农村稳定的关键因素。目前,随着农村大量青壮年进城务工,农村土地的经营状况受到很大影响,一方面,很多农民工由于缺乏在城市的保障以及收入较少,不愿放弃农村土地,但又没有时间经营或经营不好;另一方面,一些种地能手想扩大规模却缺少途径,部分转包经营不仅规模小,难以集中,承包期间也不稳定。因此,如何提高土地利用效率,最大限度地增加农民工所拥有土地的收入,同时解决农村集约化经营,成为当今农村土地经营中面临的最大问题,创新土地使用权流转模式成为农地改革的现实需求。
正是在这种环境下,中国许多地方借鉴国外土地信托模式,将此前只在金融领域运用的信托制度引入农村土地使用权市场,创造性地催生了中国特有的农村土地信托制度。如浙江绍兴地区即是典型的一例。但由于农村土地信托是一种新兴事物,目前还缺乏完整的理论和运行模式,相关法规也很不完善,加强该领域的研究非常必要。
一、农村土地信托的基本理论
信托制度源于中世纪的英国,由于信托制度的双重所有权理论与大陆法系国家的“一物一权”理论相冲突,长期以来,大陆法系国家没有引入这一制度,但在第一次世界大战后,随着现代经济的发展,信托制度的优越性不断得到体现,一些大陆法系国家开始引入这一制度。中国在改革开放后也出现了大量信托投资公司,为更好地规范信托行为,于2001年制定《信托法》,但目前中国的信托主要应用于商业领域,农村土地信托还刚刚开始,因此,理清该制度的框架和基本理论显得尤为必要。
农村土地信托是指土地承包经营权人(委托人)基于信任关系,将土地承包经营权在一定期限内委托给土地信托公司(受托人),由土地信托公司以自己的名义,为受益人的利益进行管理的行为。农村土地信托是一种新型的信托模式,它以设立在农村土地上的土地承包经营权为中心,对土地承包经营权及其相关权益进行合理的制度安排,实现土地承包经营权人依法流转土地承包经营权、达到间接管理财产的目的。
(一)农村土地信托的主体
根据信托制度的基本原理,信托主要包括委托人、受托人和受益人三方。农村土地信托的委托人是土地承包者,他可以根据自己的意志,在保留承包地承包权的前提下,将承包经营权分离出来委托给受托人,由受托人对其进行独立管理、经营。受托人是指承包地经营权的受让者,他可以以自己的名义对信托土地进行经营管理或处分,各种法人、工商企业以及自然人均可成为土地受托人。受益人是由委托人指定有资格享有信托收益权的第三人,其只享有信托收益权,而无权对信托财产进行管理、处分,受益人可以是委托人本人或其指定的其他人,在特定情况下也可以是受托人。在中国目前的农村土地信托中,受益人主要是委托人本人即农村土地承包者。
(二)农村土地信托的客体
农村土地信托法律关系的客体即信托财产指的是土地承包经营权,包括土地承包经营权人享有的对其所承包的农业用地进行占有、使用和收益的权利。虽然中国《物权法》未明文规定,但依民法通说,土地承包经营权是一种用益物权,具有用益物权的一般特性,如“限制性”、“独立性”、“使用收益目的性”等。土地承包经营在本质上是对农村土地的一种使用方式,这种方式中,“经营”才是其最终目的,“承包”仅仅是实现目的的途径,人们通过“承包”取得“经营权”后,对承包地进行管理,从而获取经营效益。
(三)农村土地信托中的法律关系
农村土地信托制度中三方当事人存在如下三种法律关系:(1)委托人与受托人之间存在委托关系,根据信托协议,委托人将其土地经营权委托给受托人经营、管理,受托人应尽到忠实管理义务,像经营自己的土地一样对信托土地进行经营管理,确保土地收益最大化。同时,受托人应当接受委托人的监督,但除非受托人犯了比较明显的原则性错误,委托人应尽量不要干涉信托事务,确保受托人能以自己的意愿对土地进行独立经营。(2)受托人必须为了受益人的利益最大化而行事,且有义务将信托收益交付受益人,而受益人则有权享有信托收益,在其受益权受到侵害时有权行使收益请求权和排除妨害权。同时,受益人有义务协助受托人完成信托收益的交付行为。(3)委托人有权独立指定或更换受益人,而不必经受益人同意。委托人与受益人之间的法律关系具有无因性,不因信托设立前双方之间法律关系的变更而变更。
二、中国农村土地信托模式构建
(一)完善相关法规
中国已于2001年4月公布《中华人民共和国信托法》,从而使中国信托事业有法可依。但发展信托事业需要一整套完善的法规支持,而中国“信托业法”至今尚未出台,严重制约了信托业的发展。特别是对中国特有的农村土地信托更应该出台专门的法律。在国外,由于土地的私有性,土地信托是信托业务的重要组成部分,但由于中国实行土地国有和集体所有,使中国的土地信托具有特殊性,因此,要真正促进土地信托经营业务的发展,必须制定有关规范各种土地信托经营业务的政策法规及实施细则,如关于土地投资信托基金如何具体运作、土地信托红利确定的依据、土地信托经营业务的税费制度、土地信托产权的流转补偿与变更登记问题等。
(二)成立农村土地信托中介机构
由于农民信息的不对称,在农村产生了农户“有地无力开发、有力无地开发”的弊端,为了解决这一矛盾,必须成立农村土地信托中介机构。土地信托中介机构的主要职能包括:
1.信息传递职能。定期举行土地流转信息会,如浙江绍兴县柯桥镇“土地信托服务站”受13个村经济合作社的委托,向社会推介2 200亩土地的使用权转让信息,公开招标高效农业开发项目,在不到一天的时间里,已有9家企业签订了投资协议,而原土地承包经营者将可获得土地信托分红。
2.中介服务职能。协调流转双方提出的有关事宜,在平等协商的基础上,落实合约关系,维护双方利益;发行收益凭证,为受托人融通开发资金服务,为投资者拓宽投资领域服务,并从中收取相应劳务酬金。
3.监督治理职能。对土地流转后的用途进行监督治理,以提高土地利用“三态”效益为目的,促进土地资源可持续利用为宗旨。
(三)建立土地投资信托基金
土地开发需要巨额资金,通过财政拨款、个人自有资金等途径往往受资金来源的限制满足不了需求,建立土地投资信托基金可有效解决土地开发资金不足问题。土地信托基金是土地信托部门为开发经营土地而设置的营运资金,其主要来源有:银行等金融部门吸收的土地信托存款、政府发行的土地证券、企事业单体待用的土地信托基金、预算外自有资金等。
原土地承包者作为委托人与受益人将土地信托给土地信托机构,土地信托机构作为受托人既可将土地经营权以出租、转让、转包、入股等方式给土地开发经营者从而收取租金、转让(包)金或股利;也可与专业土地开发公司通过签订土地开发合同,收取开发收益。土地信托机构负责将信托红利给委托人。土地开发经营过程中所需的巨额资金可通过土地信托机构向金融机构贷款(农业贷款,政府扶持、利率优惠)来筹集,金融机构可通过出售贷款债权的方式向广大投资者再融通资金,既增加投资渠道,又分散金融风险。
(四)完善农村土地信托市场竞争机制
在农村土地信托中,土地信托机构的官方、半官方性质是农村土地信托市场垄断产生的根本原因,防范农村土地信托市场的垄断风险,首先要从其根源入手,摆脱政府对土地信托市场的绝对控制,降低土地信托公司的准入门槛,引进农村土地信托市场竞争机制,吸纳和鼓励民营土地信托公司经营农村土地信托事务;其次要逐步打破农村土地信托“一言堂”的垄断现象,允许多家土地信托公司同时经营,公平竞争,合法竞争,提高土地信托公司的服务意识和经营水平,同时也要赋予土地信托公司充分的权利包括独立管理权和获取报酬权,以利于他们积极参与市场竞争,促进中国土地信托业的发展和繁荣。
总之,由于中国目前农民工的大量增加,农村出现大量土地抛荒现象。与此同时,社会大量闲置资金找不到相关的土地项目进行投资,农村土地使用方式过于落后。而现有的土地承包经营权流转方式存在许多缺陷,中国急需改进土地承包经营权流转方式。农村土地信托是以土地承包经营权为信托财产、以土地承包经营权流转为出发点和目的地的信托形式,它在农村土地的所有者与土地承包经营权人分离的基础上再次将土地承包经营权人与实际管理经营人分离,既保证了农村土地所有权的合法归属和土地承包经营权的基本稳定,又赋予土地承包经营权人依法将土地承包经营权交由他人管理的权利,使其能在获得稳定收益的同时得以放心投身于其他事业,而土地信托公司的专业化运作也能有效保障农村土地信托各方当事人基本利益的实现,因此,建立和推广农村土地信托制度是解决中国农村土地问题的有效途径。
参考文献:
篇（5）
广西玉林 537000
摘要：土地资源作为国家实现工业化、城镇化雨农业现代化建设的基础，在整个国民经济与资源发展体系中发挥着重要的作用。本文在此背景下提出
了农村土地管理制度改革方向的研究，通过分析现阶段中国农村土地管理现状与影响，有针对性的提出了未来中国农村土地管理制度改革与发展方向，以
充分完善农村土地管理制度改革，实现土地资源的科学合理配置与最大化利用。
关键词：土地、制度、管理、改革、方向、综合
引言
科学的配置土地资源，是有效推动中国实现工业化、城市化与农业现
代化的基础和前提，现阶段，只有充分推动农村土地管理制度改革，完善
土地资源配置，才能最大限度的发挥土地资源优势，实现土地资源的充分
发展。
一、现阶段农村土地管理存在的问题
1、土地流转制度方面的问题
在农村地区土地的流转中，农民手中拥有的土地的使用权并不是完整
的承包权，也就是说农民对于自身的土地并没有转包、抵押、租赁等的权
利，这种情况使得土地流转形成的市场中介以及金融方面的支持不能完善
的建立起来。当前的土地都是按照每户人家的人数进行平均分配的，这种
分配形式能够与现阶段农村的生产力状况相适应，但还是因为土地产权的
固定性，在一定规模之内的土地归并不能真正的实现，这样就使得农村生
产力不能进行自主的分配设置，农村地区经济结构的调整也处于比较尴尬
的位置，一方面是对土地承包关系的重新调整，一方面就是放弃土地的规
模化的经营，这两种方法都不能得到有效的发展，造成了农村土地资源配
置的效率非常低下。
2、农村土地管理中的违法违规用地问题
在现阶段的农村土地管理中，经常会出现农村地区的居民不经批准就
擅自占用土地进行建房的行为，这种占用土地的方式属于违法违规用地，
由于农村地区土地管理制度的不健全，这种行为一直得不到有效的治理，
并且在经济相对发达的乡镇地区尤其明显，人们对于土地管理的制度了解
不足，许多人认为这种行为是理所应当的，有的甚至会出现滥用职权、非
法占地的情况。违法违规占地频发的地区一般工业发展比较迅速，需要大
量的土地来建设厂房，使得土地资源越来越紧张，这种行为也直接导致了
土地价格的上涨，同时也损害了农民用地的利益。
3、现阶段土地管理制度的法律基础薄弱
在现阶段实施的各种法律中与土地制度相关的法律条款都比较笼统，
缺乏问题的细致的划分，这样就导致的法律条文在实际的实施中存在诸多
的漏洞和问题。尤其是当农民在进行土地承包经营过程中常常会遇到土地
权利的侵犯问题，这时并没有相关有效的法律可以帮助农民维护自身的合
法权益，失去了法律方面的保护再加上农民普遍存在法律意识薄弱的情况，
这使得他们在土地管理的运行中占据着非常不利的地位，在土地所有权的
谈判上也不占优势，没有可行的方法来争取自己合法权利的实现，这也是
现行土地管理制度法律基础薄弱的具体体现。
二、农村土地管理制度改革的发展方向
第一，加强宏观调控政策落实以及制度的创新。加大宏观调控，就是
要充分发挥土地利用总体规划对土地合理利用的统筹协调作用，发挥政策
对耕地保护的宏观指导作用。政府政策的有效落实需要结合实际情况积极
的采取各种措施，将中央有关耕地保护的各项方针政策以及保护耕地的各
项制度措施都进行实际的实施执行，只有这样才能取得土地管理的实际效
果。制度上的土地管理的创新，就需要人们在新形势、新的土地管理任务
的推动下，不断进行土地管理新机制、新经验的研究和探索、积累，不断
创新出新的土地管理手段，维护农民的用地权益。比如加强基本农田土地
的整理以及修建水渠等工作的开展，这属于一项系统的土地管理工程项目，
具有严格的法律规定以及操作步骤，因此在施工之前需要做好科学的规划
和分析，保证工程质量的顺利达标。基层国土部门应该认真总结以往小型
开发整理项目的实践经验，组织工程技术人员实地踏勘，反复论证，认真
编制可行性实施方案[2]。设计施工中出现问题时应该请专门的技术人员进
行现场指导和维修，这样才能保证工程质量以及进度的顺利发展。
第二、加强违法违规用地的清查。 当前农村土地问题积累比较多、
矛盾也比较突出，因此，要不断加大对违规违法用地的清查力度。如果通
过清查发现土地违法违规使用的现象，需要进行理智的分析和研究，对事
件进行分类对待，不能简单笼统的归为一类，需要根据土地违规的具体情
况采取不同的惩罚办法。如果土地违法违规的情况符合农村土地利用的总
体规划以及当地村镇的实际情况，但是这种形式的用地没有经过正规的批
准，那么则可以通过后期的补办手续、补缴相关税费等行为，使这种用地
行为合法化。而对于那些不符合规划但是其土地建设已经形成了一定的规
模的情况，这种行为土地已经不能恢复原来的状态，这种时候可以在对相
关单位和责任人进行经济处罚以及责任追究的基础上，通过调整规划、补
缴税费补办手续，将涉及到的土地纳入正常管理范畴，已经建成的公共违
法用地需尽量的补办手续，而对于那些圈占囤积土地的行为要坚决予以回
收处理。
第三，不断突出对征地制度的有效完善。首先要缩小对农村土地的征
地范围，在修改相关土地征用法律法规的过程中要充分研究并解决针对农
村征地范围的问题；其次要规范征地程序，完善法律法规，对于尊重和保
护农民在征地中的话语权要做出相应的规定；再次要合理的确定征地补偿
标准，要按照土地对农民的生产资料功能与社会保障功能来分别考虑土地
的增值收益，并参照土地市场价格确定对农民的补偿标准；最后要切实落
实安置政策，一些地方采取预留发展经营用地或者部分征地补偿款作价入
股参与经营的方式进行土地安置，要认真总结这种安置方式的优缺点。
第四，重视对农户宅基地财产权实现问题的分析。要稳妥的推进宅基
地流转实验，赋予农民宅基地资产属性，在对其进行严格管理的前提下允
许合理流转与有偿的使用，在推出宅基地时要能够获得合理的收益，以最
大限度的保护农民合法土地权益。
第五，对土地财政问题的分析。土地的收入目前已经成为很多地方政
府收入的重要来源，卖地的农民透支其土地的未来收益，用地的农民投资
未来收益一次性缴纳的土地出让金最终又转嫁给了消费者，因此要处理好
农村发展与城镇发展的管理，处理好耕地发展与国家粮食安全的关系，处
理好土地收益与农民及政府的分配关系，就需要对现行的土地管理与使用
制度进行有效评估，并不断完善土地管理制度，实现农村土地管理制度的
新改革与新发展。
第六，突出强调农村耕地红线问题。首先要建立并不断完善农村农民
耕地保护补偿机制，加强研究耕地保护机制的定位、补偿对象、资助来源
与支付方式，做好制度设计并严格落实；其次，耕地的占补平衡应强调质
量与数量的共同发展，在严格执行耕地数量占补平衡的过程中，还需要强
调耕地质量的提高，并将质量状况作为重要考核指标纳入到耕地质量管理
办法中；最后要形成对耕地保护管理的合力，在强化基本农田保护的政府
分级负责与管理的基础上，建立起以国土部门为中心，综合农业、林业、
水利等部门共同参与的农田保护管理体系，提高对农村土地的管理水平。
3、结论
综上所述，农村土地作为农民自身发展与整个国家经济社会发展的重
要保证，在很大程度上影响着农民与社会的持续进步与发展，因此需从农
民实际土地发展与管理状况出发，改革农村土地管理制度，完善土地管理
模式，实现土地资源的综合运用
参考文献
篇（6）
全面贯彻落实科学发展观，按照“谁主管、谁负责、谁治理”的原则，强化农村牧区集体土地流转管理，规范农村牧区集体土地流转行为，建立健全农村牧区集体土地流转监管长效机制，切实维护流转双方当事人合法权益，促进全旗经济社会持续健康快速发展。
二、治理内容
对全旗农村牧区集体土地流转行为进行集中清查治理，具体包括农村牧区耕地、林地、草原、滩涂、荒沙、荒地、水面、未利用地及宅基地流转等。重点清查内容如下：
㈠未按照农村牧区集体土地流转程序流转土地的；
1.未经村民委员会同意，私自流转集体土地的。
2.未经集体土地承包方同意或委托，擅自流转集体土地的。
3.未经所在村民委员会三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，同时未经所在村民委员会、镇人民政府、旗农牧业行政主管部门审批或备案，擅自向本外单位或个人流转土地的。
4.流转期内，未经原承包方和发包方同意，擅自对流转土地进行再流转的。
㈡流转期内，未经相关部门审核批准，擅自改变土地用途的；
㈢土地流转后，受让方未按照合同约定向承包方履行流转收益的；
㈣未经所在集体经济组织或村民委员会同意、镇人民政府审核和土地行政主管部门审批，擅自转让宅基地的；
㈤强迫或阻碍承包方依法流转土地的；
㈥侵占、截留、扣缴流转收益的；
㈦流转合同不规范的；
㈧将土地流转给干部职工的；
㈨其他违反农村牧区集体土地流转管理的行为。
三、实施步骤
此次专项治理工作从2011年11月20日起至2012年6月30日止，具体分为动员部署、摸底排查、集中治理、总结提高4个阶段。
㈠动员部署阶段（2011年11月20日至2011年11月30日）。
制定下发实施方案，成立组织领导机构，召开会议安排部署专项治理行动。强化宣传动员，营造良好舆论氛围。
㈡摸底排查阶段（2011年12月1日至2012年2月29日）。
由各镇牵头，旗农牧业、国土、林业、房管、监察、法制等部门联动，组成工作力量，按照“属地管理”的原则，对流转情况进行全面摸底排查，登记造册，建立台账，排查率要达到100%，切实做到底数清、情况明、数据准。
㈢集中治理阶段（2012年3月1日至2012年6月20日）。
针对摸底排查出的违法违规问题，按照“区别对待”的原则，由各镇牵头，旗直各有关部门配合依照有关法律法规，采取有效措施予以规范、纠正、清理和查处。对于符合流转条件的，相关手续不完备的，责成流转相关当事人予以完善和规范；非法流转土地的，对流转行为予以纠正或清理，并依法依规对相关责任单位和责任人员进行处理；土地流转后擅自改变土地用途的，责成有关单位或当事人予以恢复原貌，并依法依规追究相关责任单位和责任人责任。
㈣总结提高阶段（2012年6月21日至2012年6月30日）。
各镇作为专项治理行动的责任主体，要对专项治理行动开展情况进行认真总结，并形成总结材料于2012年6月30日前报旗专项治理行动领导小组办公室统一汇总后报旗人民政府。
四、组织领导
为切实加强对专项治理行动的组织领导，确保各项工作顺利有序开展，旗人民政府决定成立旗农村牧区集体土地流转专项治理行动领导小组，组成人员如下：
组长：
副组长：
成员：
领导小组负责全旗农村牧区集体土地流转专项治理行动的组织、协调、领导等工作。领导小组下设办公室，办公室设在旗农牧业局，负责领导小组日常工作，办公室主任王永清兼任。领导小组派出6个工作组，具体开展相关工作。
第一组镇工作组
组长：（镇长）
副组长：（旗农牧业局副局长）
工作人员从、农牧业局、国土资源局、林业局抽调。
第二组工作组
组长：
副组长：
工作人员从、农牧业局、国土资源局、林业局抽调。
第三组镇工作组
组长：赛音朝格图（镇镇长）
副组长：王生杰（旗林业局副局长）
工作人员从镇、农牧业局、国土资源局、林业局抽调。
第四组镇工作组
组长：
副组长：
五、工作要求
㈠加强领导，提高认识。各镇、各有关部门要充分认识专项治理行动的重要性和复杂性，统一思想，提高认识，抽调专门工作人员，认真开展专项治理行动，切实做到领导、人员、经费、措施“四到位”，确保此项工作真正落到实处、取得实效。
㈡协调配合，形成合力。此项工作时间紧、任务重、要求高，各镇、各有关部门要各司其职、各负其责、密切配合、加强沟通、形成合力，确保专项治理行动深入有序开展。
篇（7）
“三农”问题的核心是农民问题，伴随着中国经济的发展和城市化加速的步伐，在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的前提下，加速农村土地承包经营权流转，实现农业的适度规模经营，是彻底解决中国“三农”问题，实现国家长治久安的必经之路。但农村土地承包经营权流转涉及相关利益格局的重新调整，引发了不少类似于广东“乌莰事件”的农民利益受损的事件，倍受社会关注。因此，如何从制度层面建立健全农民利益保障的长效机制，使处于劣势位置的广大农民的利益得到有效保护，具有重要意义。
一、农村土地承包经营权流转中农民利益受损的现状
土地征用涉及国家、集体和农民利益关系的调整。政府主导型城市的迅速扩展与既得利益的农民的冲突是主要矛盾。长期以来城乡二元经济结构导致的城乡差别矛盾，在一部分城乡并轨中变得突出。在各利益主体中，农民处于弱势地位，在土地征用过程中缺乏话语权，利益很容易受到损害。
目前，在征地过程中普遍存在征地程序不规范、随意扩大征地范围、征地补偿标准过低、强制农民交出土地和征地款使用混乱等损害农民利益的问题，严重影响了农村社会的和谐。主要表现：一是截留、挪用农村土地流转收益，损害农民利益。二是随意变更甚至撤销农户的承包合同，强迫承包农户集中流转。三是借农村土地流转，改变农村土地农业用途。四是一些村委会、村民小组及农户与代耕户签订低价流转合同，未曾考虑到土地的升值问题，容易引发合同纠纷。
二、农村土地承包经营权流转中农民利益受损的原因
（一）产权制度不完善，农地权属不清
当前我国农村土地是农村集体所有，农民只享有农地承包经营权。《宪法》和《民法通则》对农地所有权主体界定不清晰，集体概念模糊，农民对其承包的农地只享有经营、收益、流转等权利，缺乏具有实质性产权的处置权。《物权法》也对农村土地承包经营进行了规定，土地经营权可以采取流转、转让、租赁等方式进行处置，但没有规定完整的处置权能。处置权的缺失必然使农民成为弱势的一方，无论是反租倒包、股份合作还是土地征收，与集体、政府相比，农民无法拥有“平等”的谈判地位。在土地流转过程中，农民没有价格谈判话语权，一些地方集体经济组织成了土地的实际支配者，导致公权侵犯私权、行政权侵犯财产权的现象频繁发生，“自愿、有偿”难以实现。
（二）农民的弱势性
农民缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，信息来源不畅，权利意识不强，力量分散，话语权薄弱。这些都直接导致了分散的农民个体无力去争取并维持自己的合法利益，更何谈平等谈判。农民自身的分散性及权利意识的淡薄，使得他们在政府前景规划、制度设计、利益分配等国家决策中无法发出自身的有力声音，在与受让方协商价格时，缺乏平等谈判的能力和筹码。农民的政治参与意识、法制意识和自我保护意识相对都比较淡薄，严重阻碍了农民在土地流转中应有的政治权利和合法的经济利益的有效实现。
（三）政府职能的异化
乡镇政府、村民委员会、村民小组三级都是我国农村集体土地所有权代表，对村集体所有的土地享有经营权和管理权，理应忠实地代表土地所有者的利益。但实然层面上，从目前土地流转的各环节看,行政操作的痕迹不仅清晰可见,而且在某些地区甚至变成了主要的推动力。政府部门利用自己的强势地位剥夺农民的合法利益，土地流转远远偏离了自愿等价有偿的交易平台，政府部门职能异化的现象相当严重。
三、农民利益保障机制的构建
建立产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的土地产权制度。进一步解放思想、深化改革，重点突破土地权利法制设置滞后、农村集体土地产权主体不明晰、权能不完善等瓶颈制约。
（一）进一步健全法制，明晰土地产权和权能
一要在大的制度框架内，进一步明确农民在土地流转中的主体地位。尽快修改《土地管理法》、《农村土地承包经营法》、《物权法》等相关法律中与保护农民土地权益不一致的条款，进一步明晰农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。进一步拓宽农地承包经营权的权能，包括给予农民农地抵押权、农地入股权、农地发展权等。使农民真正独立地处置土地，进行融通资金、土地股份合作、获取改变土地用途或土地利用强度所带来的增值收益。限制集体对土地的处置权力，进一步界定集体组织对土地的相关权利，防止基层干部滥用权力，搞土地权钱交易。二要严格实行问责制，就必须建立正常的征地纠纷处理机制。这就要建立健全事前事中事后紧密衔接，覆盖土地审批、供应、使用和开发全过程，相关部门协调配合的土地监督管理制度。对于非法批准或实施征地的，侵害农民利益的必须从严追究责任，严重的要追究刑事责任，以此来保护农民权益。
（二）遵循经济发展规律，尊重农民意愿
农村土地的流转要和当前中国城市化进程相适应，要和中国产业结构调整相适应，要和中国农村经济状况相适应，而不能违背经济发展规律，盲目扩大土地流转规模，造成农民被城市化，带来潜在的社会问题。应坚持农民自主决策，做到农民知情、农民自愿、农民参与、农民满意，防止违背农民意愿大拆大建，凡农民不同意的，一律不得强行开展。要按照有利生产、方便生活的要求，做好拆迁、农民安置小区和住房建设，禁止在农村地区盲目建高楼，强迫农民住高楼。
（三）培育农村土地流转的市场机制
土地流转市场的形成主要依靠土地供求的变动自发形成，要依靠土地供求双方的自愿，政府在土地流转中起引导作用，不能搞强迫命令。要在土地市场供应、交易、监管三环节上下功夫。政府不仅要完善一级土地市场的供地机制，以直接影响土地市场的供需状况，而且要对二级土地市场供求形成有效干预。同时要逐步理顺价格机制。通过税收、金融等政策影响土地价格，使土地价格成为市场的指示标志，成为识别土地市场变化的重要标准，进而影响土地供求关系。
（四）确立市场化补偿机制
推进集体土地征收制度改革的关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。保障农民的土地财产权，就必须给农民足够的补偿，并保障农民的生存就业发展权。一是合理确定土地补偿的标准和计算方法，应坚持公平市场价值原则。二是实施多元化的土地补偿方式，可采用货币补偿和非货币补偿等灵活多样的形式。三是通过立法固化征地补偿议价程序，保证征地补偿议价的公开、公平和公正。
（五）实行土地公益性征用与经营性征收制度
采取列举式和概括式明确界定土地征收范围，具体区分土地公益性征用与经营性征收项目。公益性征用具有国家强制性，但应按市场价格给予补偿，禁止政府滥用权力以悬殊的价格向农民征地；经营性征收不能启动国家征地权，应建立在双方自愿的基础上，征地一方应通过市场与农民协商谈判，并以公允价格取得土地使用权。
（六）建立农村社会保障体系
一是按照“多层次、多渠道、分阶段”的原则健全完善社会保障体系，尽快剥离土地承包经营权所负载的社会保障功能。多层次，即超转政策、城保政策、农保政策和村级福利等政策在一定时期内并存。多渠道，即在筹资方面由政府财政、村集体、个人多方面负担。分阶段，即城乡结合部地区的社会保障不搞“一刀切”，针对城市化进程的具体情况，分阶段进行。二是创新社会保障政策与制度。针对城乡结合部地区失地农民的实际情况，将失地农民纳入城市最低生活保障范围，给予失地农民基本生活保障。同时，设立专门的失地农民社会保障基金，多渠道筹集资金。三是采取各种灵活多样、具有实效的保障措施。应坚持政府推动、个人参与的原则，鼓励各地因地制宜，有针对性地制定保障性措施。除了让完全失地的农民加入城镇居民社会保险体系以外，对部分被征地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障，防止失地农民中的弱势群体因无法返回农村，而流落城市贫民窟。
（七）进一步建立就业保障机制
一是加强农民的就业技能培训。应建立健全针对农民的职业技能培训网络体系，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，有针对性地进行免费的“订单式”培训，为农民实现在家门口就业提供条件，使之尽快融入城市的发展之中。二是拓宽农民就业门路。要以产业带动就业，将城乡结合部地区的产业发展与当地农民的就业结合起来，大力发展符合当地实际的优势产业，特别是发展劳动密集型的加工行业和服务业，并优先接收失地农民就业。三是鼓励与扶持农民自主创业。应加大对农民自主创业的扶持力度，在工商登记、税收、信贷、用地等方面予以鼓励和优惠政策。
（八）强化政府的管理监督职能
地方政府应该加快职能转变，改变过去越权代包、参与土地流转的收益分配的做法，转而为农民权益保障服务，通过经济手段和法制手段对土地流转进行管理监督。借鉴国外经验，政府在土地流转管理监督方面的职能应包括建立和健全农地流转市场、对土地流转合同签订、变更或者解除进行登记和备案、督促流转合同的有效落实和严格兑现、调解和仲裁土地流转纠纷；加强流转后土地利用情况的监督，防止投机性囤积土地，提高土地利用程度；控制地价水平、调节土地利用方向。
（九）挖掘乡村治理资源，提升村民自治水平
在加大法制宣传力度、引导培养农民法律意识，增强政府解决基层问题的能力、更好地为农民提供服务的同时，加强乡村治理的一大重要思路，是充分挖掘乡村社区的本土资源，提升农村自治水平，提高农民自我管理、自我服务的能力，通过民间调解机制来化解村庄内部的矛盾和冲突。当前应当重视和培育农民较易接受的专业合作社等农村经济组织、乡民理事会等民间纠纷调解组织，做好引导和监督工作，提升村民自治水平。
（十）畅通法律救济渠道
一是给予农民法律救济主体资格。很多情况下，法律都没有确立失地农民的诉讼资格，使得失地农民很难及时获得法律途径的救助，建议设定失地农民的集团诉讼制度，以最大限度地保护农民的合法权益，能够减少公权力的干预和侵犯。二是建立失地农民法律援助制度。失地农民在土地流转中地位脆弱，伸张正义的能力有限，往往在权益受损时，没有足够的时间、财力和精力获得救济，从而导致权益被侵害。
参考文献：
1.郎佩娟.农村土地流转中的深层问题与政府行为[J].国家行政学院学报,2010(1).
2.冯振东,霍丽,邵传林.中国农村土地流转问题研究述评[J].西北大学学报,2010(2).
3.关艳.我国农村土地流转市场现状调查及对策研究[J].经济纵横,2011(3).
篇（8）
中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）09—0036—07
在农民工市民化问题上，不少学者都将研究视角定位在城市户籍制度的简单废弃上，而没有进一步思考为什么现行制度下城市户籍的福利制度不仅没有废止，反而日益凸现。其实，农民工迁移和户籍制度改革必须思考两个问题：第一，城市经济的运行离不开对公共产品的供给，在我国目前经济的转轨过程中，公共产品提供的缺口巨大，但地方政府财力有限，怎么解决？第二，在一个土地资源十分稀缺的国家，如果仅强调对土地财产的占有权，而不强调土地的利用效率、社会外部效应以及社会公平等问题，是否更加有利于中国经济的发展？我们认为，这两个问题必然涉及到土地资产的处置问题，即房地产税和土地资产置换。房地产税收可以为城市政府解决公共产品供给的资金来源，土地资产的置换能够解决农村劳动力城市化的安置成本，降低城市化移民的门槛。同时，城乡土地财产税的设置还能促使人们提高对土地的利用效率，将沉淀的土地财富转化为运行的社会资本。本文将从这一角度探讨土地资产置换与农村劳动力城市化迁移以及中国城市化的健康发展。
一、是户籍还是资产阻隔了劳动力的迁移
从社会经济发展的过程来看，城市化与人口的迁移相联系，城市空间扩张、人口积聚与城市经济发展是一个同步过程，而且，三者之间共同决定了城市的边界和规模效应。但目前中国的城镇化是一种不协调的城镇化：一是城市建设用地过度扩张，人口积聚相对不足，土地城镇化快于人口城镇化；二是人口
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收稿日期：2013—05—05
*基金项目：国家社会科学基金项目《差异化视角下农村土地承包经营权流转市场形成机理及其政策分类设计研究》（11BJY085）、《城镇化进程中农地非农化问题研究》（10BJY071）、河南省哲学社会科学重大招标项目《现代农业发展与新型农村社区建设：中原经济区加快城乡一体化发展研究》（2012A007）的阶段性成果。
作者简介：程传兴，男，河南农业大学经济与管理学院教授（郑州 450002）。
张良悦，男，河南农业大学农业经济与管理学院副教授（郑州 450002）。
赵翠萍，女，河南农业大学经济与管理学院副教授（郑州 450002）。
与产业集聚不协调，产业城镇化快于人口城镇化；三是城乡发展不协调，城乡居民收入差距呈扩大趋势。同时，中国的城镇化又是一种典型的不完全城镇化：一方面，农民工“被城市化”，“迁而不转”；另一方面则是“转而不迁”，大量农民工虽然到城市就业，但其身份、社保、住房等生活方式没有发生根本性变化，不能享受城市提供的基本公共产品。从本质上说，房产是一个社会公民财产的基础，住房的空缺必然限制人们的消费和相关投资，进而严重阻碍城市化的进程以及城市劳动力的供给。所以，农民工不能享受城市经济适用房和廉租房待遇，无异于将农民工的生活排斥在城市经济社会之外，形不成城市化的内需。这些情况表明，中国的城镇化在空间区域上没有边界约束，而在城市化的内容上（人口的城市化）却有严重的隐性制约，农村劳动力的城市化移民已成为中国城市化健康发展的一个瓶颈。
人口城市化的隐性约束与户籍制度有着重要的联系。现行的二元户籍制度将居民的迁徙自由、接受教育和享受社会福利等方面的基本权利限定在户籍所在地的区域内，将大量有落户要求的外来人口阻隔在城市之外。在这种情况下，如果外来人员迁入城市，则增加了其安置成本，包括私人消费成本、住房成本和享受公共产品如教育等方面的成本。为此，不少学者认为，户籍制度改革的取向应该是取消它与社会公共产品之间的联系，赋予城乡居民同等的福利待遇。然而，在实际中我们却看到，城乡户籍制度与社会公共产品分享数量和质量上的差别，某种程度上是政府在供给不足条件下的无奈选择。所以，尽管大家都认识到户籍制度的“阻隔”，但到目前阶段，户籍制度改革基本没有改变其“高门槛、高待遇”特征，尤其是教育资源和住房保障成为城市化移民的最大瓶颈。
上述分析表明，表面上户籍制度阻碍了人口的自由迁移，但要从根本上解决这一问题，则城市化的人口迁移就由户籍制度转化为土地财产问题。第一，城市化的扩张必须为积聚的城市人口提供必需的基础设施，必须为积聚的人口提供必要的就业和社会保障，才能保证城市经济和生活的正常运转。第二，迁移人口如何将自己的资产进行置换，如果迁移的劳动力不能将自己在农村中的土地资产顺利地转入城市，就会有退出成本。这种制度安排使农民既不愿种地，也不愿放弃土地，无法彻底脱离农村土地到城市生活，特别是普遍的“空心村”和“闲置住宅”已经造成了严重的资源浪费，并固化了城乡之间的二元特征。
如果跳出户籍制度的视野从发展的角度去认识，则需要在发展战略和政策设计上加以反思。首先，在劳动力的迁移上，目前的政策还是基于农民工只是暂时地在城市工作、生活而设计的，没有将农民工城市生活的融入作为城市化的根本内容，城市政府自然不会去考虑农民工享受的社会保障，尤其是保障性住房。这可以说是户籍福利制度的问题。其次，与此相适应，唐茂华和黄少安认为，均分化的农地制度使得中国劳动力的迁移决策，有别于其他国家无地或少地农民的“受迫型”迁移，而是有地农民的“自主型”迁移；有别于他国农地经营和进入工资经济的替代性决策，而是将二者互补，共同维持生活。这表明没有将农村人口的减少作为经济发展的重要内容，仍然是基于城乡二元的格局去推动城市化的发展。这应该说是发展战略问题，有悖于经济发展是不断减少农民过程的基本规律。再次，张良悦认为，在考虑户籍制度的福利时，不仅要看到城市户籍的公共福利，也要认识到农村户籍的公共资源，如社区农民无偿地对土地的占有权和使用权，农村劳动力的城市化移民需要户籍对价。这说明在城市化的发展中没有充分地考虑到资源约束的困难，没有重视土地资产存量的运作，涉及到城市化的发展对土地资源社会总体利用的问题。最后，在中国的劳动力跨区域流动中，真正因为户籍、基本公共服务和社会保障的歧视而受到流动限制的是技能较低的劳动者，而恰恰是这一部分才是城市化进程中所要解决的移民问题，这是城市化的工作重心。
总之，从根本上说是土地资产而不是户籍阻碍了农村劳动力的迁移。城市化的健康发展、农民工市民化、地方政府资源配置与土地资产的有效处置才是解决问题的根本出路。
二、土地财产置换与农村劳动力的城市化迁移
如何为城市政府寻找一种对外来移民提供城市住宅的解决方法和激励措施，是农村劳动力城市化移民的关键环节。我们的基本思路是，将农村劳动力移民的土地资产进行置换来解决移民的城市住宅，对城市居民的所有住宅实施房产税收作为城市公共产品供给的基础。我们首先从产权的角度对土地财产的置换进行理论分析；之后对农村劳动力迁移的启动条件加以分析。
（一）土地产权及其资产处置①
某种意义上说，房地产资源不仅仅是一个物质产出，而是自然资源与人类社会制度的完美结合。人们对土地资源有一种贪婪，并希望自己占有和享用。为了限制这一行为，便设计出了制度安排，允许个人和集团实施某一特定的具有排他性的房地产资源的所有权、占有权和使用权，从而为土地资源的利用和配置提供了一个标准和基础。但是，这并不表明财产所有者在土地资源利用上的“为所欲为”，而仍要受到财产制度、土地利用规划和资源稀缺的外部性约束。
1.政府政策对土地资源利用的制约
通常意义上的财产被界定为对某一事物排他性的占有、使用和处置，但从土地政策和管理上看，土地产权却十分“残缺”。某种程度上说，几乎土地资源的所有和使用都会受到公共政策的制约和土地管理的限制。总的来看，基于公共利益的性质，有四个重要的权利束从来不包括在完全的所有权中，它们是税收的公共权力、公共使用的征收权、管制的权利和无继承人的国家转归权。特别是，土地税可用来鼓励对土地更广泛和有效地利用，达到土地保护和环境保护的目标，提高作为私人占有的所有权的保护，引导某一类型的投资，或者提升产权价值。同样，税收也可以作为大棒和处罚措施使人放弃或禁止与上述目标相反情况的土地开发。
2.政府在土地资源管理和开发上的警察权
在今天，土地利用的政治经济学问题正变得越来越重要。随着人口的增加和经济的发展，越来越多的人“被迫”从他们的土地上分开，土地潜在的利用者和现有使用者之间的竞争越来越激烈，且导致土地利益上的冲突。显然，其结果是对土地利用“公共利益”导向的需求越来越多；同样，也会出现这样的趋势，随着公共利益实施的扩展，政府对土地私有利用的约束会带来土地财产权的明显改变，因为绝大多数的公共土地利用规划，规划者很少涉及自己的土地资源。所以在这种情况下，有效地按规划实施就会受到“公共权力”指导的约束：开发者在土地资源的利用上受到规划措施的影响、指导或者对决策的控制。特别是，在土地的开发和利用上，如果不能由市场规则达成协议，国家就会动用至高无上的“警察权”，直接进行征收和处置。警察权是政府为了土地改善、土地保护和对公共卫生、安全、道德、福利等公共利益而由立法赋予的内在权力②。
3.土地资源稀缺性及其公共利用的最大福利
在土地资源的利用上，公共和私人的目标是多元的，但对共同使用的追求是长期的。如果我们想要享受对土地的各种开发带来的利益和产出，对我们的土地资源有序、高效和有成果的利用感到满足，那么，共同体和其土地拥有者的公民就必须为了共同的目标而一同承担责任。所以，为了使土地最有效地利用和社会福利最大化，对公众进行教育强调人类与土地之间的重要关系，强调土地财产权以社会为基础的法律权利的性质，就成为一个重要的内容。这在我国经济转轨过程中显得尤为重要，因为人们往往在土地产权上“各持一束”而相互冲突。无论土地政策的内容是什么，必须确定这样一个原则，即对土地资源的开发、管理、使用和保护的方式对于国家、社区和全体公民的福利有着重要的意义。社会授予其公民确定的私人财产所有权是非常重要的，但对这些权利的拥有并不仅仅代表一种优先使用权，它还涉及到责任，这种责任不仅是个人所有者，也同样在社区和社会对土地的利用上。
以上三方面的内容表明：土地财产涉及一系列社会制度规则，国家有责任保护公民和团体的土地财产；对土地资源的利用和开发必须兼顾效率和社会公共福利，不能对稀缺的土地资源造成浪费。在对土地的利用开发上，土地财产税收是促使土地资源集约利用的一种有效的经济方式，警察权是对土地管理的一种重要手段。基于这样的认识，中国城市化的健康发展在推进城市化的移民过程中应该对土地资产进行合理的制度安排与处置。首先，赋予农村居民“宅基地财产权”，通过产权的界定结束农村居民宅基地“无偿取得、无期限使用、无成本持有”的模糊状态，从而使农村居民“沉淀”于土地资源的投资显现出“财富效应”。其次，基于中国土地稀缺的现实背景，城乡所有土地的使用都应设置财产税收；城市房地产税收的设置，应提高对城市土地的有效利用和更好地对城市公共产品的供给；农村房地产税收的设置，除提高和改善农村公共产品的供给外，还可以从根本上遏制“一户多宅”和超标准住宅问题。再次，必须对城市化移民的农村居民的土地财产进行合理的资产置换，使其主动退出农村宅基地及其房产，从而有效地解决农村的“空置住宅”问题。
（二）土地资产的置换与城市化移民
1.农村劳动力城市化迁移的分层及资产置换模型
托达罗在对发展中经济城乡劳动力迁移的分析中认为，只要迁移者城市的工资性收入高于农村的农业收入，就会导致农村劳动力向城市的迁移。但在中国，这种启动条件还有许多制度性的障碍，需要不断地去调适。由于各种制度因素的制约，目前中国的城市移民仅仅表现为一种工作场所的变化，而不是生活方式的转变，所以，他们被称之为农民工，而不是城市居民。但在这些农民工中，有些已经具备城市居民的资格，而有些仍是处于兼职化的状态。如果能够消除一些制度因素，一些农民工就会举家迁入城市，融入城市社会，成为城市居民。所以，对城市化的移民应该给予分层次、有序迁移的制度安排。为了分析问题的方便，我们这里仅仅分析那些具备城市化移民的农民工的迁移情况，并作如下假设：（1）在城市有稳定的就业，家庭主要依靠工资性收入，有条件进行举家城市化迁移的农村移民；（2）城乡户籍福利制度保持不变，即城市户籍可以获得城市公共产品，农村户籍能够保障对所在社区土地的占有和使用；（3）由于土地资源稀缺，城乡土地资源都给予一定的财产税收；城市土地财产税主要用于城市公共产品的供给，农村土地财产税收主要用于对土地有效利用的激励；（4）城市生活优越于农村生活，城市生活效用大于农村，主要的移民趋势是农村转入城市；（5）为了分析问题的方便，不考虑城乡居民生活水平和房地产资产价值的差异。在上述假设条件下，我们借鉴托达罗模型建立如下农民迁移的资产置换模型：
设t时期农民农村劳动的收入为：
VR（0）=∫nt=oYR（t）e-ndt
（1）
其中，VR（0）代表t时期内期望的从事农业生产的实际收入现值，YR（t）为t时期内土地带给农民的收入，r为贴现因子。
设t时期农民农村宅基地的资产为：
VRP（0）=∫nt=oYRP（t）e-ndt
（2）
其中，VRP（0）代表t时期内市场化条件下农村居民住宅带来的预期收入现值，YRP为t时期内农村居民住宅在市场化条件下带给农民的资产预期收入，这一收入反映农民对土地资产的拥有。
设t时期内城市就业的农民工可支配的净收入为：
Vu（0）=∫nt=oP（t）Yu（t）e-ndt-C（0）
（3）
其中，Vu（0）代表t时期城市净实际收入的现值，为从事非农就业的工资期望收入，Yu（t）表示由农村迁往城市的资产置换成本，即将农村的土地资产转换为城市资产的成本。P（t）是农民能够获取城市工作的就业概率。
2.农村劳动力城市化迁移的启动分析
比较（1）、（3）式，我们可以发现：按照一般的发展经济学的迁移理论，只要Vu（0）VR（0），就会顺利实现农村居民向城市的迁移，我们称之为农村劳动力城市化移民的一般启动条件。但是，在我国由于制度的约束，农村土地的资产从法律上只有使用的权利，没有资产置换的诉求。这就是说，如果农村劳动力移民到城市，那么农村的土地经营权和宅基地资产就必须放弃。如果说农村土地承包经营权可以流转的话，那么，农村居民的宅基地资产则是完全被沉淀的，居民在农村居住只能显示出其建设成本，而在迁移时则显示不出其资产的价值。这样，作为一个理性的农村居民，这一块资产就成为其转移到城市的退出资本。由此我们得出如下结论。
结论1：在现有制度约束下，由于农民工城市化迁移有退出成本，即使在城市就业获取的现值收入大于在农村从事农业生产获取的现值收入，也不会正常迁入城市。
由于农村居民住宅资产不能被置换到城市去，这样，农村移民到城市的安置成本就会大大提升，不再表现为资产置换的成本，而是表现为对城市住宅的重新购置。
设t时期内移民城市住宅的资产价值为：
VCP（0）=∫nt=oYCP（t）e-ndt
（4）
其中，VCP（0）代表t时期内农村移民城市购置住宅的现值，YCP（t）为t时期内农村移民城市对住宅的现金支出，这一价值反映农村移民对城市住宅资产拥有的购置成本。
如果将这些因素考虑进去，则农村劳动力向城市移民的启动条件就变为：Vu（0）-VCP（0）VR（0）+VRP（0）。这个启动条件表明，农村向城市移民增加了城市房地产的购置，同时，又有了农村土地资产的退出成本。从而增加了农村劳动力迁入城市的困难，也增加了农村劳动力退出农村的困难。显然，非常不利于农村劳动力的迁移，即使能够长期在城市打工，也不会改变农村的生活方式。另一方面，从土地资源的利用效率上看，一个农村劳动力到城市打工或者移民便拥有了城市和农村两处土地资产，增加了对房产投资的持有成本，无论是对个人，还是社会都是一种土地资源的低效利用。在这一分析的基础上，我们得到如下结论：
结论2：农民工在其土地资产不能置换的情况下，大大增加了其迁入城市的安置成本，且由于农民工在城乡两处拥有土地（房产）资产，造成土地资源的低效利用。
当然，从上面的启动条件分析来看，如果鼓励农村劳动力向城市移民，则必须首先将农民的住宅资产进行置换。如果能够进行资产置换，则农村劳动力向城市移民的启动条件就回到正常的状态，即VU（0）VR（0）。但另一方面，城市政府是否愿意提供这种置换条件？在现有的财政制度下，让城市政府为农村移民提供城市住宅并提供相应的公共产品很难满足，也不乐意为移民创造条件。所以，在对低收入阶层提供住房保障上一般不把农民工纳入覆盖范围。这也是为什么城市户籍福利制度不可能取消，即使“单方面取消”也不能带来大规模城市移民的真正原因之所在。
现在的问题是，如何激励地方政府为农村移民提供住宅产品及相应的公共服务。从目前的城市政府来看，缺少的是提供城市移民的住房保障和公共产品的资金来源，而不是土地空间，土地只是预算外收入的主要来源。在住房保障建设上，现在的政策是，土地出让收入的10%要用于保障房建设，为筹集更多的建设资金，政府还会求助于“土地财政”，继续扩张土地，导致城市空间的扩张。所以，要解决这一问题是，必须改变城市保障房的受益主体和城市公共产品资金的来源方式。
经过十多年的城市住房改革，应该说城市居民的住房已经有了很大的改观，目前的城市商品房的空置率相对较高，即使保障性住房也出现空置现象。如果再将保障性住房局限于城市低收入阶层，帕累托效率改进的空间不大，所以，应该将受益对象主要给予城市低收入移民阶层。另一方面，随着城市居民的增加，城市公共产品的供给必然增加，如果仍然让所有居民享受几乎免费的城市公共产品，将会严重增加城市政府的财政负担，其结果是公共产品的供给要么短缺，要么限制消费主体。所以，要保障城市公共产品的有效供给，必须实行居民的付费制，即房地产税。
根据上面的分析，我们认为，住宅权的解决可以将农村移民对农村土地资产的使用权转换为城市保障房住宅的使用权和城市土地的发展权，并且要与城市低收入住房的建设相挂钩。移民退出农村宅基地的资产，可以相应地获取城市住宅的置换权，其权证价值依据不同的城市规模设置不同的价值等级，让移民自由选择城市。移民退出农村宅基地的土地发展权要与城市建设开发相结合，只有接纳城市移民，才能获取相应的城市土地的发展权，进行城市建设和开发③。这就为城市土地的开发设置了城市移民的约束条件，要比单纯的城乡建设用地挂钩更具有针对性和城市化的实质内容，也有利于对土地更有效地利用。城市公共产品供给应该采用财产税的方法。采用财产税之后，一方面可以为城市政府提供公共产品的财政来源，从而减少地方政府对土地财政的过度依赖；另一方面，随着城市政府对土地出让收入依赖的减少，加之房地产税对房产投机的抑制，城市房产的价格就会相应地回落，从而进一步降低城市移民的门槛。
当然，也有这样的情况，即使在：Vu（0）-VCP（0）VR（0）+VRP（0）移民启动条件下，也有一部分农村劳动力成功移入城市。在这样的情况下，城市移民就会占有城乡两处地产，导致土地资源的低效利用，目前农村大面积的空心村就反映了这一状况。甚至还有一种情况是，一些农村居民在城市购置房产，一些城市居民在农村购置别墅，例如小产权房。尽管在一定程度上反映出房地产的市场价值，但对稀缺的资源却不是有效地利用。因此，我们主张对农村的土地财产也应该设置财产税，尤其是对闲置的宅基地可以设置惩罚性税收。这样，就会迫使有能力移民城市的劳动力放弃农村土地资产，完全融入城市。这时城市移民的启动条件就会变为：Vu（0）-[VCP（0）+TC]VR（0）+[VRP（0）-TR]，其中，TC表示城市房地产税收，TR表示农村房地产税收。在这样的条件下，城市房产的持有成本增加，可以减少对房产的投机需求，一定程度上会促使房产价格回落。农村房产的持有成本使其退出成本减少，直至VRP（0）-T趋于零甚至为负资产。从而，迫使移民“主动”放弃农村土地资产，尽快进行资产置换。综合以上分析可得出如下基本结论：
结论3：城市化移民中对农民土地财产的置换有利于农民有序地分化、退出土地和城市迁移，有利于城市土地资产有序、合理地开发，有利于城市政府税收来源的合理过度和公共产品的有效供给，进而促使城市化的健康发展。
（三）土地资产化还是农地非农化的政策工具：有关试点地区的辨析
在中国土地所有权和土地利用管理制度未根本变化的大制度背景下，在城乡统筹的发展过程中，为了取得更多的建设用地、促进城市人口的增长以及对“空心村”的有效治理，部分地区依据各自的情况出台了相关措施进行试验。例如，成都、重庆的“地票”交易制度、嘉兴、苏州的“土地换保障”制度、天津的“宅基地换房”制度、以及全国更广范围内的“城乡建设用地增减挂钩”等措施。其共性的特点是：（1）农村居民放弃农村土地资产；（2）城市移民获取城市保障住房；（3）城市移民获取城市相应的社会保障（公共产品）。应该说这些都是城市化推进的重要尝试，其基本思路值得肯定，但在一些具体操作上确有许多不妥之处，应进一步加以改进和制度完善。首先，改革设计的目的是人口的城市化，还是农地非农化的政策工具？如果改革设计的目的是为了更好地推进人口的城市化，则可能在土地资产的处置上更加注重市场化的原则，注重城市移民的能力和条件，比如能否在城市实现完全的工资性收入，应该是有选择地进行，而不是强制性的被迫城市化。再如，成都城乡一体化对农民土地财产进行的“还权赋能”，重庆的“地票”交易制度都是为农民土地资产的置换创造条件，值得进一步探索。如果改革的目的是为了另辟蹊径寻找农地非农化的工具，则这些操作就会压低农民的土地资产，不去充分考虑农民城市化的就业能力。因为政策的目的主要是为了获取农民的建设用地，进行资产的置换和再开发，进而获得土地收入，所以农民的资产可能只是名义上的城市社保和公共产品。其次，城市化的财政来源是土地增量，还是土地存量？从目前的情况看，各地在对城市移民的住房保障和公共产品的提供上，仍然依赖土地开发的增量收入，而不是城市已有土地的存量资产（财产税）。这样的方法和操作是不可持续的，也不具有进一步推广的借鉴意义。因为，这种发展方式仍是城市蔓延，没有对城市发展的边界约束，到头来会进一步增加城市运行的负担。第三，城市移民的生活方式有没有转变？如果仅仅是为了获取建设用地，仅仅是将农村人口转变为城市人口，但没有相应的产业发展，没有带来城市集聚效应，不考虑农村移民的分层问题，那么，这些移民的就业如何解决？其生活来源如何保障？如果仅仅靠城市救济保障措施，则无疑是将农村原有的生活方式转变为城市的“贫困”生活方式。此外，这种置换仅仅是考虑城市建设用地，没有考虑原有土地的复耕和相应的土地流转，偏离了城市化与农业现代化的协调发展。
四、结论与启示
中国城市化的健康发展必须以农村劳动力的城市化迁移为突破点，并围绕劳动力的迁移进行相应的制度建设。本文研究的基本结论是：（1）中国城市公共产品的供给没有解决好财政来源问题，导致了中国城市化空间的无边界约束和城市人口的增长滞缓及公共产品供给的不足，进而形成城市户籍的福利价值。（2）农村劳动力城市化迁移的主要障碍并不是城市户籍的福利制度，而是迁移者城市住宅获取的困难及其土地资产置换的困难。单靠废除城市户籍的福利制度并不能有效解决农村劳动力的城市化迁移，必须从土地资产的置换上降低城市移民的进入门槛，减轻城市政府的财政负担。（3）城市化的健康发展和劳动力的城市化迁移需要与土地资产制度有效地结合。中国目前土地十分稀缺，在土地的利用上必须兼顾效率和社会公平，无论是城市土地，还是农村土地都大量存在着低效利用和闲置现象，应该尽快设置土地财产税提高土地的利用效率。房地产税是城市公共产品供给的财政来源，必须尽快实施；城市化农村移民的土地财产必须给予保障，并通过资产置换的方式加以合理解决。
本文的研究带给我们如下的启示和思考：（1）城市化的健康发展必须考虑其约束条件。经济学最一般的哲学意义告诉我们：人们的经济活动是约束条件下的最大化。中国加速城市化的一个最大问题是没有考虑其约束条件（资源和人口），从而在城市化的推进中，将土地作为城市化的发展工具，而将人口作为城市化的一种“负担”。这是中国目前城市化不健康发展的根源所在，所以，未来城市化发展的所有措施必须充分考虑资源和人口的约束条件。（2）城市化的主要内容是人口的城市化。城市化与农业现代化同步发展的本质在于促进农村劳动力的城市化移民，通过城市化来形成真正的内需市场，进而促进经济的进一步发展；通过现代农业的发展来缩小城乡之间的差距，进而取得城市化移民的一个平衡点。（3）城市移民住宅的解决是人口城市化的关键。城市化的住房保障必须尽快取消城市化偏向，主要面向城市移民的低收入阶层；城市移民住宅的获取应以农村土地资产的退出为前提，城市保障房的建设应以城市宅基地的发展权为基础，将城市移民和城市空间的开发结合起来，真正做到城乡建设用地增减挂钩，并在此基础推动土地流转，促进现代农业的发展。
基于以上的分析，我们给出如下的政策建议：（1）应加快对农民土地资产的确权，特别是农民“宅基地财产权”的确权，便于农民“土地财富”的显现和“土地资产”的运作；（2）以农村集体为实施主体，尽快制定农民土地资产置换的交易规则，鼓励有条件的农民彻底脱离土地，完全融入城市；（3）在全国范围内实施“土地发展权证”的交易制度，做到土地资产的置换必须将农村移民宅基地的退出与城市土地的开发相结合，城市空间的扩张必须与人口的集聚相结合。（4）在全国城乡范围内尽快实施房地产税制度，提高土地的利用效率，并为城乡公共产品的供给提供财税来源。
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注释
①这一部分主要参考了Barlowe Raleigh，“ Land Resource Economics”相关内容。②这是政府独特的功能，即在其由立法给予的支配中，为了保护和推进公共福利可以实施的权力。但这一权力必须是合理的，不能没有法律程序或者是平等的法律保护就剥夺他人的权力，法律程序和平等保护限制了其实施的“随意性”。③某种程度上说，相当于土地发展权的转让和购买。土地发展权是发达国家，特别是美国在土地利用上的一种制度安排。土地发展权是对土地开发的一种限制，某一宗地想进行开发，即使符合土地规划，但是没有得到开发权也不能进行开发。设置开发权的目的主要是为了提高土地的利用效率以及平衡地区间土地开发的利益分配。
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篇（9）
随着改革开放的不断推进，我国城乡一体化发展取得了明显的进步。然而在城乡一体化发展的背景下，许多农村土地问题日益增多，急需解决统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县、城镇建设、农田保护生产建设集中等。在城乡一体化的背景下，不是说把城市的资源调到农村，让城市盖盖房子就可以的，更重要的是让农民、让农村自主地发展，让其慢慢地发展经济，然后附带地让其社会福利等慢慢地发展，所以最为关键的是落实农民的自主发展权，而这方面最为关键的是解放土地、赋予权利，去掉农民的身份，实现农村和城市资源的平等、城市人和农民的平等。
1在城乡一体化发展中农村土地管理制度存在的问题
1.1农村土地产权不明，造成城乡发展差距加大
目前，我国农村土地产权问题主要有两个方面。第一，土地所有权的主体不明确。第二，集体土地所有权不知道该怎么使用。长期以来，虽然我国一直有在法律方面在集体用地时，行使权利的主体有了多重规定，但是这些规定或多或少都有一些问题。这些问题会使很多土地所有权的主体争夺土地。这样一来，更加加大了农村土地产权划分难度，同时也阻碍了农村土地的顺利流转。因为土地产权主体不明确，农民很难行驶他们具有的支配农村土地的权利和土地所有权。农村土地的行使权往往在农村干部手里，一旦有需要征用农村土地时，农村干部就会与农民针对这个问题进行沟通交流，但是农民往往处于弱势群地位，对土地的权利就会得不到保障。
1.2农村土地规划制度不完善
一直以来，相对于农村，我国忽视农村的建设发展，而更重视城市的发展，这样一来就造成了城乡发展的不平衡。目前对农村土地的规划存在很多问题，造成土地得不到有效利用。就目前存在的土地规划制度中，主要是针对农村耕地的使用管理方法，而对用于建设的土地很少做出科学的规划。所以，土地得不到合理的开发利用，农民的生活条件也一直无法改善。
1.3强制征用土地损害农民的利益
改革开放以来，我国城市的发展建设能够在短短的几十年里迅速发展，其中一大部分原因是征用农村土地，而且基本上都是强制性征用，这严重损害了农民的土地权益。这主要体现在两个方面：1）有土地征用的农民获得的补偿十分不足，主要是由于我国目前土地征用后关于对农民的补偿制度不够完善，补偿只根据土地以后所能获得效益进行制定，而不考虑土地的成本，这就使得对农民的补偿不够充足；2）长期以来，我国对土地征用的范围十分广泛，向来都是先征用再规划发展，这很不利于土地的合理使用，不利于土地资源的合理配置，进而影响城乡一体化发展进程。
2城乡一体化发展背景下农村土地管理制度的创新
2.1农村土地产权制的创新
因为农村土地产权的主体不清晰，阻碍了城乡一体化发展进程。所以国家要制定相应的制度政策来明确土地产权，另外，还要就宅基地的使用权进行改革。一般来说，首先要明确集体土地的所有权归谁。具体到明确所有权是哪个农民的，或者哪个村民集体的，又或者说是哪个乡镇集体的。这样做才能提高农村土地的有效利用。第二、立足于推进城乡一体化发展，在进行制度改革创新时要避免偏向城市，建立一种新型的城乡发展关系，使农村能够得到相同程度的发展。
2.2农村土地规划的创新
立足于我国的基本国情、土地管理和市场经济要求，应该对我国农村土地管理进行全面的评估规划，建立一种新型的、利用率高的土地规划制度。农村的土地管理要与城市的建设同步进行，并且要对农村土地进行全面的评估，充分考虑该区域的风景、文化、特色，因地制宜，确定未来的发展方向。同时要多听取该区域群众的意见，综合考虑。
2.3农村土地征收制度的创新
随着城镇化策略的不停发展，越来越多的农村土地被征用，因此对农民的补偿也要进一步完善，因此关于农村土地征用制度要进行改革创新。首先，用于公共建设的土地，要从农民的角度出发，充分考虑他们的意见，减少征用面积。第二，改进征用后对农民的补偿制度，使被征用土地的农民生活得到保障，加大补偿力度。最后，赋予农民开发权的问题，这是发展农村的核心。在整个社会的发展中，土地有一部分用于工业发展，它价值得到很大程度上的提升，它与农业价值是有很大区别的。当前的土地制度仅允许城市而禁止农村做商业开发，这肯定是不公平的安排。解决赋权的问题是解决这一问题的根本方法，让农民也有所有权，让农民的集体土地所有权成为真正的私权，肯定农民所创设的土地使用权流转来解决开发权问题。
3结语
在城乡一体化发展背景下，我国农村土地管理制度存在着一系列的问题影响城乡一体化发展。因此要对土地管理制度进行改革创新，过去往往偏向城市的建设而忽视农村的土地建设，今后应关注全社会，要把农村纳入到整个视野内。本文主要对农村土地的产权、土地规划和征用制度进行了深入研究和分析，总结了土地管理制度创新的有关问题，希望对改善农村土地管理，推进城乡一体化发展有所帮助。
参考文献
[1]刘永强，苏昌贵，龙花楼，等.城乡一体化发展背景下中国农村土地管理[J].制度创新研究，2013（10）：20.
篇（10）
一、搞好土整项目中水利工程建设对于农村建设工作开展的重要性
众所周知，搞好农村建设工作在很大程度上影响着一个国家综合实力的提高，而水利工程建设又是农村土地整改项目的重要建设工作项目之一，对整个土地整治项目的作用力度发挥有很关键的影响，搞好土地整治项目中水利工程建设对于农村土地综合治理工作开展起着尤为重要的推进作用。
二、土地整治项目中水利工程建设中存在的问题及原因解析
在现实的土地整治工作中，由于此项工作分布点比较多，布局上较为分散，不够集中，再加上其整治涵盖面积比较广，造成了其管理不规范、水利工程建设质量不佳等弊端存在，再加上这方面人才的稀缺和素质不高，造成了施工技术的落后、工程周期长等缺点。
（一）土地整治项目工程建设监理费率投入偏低，项目建设监理作用偏小
据相关数据显示，就目前农村土地整治工作现状来看，水利工程监理费率还不到2%，在实际工作中存在着质量把关力度不够，更是降低了水利工程建设的监理费率，相关监理单位在工作中存在一些不规范操作行为和管理策略失误，也对水利工程建设监理费率有一定影响。除此之外，相关监理部门为了减少开支，派出的工程监理人员数量不足，素质不高，工作经验不足，甚至还有一些工作人员根本没有取得相关资格证书，缺乏责任感，对于工作中出现的突发状况，不能给予果断、有效的处理措施，这都对农村水利工程建设的监理作用造成了很大的阻碍和不良影响。
（二）土地整治项目中水利工程建设施工技术落后，工程质量保证措施薄弱
就目前农村水利工程建设现状来看，因为一些水利工程建设对于施工水平要求不是太高，所以这部分工程的大多都采用外包、分包形式进行施工，但是由于这些外包、分包施工单位施工人员基本都是农民工，素质普遍不高，对施工技术掌握程度也只是停留在表面，再加上施工人员的责任心不够等因素的干扰，难免会影响整个水利工程建设的进度和质量；这些施工单位因为规模和资金限制，并没有建立比较完善的质量保证制度，不具备高效的质量监督措施，施工现场的技术监理人员由于人员偏少，需要处理的繁杂事项较多，很少能留出专门的时间对施工人员素质进行培训和提升，也影响了整个农村水利工程建设的工程质量。
（三）土地整治项目中水利工程建设周期偏长，对项目设施的管理和保护措施不够
在农村进行水利工程建设，是一项艰巨的工作，因为水利工程建设涉及的地域比较广阔，难免会影响群众的正常耕种工作进行，由于农民的文化知识水平有限，目光不够长远，在实际的施工建设过程中，总会遇到一些人只局限于眼前利益，对于水利工程的施工进行阻挠和反对，再加上一些难以解决的、根深蒂固的历史遗留问题的存在，更是让农村水利工程建设的顺利进行举步维艰，这些因素的存在，都让农村水利工程建设的施工周期偏长或在很长一段时间内无明显进展，浪费了很多人力和物力。另外，由于对施工项目的管理和保护措施不到位，导致项目完工之后，由于后期维护费用的短缺，造成了农村水利工程只使用、不维护的坏风气，让辛苦建设好的水利工程在很短时间内遭到了严重破坏，最终导致农村水利工程损坏严重直至无法使用的局面，很大程度上折损了水利工程本应起到的作用。
三、针对土地整治项目中水利工程中出现问题的对策
（一）强化质量意识，健全质量监督体系，重视工程质量管理工作
土地整治项目中水利工程要想顺利、高效实施，首要的是相关部门负责领导要从思想上重视水利工程建设，强化质量意识，在质量把关上切实做好监督工作，还要注重对于农村水利工程建设的质量监督体系建设和制度健全，在思想上重视，在行动上支持，实行责任制，从各方面抓起，切实做好水利工程质量监督管理工作。
（二）提高对监理工作重要性的认识并切实落实到工作中去
监理单位应该摆正自己的思想，把自己当成水利工程建设质量监控的必备监理部门，提高工作人员对于监理工作重要性的认识，认清此项工作的真正意义，那就是代表群众，秉持公正的工作态度，对工程建设进行全程跟进、监督，遇到质量问题要及时指出并加以改正，为农村水利工程建设做好质量把关，真正为人民谋福利。只有这样，才能真正在工作中做好相关监理工作，确保水利工程建设高效、高质量完成。
（三）要重视对于专业技术人员的培养和素质提升
随着农村土地整治项目对于水利工程建设的需求越来越迫切，对于专业技术人员的培养和素质提升显得尤为重要，这就要求相关技术人员不仅要掌握专业的国土资源知识，还要不断充电学习，多借鉴一些先进、有效的水利工程建设经验和理念，不断提升自身素质，努力建设一支专业知识过硬、敢想敢干的水利技术人员专业团队，推动整个水利工程建设进度，进而提升到一个新的发展层次。此外，还需要对监控方法有效改善，将检测仪器给配备过来，促使检测水平得到提高，质量监控的说服力也得到了提高。
（四）充分发挥农民义务监督的作用，加大管护资金支持
在进行农村水利工程建设的过程中，要征询当地群众意见，为群众解说进行工程建设的意义所在，给予群众充分的知情权和参与权，避免因为群众与政府之间的矛盾而产生不必要的纠纷，影响了整个农村水利工程的进度。另外，还要积极健全农村水利工程管护制度，加大相关财政补贴力度，在资金上进行水利工程后期项目维护支持，延长农村水利工程的使用寿命。
（五）对涉农项目资源进行整合，共同建设农田水利工程
要对宣传工作充分重视，对群众意见积极听取，在项目实施过程中，群众能够积极参与进来，协调出现的矛盾，对农业生产和生活难点有效解决，以便顺利实施项目；对工程管护机制科学完善，在财政补贴的基础上，将谁使用谁出资的制度给实施下去；将土地整治的平台作用给发挥出来，积极协调水利、农业、交通等部门，对各个部门的涉农资金有效整合，将其专业优势发挥出来，构建一个合作机制，重复建设现象得到了避免。
四、结语
搞好土地整治项目中水利工程建设，不仅可以加快新农村建设的步伐，更可以为提高农村粮食产量提供有力支持，加快城乡统筹发展的步伐，有利于共同富裕这一宏伟目标的最终实现。
参考文献：
[1]杨传明，倪E.土地整治项目中农水工程常见质量问题分析及对策探讨[J].江苏水利，2013，6（4）：12―13.
[2]韦举顺，赵连武.土地整治项目中农民顾虑原因分析及对策探讨[J].安徽农业科学，2013，23（6）：10―14.
