宅基地档案管理汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇宅基地档案管理范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

超前谋划，打造数字化的农村宅基地管理体系

我省累计投入1000多万元用于农村宅基地管理工作的软件开发、数据建库和电子档案库建设。在全省统一电子政务平台上建立了农村宅基地确权登记数据中心，在农村宅基地登记发证各环节逐步实现了省、市县二级网络化管理，实现农村宅基地登记发证工作全数字化管理，有效提高了农村宅基地确权登记发证工作的效率和质量。截至2011年年底，全省已颁发83.4万本集体土地使用证，占应发证总农户数的96.7%，顺利完成了省政府提出的工作任务，基本构建起了适合我省实际的农村宅基地数字化管理体系。

精心部署，以标准化、流程化的手段推进宅基地确权发证

我们采取了“六个统一”的全数字化管理手段，建立信息化标准、管理信息系统，以及贯通宅基地确权登记发证全业务流程的质量控制体系，将业务规则打包到信息系统软件中，形成了一整套标准化、流程化的运作体系。实现了全省18个市县、55支调查测量队伍、2000多名专业人员能够按照统一的标准、同步开展工作，确保了工作的效率和质量。

一是建立统一的网络体系。建立了全省统一的国土资源骨干网络和市县局域网，省厅和全省18个市县的国土资源部门及直属事业单位网络系统全部实现互联，全省共有6000多个网络节点与省厅数据中心互联。

二是建立统一的数据中心。我们按照“大集中”模式建立了全省统一的国土资源业务数据中心，集中存储全省农村宅基地确权登记发证所形成的档案、图件、法律文书等资料的海量数据。并在省政府机房建立容灾备份系统，确保了数据和应用系统安全。

三是建立统一的标准体系。我们制定了《海南省农村宅基地地籍调查数据库标准》，对农村宅基地地籍调查数据库的权属属性表结构、空间要素分类代码、空间要素分层、数据文件命名规则、图形和属性数据的结构、数据交换格式和元数据等内容做了明确、详尽的规定。

四是建立统一的编码体系。我们制定了全省农村宅基地统一编码规则，为全省2万多个测区建立了宗地空间数据介质点、权属界线和宗地编码。

五是建立统一的业务延伸体系。我们在全省各市县所有作业队伍统一部署了《地籍调查数据管理软件》和《测量数据采集和成图软件》，用于将地籍调查形成的图件、扫描件、表单进行数字化处理，使信息化管理手段延伸到测量作业前端。同时，将数据质量控制、建库和报送标准集成到成图软件中，将外业调查和测量数据直接按照标准格式进行打包、输出、入库，确保了数据质量。

六是建立统一的质量控制体系。我们基于全省国土环境资源电子政务平台，部署了覆盖全省各市县的农村宅基地确权登记发证管理系统，按照标准化的审批流程进行登记发证管理。地籍测量、权属调查、数据上报、质量控制、档案管理和发证审批全部实现数字化管理和集中管理，保证了全省农村宅基地确权登记发证工作在统一的质量控制体系下推进。

篇（2）

宅基地使用权是依法审批由乡村集体经济组织分派给其成员用于建造房屋的没有使用期限限制的集体土地使用权，属于用益物权，宅基地使用权是一种带有社会福利性质的权益，是无偿获得、无偿使用的；宅基地使用权是农民基于集体成员身份而享有的福利保证,宅基地使用权处理了农民的基础寓居问题。

宅基地使用权的特点:权益主体具有非凡性；只要本集体经济组织的成员才干获得宅基地使用权，非本集体经济组织成员不得获得宅基地使用权，乡村村民房屋用地要经由乡（镇）人民县政府审核，经县人民县政府同意；依照司法规则可以承继，宅基地使用权获得、行使和让渡，必需依照《土地管理法》、《物权法》、《土地登记方法》等司法法律的规则；按照《土地管理法》明确规则，宅基地的面积不得超越省、自治区、直辖市规则的规范；乡村村民一户只能拥有一处宅基地，乡村村民出卖、出租住房后，再请求宅基地的，不予同意。

《物权法》的规则：“宅基地使用权人经本集体赞同，可以将建造的住房让渡给本集体内符合宅基地使用权分派前提的农户；住房让渡时，宅基地使用权一并让渡。制止城镇居民在乡村购置宅基地。”乡村集体经济组织内部成员符合建房请求宅基地前提的,依法享有宅基地使用权；非乡村集体经济组织内部成员,不得请求获得宅基地使用权，尤其制止城镇居民在乡村获得宅基地；乡村宅基地使用权只能在本集体经济成员内流转，严格制止分歧集体经济组织成员之间流转，宅基地使用权人未经依法同意，不得改动宅基地用处符合前提房产让渡时宅基地还让渡。

依据《物权法》第一百六十五条“曾经登记的宅基地使用权让渡或许祛除的，宅基地使用权人该当实时处理改变登记或许刊出登记。”依照司法法律的规则，权益人让渡房屋及宅基地使用权的，该当将房屋及宅基地使用权让渡给本集体经济组织成员内符合建房请求宅基地前提的成员，让渡给外村成员的，必需在本村子户而且符合建房请求宅基地前提的，让渡后宅基田主体发生转变，并触及受让人获得新的宅基地，应依法处理让渡登记手续。

二、乡村宅基地登记发证存在的问题

（一）、局部农民没有充分认识到宅基地登记的主要性，农民自愿请求宅基地登记的认识不强，给宅基地登记发证工作带来被动。农民以为本人的住房是本人的私有财富，土地使用权不登记无所谓；本人的房屋是本人建造的，本人寓居他人又不会抢去和占用。因为我国现行司法规则，乡村宅基地使用权不能独自流转，不答应出让、让渡、典当。关于大多数农民来说，登记不登记对他们没有多粗心义；都是比及改建、扩建房屋、擅自买卖后由买方购置寓居时才晓得没有土地使用权证才去登记。还有局部农民外出打工、经商或有些村民外出打工很多年，曾经在外地安家落户，家里只留下年迈的老人，行走不方便，有的甚至无法联络，给乡村宅基地登记发证工作和第二次土地查询工作带来很多坚苦。

（二）、因为宅基地使用权是一种带有社会福利性质的权益，是无偿获得、无偿使用的；招致乡村一户多宅比较遍及,还有跨村、到外乡镇购房的，形成“一户多宅”。因为我国近几年出台了很多惠农政策、减免了很多处理土地登记的费用，招致乡村房屋买卖日益增多，很多农民纷繁在城镇和交通便当的乡村购置房屋，跨行政村购房很多，一是有前提的农民纷繁到交通便当的乡村购置房屋；二是为了便利孩子们上学,在离学校邻近的乡村购置房屋。外乡、外村居民不具有获得乡村宅基地使用权主体资历,因为乡村宅基地使用权的流转按司法规则是受严格限制的,所以乡村跨行政村或到外乡镇购置房屋，当前还不能处理宅基地使用权改变登记，必需是本村村民才干使用本集体土地使用权。

依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规则，乡村村民一户只能拥有一处宅基地，即“一户一宅”。但因为各类原因，在实践中存在着不少村民“一户多宅”的景象，发生这种景象的原因有很多，详细包括：一是建新未拆旧，农民为改善寓居前提而建新房，旧房未拆，构成现实上的一户多宅；二是因为村民属于承继房屋形成一户多宅或村民承受赠与形成的一户多宅；三是村民因为购置房屋形成的一户多宅;五、有很多山区搬家户已搬走，旧房未撤除；依据年《国务院关于促进节省集约用地的通知》（国发【】3号）文件精神，一户只能请求登记一宗宅基地，并且用地上积不得超越各省、直辖市现定的用地上积，乡村村民一户多宅景象遍及存在，当前还有很多乡村宅基地无法进行土地登记，依照文件规则要逐渐清算历史遗留的“一户多宅”问题。

（三）、不少农民群众司法认识淡漠，在建房时批少占多。依据《土地管理法》第六十二条规则:“乡村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超越省、自治区、直辖市规则的规范。但是在乡村，他们需求房间堆放粮食和耕具，往往据有大面积的土地，他们以为只需不超越国家规则的面积即可。乡村宅基地带有福利性，目前国家出台很多文件减免费用；只需求按顺序办个用地审批手续，又不必交任何费用，节省用地认识淡漠，有的农民群众甚至以为处理手续太费事，任何手续都不处理，又不占用他人的土地，是本人的园田或旷地就私自建房，比及国土资源部分在每年上门办证服务时，再去处理审批手续，又不必跑路。

（四）、当前国土资源管理方面存在法律力度不强，国土资源管理部分本身没有强迫撤除权。依据《土地管理法》第七十六条规则，未经同意或许采取诈骗手段骗取同意，不合法占用土地建房屋的，国土资源管理部分可以责令退还不合法占用的土地，限日撤除在不合法占用土地上新建的房屋；关于违背土地应用总体规划的私自将农用地改成建设用地的，限日撤除恢复近况；对已建成的违法占地建造的建筑物、建筑物，国土资源管理部分本身没有强迫撤除权，只能按照法定顺序请求法院强迫执行；顺序复杂、时间长,很难操作。

（五）、因体制改革、县政府裁人，招致基层国土资源管理所人员力量单薄，不能实时处理土地登记。基层国土所阅历了几回大的改革。每次改革都要分流人员,使得土地登记不足延续性。

三、处理存在问题的对策建议

(一)、充分认识乡村宅基地使用权登记的需要性,大力宣传司法法律,给乡村宅基地登记供应了有力的司法保证。加强农民保证本身正当权益的认识，在建房时尽量占用闲暇地和旧宅基地。让广大农民群众深入认识宅基地登记是一种物权维护。乡镇国土资源所要明确工作工作，积极争夺各乡（镇）县政府及相关部分的注重和支持，要积极与各乡镇县政府、村委会工作联接，要改变工作作风，加强服务认识，提高工作效率，积极为农民群众处理土地登记，充分发扬基层地点乡村宅基地使用权登记中的效果。

(二)、宅基地使用权进行登记时，要采取与户籍证实相统一的实名制，让每宗土地都有“身份证”，严格杜绝“一户多宅”景象。执行信息化档案管理，让每宗土地信息内容存入电脑里，便利群众公开查询，规范档案管理。在处理土地登记时在土地使用权证上注明多个共有使用权人，防止呈现钻政策破绽，有的一家几口人可以到本地公安机关独自立户，成为户主，再进行买房或批地建房，有的处理用地审批手续后建新房，把旧宅出租和出卖，呈现“一户多宅”的状况。国土资源管理部分要真正做到严格把关、持证用地，依法依规管地用地的优越社会气氛。严格杜绝“一户多宅”。

(三)、制订相关的奖励政策，由乡镇人民县政府与各村干部签订层层责任状审核，作为年关审核的内容，削减“一户多宅”景象。关于那些建房户，村民请求新建住房时，必需签订承诺书，承诺期限内撤除旧房，按城市规划和审批手续建房不得超占面积，建新房后在规则的期限内，限日将旧宅基地撤除后交村集体。监督村干部现场督促撤除旧房，限日交出旧宅基地，这样可以削减在乡村大面积占新不腾旧形成的“一户多宅”景象。这项工作靠乡镇人民县政府、国土资源管理部分、城市规划部分和各村委会一起协调才干做好。在村民没有撤除旧宅之前，土地登记机构不得处理新房发证登记工作。

篇（3）

2022农村宅基地建房申请书_ _土地规划局：

我叫___，是__乡__村__组农民。由于下列几个原因，我申请新建住房。

一、我现住的房屋，还是20__年建的简陋木制瓦房，至今己近50年，虽经过多次整修，但破损处仍然较多，修修补补既难解决漏雨漏风问题，也影响房屋外观。因而建新房非常有必要。

二、我现居住的房屋一共5间，60多平方米，要住8人，还要堆放粮食等，显得十分拥挤。特别是我大儿子后年要娶媳妇，女方家要求必须有新房才肯嫁过来。为了改善现有的住房状况，为.了我大儿子能顺利成家，我也必须建新房。

三、这些年来，党的政策越来越好，我们农民的收入也一年比一年增加。我通过二十多年的辛勤劳动，不断积攒，已基本上攒够了建新房(建成砖混水泥房)的费用。只要上级一批准，我就能马上动工。

四、我建房的`方案是：拆除现有的住房，主要在老地基建新房，另外占用我现住房背后的自留地40平方米。所建房屋为一楼一底，约200平方米。

特此申请，敬请审核批准。

附：l.现住房照片2.生产小组的证明。

此致

敬礼!

申请人：申请书模板

__年__月__日

温州农村建房审批办理流程(一)农村村民向户口所在地的村集体经济组织或者村民委员会提出建房书面申请，提交村集体经济组织、村民委员会讨论审核。

(二)经村集体经济组织、村民委员会讨论通过后予以公示。公示无异议的，向乡(镇)人民政府、街道办事处或在浙江政务服务网上递交申请材料。

(三)乡(镇)人民政府、街道办事处重点审查申请人是否符合申请条件、拟用地是否符合宅基地合理布局要求和面积标准、拟用地是否符合相关规划、宅基地和建房(规划许可)申请是否经过村组审核公示、是否有农房设计方案等。符合条件的由乡(镇)人民政府、街道办事处核准农村宅基地和建房(规划许可)审批表并向申请人核发农村宅基地批准书和受托核发乡村建设规划许可证。

在城镇建设用地范围内的农民建房，由自然资源主管部门或乡(镇)人民政府、街道办事处受托核发建设工程规划许可证。

工程投资额在30万元以上并且建筑面积在300平方米以上的建筑工程，还应当由建设主管部门或乡(镇)人民政府、街道办事处受托核发建设工程施工许可证。乡(镇)人民政府、街道办事处要积极建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅基地用地建房联审联办制度。

(四)申请人取得相关审批证书，并与建筑施工单位或农村建筑工匠签订施工合同后，应预约申请放样。

乡(镇)人民政府、街道办事处应当自收到建房村民放样申请之日起7个工作日内，及时组织相关人员到现场进行开工查验，实地丈量批放宅基地，确定建房位置。

(五)乡(镇)人民政府、街道办事处应当加强对农村住房施工现场的监督巡查。建房村民应当将确定的基槽验收、竣工验收时间事先告知或者经由村民委员会告知乡(镇)人民政府、街道办事处。乡(镇)人民政府、街道办事处届时应当派员到场监督并形成记录。

(六)农户建房完工后，乡(镇)人民政府、街道办事处组织相关部门进行验收，实地检查农户是否按照批准面积、四至、建筑高度等要求使用宅基地，是否按照批准面积和规划要求建设住房等，并出具《农村宅基地和建房(规划许可)验收意见表》。通过验收的农户，应及时向不动产登记部门申请办理不动产登记。

(七)乡(镇)人民政府、街道办事处负责将农村住房建设管理中收集的资料整理归档，参照城市建设档案管理规定和标准，加强农村住房建设档案管理并建立电子档案，并及时将审批情况报县级农业农村、自然资源、住房和城乡建设主管部门备案。

具体事项可咨询当地村集体经济组织、村民委员会，乡(镇)人民政府、街道办事处。

南京农村自建房申请材料+审批时限【申请材料】

对于在规划发展村中申请新建住宅或利用已有宅基地翻建、改建住宅的，由村民提出申请，在村(社区)委员会出具确认其符合申请建房资格的书面意见后，向镇(街)申请办理规划许可，并提交以下材料：

(一)建设工程规划许可申请表;

(二)户籍证明和身份证件;

(三)宅基地使用证或土地权属证明文件(占用农用地的，需提供农用地转用证明文件);

(四)村(社区)委员会意见;

(五)建筑物平面定位图、建筑高度示意图。

对于在规划城镇建设用地以外且近期无搬迁计划的一般村，经区规划、国土等部门和所在镇(街)认定为正当改善需求的村民建房，应允许村民利用已有宅基地进行住房建设。申请要件应参照规划发展村庄执行。

【审批时限】

1.镇(街)对村民的申请材料进行初审。

符合条件的，由镇(街)组织在项目所在村及村(社区)委员会进行公示(公示时间不少于10日)，并于10日内(不含公示时间)将村民申报材料、镇(街)初审意见和公示意见等报规划分局审核。

篇（4）

在辖区广泛深入开展了土地法制宣传教育，广大农村广泛刷写耕地保护标语，让广大农民群众对耕地保护政策有充分了解，特别是基本农田保护“五不准”规定做到了家喻户晓，使辖区内的基本农田保护区标志牌达到完好无损；认真抓好土地日主题宣传活动，在辖区内形成了耕地保护的强大声势，营造了浓厚的耕地保护气氛，有效促进了全民保护耕地意识的增强；积极参加了区局组织的各项宣传活动，配合镇政府积极探索旧村改造的新路子，其中*镇温家村、*镇朱东村总体规划已完成，正在实施过程中*生活区正在扩建中，大大提高了村民的居住水平，使小城镇初具规模。

二、矿产资源管理与地证管理工作

一是加强本辖区内矿产资源的管理工作，积极配合区局抓好矿产资源开发秩序整顿工作，辖区粘土砖厂关停15家、沙场4家；对辖区内无手续勘探进行全面查处。对辖区铁矿实行按期汇报、汇总，杜绝超层越界及各项安全事故的发生。二是加强本辖区内存量土地管理工作，对本辖区的存量土地进行全面调查，积极配合区局在管好存量土地的同时，探索存量土地管理的新路子。对辖区内20*年、20*年的违法占地情况进行了摸底调查、工业项目及低效闲置用地进行了调查、测量，实事求是的填报了有关统计报表。为各级政府提供了可靠的依据。

三、规划用地工作

现场勘察了*镇陈营村、朱西村、薛家村土地复垦材料、照片、图纸等，三个村需要复垦的土地面积11亩，并按要求上报了有关材料；根据法律法规和国家政策要求，配合用地科做好建设用地的初审工作，协助污水处理厂、齐峰集团等六个单位完成了手续办理工作，确保项目用地资料真实、齐全、上报及时。

四、地籍管理工作

对20*年10月至20*年10月以来辖区内的土地变更情况进行详细调查，并及时上报了调查表；协助区局地籍科、审批大厅等对大夫村砖厂、王营村砖厂进行现场勘察。配合测量公司在*镇开展了小城镇地籍调查试点工作。配合区局地籍科处理了朱东村和朱西村边界纠纷及其他日常工作。

五、监察工作

今年来，我们进一步加大了土地执法监督力度，有效打击了各类土地违法行为；建立和落实了土地执法动态巡查制度，矿业监察巡查责任制，建立矿业巡查档案，做到对违法案件及时查处、限期结案、有效打击；认真开展土地执法巡查，及时查处土地违法行为；加大土地巡查力度，建立巡查制度，作好巡查记录，每周做到星期一、星期三、星期五、安排三天巡查。针对违法占地心理问题，星期六、星期天、节假日安排专门值班人员，对重点部位重点村进行专项巡查，做到三及时，及时发现、及时制止、及时处理，有效的控制了违法占地的发生，违法占地查处率100%。加大排查处理力度，做到有案件热情接待，及时处理，按时结案，对区以上转办案件认真调查及时落实，今年共接案件15起，结案率达98%以上，确保辖区内案件压到最低。

六、宅基地管理工作

一是严格按法定程序好审批事项予以审批，及时下发了宅基地审批管理办法，对申请宅基地必须现场勘察、放线，上报资料严格把关。20*年无宅基地上访案件，及时处理一遗留问题，将方案及时上报，搞好宅基地确权发证前准备工作。

七、财务管理工作

严格执行财务管理制度，专项资金做到专项使用，杜绝违规违纪现象，未发生越权收费、超标准收、超范围收费现象。

八、测绘管理工作

积极配合区局测绘工作人员进行外业审核，对辖区内的测量标志定期巡视检查，确保点位完好。

九、档案管理工作

建立了档案管理制度和档案查阅制度，落实了档案管理人员，建立了档案目录，做好了档案的立卷归档工作，并将各级文件搞好了归档。

十、党务及纪检工作

加强业务学习，有所长带领全所人员每周二上午集中学习两个小时。主要学习有关法律法规及上级有关指示精神，认真学习党的十七大精神，认真学习，认真履行党员义务，遵守党的纪律，模范的贯彻落实党的纪律条例。廉洁从政、勤政为民，从源头上杜绝了“吃、拿、卡、要、报”等违法违纪现象发生。

篇（5）

对于农民而言，农村宅基地是其从农村集体经济组织中获得的一项重要财产，是建设村民房屋的载体，是其拥有的为数不多的基本生产生活资料。受现行法律的约束，农民拥有的宅基地是无法进行合法流转和公开转让的。这一规定将土地和劳动力全部束缚，既不利于推进河北省城市化进程，也不利于有效合理地实现城乡统筹规划。因此，如何处理农村宅基地的流转是我国城市化进程中必须高度关注和解决的一个社会问题。

一、我国农村宅基地使用权流转的现状

（一）宅基地管理混乱，规划缺位

伴随农村经济的发展和农民生活水平的稳步提高，农村地区的“建房热”正愈演愈烈，农村土地利用面临着宅基地管理不到位、难调协的问题。由于土地管理措施不到位，宅基地流转制度和程序不规范，很多农民建设新宅后，就将原有的宅基地废弃，但该宅基地上的房屋却并未被按要求拆除，更不会进行退耕。而且目前虽然国家进行新农村建设的文件接连出台，但各地以“拆旧建新”为主要模式的新农村建设仅仅处于起步状态，村镇规划相当混乱。没有相关责任主体对村内的空闲地和旧宅基地进行及时地收回、开发、整理，并且由于缺乏约束机制，这些废旧宅基地依然长时间由原户占有，这对农村土地的使用秩序造成了不良影响。

（二）宅基地闲置严重，利用效率低下

调查发现，多方面的因素造成农村宅基地闲置现象严重。首先，一户多宅的合法存在。宅基地取得及使用具有无偿无限期性，基于对宅基地上的房屋的合法继承关系，农民在申请到一处宅基地之后又通过继承关系合法获得另一处甚至两处宅基地的情况并不少见。其次，缺乏闲置宅基地收回制度，只能任其闲置。由于法律禁止宅基地使用权流转，农民对于多余的宅基地及其房屋无法通过市场进行转让，且管理措施不到位，没有相应的回收机制，这些多余的宅基地及其房屋也只能被迫闲置起来。

（三）流转无法可依，宅基地隐形交易屡禁不止

调查发现，在一些城市的城郊地区，因农民与市民需求互补、经济利益的驱动等原因，宅基地出租、抵押、买卖等各种形式的流转已然大量存在，甚至已经形成了以自发流转为特征的农民宅基地流转的地下市场。但在这些隐形交易过程中，由于缺乏法律规范，无法可依，无论是买方还是卖方，其利益都得不到法律的保障，因此产生的法律纠纷不断。其间政府也曾多次出台相关政策禁止农村宅基地的流转，但政策的实施并未达到理想的效果。

二、阻碍我国农村宅基地使用权自由流转的因素

（一）我国现行立法对宅基地使用权流转设置了诸多障碍

我国一直奉行土地用途管制制度，从城乡二元社会体制出发，为维护社会稳定、保护农民既得利益，制定了许多限制宅基地流转的政策。我国《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。……任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。1998年《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第6条规定：依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。同时，1999年国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第2条第2款规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2004年11月2日国土资源部《关于加强农村宅基地管理的通知》中规定，禁止城镇居民购置宅基地，禁止为城镇居民购买和违法建造的住宅发放土地使用证。《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。这些法律法规在制度层面一直遵循限制农村宅基地流转的基本原则，没有实质性的突破与创新。

（二）我国农村宅基地产权不明晰

农村宅基地市场是一个迫切需要明晰和完善产权的市场，宅基地产权完整是农村土地流转市场建立的基础。宅基地产权明晰与使用权市场化流转能减少交易费用，节约交易成本，促进合作和交易的产生。但我国农村宅基地产权虽然在构成上进行了土地所有权、农民的使用权的划分，但是相互之间的界定界限模糊，所有权的代表者是哪一级行政组织也并不明确。

（三）我国宅基地使用权流转市场体系不健全

宅基地流转市场化的意义在于其能够对产权提供有效的保护、进而激励产权所有者更好地利用和保护土地资源达到我国流转土地的目的。但是目前宅基地使用权流转市场信息服务体系不健全，缺乏相应的中介组织。流转信息不畅通造成买卖信息不对称；缺少科学的对农村房屋特别是对宅基地价值的房地产估价体系，影响了宅基地流转市场的公平交易；没有独立的档案管理机构，使得流转的风险进一步加大。

三、实现我国农村宅基地使用权顺畅流转的制度建设

（一）通过立法赋予农村宅基地使用权自由流转的权利

现阶段，想要实现宅基地使用权自由流转，必须通过法律加以确立。目前我国《物权法》对有关农村宅基地流转的问题虽有专章规定，但内容简要，其主要规定其实在《土地管理法》及相关的配套法规中，但这些法律制度的位阶比较低，并且与其他法律法规之间存在相互矛盾之处，如“一户一宅”的规定与财产继承的现实之间的冲突等。所以要使农村宅基地使用权实现自由流转，必须首先通过立法改变当前现状，制定上位法统一下位法，确立宅基地使用权可以自由流转的原则。

（二）建立农村宅基地强制登记制度

明晰的产权界定有利于物的流转的实现。因此，对农民拥有的宅基地，如果符合规定面积标准的，应予以确权登记。通过严格界定宅基地四至边界和产权性质，为宅基地使用权的规范流转奠定物质基础。具体可由基层国土资源管理部门负责对本地宅基地进行逐户逐宗核查清理，在核查过程中，对符合用地条件且未超出规定面积的如实登记，并发给相应的宅基地使用权证书。对那些超出规定面积或无正当理由多占的宅基地则不予登记，要求当事人限期归还。普查结束后，国土资源管理部门要根据普查的结果绘制本地地籍图，进行存档，以便日后监督和管理。

（三）建立完善的农村宅基地使用权转让规范和相应的管理制度

一套完整的农村宅基地转让程序应该包括转让价格评估、转让期限规定、村集体经济组织审核与政府的批准等几个方面。基于农村宅基地价格在评估和认定上存在特殊性，因此在转让价格的确认上，应该建立交易价格核准制度。只有核准制度才能保障交易的安全正常进行，有效防止农村宅基地流转中的投机和权力寻租行为的出现。同时通过建立宅基地的转让期限管理制度，规定宅基地的使用期限以及在使用期内的转让才具有合法性。再辅之以宅基地闲置罚金制度和收回制度，规定一个合理的期限，在闲置时间达到该期限后，需要每年向所有权主体缴纳一定数额的宅基地闲置费，从缴纳土地闲置费开始，达到一定期限，所有权主体可以无偿收回该宅基地。以科学的制度促进宅基地使用权的有效流转。

（四）建立独立的政府机构组织协调

篇（6）

中图分类号：F320.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）34-0061-03

中国的宅基地分为农村住宅用地和城镇住宅用地，城镇住宅用地可以自由流转，城市居民可以通过取得土地使用权的方式让自己的房屋所有权拥有完整的法律地位和经济内涵，但是农村宅基地使用权却从未放开流转。这种对立的城乡二元住宅用地制度引发了不少的争论，农村宅基地是否可以上市自由流转，如何流转才能有效保护农民的权益和集体土地权益是当前学术界讨论的热点，也是未来城乡协调发展要解决的焦点问题。

一、现行农村宅基地使用权制度存在的问题和弊端

1.现有法律对宅基地使用权流转形成限制。根据产权经济学的基本原理，产权只有实行正常转让，才能使产权效益实现和交易成本降低，否则会相反。国内外经济发展的历史与现实表明，一切稀有资源优化配置的主要途径就是流动转让。土地能否合理的流转，决定着土地配置效率的提高。但是中国法律对宅基地使用权的流转持谨慎的态度，《土地管理法》规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”“农民经济所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”可见，农民享有宅基地使用权但不能随意处分，而宅基地上建造的房屋及其附属设施可以处分。根据“地随房走”原则，转让房屋必然会造成宅基地使用权流转的事实。为防止农村宅基地流入非集体经济组织的成员手中，2004年政府出台《关于加强农村宅基地管理的通知》明文禁止了城镇居民购买宅基地。

法律对宅基地使用权流转虽然没有完全限制，宅基地使用权可以随地上建筑物的转让而转让，但是受让的对象必须是本集体经济组织内部成员。《担保法》规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《物权法》关于宅基地的条款也基本上延续了上述法律法规的规定。

2.农村宅基地流转受限造成城乡居民房屋产权的不平等。房屋是一种特殊的财产，房地一体，任何房屋都离不开土地。按照当前的城市房地产管理制度，当房屋产权发生变动时，其依附的土地所有权也随之发生变动，即“地随房走”。城市居民可以通过取得房屋产权的形式，实现产权房的自由流转，由于农村宅基地使用权流转受限，实际上限制了农村房屋的自由转让。因此有学者提出，中国农村住房产权不是独立的产权，具有明显的“所有权残缺”特征[1]。在现有政策法规下，农民只能将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户，一般情况下，符合宅基地分配条件的农户不会购买一处旧房来取得宅基地的使用权，更愿意申请分配一处新宅基地。因此，农村房屋的潜在购买者范围极小，结果只能是房屋闲置或以比较低的价格转让，导致农民房屋因不能交易失去财产性。

3.农村宅基地取得制度不合理。其一，通过调查发现，农村宅基地使用权的产生更多遵循的是非法律化的乡土规则[2]。《土地管理法》规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。但是法律上并没有对宅基地使用权的审批程序和审批内容做出具体明确的规定，导致农村宅基地使用权审批工作不规范，许多地方的审批权主要集中在村组干部的手中，农村宅基地多占、超占情况突出。其二，农村宅基地使用权的取得具有无偿性。中国法律规定宅基地使用权的取得和使用不需要缴纳费用。虽然有的地区农民取得宅基地使用权需要缴纳一定的费用，但同宅基地的价格相比，缴纳的费用微乎其微，也就是说农民取得宅基地使用权的成本基本为零。这种制度安排造成很多地方宅基地超占、多占现象严重，造成土地资源的浪费。

4.农村宅基地使用权监管体制不完善。一是农村宅基地使用权登记制度不完善。从调查情况看，大部分农户没有申领宅基地使用权证或房产证[2]，登记制度的不完善给将来的产权纠纷埋下隐患，也造成了司法和管理上的困难。二是农村宅基地使用权管理失效。缺乏建设用地规划，乱建乱占情况严重，有的村庄向外、尤其是向交通便利的地方急剧扩展，使老宅基地空置闲置，形成“空心户”、“空心村”。

5.农村宅基地制度造成了宅基地资源的闲置，不利于宅基地的节约集约利用。随着中国工业化、城市化加速发展，出现了农村人口向城市的历史性转移、迁徙，在全国农业人口减少的同时村庄用地却反而增加，如中国城市化率从1978年的17.93%，提高到2006年到25.98%，正是在城市化增长最快的这10年中，全国农业人口减少了1.28亿，村庄用地却增加了100万亩（其中新增宅基地约80万亩），人均宅基地面积从0.29亩上升到0.34亩[3]。由于中国现有农村宅基地“无流转、无期限、无偿使用”的政策现状，致使农民进城购房成为“城乡两栖”居民，拥有“城乡两权”住宅，但农村住房又不能实现自主流转交易，进而造成很多农村住房闲置、荒芜。

6.现行农村宅基地使用权制度与中国城市化目标不相一致。城市化过程使农村剩余劳动力向城市转移，大量农村人口进人城市，其中有不少人在城市长期居住，实际上已经融人城市生活。农村人口的减少必然带动农村建设用地需求的减少，但是，很多进城农民即使在城市有稳定的收入和居所，却仍然占有农村住房和宅基地而不忍放弃。农村土地制度隐含着对农村劳动力在集体之间的自由流转的限制，以及对土地向非集体成员流转的限制。当农村宅基地无法通过转让产生预期收益时，农民只好选择让其闲置。农村宅基地的价值无法通过流转获得增加，也不能够促使土地资源向更高回报率的方向流动。现行农村宅基地制度阻碍了劳动力、资金和土地的合理配置，限制了农村生产力的进一步提高。稀缺的土地资源难以优化配置，无法实现其应有的经济价值，一方面，造成城市发展缺少必要的建设用地，另一方面，却因土地价格低廉使得大量农村宅基地被空置、废弃而不能得到有效利用。

二、农村宅基地使用权制度地方创新实践及评析

随着城乡一体化的快速发展，针对农村宅基地存在的突出问题，依据循序渐进，先易后难的原则，许多地方在建设用地和拆迁置换过程中对农村宅基地制度创新做了大胆的尝试和探索，其具体做法有：

1.天津“以宅基地换房”模式[4]。具体做法是：农民以宅基地（包括村庄用地）换取城镇住宅，迁入小城镇居住，对原有村庄范围按新城镇占地面积的土地进行复耕，“宅基地换房”节约出的建设用地，一部分整理拍卖后充作建设费用，另一部分为经济建设的储备用地或置换指标。

2.四川省在2008年汶川地震后的灾后重建过程中，针对重灾县市出台了联建政策，外部资金可进入农民宅基地重建领域，并取得合法的房屋产权证，初步具备了流转前提[5]。这事实上打破了城市居民不能到农村购买房产的禁令，也是迄今为止通过官方许可的外部居民获取农村房屋产权的唯一案例，在农村宅基地制度创新上有了实质性的突破。

3．重庆市2009年12月正式成立农村土地交易所，推出以“地票”交易为核心的农村宅基地置换流转模式。所谓“地票”，是包括农村宅基地在内的农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。该凭证作为“地票”即可直接进入农村土地交易所进行交易。通过公开竞购取得城乡建设用地挂钩指标的地票持有人则可以申请将其纳入年度新增加建设用地计划，增加等量城镇建设用地。

“地票”交易的核心，是“先造地后用地”，先把农村建设用地复垦为耕地后，才在城市新增建设用地，城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，在城市建设用地大量增加的同时农村耕地面积不会减少，一方面，农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题；另一方面，城市建设用地有比例有节奏增加，缓解城市建设用地紧张的矛盾，但城乡建设用地的总量不会增加、耕地总量不会减少。以重庆市为例，重庆农业人口人均生活用地在250平方米以上，而城市人均用地只有80多平方米，一个农村人口转化为城市人口，就可节约出170平方米的建设用地。如果未来二十年全国按4亿人口转移进入城镇计算，按“地票”模式，则将节约680亿平方米建设用地，相应增加1亿亩耕地。

这几种地方创新模式的相同之处在于突破了宅基地限制流转的法律框架，彰显了宅基地的财产价值，让农民参与工业化、城市化过程，分享了土地增值收益，增加了农民收入。不同之处在于，“以宅基地换房”模式改变了集体土地的所有权，无法保障农民的土地权益，一定程度上相当于“变相的征地”，但其巧妙地规避了国家法律，大大提高失地农民的补偿标准，一定程度上保护了农民的利益，有效地化解了征地制度的缺陷，在目前中国县乡财政紧张及集体收益不足的状况下能达到地方政府、集体、农民等各参与主体的一致性同意，具有较强的生命力和适应性。

“地票”交易模式通过土地交易所公开交易土地指标，在不改变土地权属、不改变现行土地制度的前提下，充分兼顾国家、集体和农民的利益。实现农村集体建设用地远距离、大范围的置换，使城郊级差地租向偏远农村地区转移，大大提升了偏远地区的土地价值，促进农民增收和改善农村生产生活条件，实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展的目的。

“宅基地入市流转”模式在不改变集体土地所有权的基础上赋予农民完整的集体土地使用权权能，符合农村宅基地制度改革发展趋势[4]。国家应顺应宅基地流转的客观趋势，积极制定并颁布相应的法律法规，以推动宅基地使用权依法、合理流转。

三、中国农村宅基地使用权制度的创新思路

1.修改《担保法》等法律，允许农民用宅基地抵押贷款以解决融资难问题，激活农民“沉睡的资本”。《担保法》虽然规定抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押，但这部法律同时规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权，不得抵押。虽然农民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是抵押权的效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地使用权，一旦债务人不能清偿债务，债权人只能以抵押房屋的建筑材料作为动产优先受偿。将房屋拆除后以建筑材料还债，这无疑大大降低了房屋的价值。因此，金融机构等债权人一般不愿意接受借款人用农村房屋设定抵押。这就造成农民向银行贷款时，很难以房屋作为抵押物，而许多农民又没有其他的抵押物，因此，目前农民用向银行贷款的方式进行融资十分困难。如果农民对宅基地拥有完全物权化使用权，促进农村宅基地流转，能够提高农民对宅基地的资产价值意识，盘活农村资本市场。以全国两亿农户、户均100平方米估算，200亿平方米的房产，按每平方米300元计算，农村房产市场将有六万亿元的市场潜力。如果仅仅按10%的抵押贷款比重，就会吸引6 000亿元的贷款进入农村，为农民所用，这对农村生产和消费市场的启动将会发挥巨大作用。事实上，在中国，浙江温州、四川成都等地已经开始了这方面的尝试，从2009年1月份开始，温州市全面推行“农房抵押贷款”。据温州市有关部门统计，短短3个多月的时间，全市十多家银行发放农房抵押贷款余额已逾100亿元，受益农户3万多人，不良贷款率仅0．8％。①

2.建立农村宅基地使用权登记制度，实行农村宅基地有偿使用制度。中国目前尚未建立农村不动产登记制度。《物权法》第10条规定：国家对不动产实行统一的登记制度。因此对农村房屋应该进行规范的产权登记。利用土地、房产行政管理部门已有的专业化、系统化的房地产测绘、产权登记、档案管理队伍，对城乡土地、房屋权属进行统一管理，对农村房地产办理房屋产权证和宅基地使用权证，保护农民房屋产权，促进农村房屋流转，实现生产要素按市场规则配置。首先应对农村宅基地进行一次全面详查，健全宅基地地籍档案，进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定。在办理农村宅基地使用权登记时，应实行城乡联网登记，清查空置、多占或面积超标的宅基地，对符合法律规定的予以登记造册，实现宅基地管理的规范化、信息化。

农村宅基地有偿使用应是针对农民转让房屋和宅基地使用权收益部分而言，鉴于中国农村社会保障体系还没有完全建立起来，农民通过申请符合村庄规划的宅基地免收有偿使用费，但是如果要出租、转让、置换等方式获得宅基地，国家可“一视同仁”，在城乡统一的房屋交易市场中对农村宅基地和房屋交易进行征税。

3.建立城乡统一的宅基地及房屋交易市场。中国现行的农村宅基地使用权制度是过去计划经济体制和制度下的产物。这种制度安排在当时对鼓励农业生产、稳定农村社会、促进农村经济有重要作用。但随着市场经济的建立，农村人员大范围的流动，城市进程的加快和房地产业的发展，原有的农村宅基地使用权制度已不适应经济发展的需要。市场经济的发展要求打破限制流转的农村宅基地使用权制度约束，使农村宅基地的利用向市场化的方向发展。在农村宅基地流转改革思路上，可以借鉴重庆市以“地票”交易为核心的农村宅基地置换流转新模式，成立农村土地交易所，逐步建立城乡统一的宅基地及房屋市场，让农村建设用地使用权和住房所有权实现公开竞价交易，逐步与城镇房地产市场体制接轨。只有在城乡统一的市场中，才能做到房屋同地同价，保护农民的权益，促进农民收入的不断增加，让农村、农民分享到社会经济发展的成果，同时也便于加强对宅基地的管理，规范宅基地的隐性市场，通过对城乡建设用地的统一管理，节约用地，快速推进城市化，实现城乡良性互动发展。

参考文献：

[1]贾莉，闫小培:从城乡统筹的视角看农村宅基地的流转[J].调研世界，2008，(8):10-12.

[2]韩立达，李谱.四川省农村宅基地问题调查与思考[J].农村经济，2009，(8):4-6.

[3]曹玉春.农村宅基地节约集约利用问题研究[J].农村经济，2009，(8):8-9.

[4]梁亚荣，朱新华，邓明辉.农村宅基地流转的理论与实践探析[J].河南省政法管理干部学院学报，2008，(3):153.

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中图分类号：C93 文献标识码： A

近年来，随着农村经济的快速发展，农民生活水平的不断提高，农民要求改善居住条件的愿望也越来越迫切，农村建房热始终居高不下并呈增长趋势，宅基地管理出现了新情况、新问题，农村宅基地管理成了国土资源管理的重点、热点和难点问题之一。加强农村宅基地管理，节约集约用地，改善农民居住条件，对于促进农村经济社会又好又快发展具有重要意义。现结合工作实际，从宅基地管理现状入手，谈一下今后的工作思路和发展方向。

1当前农村宅基地管理现状

1.1村庄外延扩张，土地资源浪费严重

最近十年来，随着农村经济发展，农民增收，农民要求改善居住条件的愿望也越来越迫切，农村建房热始终居高不下，并呈增长趋势。而由于农民法制观念淡薄，在没有进行土地审批的情况下，私自建房现象屡见不鲜。建新房的同时，老房子又没有拆除，以至于农村建房容积率低，一户多宅、建新不拆旧等问题普遍存在，形成了“空心村”，使村庄外延扩张，耕地遭到破坏、土地资源严重浪费。

1.2农村建房规划不到位，建房不科学，村容村貌差 一是规划滞后。由于思想认识不到位，建房缺乏科学的、整体的、长远的规划，致使一些地方农民建房杂乱无章，地乱占、房乱建的现象比较普遍。二是村内无序发展。多数农村村民受土地和户籍等诸多因素制约，无法离开本土，在居住地建房时常常见缝插针、造型各异，呈现出星罗棋布、分散杂乱的状态。三是村庄无序外延扩张。由于种种原因，大部分建房户不愿在旧宅基础上翻建新房，而是不断向村外拓展，往往是公路通到哪里，新房就建到哪里，造成“外看楼房林立，内看残墙断壁”的现象。四是建房不科学。据调查，有的地方每户占地达到350多平方米，人均占地近100平方米导致超标占地；有的农民在房前屋后随意新建厨房、厕所、牛猪栏和鸡舍等生活、生产附属设施，既占用了大量土地，又影响了村容村貌。

1.3违法用地依然存在。 目前，在农村仍然存在未批先建、宅基地超标、一户多宅等现象，主要表现为以下三种情况：一是部分村民未经土地管理部门和县、乡人民政府批准擅自建房或超标准建房；二是将旧房或者新房卖掉，重新申请宅基地，从中获得土地收益，这种现象在城郊农村尤为突出；三是采取欺骗手段骗取批准宅基地，如瞒报已有房屋、虚报家庭人口，新房建起而旧房不拆等，造成一户多宅。

1.4 “空心村”大量存在

“空心村”的大量存在一方面是由于村庄交通方便，视野开阔，自然条件优越，许多村民愿意到村庄建房；另一方面是由于农民子女升学、参军及人口死亡，村民外出打工、经商造成的搬迁而形成的空闲宅基地。这使得村庄内部空闲地多，造成了土地浪费，形成了大量的“空心村”。

2新形势下农村宅基地管理对策建议

2.1加大法律、法规的宣传和培训教育力度 一要加强法律、法规的宣传，提高广大干部群众的法律意识和规划意识。充分利用报纸、电视等舆论工具以及发放宣传单、张贴标语、召开乡村干部会议和村民会议等形式，加强对《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规以及农民建房有关政策、规划设计标准图集等方面的宣传工作，使干部群众充分认识到规范农村房屋建设的重要性和必要性，更新干部群众建房观念，自觉依法依规建房。二要加强培训教育。各乡镇和县（市、区）规划建设等部门要全面启动“农村个体工匠免费培训教育工程”，建立个体工匠持证上岗制度和动态管理制度，切实增强个体工匠的法律意识、规划意识和创新意识，使个体工匠成为农村建房的“技术员”、新房型的“推介员”、新理念的“宣传员”，有效提升农民建房的质量安全和建设品位。

2.2严格审批，规范建档 一要严格审批。各乡镇和县（市、区）国土、规划建设等有关部门要认真按照国家、省、市、县有关法律法规，严格执行村民申请、村委意见、国土所、建设规划管理所初审、乡镇政府审核，报县（市、区）职能部门审批后在所在地公示后，国土、规划部门再到实地放线等程序，依法依规审批管理农民建房；同时，村镇建房竣工后要由乡镇牵头组织相关部门进行验收，验收合格后方可申办土地使用权、房屋产权登记手续。二要规范建档。村、镇建房实行一户一档制度，各乡镇要对村民申请、村委会和国土所、规划所、乡镇政府审核、上级批准、以及规划和用地设计图、红线图，公示等情况，统一建档备查，切实规范村镇建房档案管理。

2.3修编完善规划设计编制 一方面各乡镇要协同县（市、区）国土、规划建设等部门在充分考虑农民现实和未来需要的前提下，抓紧修编完善乡镇总体规划、土地利用总体规划以及集镇规划、村庄规划等，合理确定集镇、中心村和农民居民点的数量、布局、范围和用地规模，引导农民合理有序建房；另一方面，县（市、区）规划建设部门要精心设计农民住宅标准户型建筑设计，全部免费提供农民住宅标准图集和设计图纸，发放到各（乡镇和行政村，供农民建房时选用；《乡村建设规划许可证》要对审批建房的用地面积、建筑占地面积、总建筑面积、坡顶、层高、层数、朝向、正负零标高、建筑外观造型以及建筑退让等作出明确规定，为农民建房提供科学依据和标准。

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1、地籍管理的意义

土地管理是利运用国家的法律、行政和经济等手段对全国的土地资源进行管理，维护和完善土地公有制，并保护土地使用者的合法权益，对土地的利用进行合理的规划。在土地管理中，地籍管理最为重要的。地籍包括土地的经济状况、自然状况的调查和记录，并通过数据、图形以及文件的形式进行记录。地籍包含许多要素，不仅包含土地的所属权、土地的面积和位置等，还包括土地上附着物的利用现状。地籍是对土地各方面要素和关系的总称，对国家的土地管理中起着重要的作用。地籍通常是对土地的位置和一些数据以及状况的记录。地籍管理是对这些数据采取的一系列工作，通常针对城镇以及农村用地的所属权调查和等级，并对土地的档案进行管理。对于目前我国土地管理的状况，地籍管理正处于起步阶段，和一些发达国家的管理方面还是有一定的差距。因此我国的地籍管理工作要从基层做起，将日常的管理工作作为重点，建立符合当前土地形式的新型地籍管理体系。

2、目前地籍管理工作中存在的问题及改善措施

2.1以地籍管理为基础，做好土地登记工作

加强地籍管理工作，首先应该建立土地登记制度，加强对土地登记工作的建设，制定初始的地籍调查制度、土地登记管理制度、档案审核制度以及变更地籍的调查制定。同时开展土地登记的公开查询、土地权属争议调查和工作人员上岗制度。并针对这些管理制度进行完善，确保土地登记工作的真实性与可靠性，使土地登记更具有威信力。同时还应加快管理进度，制定土地登记计划，按照计划进行城乡土地的登记，并进行土地档案的统一管理，避免在管理中出现遗漏，同时也避免了我国土地资源的流失。然后进行土地资源登记工作的强化，相关管理部门应该及时土地登记公告，并针对没有登记的用户进行查处，严禁出现土地非法转让和私自变更其作用的现象，提高土地登记的权威性。土地资源的管理部门应该主动与其他各部门进行协调，针对没有取得土地使用证的情况下拒绝办理营业执照！并全面提高土地使用的法律效益、积极与相关法律部门进行配合、加大对非法使用土地的管理离地，针对违法使用土地的行为进行严格查处，将土地登记工作落到实处。

2.2完善地籍管理体系，提高地籍档案管理工作

建立完善的档案管理体系，并建立一系列的常规档案管理制度，通过制度的建立对地籍进行规范化管理和制约。通过对过去地籍管理制度的改变，抛弃过去对乡镇和地产所的分散式档案管理体系，开展新型的管理模式！使地籍档案进行统一管理，改变以往档案的随意性，对进出档进行严格审核和验收。同时加强档案的编排和分类，将原来档案的人工索引方式通过计算机进行索引，提高了档案管理的效率，降低了工作量。对地籍的档案进行严格排序和股管理！并对档案的收集和整理中各个环节进行统计，确保档案管理的完整性，提高地籍档案管理水平。

2.3加强农村地籍管理和提高土地利用率

加强农田的整理工作。加强水渠的修整工作。对基本农田土地和水利的修整是一项系统工程，有着相关的法律制约。所以应该严格按照规程进行量化标准，做好科学的计划和设计方案，确保工程的质量和科学的投资。针对基层国家土地部门应该认真总结小型开发项目，组织工程人员进行现场勘察，认真编写可行性方案，并实现技术专班进行农田修整和水渠建设的施工，并做好全方位的跟踪服务，及时解决遗留问题，确保工程的质量和进度。

提高农村土地的有效利用。村内闲置宅基地比较多，应根据所处位置及条件，对其充分、合理利用。空闲宅基地可规划为建设用地，作为新增居户的宅基地或公共设施用地，或规划为绿地，改善村庄景观及生态环境。位于村角、村边，与大田连在一起，便于农业规模经营的空闲宅基地，宜复垦成耕地，增加的耕地可用于城乡建设用地增减挂钩。为了鼓励村庄用地复垦，可制定经济奖励政策，对原产权人进行房屋补偿，对退出土地给予奖励。

2.4加强指导，努力创新，强化地籍管理建设

首先，应将土地管理中的申请受理和初审等工作移交到窗口进行办理。然后对城乡镇所的进行土地管理，将新制定的管理目标落实到基层去，并重视地籍工作，将地籍工作放在重要的位置上，开展地籍管理的建设，加强地籍管理团队，实现规范化的土地管理制度，完善土地登记制度，地籍资料管理制度，提高服务水平！采取自动化管理制度。努力改善地籍工作环境！加大投资力度，建立标准化的档案时以及先进的地籍管理工作设备和仪器，对城镇的地籍数据库进行全面布控。实现信息化的地籍管理，使地籍工作实现规范化的管理。

在我国长期以往对地籍各项数据的调查中，一般都是采用人工进行调查和统计。随着目前科技的不断发展，信息技术在各行各业的应用都比较广，地籍信息统计的工作量也变得越来越大，所以开展信息化管理具有重要的意义，同时也提高了地籍管理水平。所以地籍管理部门应该加强信息化建设的开展。

（1）开展地籍信息化管理前提应确保规范化管理。地籍管理是我国土地资源管理的基础，建立信息化的地籍管理体系首先要确保地籍管理体系具有规范化的特点，只有这样才能确保有序的地籍管理工作，并确保信息化地籍管理建设的实用性。所以在开展信息化地籍管理前，应该加强地籍管理的规范化工作，充分发挥信息化的优势！使地籍管理工作更有利的开展。

（2）加强地籍资料的数字化管理。随着计算机应用的普及，应该对地籍管理中开展数字化管理模式，加强地籍数据库的管理，使地籍资料更具数字化和矢量化。只有这样才能真正意义的实现地籍信息化管理，提高数据的管理水平，并确保地籍信息的实时更新。

（3）加强软件系统的更新。随着地籍管理工作的不断变化，应针对地籍管理的软件系统进行实时更新，使管理系统符合实际需求，确保系统软件的适用性和实用性，并不断的进行软件开发，确保与上级业务部门保持一致。

（4）增强安全和保密工作，并实现信息共享.随着互联网的不断发展，信息化地籍管理的建立，在地籍管理工作中同时也应该注意信息的安全管理和保密工作。确保数据在安全的网路环境下运行和保存，并定期对设备进行维护，同时采用互联网技术实现信息的共享更能，切实的促进地籍信息管理的发展。

3、结语

随着科技的不断进步，应不断开展地籍管理手段，加强地籍管理工作，实现全面规范土地登记法制化、地籍资料数据化、服务水平优质化、管理手段自动化的地籍管理工作目标。真正意义的提高地籍管理水平，提高我国土地的利用率，对我国土地资源的开发和利用具有重要意义。

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1引言

按照国家统一部署，现阶段各地正在积极开展农村集体土地所有权、宅基地使用权、建设用地使用权等登记发证工作，面对农村集体土地登记发证工作手续较为烦琐，历史遗留问题多，任务量大等困难，很多地方并未建立一套集成化程度较高的农村集体土地登记发证系统，工作效率较低，总体效果不尽如人意［1］。国土资源部《关于进一步加快农村地籍调查推进集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2013〕97号)指出“以集体土地确权登记发证工作为契机，采取积极有效措施，加快推进农村地籍调查成果的信息化”。广州市作为华南地区枢纽型网络中心城市，高度重视农村地籍管理工作，在全国第二次土地调查权属调查的基础上，从2012年开始陆续开展了农村集体土地所有权确权、农村地籍调查(集体建设用地及宅基地使用权调查)等工作，在全市范围内形成了较为完善的农村集体土地地籍调查成果，为农村地籍信息化管理提供了数据支撑。为避免传统农村集体土地登记发证管理过程中主要依靠手工作业造成的工作量大、环节多、质量和效率低等弊端，本文在广州市集体土地登记发证平台建设中引入WebGIS、多源异构数据库管理、工作流(Workflow)、分布式网络架构等关键技术，在集成海量GIS数据库的基础上，通过多项平台组件，实现了图形辅助管理与应用，土地登记发证、土地权属争议调处、专题查询与统计、登记档案管理与利用等功能，实现了农村集体土地登记业务的规范化和精细化管

2总体架构

系统总体架构采用多层结构模型，分为数据层、平台层、服务层、用户层，采用C/S(客户机/服务器)和B/S(浏览器/服务器)两种形式相结合的总体技术架构，其中数据层是系统的数据支撑层，依据农村集体土地相关法律法规及地籍数据库建库标准规范，涵盖了基础底图数据、权属调查数据、集体土地登记发证数据、其他红线数据、登记档案数据、历史注销数据等;平台层为系统的运行支撑层，通过数据库管理、工作流中间件、数据交互、地图服务、GIS功能服务、后台管理等平台组件实现服务层相应功能;服务层主要包括GIS基本操作、图形辅助管理与应用、土地登记发证、土地权属争议调处、专题查询与统计、档案管理与利用等功能;用户层主要包括市级地籍管理部门、区级地籍管理部门、技术服务单位等［2，3］。

3数据库建设

本系统数据包括基础底图数据、权属调查数据、集体土地发证数据、其他红线数据、登记档案数据、历史注销数据。其中基础底图数据包括线划地形图、正射影像、土地利用现状、行政区划、地籍区(子区)等数据;权属调查数据包括第二次全国土地调查、集体所有权确权调查、农村地籍调查等数据;集体土地发证数据包括集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权等发证数据;其他红线数据包括国有土地证、建设用地批准书、争议地等数据;登记档案数据包括电子登记簿、登记发证信息、办理过程信息等数据;历史注销数据包括已注销的集体土地所有权证、集体建设用地使用权证、宅基地使用权证等数据。

4功能设计

本系统除具备一般GIS系统基本操作功能(图层管理、定位查询、地图标注、地图浏览、鹰眼、数据编辑、空间分析、打印输出)外，另结合农村集体土地登记发证的需求，还具备以下功能［4，5］:

4.1图形辅助管理与应用

图形辅助管理与应用功能采用C/S架构，主要流程有:(1)宗地界线导入:可将外业调查的宗地红线导入，系统将其与集体土地登记发证、其他红线等数据库进行叠加分析，依据拓扑规则告知是否存在有压盖或有缝隙等情况，并且根据国家规定的宗地编号规则进行宗地代码的自动生成。(2)地籍调查信息调入:系统根据统一的地籍调查表格式提供属性录入界面，并可直接基于GIS服务组件从权属调查数据库中读取相应宗地属性信息，(3)数据审核:录入的宗地界线与已登记发证集体土地红线、国有使用权红线、批准书红线进行叠加分析并显示可供修改的分析结果，对录入的地籍调查信息的完整性进行检查，对未填的必填属性进行警示，如图3所示。(4)成果输出及结案:经审核通过后的宗地界址及调查信息，由业务人员利用系统提供的打印输出功能进行宗地图及地籍调查表等相关表格的制图打印输出，调查成果数据将同时被锁定结案，由“工作库”自动迁移至“成果库”，提供给土地登记业务

4.2土地登记发证

针对集体土地三种权利类型(集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权)，系统支持国家规定的土地总登记、初始、转移、变更、注销、他项权、异议、更正、换证等不同登记方式，严格按照国家相关的土地登记办法和流程，系统提供从案件受理、调查成果调入、初审、公告审批、公告、审核、审批、缮证、发证等全流程的办理功能模块，基于工作流(Workflow)中间件支持各环节业务人员在系统进行流程办理和发送，将已登记发证的宗地实时更新到集体土地发证数据库中，并将已注销或已变更的宗地移至历史注销数据库，系统同时提供了灵活的自定义工具以满足日后业务扩展的需要.

4.3土地权属争议调处

根据《土地权属争议调查处理办法》和《地籍调查规程》规定的土地争议调处方法和流程，系统提供了涵盖从地籍调查到窗口收件、业务申请受理、调查取证、调解、处理、送达、归档等土地权属争议调处整个流程的办理模块。在通过外业地籍调查获取当事人双方争议的位置、面积、判断案件的利害关系人、类型、性质的基础上，将土地权属争议缘由书、指界书、权属界线套图等外业调查成果汇总整理后调入系统数据库，通过GIS服务和工作流(Workflow)中间件，实现土地权属争议调处业务案件在各环节的电子办文、流程审批及相关调处资料输出打印等功能。

4.4专题查询与统计

(1)专题查询功能:包括案件信息查询、案件进度查询、历史回溯查询、自定义查询等方式，并支持查询信息以工作报表形式输出，其中案件信息查询和进度查询可按相关条件查询案件地籍调查信息、办理意见、办理环节等;历史回溯查询支持以空间位置为轴，以变更时间为序列，回溯查询某一宗地或区域内的一系列变更情况;自定义查询可供用户自定义选择土地登记业务数据和权属数据的重要字段(如地号、坐落、权利人名称、图号等)的某个或多个字段自由组合查询。(2)专题统计分析功能:根据集体土地登记发证项目管理和监管的需要，针对登记发证不同环节提供了挂起案件、注销案、业务量、缮证量、入库档案、土地登记簿、土地归户卡、业务进展情况等多类专题统计分析，并将分析结果进行梳理形成各类工作台账。(3)自定义统计功能:将土地登记业务数据及权属数据中可分类字段(例如登记种类、行政区划等)，数字字段(发证面积等)提取出来，用户可对分类字段进行自定义过滤条件设定，对数字字段进行数量统计项设定，统计出用户所需的统计内容。

4.5档案管理与利用

在业务办理完成后，系统支持对案件办理过程中产生的意见信息、收件材料、打印输出的图表等中间成果及结论性信息按标准目录进行归档，实时生成电子登记簿、归户卡等，并支持档案扫描件上传。通过配置不同角色权限，提供差别化档案利用方式。

5关键技术研究

5.1基于ArcSDE空间引擎的多源异构数据库管理

本系统数据分为空间数据和非空间数据，其中空间数据包括线划地形图、行政区划、地籍区(子区)、土地利用现状、遥感影像、不同类型权属调查、集体土地发证、历史注销等矢量及栅格数据，非空间数据包括宗地属性信息、档案文件、扫描文件等，数据呈现出空间对象的多语义性、数据存储结构的多样性、获取的多途径性、时空多尺度性等特点。针对多源异构数据的组织与管理，本系统基于ArcSDE空间数据库引擎，结合Oracle关系数据库的方式来管理多源异构海量数据库，ArcSDE将客户端对空间数据、属性数据、拓扑数据的查询、添加、修改等相关操作转换成关系操作，以面向对象的空间数据模型Geodatabase存储空间数据［6，7］，大大节省了空间与属性两类数据库间不断重复的连接操作，在提升农村集体土地海量数据库存储效率的同时，也有效保证了众多用户同时进行的日常数据访问、处理等并行操作，确保了系统在数据存储、访问、交互等方面的高效及统一。

5.2基于工作流(Workflow)技术的一体化业务办理

工作流(Workflow)技术作为工作流管理系统(WFMS)的核心技术，对整个业务过程的信息流进行监督、控制、协调及跟踪。其中，工作流指的是一类能完全或部分按照设定规则自动执行的业务过程，在业务过程中，信息数据按指定的规则进行流动，实现不同组织间的协调工作，以达到业务的总体目标［8，9］。本系统通过工作流技术实现了集体土地登记案件在不同职能岗位间的传递，使登记发证信息在系统设定的环节中无缝衔接，案件受理、任务分配、信息录入、图形辅助审查、办证初审、公告、审核、审批、缮证发证、归档管理等每一项业务办理即是一个工作流的实现，由系统实现设定的节点构成，每一个工作节点与不同业务功能模块相关联，由节点通过中间组件实现对所关联业务功能模块的调用，实现了把相对独立的业务功能模块进行集成一体化办理。根据农村集体土地登记发证的工作特点，以工作流技术服务于业务流程管理为主线，以GIS组件实现数据库管理及图形操作为技术基础，实现了工作流与GIS的有机集成，大大提高了系统的灵活性和效率。

5.3基于分布式网络架构的数据交互

篇（10）

全县17个镇（街道），柯桥街道、华舍街道不列入考核。

二、考核内容与办法

（一）推进产业集聚发展（基本分20分）

1、推进土地流转5分。完成新增大田及林地流转任务的，得基本分，未达到要求的不得分（由县农办、县林业局提供）。

2、发展现代农业5分。完成粮食播种面积和粮食生产任务的，分别得2分和3分，未达到要求的不得分。（由县农业局提供）。

3、发展家庭工业5分。全镇家庭工业产值达到县下达指标的，得基本分，未达到要求不得分（由县农办提供）。

4、发展社区集体经济5分。社区村级集体经济经常性总收入增长在10%以上的，且完成经常性收入10万元以下欠发达村脱贫任务的，得基本分，未达到要求不得分（由县农办提供）。

（二）推进人口集中居住（基本分30分）

1、加大农民集中居住区建设力度6分。镇（街道）当年完成1个不少于200户的农民集中居住区规划的，得基本分，未完成规划不得分。当年完成移民下山下达指标得4分，未完成任务的不得分；当年完成1个不少于100户的移民下山安置点规划的，得2分，未启动规划不得分（考核王坛镇、稽东镇、富盛镇）（由县建设局提供）。

2、加快农民公寓建设12分。当年完成农民公寓建设下达指标的，得8分，未达到要求的不得分。完成农村住房改造建设和农村困难家庭危旧房改造任务的，得4分，未达到要求的不得分（由县农办、县建设局、县建管[房管]局提供）。

3、完善社区规划编制5分。完成社区规划编制完善任务且评审通过的，得基本分，未完成规划编制的，未完成一个扣2分（由县建设局提供）。

4、推进宅基地置换7分。完成宅基地置换户数县下达指标的，得4分，未达到要求相应扣分。完成宅基地置换复耕任务的，得3分，未达到要求不得分（由县国土资源局提供）。

（三）推进设施集约建设（基本分35分）

1、加快社区基础设施配套建设8分。至少启动建设（以打桩为准）1个社区的综合服务中心或农贸市场等基础设施配套项目的，得基本分，未启动建设不得分（由县农办提供）。

2、加快农村生活污水处理10分。完成2个村整体推进生活污水净化处理工程且验收合格的，得基本分。户数达不到要求的，按比例加倍扣分且至少扣2分。未启动不得分（由县农办提供）。

3、实施村庄环境整治10分。完成年度待整治村整治建设和市级全面小康建设示范村、市级环境整治示范村和市整体推进村庄整治达标乡镇创建任务的，得5分，未完成年度整治和创建任务的不得分。建立健全农村生活垃圾处理规范化运作机制，农村长效保洁落实到位的，得5分，未达到要求的不得分（由县农办提供）。

4、推进农村水利设施建设（4分）。完成山塘水库除险加固、小流域治理、河道清淤、河道溪流保洁改造灌溉渠道、农村饮用水改善提升等工作任务的，得基本分，未达到要求的不得分（由县水利水电局提供）。

5、加快农村电气化、信息化建设和消防达标村创建（3分）。完成电气化村、信息化示范村、消防安全达标村创建任务的，分别得1分，未达到要求的不得分（由县电力分局、县电信分局、县公安局提供）。

（四）推进基本公共服务均等化（15分）

1、深化农民培训转移工程（4分）。完成年度农民培训任务的，得2分，未完成的不得分。转移就业培训获证率达80%的，得2分，完不成不得分（由县农办提供）。

2、完善新型农村养老保障（5分）。实现参保对象全覆盖的，得1分，未达到要求的不得分。完成农村“星光老年之家”创建和“居家养老服务中心”建设任务的，得2分，未完成任务的不得分。新型合作医疗保险覆盖面达到规定要求的，得2分，未达到要求不得分（由县劳动和社会保障局、县民政局、县卫生局提供）。

3、加强新社区档案规范化建设（2分）。新社区建设档案管理达到规范化要求的，得基本分，达不到要求不得分（由县档案局提供）。

4、创新新社区建设投融资机制（4分）。成立新社区建设投资有限公司的，得基本分，未成立不得分（由县农办提供）。

（五）附加分

1、当年新成立1家以上土地股份合作社的，加1分（由县农办提供）。

2、当年启动建设农业现代综合示范区，且完成建设任务50%以上的，加5分（由县农业局提供）。

3、当年新启动建设（以打桩为准）家庭工业集聚点的，每个加3分（由县农办提供）。

4、当年启动建设（以打桩为准）1个不少于200户的农民集中居住区的，加10分；当年建成农民公寓（移民下山安置点）建筑面积在1万平方米以上的，加10分（由县农办提供）。

5、推进整村拆迁改造，拆迁建筑面积10000平方米以上的，加10分（由县建设局提供）。

6、完成集体建设用地使用权流转试点工作，流转面积5亩以上的，加5分（由县国土资源局提供）。

7、全镇整体推进农村生活垃圾市场化运作、专业化保洁的，加10分（由县农办提供）。

8、当年创建村级财务管理规范化示范镇街的，加2分（由县农办提供）。

9、当年完成农村集体经济审计三分之一任务的，加1分（由县农办提供）。

三、其他事项