土地利用总体规划概念汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇土地利用总体规划概念范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

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《土地利用规划学》课程是“土地资源管理”、“资源环境与城乡规划管理”专业的主干课程，目前已有100多所高校在土地资源管理、资源环境与城乡规划管理专业开设本门课程。上世纪80年代以后，许多教育工作者在该课程的教材、教学内容、教学方法等方面进行了有益的探索，取得了显著成效。在教材建设方面，以前使用的是各校自编教材，1983年由农业出版社正式出版《土地规划学》全国统编教材。随后，面向21世纪土地资源管理系列教材、高等院校土地资源管理专业精品课程建设教材、土地科学丛书等都有《土地利用规划学》教材的身影。

由于《土地利用规划学》是土地资源管理专业课程建设的重中之重，在专业课程设置中具有重要地位，各高校土地资源管理专业积极开展《土地利用规划学》的教学改革和精品课程建设，探讨土地利用规划课程体系的优化与重组，并积极开展《土地利用规划学》课程建设与土地资源管理人才培养的关系等等，部分学校根据自身厚实的专业背景形成了独特优势，许多高校的《土地利用规划学》成为国家级精品课程，其学科定位、培养目标等为我们提供了有利借鉴。但作为地理科学一级学科下的资源环境与城乡规划管理专业，具有与土地资源管理专业不同的背景和知识结构，《土地利用规划学》的教学目标、教学内容、教学模式等不能照搬土地资源管理专业的模式。因此，根据培养具有特色的创新型和实践型的规划人才的迫切要求，适时优化和组合国土规划的教学内容，构建具有资源环境与城乡规划管理特色的《土地利用规划学》研究型教学内容框架，并在实践中检验其效果，具有重要意义，为资环专业的高效持续发展做出应有的贡献。

1 教学内容改革设计思路

《土地利用规划学》的研究型教学思路是以培养具有科学创新意识和实践动手能力的复合型规划人才为目标，紧密结合学科研究前沿与课程基础理论，开展理论教学和实践教学内容的优化重组，探讨探究案例式、“亲验式”等教学方法的合理运用；同时结合实验教学，培养学生研发思维，促进研究型教学模式的形成；探讨“课堂、学校、单位”三位一体的教学模式及其结合时机、途径，切实提高学生的基础理论水平、规划设计技能，增强学生的工作应变能力和社会适应能力。其教学改革设计思路主要体现在：

第一，突破传统的以教师及课本为核心的封闭式教学模式，强调“以教学内容为基础，以技能培训为推动环节，以师生互动、规划高级人才和管理者与学生互动为通道，以实践型人才培养为目标”的开放式教学模式；

第二，突破传统的以知识传授为主的教学思想，强调教学、实训、创新思维一体化，培养理论基础扎实、实践能力强的规划人才；

第三，提出“学生进入企业、社会，规划高级人才和管理者进入课堂”进行面对面的沟通培养机制；提出“课堂、学校、单位”三位一体的教学模式及实现的时机、途径与措施。

2 理论教学改革内容的筛选

《土地利用规划学》课程教学内容体系庞大，以少而精和避免重复的原则进行了各部分内容的精选，明确和突出授课的内容重点难点，详略得当，减少了与其他课程不必要的重复，并增加新知识点，适当拓宽讲课内容，如增加目前土地利用总体规划编制的现状，土地利用总体规划编制前期研究工作各专题等内容，介绍新的学术观点如在土地供需预测课程讲述中加强对新方法的运用的论述，加强实践环节和土地利用规划知识的综合运用如将土地利用现状分析体系与土地利用现状分析与潜力分析专题研究相结合等，开阔了学生的自主思维能力，提高了综合归纳分析的能力。

具体内容包括以下方面：

第一章导论：土地、土地利用土地利用规划、土地评价、土地管理的有关概念、内涵等

课堂讨论：土地与土地利用概念？目前我国主要存在的土地利用问题？

第二章土地利用现状分类体系：土地评价程序；我国5个土地利用分类体系

课堂讨论：结合生活实例讨论土地评价的程序？

第三章土地规划的数学基础：坐标系、投影、标准分幅等内容的讲解

作业与讨论：请将H-49-84-（45）旧编码按《国家基本比例尺地形图分幅和编号GB/T139 89-92》新标准进行转化后的编码，并写出过程。

第四章土地利用规划理论与原则：本部分内容安排一次课时间查阅资料，准备课件；然后每个小组负责一个理论的课堂讲授。

第五章土地利用总体规划概述：概念、性质、目标、任务、编制程序

布置作业，准备下次课讨论：我国土地利用总体规划的演变历史？现在正在进行的土地利用总体规划修编的必要性、可行性及意义？土地利用总体规划主要解决的问题？

第六章新一轮土地利用规划修编重点与创新：从宏观层次概述第三轮土地利用总体规划修编（2006-2020年）的背景、理念、成果等

课堂讨论：所在家乡土地利用中存在的问题，与土地利用总体规划的关系？

讲座：计划请校外或基层国土资源部门的一个专家给学生做一个次讲座。

第七章土地利用供需预测：基础数据预测，土地利用现状、潜力分析，土地供给量预测案例；耕地、基本农田、建设用地需求量预测；土地供给平衡分析、土地需求量预测案例；

布置作业并讨论：以武汉市或所在家乡城市为对象，阐述城市建设用地利用过程中存在的问题，可以通过那些途径或措施挖掘存量建设用地潜力？粮食安全法进行耕地需求量预测的程序？

第八章土地利用结构与布局：土地利用结构概念、土地利用结构空间分析方法、土地利用结构、拟定方法结构与布局调整地要求、步骤，土地利用分区模式、方法及案例等

土地利用总体规划修编专题及大纲等讲解、展示：实施评价、适宜性评价、耕地与基本农田保护等专题，潜江、鹤峰土地利用总体规划大纲成果

作业与讨论：根据各专题研究的需要，以家乡所在县（市、区）的土地利用总体规划修编某一个专题为研究对象，制定一个资料收集清单及收集方案。

第九章居民点用地规划：居民点和居民点用地，城镇化问题、城镇体系规划，居民点规模及其预测，居民点布局，村镇用地规划

第十章耕地规划与基本农田保护区规划：耕地规划的基本理论方法、基本农田保护规划编制的方法、程序等

第十一章土地利用专项规划：主要结合基本农田土地整理规划编制的要求讲解（整体框架、水资源平衡分析、耕作田块规划、土方工程量计算与调配、田间道路配置、排灌工程的设计与布局、规划设计预算编制）

课堂讨论：土地平整、农田水利、道路等的施工工艺分析？

第十二章土地利用规划方法与实施管理：地理信息系统在土地利用规划中的应用（GIS、LLIS）、土地利用规划论证方法，土地利用规划的实施管理

课堂讨论：土地利用动态监测对解决我国目前存在的许多土地利用问题有什么作用？

3 实践教学改革内容的确定

改革传统的以教师及课本为核心的封闭式教学模式，在实验课引入研究试验学术气氛，由学生提出问题，教师指导学生制定实验研究方案，培养学生的创造性和试验技能；同时加强土地利用规划基本技能如GIS、CAD等的训练，切实提高学生解决问题的实践能力。实践教学内容主要结合单位GIS等实验室的条件，进行土地利用规划编制的具体操作，其考核结果要求学生根据提供的实验报告格式要求，至少提交2个实验报告和相关成果图件。根据实验课时的限制，针对资源环境与城乡规划管理专业的特点，拟开展以下几个方面的实践教学内容。

实验一：土地利用规划基数转换

熟练掌握土地利用现状分类体系及其编码，将某某县土地现状分类（二调，2009）和土地利用现状分类（过渡期，2005）均转化到土地规划基数分类体系中，并借助ArcGIS将一幅分幅图的土地利用现状图进行空间数据基数转换。

实验二：耕地与基本农田保护专题研究

以耕地需求量预测为基础，列举耕地需求量预测所需要的资料清单，并以某某县为例，采用粮食安全法预测规划期间（2010年和2020年）的耕地需求量。再此基础上，撰写耕地与基本农田保护专题研究提纲。重点掌握借助Excel实现趋势回归、灰色预测等方法预测人口、各行业用地需求等。

实验三：土地利用总体规划主要控制指标间的关系

学习某某县土地利用总体规划修编中指标分解的数据表，试提出对某某县指标分解需要收集或掌握的资料清单。

实验四：土地利用总体规划图的编制

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土地是人类赖以生存和发展的根本，也是安邦立国之基。中国人多地少，耕地资源匮乏。有限的土地资源供给与日益增长的土地需求之间的矛盾长期存在。近年来，土地利用总体规划的实施，对保障国家粮食安全，促进集约节约用地，优化配置土地资源，促进经济社会持续、稳定、健康发展做出了重大贡献。但是，作为协调各行业、各部门经济活动综合平台的土地规划还存在着诸多问题需要及时解决，以保障土地规划的作用充分发挥。

1 土地利用总体规划的概念

土地利用总体规划是在一定区域内，依据国民经济计划、社会发展计划和国家经济社会可持续发展的要求，以及因地制宜的原则，运用土地利用方面的专业知识对土地的开发、利用、治理、保护在空间上和时间上所做的总体安排和总体布局，是国家实行土地用途管制的重要基础。亦即以区域内全部的土地为对象，对土地利用、开发、整治和保护等方面所做的统筹安排[1]。

2 土地利用总体规划中存在问题

2.1 土地利用总体规划的法律地位不高

土地规划是政府进行土地宏观管理，合理配置土地资源的重要手段。土地利用总体规划的法律地位没有得到应有尊重。从规划的实施情况来看，各地规划指标被提前突破、先用地后规划、违反规划和随意修改规划的现象时有发生，认为规划就是“纸上画画，墙上挂挂”[2]。这与一些地方领导规划意识薄弱，依法行政观念不强，轻视土地利用总体规划的法律地位，忽视土地利用总体规划作为法律的严肃性有一定关系。

2.2 公众参与意识薄弱

在土地规划中，公众参与积极性不高[3]。究其原因，其一是政府没有像其他发达国家政府一样为公众提供充分的参与机会和条件，其二是公众对自身知识或者专业理念持有怀疑态度，从而导致参与意识淡薄、参与气氛不高涨。其三是公众误认为土地规划是国家或者政府层面上的事情，与自己毫不相干，因而持一种“事不关己，高高挂起”的态度和心理，从而降低参与的积极性。

2.3 土地利用总体规划与城市规划关系不清，协调不好

土地利用总体规划本身存在可操作性不强的问题。在实际的操作中，土地利用总体规划跟随城市规划走的现象较为普遍。比如，往往都是编制了城市规划之后，按照城市规划确定的用地规模和布局再来编制土地利用总体规划[4]，致使土地利用总体规划与城市规划关系理不顺、理不清。与此同时，各地都把经济发展放在首位，势必会导致农用地的转换，保护耕地这一“基本国策”将屈从于地方政府的局部利益。致使建设与粮食难以保持平衡。

3 对策建议

3.1 加强立法，严格执法

抓紧出台《土地规划法》，并将其作为一部与《民法》、《刑法》等具有相同威慑力的法律固定下来。及时研究相关配套的法律法规，从而使整个土地规划法律制度体系完整、层次分明，结构严谨、内部协调、体例科学[5]。真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，对违法现象毫不姑息，提高违法成本，进而形成完善的执法监督体系，完整的反馈机制。目的在于通过法律法规的形式约束、引导、影响地方的土地利用及规划管理。

3.2 提高公众参与度

土地利用总体规划不只是国家和地方政府的重大决策，它的执行也与每个老百姓息息相关。根据我国的具体国情，完全效仿美国、英国等发达国家的公众参与制度也不大现实[6]。但从社会的发展、社会的公平角度出发，我们需要民主的科学的进行土地利用，在制定、修改、实施土地规划的整个过程中提高公众参与度，建立完善的公众参与、监督渠道和环境，保证土地规划接地气，有人气，顺利实现规划目标。

3.3 理顺两规关系，加强两规之间的衔接，建立部门协调联动机制

土地利用总体规划是对整个区域的规划，城市规划是土地规划的一部分。从规划范围的角度来看，两者是面与点、整体与局部的关系[7]。土地规划和城市规划均服务于城市建设发展，只有做好两个规划的有机结合，才能促进城市持续、健康、快速发展。要使两规协调一致，可在城市总体规划中进一步强化土地资源的重要性，以土地资源的可持续利用作为城市可持续发展的基础，建立立体的土地利用观。土地利用总体规划在强调“一要吃饭，二要建设”的前提下，也要强调发展是硬道理，加快实现现代化的战略目标。解决吃饭问题需要保护耕地，但更需要通过经济的整体发展，尤其是农业科技的发展来根本解决吃饭问题。因此，只有做好土地管理部门与城市规划管理部门之间的有效衔接，及时进行沟通交流，使两规在指导思想、规划图件、基础数据等进行相互衔接，建立土地规划与城市规划相互结合、相互支持的联动机制，才能保证土地利用总体规划的全面实施和城市发展的用地需求[8]，从而形成互利共赢、互补协调的格局。

4 总结

通过分析可知，只有提高土地利用总体规划的法律地位，真正将规划当成法律，规划的编制、审批、实施都按照法律进行。并在规划的编制过程中鼓励倡导公众积极参与规划编制，为公众提供合适的渠道和机会，进而提高公众的参与度和规划的透明度。还要理清土地利用总体规划和城市规划两者之间的关系，加强土地管理部门和城市规划部门之间的协调与联动，才能最终实现土地利用总体规划的目标。

【参考文献】

[1]林建平，邓爱珍，赵小敏，等.土地利用总体规划实施的社会影响度研究――以江西省广丰县为例[J].中国土地科学，2007，21（5）：42-48

[2]李龙浩，张春雨.加拿大土地规划制度研究[J].中国土地科学，2000，14（6）：38-42.

[3]张子桢.土地规划的公众参与研究[D].内蒙古大学，2014，5.

[4]黄薇.浅谈当前土地规划存在的问题以及解决方法[J].低碳世界，2013，12：123-124.

[5]严金明.土地规划立法的导向选择及法律框架构建[J].中国土地科学，2008，22（11）：4-9.

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1引言

土地利用总体规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排 [1]。目前，我国环境问题日益严重，土地资源的环境问题更是尤为突出，因此对土地利用总体规划进行环境影响评价研究关系重大。土地利用总体规划环境影响评价是对土地利用总体规划中土地发展战略、土地利用目标和方针、土地利用结构和布局调整、规划实施的保障措施的实施可能对环境带来影响做出预测、分析和评价，并提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施的过程。本文从土地利用结构调整的角度，利用生态足迹法对临湘市土地利用总体规划目标进行了环境影响评价研究。

2生态足迹评价模型

2.1生态足迹法简介

生态足迹理论是由Rees和Wachernagel提出并完善的一种可持续发展的生物物理评价方法[2]。该方法通过测算人类对自然生态服务的需求与自然所能够提供的生态服务之前的差距，评价人类对自然资源的利用情况并较准确地判定评价对象的可持续发展程度和状况[3]。其基本思想就是把消费与支持消费需要的各类土地联系起来，把物质消费转换为生态生产性土地面积，以此来度量人类消费对生态资源的占用和对生态环境的冲击[4]。

2.2生态足迹法的基本假设

生态足迹的概念和计算主要基于以下假设：人类消费的大多数资源和产生废弃物的数量是可以确定的；这些资源和废物流可转换成相应的生物生产面积；每单位土地面积转化为全球均衡面积，每单位全球均衡面积代表着相同的生物生产力；各类土地在空间上是互斥的，即一块土地只能有一种属性，这样就能对各类土地进行加总；自然系统能够提供的生态服务量也可以表达为标准化公顷为单位的生态生产面积；人类对土地面积的需求可以超越自然可提供的土地面积。

2.3生态足迹法的计算模型

4措施建议

综合以上的分析结果，本文认为临湘市土地利用总体规划的结构调整方案，在一定程度上有利于提高该市的生态承载力，改善其生态环境，但可以采取以下几方面措施使方案的实施更好地降低临湘市的土地生态压力。第一，充分、合理地开发利用自然资源，保护良好的生态环境；第二，保护耕地，提高耕地质量等级，合理调整农业种植结构，增加耕地的产出率；第三，保护林地并适度开发利用林业资源；第四，控制建设用地规模，提高空间利用率，节约集约利用建设用地。

参考文献

[1] 王万茂，韩桐魁.土地利用总体规划学[M].北京：中国农业大学出版社，2002

[2] 刘鎏，黄云，高德山.土地利用总体规划的环境影响评价研究――以乐山市峨边县为例[J].安徽农业科学，2007，35（8）：2348―2349

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中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）27-0154-02

一、现实意义

“两规”既有联系，又有较多差异。计划与规划的不协调是“两规”不协调的根源。土地利用总体规划和城市总体规划分别体现着计划与“规划”的特性。“两规”都将国民经济和社会发展计划作为依据，进而分析和研究用地布局，进行土地资源优化，合理实施征地和流转，切实提高集约利用效率，实现城市建设和土地资源的可持续发展。因为“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策的提出，耕地红线、土地利用规划等词汇随即摆上台面，故理清“两规”的差异，实现“两规”相互协调和衔接，具有不可替代的现实意义。

二、城市总体规划与土地利用总体规划的差异

合理利用两个规划，在促进社会的可持续发展，经济和环境的宏观规划的目标上是一致的。但城市规划和土地利用规划在特定的焦点上还是有一定差异。

1.两规的核心支撑法规体系差异。城市总体规划法规体系由《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《风景名胜区条例》、《城市规划编制办法》、《城市规划条例》等组成。土地利用总体规划法规体系是由《土地管理条例》、《土地管理法》、《县级土地利用总体规划编制规程》等组成。

2.两规的规划管理体系差异。由“两规”产生的规划管理体系在中国尚未形成一个统一的行政规划系统。现在，不同的部门分别负责规划，发展改革部门管理着社会发展规划和国民经济的发展，土地规划又由土地部门管理，城乡规划部门负责建设与管理，交通专项规划、水利、农业、电力分别由各自的部门负责组织。

三、长沙市城市总体规划与土地利用总体规划协调的内容

依据《长沙市城市总体规划（2003―2020）》和《长沙市土地利用总体规划（2006―2020）》长沙市城市总体规划以及土地利用总体规划的控制指标（见表1）。

1.加强与主体功能区规划的衔接。基于功能区土地利用的划分，进一步明确了四类建设用地（允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区）管制分区的建设，并明确区域规则，提出了这四类功能区土地使用要求。（1）允许建设区主要用于城市、乡镇工业发展，按照依法批准的相关规划具体安排土地。（2）有条件建设区在不突破允许建设用地控制指标的情况下，土地面积可用于布局调整规划，或农村建设用地整治潜力指数施工中的应用。（3）限制建设区内，应该大力开展土地整治特别是基本农田建设的综合整治，促进耕地质量的提高，提高土地综合生产能力。 （4）禁止建设区内，土地主要用于生态环境的保护建设，严禁在禁止建设区内进行与主要功能不符的建设活动。

2.强化区域统筹和城乡统筹的衔接。城市总体规划中将逐步增加城市的区域规划强度和农村地区的统筹力度，在确保健康和谐发展的同时，土地利用总体规划的协调指导思想逐步确立。通过对城市和农村地区的协调发展，城市支持农村，实施工业反哺农业，促进工业向园区集中，向产业集中，郊区和农民向城市集中，构建了一个完整的服务体系。按照生产发展，生活富裕，村容整洁，民主管理，乡风文明的原则，加快社会主义新农村建设。在严格保护基本农田的基础上，对农村土地流转循序渐进地实施，提高土地利用效率。合理引导农村土地流转为城市建设用地，加强城市反哺农村，促进城乡协调发展。

3.加强建设用地总量调控。调控城市和农村建设用地的过程中，全面推进城市建设用地的结构不断优化，实现土地集约利用的规划目标。在长沙市建设用地总量的测定中，不仅要充分考虑基本农田和其他要素的保护，也可根据不同地区的土地用途管制和发展的要求，从总量和空间分布角度，与城市总体规划充分协调，确保实现城市总体规划与实施。

四、城市总体规划与土地利用总体规划协调建议

1.建立两规相协调的规划法规体系。（1）法规体系的完善。协调“两规”先协调“两法”，即协调《城市规划法》和《土地管理法》。因此，需要修改两部法则的部分内容，从而协调两法的关系。其次，制定区域规划法。编制区域规划是协调两规最好的方法，若把城镇体系规划、土地利用总体规划当作区域规划的两个专项规划进行编制和协调，那么矛盾也将不复存在。建立完善的区域与城市规划法体系，制定区域规划法是必要的，如果没有区域规划法作为区域规划的法律依据，就会导致相应的规范缺位。（2）用地分类标准的完善。针对用地标准分类的差异，应以《全国土地分类》或《城市用地分类与规划建设用地标准》中的一套为基调，对另外一套进行协调，使两套分类标准同时具有较强的可比性和可操作性。

2.建立两规相协调的规划编制体系。（1）规划指标的协调。第一，要研究人口及人口规模。在人口统计方面，统计、公安、计生等部门应制定可操作性强的方法和措施，对本地区流动的人口数据进行统计和分析，并结合人口普查数据进行更新。同时，对于环境容量应加强研究能力，使城市规划和土地利用规划达到在人口规模上的同一水平。第二，城市建设用地规模划分。对城市建设用地规模划定时，城市总体规划不应超过土地利用总体规划确定的范畴，而且城市规划和土地利用规划建设内涵上必须保持一致的定义。为了保证城市用地在内涵上的一致性，以及保证在用地指标上两个规划的一致性，在两个规划的用地分类时应尽可能地对建设用地的分类保持内涵上的定义相同，建设用地这一大类下的各中类的外延和内涵至少要保证相同。（2）“两规”在编制内容上进行明确分工。“两规”在编制内容上有很多相似或者相同点，因此务必明确各自的编制重点，避免在同一编制内容上的重复。土地利用总体规划编制的出发点和落脚点应放在粮食安全的确保上和耕地的切实保护上，严格控制农用地转为建设用地等非农用地。

本市城市总体规划应树立整体观念，统一规划行政管辖范围内的各种类型的工业园区、开发区、城镇、村庄和集镇建设，明确各级、各类产业园区和城市开发区的用地规模、功能定位和发展方向。

3.建立两规相协调的规划实施体系。（1）区域规划体系的构建。土地利用总体规划是在空间区域规划上的具体实施，本市城市总体规划的主要内容则是进一步深化，衔接两者的路途还很遥远，除了城市规划区内的土地利用和城市建设用地规模以外，区域范围内的资源环境保护问题、基础设施建设工程、各类产业园区和农村居民点布局等都是两者协调须首要关注的问题。（2）整合区域规划管理权利。法定的权威机构与区域规划工作的开展是密切相关的，它可以是负责组织规划的编制和审核，并监督实施规划，使各部门、行业、区域位置的观点和立场相互融洽，并及时调整发展过程中的新问题，进一步修改和评价计划。

五、结语

城市总体规划与土地利用总体规划协调问题牵涉多个方面，而且规划布局也是因地制宜，空间概念很强，今后可以从获取基础图件、3S综合运用等方面进一步完善。

参考文献：

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[3] 王素萍，杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济，2004，（12）：6-8.

[4] 唐兰.城市总体规划与土地利用总体规划衔接方法研究[D].天津：天津大学博士论文，2012：33-37.

[5] 湖南省长沙市人民政府.长沙市城市总体规划（2006―2020）[S].2012.

[6] 湖南省长沙市人民政府.长沙市土地利用总体规划（2003―2020）[S].2013.

[7] 萧昌东.城市总体规划与土地利用总体规划用地发展规模相协调探析[J].城市规划汇刊，1999，（2）：36-37.

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1 前言

公众参与是土地利用规划的内在要求，是通过规划切实保护耕地的重要保障。随着我国工业化、城镇化和现代化的迅速发展，耕地持续减少、基本农田保护面积受到威胁，农村土地利用规划和村镇规划不合理等问题日益突出，上一轮乡镇土地利用总体规划已不能适应新农村建设发展的要求。对于不同级别和类型的土地利用规划，公众参与的地位与作用应该予以区别，乡镇规划是土地规划规划体系中最基层的规划，这一层面的规划应更多地吸收基层百姓参与，落实到具体的地块，这样才能从本质上提高乡镇规划的可操作性与现实性，使得乡镇规划方案能够真正实施。因此，本文结合荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的实践，探讨了如何提高乡镇土地利用总体规划的操作性与现实性。

2 乡镇土地利用总体规划的情况

我国到目前为止开展了三轮土地利用总体规划，就乡镇土地利用总体规划的研究状况而言，由于乡镇土地利用总体规划刚刚起步，与国家，地市，县市级土地利用总体规划相比，具有难度大、工作量大、定性、定位、定量要求高，要求落实到具体地块等特点，很多地方的乡镇土地利用总体规划都还处于探索研究阶段。

3 乡镇土地利用总体规划的核心任务与内容

4 荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的基本情况

4.1 研究区概况

白马寺镇地处江陵县东北部，距荆州市市中心40公里，东与沙岗镇相邻，南抵普济镇，西邻熊河镇，北邻六合垸农场。

2005年全镇36个行政村，276个村民小组，2005年末人47449人，其中农业人口38601人，农业劳动力15366人，城镇人口8848人，城镇化水平18.65%，土地总面积14942.95公顷，其中耕地10156.68公顷。

4.2 上一轮土地利用总体规划存在的主要问题

4.2.1 建设用地空间布镇矛盾较为突出

由于建设用地空间布局矛盾较为突出，建设用地实际需求与规划布局错位，造成镇部建设用地指标不足。在规划实施过程中，给规划实施管理带来一定的困难，导致规划随项目而不断调整。

未来规划期内，新的城镇化发展战略要求城镇发展重新定位和设计，空间布局也发生了较大的变化，需要高度重视区域发展对建设用地的不同需求，以及建设用地布局对城镇及各类建设的集聚导向作用，科学、合理确定布局和分区方案，使规划更加适应不断发展变化的形势需要。

4.2.2 土地利用总体规划管理水平不高

在土地利用总体规划管理上，目前还没有一套成熟完善的规划管理信息系统，管理效率较低。尚需积极探索运用现代高科技成果在土地规划实施管理中的应用，不断提高土地规划管理的效率和水平。

4.2.3 工业集中发展区建设用地保障程度较低

由于近年来经济发展面临的形势发生了重大变化，特别是周边县市城市整体水平的提高，白马寺镇经济发展的速度加快，工业集中发展区对用地的需求十分迫切。规划实施几年来，由于工业集中发展区建设用地保障程度较低，其发展建设的速度较慢。随着区域经济的不断发展，现有企业及产业的格镇与周边城市总体发展矛盾越来越突出。

4.2.4 规划编制缺乏公众参与

我国以往的土地利用总体规划是按行政层次“自上而下，上下结合”的办法编制，规划控制指标是自上而下地层层分解下达，这对于处于规划最低层的乡镇土地利用总体规划来说非常不利，为了落实上级规划打三制指标，乡镇土地利用总体规划的编制很难顾及其他方面，很少考虑农民对农村上地利用的愿望，基本上只是机械性地执行上级规划控制指标，因而使规划缺乏实用性和可操作性，乡镇土地利用总体规划无特色性可言。加上长期以来规划走的是封闭性的行政干预式的土地利用总体规划路线，乡镇土地利用总体规划编制不具开放性，缺少参与度和透明度，农民对乡镇土地规划的具体执行措施也很少有人过问，这样就加大了规划实施的难度。

4.2.5 规划缺乏对土地利用形势变化的适应性

上轮规划在方案编制时以刚性为主，弹性不足。对土地利用变化缺乏适应性，规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较常见，线状工程用地和一些工业用地尤其突出。土地利用总体规划的频繁调整，说明规划对未来土地利用趋势变化预测还不够准确，但在管理上又缺乏相应的调节手段，只有通过规划调整来解决问题。规划调整固然可以解决规划与用地需求不相符的矛盾，但规划调整过于频繁，势必影响规划的严肃性。

4.2.6 规划的现实地位不高

规划的现实地位不高，存在规划跟着项目跑的现象。规划实施的权威性不高，总体控制作用发挥不充分。由于土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。一些地方的领导对用地要符合土地利用总体规划认识较高，但在用地安排时却片面要求规划方案适合用地要求，一味要求国土资源部门修改规划以满足用地需求。由于种种原因，违法占地近几年居高不下，有些违反规划的用地得不到及时有效的处理。一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上下协调，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。

5 提高乡镇土地利用总体规划操作性与现实性探讨

5.1 要增强特色分析和公众参与

公众参与贯穿了规划的全过程。在规划前期研究阶段，规划专班加强专家咨询和公众参与，广泛听取各方面专家和公众意见，加强论证，实行科学决策和民主决策。在《大纲》编制阶段，就规划布局方案和规划指标的分解，征求有关部门专家和公众的意见和建议。外业调查阶段通过召集各村主任，支书把各村情况收集，在实地对照图纸记录签字盖章。在《总体规划》编制阶段通过听证会再次把规划情况展现公众，收集反馈意见进行修改。

5.2 与变更调查工作的衔接

土地变更调查不但是土地规划的基础性工作，也是总体规划实施的主要手段，耕地保有量、建设用地占用耕地，土地开发复垦整理增加耕地等规划的主要控制指标都要通过土地变更调查来检验，所以本次规划基础数据应该将“全国第二次土地调查”的结果与“变更调查”结果结合。

本轮规划期限为2006-2020年，规划基期为2005年，社会经济等基础数据均为2005年统计数据，各级下达指标均以2005年为基期年，因此采用的土地利用规划基数也应该是反映2005年的土地利用状况的数据。由于土地二次调查数据反映的是2009年现状，必须进行基期的调整才能作为本轮规划的规划基数。本次试点通过相关统计资料和实地调查，切合实际地将2009年数据还原到2005年。数据基期调整主要进行了三大方面的调查，一是2006-2009年新增加的建设用地，二是耕地，三是土地开发整理项目还原。对于建设用地，在二调土地利用现状图上对各类建设用地逐块核查，找出2006-2009年新增建设用地地块，在图上进行标注，并注明发生变化的地块在2005年的利用状况。对于耕地标注出2006-2009年因农业结构调整占用的耕地地块，同可调整地类一并标注在图上。对于开发整理项目，将2006-2009年实施的开发整理项目标注在图上，并注明项目区在2005年的土地利用现状。

5.3 指标图数的一致性

为确保规划基础数据和基础图件一致性，在具体的操作中可以考虑在“二调”土地利用现状数据库的基础上，根据规划基数，对“二调”现状图进行相应调整还原，真正做到规划基期年图件与数据一致。

5.4 乡镇土地利用总体规划中容易出错的几个问题

在乡镇土地利用总体规划具体调整中有几个特别容易出错的概念与敏感的体系将会影响乡镇总体规划的操作性与现实性，在新一轮乡镇总体规划中要多加注意。

5.4.1 基本农田与基本农田保护区

基本农田保护区是指对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和法定程序确定的特殊保护区域。其中绝大部分是耕地也包括耕地间零星分布的园地、林地草地等其他农用地。基本农田则是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，其土地类型是耕地。基本农田保护地块汇总表中的耕地面积就是该乡镇的基本农田面积。因此乡镇土地利用总体规划基本农田保护区汇总表中基本农田保护区面积应大干基本农田面积，基本农田保护面积应至少等于上级下达的基本农田保护指标。

5.4.2 一般农田与一般农地区

基本农田保护保护面积表内的一般农田面积和土地利用分区类型表内的一般农地区面容易混淆。一般农田是指土地利用规划确定为农业使用的后备资源和其他零星非耕地，坡度大干25 但未列人生态退耕的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地，其土地类型是耕地；一般农地区是指基本农田保护区以外，为农业生产发展需要划定的土地用途区域其土地类型主要包括耕地(一般农田)，园地，其他农用地。因此从理论上讲两者面积决不可能相等。

5.4.3 基本农田保护率的计算

用基本农田保护区的耕地面积除以规划期末的耕地面积，其他的计算方法比如用基本农田保护区的面积除以规划目标年的耕地面积，用基本农田保护区的面积除以规划基期年的耕地面积，用基本农田保护区内的耕地面积除以基本农田保护区的面积，用基本农田保护区的面积除以乡镇域总面积，用基本农田保护区内耕地面积除以规划基期年的耕地面积等等这些计算方法都是不对的。

5.4.4 基本农田保护区位调整

区位调整为主指标调整为辅是本发乡镇级土地利用总体规划调整必须遵循的原则。因此各乡镇要在原规划指标体系下合理调整建设用地和基本农田区位，进行乡镇间的建设用地和基本农田的区位调整，即在乡镇范围内进行村庄间的建设用地和基本农田的区位调整。不能只针对建设用地区位调整，基本农田不进行区位调整。例如：有的乡镇虽然布局了工业园区，建设用地增加，规划期末耕地保有量减少（没有低于上级下达的耕地保有量指标），但是基本农田面积并没有相应的有减少，出现了基本农田面积大于耕地保有量的情况。有的乡镇因工矿用地或者居民用地集中到工业园区，或者乡镇有较大的复垦整理潜力，规划期间净增耕地面积较大，但是基本农田并没有增加，出现基本农田面积远远小于区域内耕地面积，导致基本农田率低的情况。这两种情况说明乡镇或村庄没有进行基本农田的区位调整，基本农田保护没有落到实处，导致整个乡镇规划的可操作性与现实性降低。

6 结束语

乡镇土地利用总体规划是土地利用总体规划的基础，提高乡镇一级土地利用总体规划操作性与现实性，关系到乡镇土地利用总体规划的实施，影响到乡镇经济的发展。未来的土地利用总体规划必将有越来越多的公众、团体和政府部门积极加入，如何在公众参与的情况下提高乡镇土地利用总体规划的可操作性与现实性需要在规划实践中逐步完善。

参考文献

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篇（6）

Abstract: along with the development of urbanization and regional integration, an extra large city of the area of the center position in the protruding, improve the function of the city center, give full play to the big cities of the radiation leading role, to strengthen the overall competitiveness of urban agglomeration. This paper analyzes the domestic several big city city of guangzhou center development evolution and scope of the designated the principles, methods and effect.

Keywords: city center; Performance change; delimit

中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：

1中心城区概念及划定的作用

1.1中心城区概念的提出

关于中心城区的概念，住房与城乡建设部和国土资源部存在均有明确规定。《城市规划编制办法》第二十条提到，“城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划”，虽然条文中没有明确中心城区的涵义以及其空间界域，但在第二十九条明确“在总体规划纲要中应研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围”；国土资源部第43号文中规定中心城区范围包括城市主城区及相关联的功能组团。

按照“两规”的解析，中心城区应指城市发展的核心地区，是城市政治、文化中心和重要经济功能集中体现的地区，包括主城区及相关联的功能组团组成的城市范围。

1.2中心城区范围划定的作用

特大城市作为发达地区城市群的龙头，城市功能更为复合，发展面临问题错综复杂，在当前高速城市化的条件下，中心城区范围划定能促进城市功能的提升和土地合理利用，充分发挥大城市的辐射带动作用，促进大中小城市和小城镇协调发展，有利于加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。

2特大城市中心城区范围划定分析

2.1北京市

北京市域面积16411平方公里，土地利用总体规划中心城区范围依据行政区界来划定，包括功能核心区和城市功能拓展区，面积为1273平方公里，占市域总面积8.32％。

北京城市总体规划中划定的中心城区是城市最中心的八个行政区组成的环形区域，面积为1088平方公里，其中建设用地为778平方公里。

2.2上海市

上海市域面积8239平方公里，土地利用总体规划中划定的中心城区范围包括黄浦区等9个区组成的老城区域，面积为288平方公里，占市域总面积3.50％。

上海市新一轮的城市总体规划目前还在编制过程中，初步确定的中心城区范围跟土规中的范围基本一致。

2.3成都市

成都市域面积12360平方公里，土地利用总体规划中划定的中心城区为成都外环以内的区域，面积为597平方公里，占市域总面积4.83％。

成都市城市总体规划中划定的中心城区范围是成都四环路以内的用地范围，面积597平方公里，其中建设用地为400平方公里。

2.4武汉市

武汉市域面积8549平方公里，土地利用总体规划中划定的中心城区包括主城区和部分远城区，土地面积约660平方公里，占市域总面积7.72％。

武汉市城市总体规划中划定的中心城区范围是指三环线范围内建成区及局部外拓区域，面积667平方公里，其中建设用地为450平方公里。

2.5小结

通过对以上四个特大城市土地利用总体规划和城市总体规划进行分析，各个城市对城市中心城区的定义和范围划定存在着一定的差异，通过对其进行定量和定性相结合的分析，我们可以得出如下结论：

（一）中心城区的用地规模

从城市地域空间组成上看，范围从大到小依次可以划分为：市域、中心城区、中心城区城市建成区。土地利用规划中的中心城区占市域总面积的比例最高为北京市，比例是8.32%，最低的为上海市，比例是3.50%。可以看出，国内几个特大城市中心城区面积占市域总面积的比例大体都在3%-10%左右。

（二）中心城区界线的划定依据

（1）北京市土地利用总体规划对中心城区界线划定主要上是在土地利用功能分区基础上，依据行政区界划定。其外部边界与城市行政区界基本吻合；

（2）上海市土地利用总体规划中对中心城区界线划定基本上是依托城市老城区，结合城市历史文脉和空间特色，同时考虑行政区划，使中心城区包含了原有的旧城区范围；

（3）成都市由于城市空间形态比较规整，其划定完全是依据城市外部交通走线对城市空间限定作用，以城市外环线作为界线进行划定，并且保持土地利用规划和城市总体规划划定的范围完全一致；

（4）武汉市土地利用总体规划和城市总体规划对中心城区界线划定，基本上以城市空间形态特征为基础，结合城市外部交通走线和行政区划进行综合确定，空间界线大体一致。只是在部分地区，对非建设用地的划定上两规之间存在着一定的差异，其主要是非建设用地的保护及利用判定问题。

通过对案例城市分析可以得出，影响划定城市中心区范围主要有四个因素：a、历史因素，结合旧城区范围，维护和延续历史文脉和保持城市空间特色，如上海。b、地理交通因素，结合城市空间结构和形态，考虑城市地理和交通格局，如成都、武汉。c、行政管理因素，结合城市行政区划或空间管理单元（如控规管理单元），如北京、武汉。d、社会经济因素，结合城市土地空间发展战略和城市特色，如北京、上海。

（三）中心城区划定中的两规协调关系

总体而言，四个城市中心城区规模和界线的划定基本考虑本轮土地利用总体规划与城市总体规划之间的协调，“两规”在总体规模和界线上基本上相符，但同时也存在着一定的差异。土地利用总体规划更偏重于土地的自然属性和城市土地利用战略，城市总体规划更加注重土地的社会属性和城市建设的需求。土地利用规划中心城区范围一般要略大于或等于城市总体规划中心城区范围。

3广州市中心城区发展演变

广州古城城址面水（珠江）背山（白云山）。“六脉皆通海，青山半入城”是对早期广州古城空间形态的形象概括。从明、清两代开始至21世纪初期，广州城市空间形态经历了“就地扩展，先西后东”的过程。

2000年编制完成的“广州城市总体发展战略规划纲要”,确定了广州城市空间布局的基本取向由“L”型城市空间调整为“南拓、北优、东进、西联”；确定了两条城市功能拓展轴即东进轴和南拓轴，确立了“拉开建设、有机疏散、新区先行、带动老区”的发展新思路，广州市的城市空间结构由传统“云山珠水”的自然格局、单一中心的城市结构跃升为以“山、城、田、海”的自然格局为基础，沿珠江水系发展的多中心组团式网络型城市结构。

2005年以后，城市空间发展战略内涵进一步深化，“南拓、北优、东进、西联、中调”十字方针确立了直至目前的城市发展思路，重点是对中心城区进行全面优化完善，涉及的老城区主要是原荔湾、越秀、海珠、芳村、天河以及白云的一部分。萝岗区，南沙区的相继成立并成为了城市两个独立的增长极，黄埔区和萝岗区发展成为一个独立的东部组团的趋势越来越明显。进入新城市发展机遇期的广州，城市空间形态向多中心组团式网络型发展期转变。

4广州市中心城区范围的划定

4.1广州市中心城区划定原则

广州市中心城区范围的划定应重点考虑以下原则：

（1）以城市空间发展战略为依据，并与土地利用总体规划、城市总体规划等相关规划协调。

（2）历史延续性原则，应考虑现有建成区格局，以城市空间结构和形态为基础。

（3）行政界线与自然要素限定原则，充分利用河流水系、山体、城市主干道等自然要素对城市形态的分割，同时考虑行政界线的划分，注意中心城区控制范围的完整性。

4.2广州市中心城区控制范围的划定方案

依据广州城市建设总体战略“一主六副”空间结构，以主城区作为中心城区的控制范围。包括荔湾区、越秀区、天河区、海珠区四区全部和白云区南部（北二环与流溪河以南），中心城区控制面积约546平方公里，其中建设用地约382平方公里。

5结语

广州市中心城区范围是在城市发展战略指导下，基于广州中心城区发展演变和规律，在“两规”有效协调基础上进行划定。中心城区范围的明确必将促进广州城市功能的提升和土地合理利用，充分发挥广州作为国家中心城市的辐射带动作用。

篇（7）

1科学发展观和土地利用规划的概念及其关系

1.1科学发展观的概念

科学发展观以以人为本为核心，强调全面、协调、统筹、可持续的发展。科学发展观的目标是实现人的全面发展，切实满足人民群众的物质文化需求，进而促进经济的发展和社会的进步。

1.2土地规划的概念

所谓土地规划，即在了解某一区域土地特性和经济发展规划的基础上，对该区域的土地提前进行规划与安排[1]。土地利用规划致力于在某一特定区域内，寻求土地利用资源效益的最大化。

1.3科学发展观与土地利用规划的关系

土地利用规划致力于寻求效益的最大化，推动经济发展。而科学发展观则是在科学的基础上指导经济社会的快速全面发展，在以下的几个方面能对土地的利用规划进行科学指导：（1）科学发展观引导社会发展，指导土地利用规划与相关规划协调、上下级协调及部门协调。这要求在土地利用规划编制与实施过程中，加强公众参与，注重部门协调，保证规划的衔接性。（2）科学发展观协调城乡和区域发展，指导土地利用规划并协调各区域间用地需求。因而，在规划土地时要综合考虑各区域发展需求，合理确定城乡用地规模。（3）科学发展观坚持以人为本的可持续发展。因为，在规划土地时，必须考虑到环境因素，在寻求土地效益最大化的同时保障生态环境不被破坏。

2土地利用规划中存在的弊端

2.1规划编制方面

尽管土地利用规划在土地利用和经济发展上起到了一定的积极作用，但是在市场经济的体制下，用地需求模糊，科学发展观缺乏，规划体系还不够完善。主要体现在以下几个方面：（1）规划的思路落后，难以科学的进行用地预测。分解指标的不合理，导致欠发达地图的土地富余，而经济发达的地区土地资源紧缺甚至无地可用，这都是不利于社会经济全面协调可持续发展的。（2）由于缺少专题研究，缺乏科学技术的高效应用，导致土地资源在时间上的不合理安排以及在空间上的不合理分配，拖缓了经济的发展。（3）规划的基础数据尚未严格的规范化。①部分基础数据不真实。②各种分类体系无法衔接的现象仍然存在[2]。③不同部门之间数据还存在着统计路径上的差异。（4）土地规划与相关规划协调性差。土地利用规划与相关的城市规划、交通水利等专项规划协调性差，导致实施起来难度较大。（5）缺乏公众参与，大大降低了规划在实际操作工程中的可操作性。比如，中心村的位置。在确立中心村位置的过程中，没有征询人民的看法，没有以人民利益为基础原则选址。在中心村位置确定之后，对农民的风俗习惯、土地产权等因宅基地改变而产生的问题进行研究解决。

2.2规划实施方面

（1）规划编制和实施的严重脱节。比如上轮的乡级规划编制，过度的重视编制，在确定指标方面投入了80%的精力，却严重的轻视实施评估，仅仅只有20%的精力投入到规划图件中；但事实上，在规划实施过程中，恰恰是图纸的使用率占80%，反而规划指标极少用到。缺乏体系化的规划实施。无法及时对发现的问题进行调整，导致建设用地严重超预计，土地资源的利用不合理化，影响的周围的生态环境。（2）相关政策的出台滞后，使规划在实施过程中缺乏支撑，最终导致规划实施的实际情况与预测结果的严重不符。比如，农村居民点整理的问题。因为相关理论与相应政策的不足，降低了居民点的整理力度，大大延缓了实现规划目标的进程。（3）过度重视建设，忽略了对环境的保护。在城镇化和工业化的建设过程中，地方政府被眼前的经济利益所模糊，盲目的扩大用地规模，忽视了以人为本的核心理念，导致生态环境被严重破坏，极其不利于社会经济的可持续发展。

3土地规划利用工作科学化的建议

3.1创新规划编制的方法

（1）规划修编法制化，坚决贯彻科学发展观。当前社会经济发展的多样性和各地发展的差异性决定了修编规划的必要性。在修编过程中，必须坚持科学发展观的理念，明确修改编制的原则、条件、范围、审批程序等，保障修编过程的科学化，确保规划的权威。（2）建立土地利用规划的体系。根据规划的任务和范围，土地利用规划大致可以分为三大类。分别为土地利用专项规划、土地利用总体规划和土地利用详细规划。土地利用的总体规划在很多活动中不足以控制土地的利用，在这基础上，需要进行更具有针对性的深入规划，这有利于土地利用规划指标的落实，同时提高规划实施过程中的可操作性。（3）修编的同时，进行土地利用战略的研究。在土地规划的修编过程中，需依托于科学发展观的理念，在城市化和工业化用地与耕地保护间达到协调。土地利用战略研究主要包含以下三个方面：①研究区域的经济发展趋势及其对土地利用的影响；②研究区域经济和生态环境对土地利用的需求及其变化方向；③研究在规划期内土地利用应该达成的战略目标。（4）优化土地利用的时空布局。基于区域的土地特色和经济发展状况，运用科学的规划理念和先进的技术，研究确定区域的规划重点，避免规划的同一性、空想性和不科学性等问题。（5）协调好各部门工作。编制过程中的部门协作是关键，这决定了规划是否切合实际、是否有广泛的社会基础。规划编制过程中可以从三个方面搞好部门协作：①落实人员，由当地政府选派熟悉情况，业务水平较高、责任心强的专业人员参与土地利用规划的编制；②强化职责，由政府要求各部门提供与土地利用规划有关的准确的基础资料，组织编制本部门用地规划方案，参与相关的规划论证协调；③加强交流与沟通，规划技术负责人与各主要用地部门的领导和专业人员进行交流，对其宣传规划工作的重要性和严肃性，掌握部门规划的思路和用地特点，听取部门对规划的意见和要求。（6）重视规划衔接。着重注意四个方面的衔接：①与部门规划的衔接，做到总体规划与部门规划在基期数据、发展思路、规划目标、用地指标等方面的基本一致；②与上级土地利用规划的衔接；③在土地规划体系内做好总体规划与专项规划的衔接；④与国民经济和社会发展战略目标相协调[3]。（7）坚持以人为本，加强公众参与。以人为本，建立完善的听证会制度，对土地利用规划方案进行科学论证。

3.2创新规划实施政策制度

篇（8）

土地利用总体规划是土地利用和管理的法定依据。*规划修编，要以党的*大精神为指导，牢固树立科学发展观，以《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规、规章为依据，贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，按照土地用途管制的要求，围绕建设经济强区和实施可持续发展的战略目标，把严格保护耕地特别是基本农田、严格控制建设用地、保护和改善生态环境作为重点，全面统筹、合理配置土地资源；同时对新形势下土地利用总体规划修编的总体思路、组织管理、技术方法和制度创新等进行积极探索，为我区经济社会的发展提供土地利用和管理的法律依据。

二、工作原则

（一）坚持严格保护耕地特别是基本农田，控制非农业建设占用农用地。

（二）坚持通过内涵挖潜和外延扩张相结合，合理调整规划，提高土地利用效率，努力适应经济社会发展的用地需求。

（三）科学调整土地利用结构和布局，合理划分土地利用地域分区和用地管制分区，妥善协调保护土地资源和保障建设用地的关系。

（四）坚持保护和改善生态环境，保障土地资源的可持续利用。

（五）坚持耕地数量保护与质量保护并重，占用耕地与整理复垦补充耕地相平衡。

三、工作范围与期限

（一）工作范围

本次土地利用总体规划修编工作的范围为：本行政辖区内的全部土地，总面积642933.6亩。

（二）工作期限

区、镇(街道)二级规划修编同步进行，统一以*年为规划基期，以2010年为近期规划年，以2020年为规划目标年。

四、工作机构

（一）领导机构

为切实加强对该项工作的组织领导，区已成立的土地利用总体规划修编工作领导小组（汕澄府办[*]29号），负责对规划修编工作中的重大问题进行协调和决策（该项工作完成以后，上述工作机构自行撤销）。

各镇（街道）也要成立相应的领导机构，领导和协调有关工作。

（二）编制单位

1、参照市级规划做法，区、镇（街道）二级规划修编工作委托广州地理研究所承担。

2、区土地利用总体规划修编工作领导小组各成员单位均为协助编制单位；各成员单位均要指定专人负责该项工作，收集本部门、本行业有关规划的基础资料、发展思路、用地需求指标等资料，并参与规划的编制工作。

五、工作步骤

本次规划修编工作分5个阶段进行：

（一）编制规划大纲阶段（2008年6月—2008年8月）：在完成专题研究的基础上编制规划大纲，经区政府审查后报市政府审核。

（二）编制区级规划方案阶段（2008年9月—2008年10月）：根据上级审定的规划大纲，结合专题研究成果，编制区土地利用总体规划方案，经区政府审查后报市政府审核。

（三）编制镇（街道）级规划方案阶段（2008年11月—2008年12月）：镇（街道）级规划修编主体为各镇（街道），具体工作由各镇（街道）组织实施。各镇（街道）应与广州地理研究所签订合同，然后根据区级规划确定的指标，由地理所编制各镇（街道）土地利用总体规划文本及其说明，制作相关图件，经区政府审查后报市政府审核。

（四）规划论证协调阶段（2009年1月—2009年2月）：召开论证会、协调会，组织论证和协调，征求有关部门、专家和社会各界对规划的意见。

（五）规划评审和报批阶段（2009年3月—2009年4月）：根据专家讨论的意见和有关部门的评审意见修改和完善后，形成规划成果，按照有关程序报批。

六、工作要求

（一）做好调研工作。各级各有关部门要认真总结现行土地利用总体规划在编制和实施过程中的经验，全面评价规划的实施情况，客观分析存在的问题及其原因，并结合我区社会经济发展变化的实际，合理确定规划和土地利用的目标、任务及重点。

（二）加强专题研究。各级各有关部门要在全面调查土地利用、社会、经济条件和土地供需状况的基础上，重点对耕地保护、土地整理开发潜力、各类用地规模和布局调整、土地利用环境影响、实施规划的制度创新等专题开展研究，为编制规划提供充分的依据。

（三）做好多方案比选。各级各有关部门要从生态环境保护、城镇经济建设发展、城乡一体化协调发展的角度出发，协调各项主要规划控制指标的关系，多个规划方案，进行评估比较和综合平衡后确定最优方案。

篇（9）

中图分类号：TU918.8 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-06-0066-2

0 引言

土地利用总体规划作为政府调控土地资源配置的重要手段，是政府加强用地管理，促进土地资源合理、高效利用的基础和保证。随着磐安县城镇化快速发展、产业结构的优化，原有土地利用总体规划已经不能适应当前社会经济的需求。2005年由我院承担了编制新一轮土地利用总体规划（2006-2020年）工作，现已进入实施阶段。笔者希望通过对该规划编制中经验方法和科学创新的总结，为今后土地规划的科学编制提供借鉴。

1 夯实基础提升规划内涵

基础资料的多元性、准确性是土地利用总体规划的根基，脱离根基规划就像空中楼阁，毫无科学性而言。

1.1 资料的多元性

为了使有限的土地空间发挥最大价值，收集和掌握相关行业现状和未来布局是规划编制前期的重要工作。磐安县规划基础资料收集工作得到了地方政府的重视，为此专门成立了由相关行业组成的土地规划领导小组。资料收集涵盖了基期年土地利用现状数据、上一轮土地利用规划、第二次全国土地调查成果、基本农田划定调整及变化、各重点城镇建设区、工业区、旅游景区、农村宅基地集中区、非农业建设用地、土地开发整理规划及实施、生态保护区、地质灾害易发区等数据以及人口、国民经济、财政收入、粮食产量等基础性资料。

1.2 资料的准确性

规划的科学性必须建立在以引用资料的现势性和准确性为前提。规划中我们通过实地调查、专家座谈、人机互动等技术手段，对收集的资料进行科学地、严谨地整理分析。实地调查主要是对反映现状情况的资料到实地进行核实，剔除夸大部分还原真实数据；专家座谈的目的是把握行业未来发展趋势；人机互动主要是利用计算机软件对现有资料与现势性强的正射影像或遥感影像（DOM）、数字高程影像（DEM）、矢量数据资料进行套合分析。采用上述技术手段确保基础数据翔实、可靠。

2 生态概念在规划中得到充分体现

磐安县素有“群山之祖、诸水之源”之称，辖区内是钱塘江、瓯江、灵江和曹娥江四大水系的发源地之一，拥有大盘山国家级自然保护区和浙中丘陵常绿阔叶林水源涵养生态功能区，所以生态概念也成为了贯穿土地规划的主轴。

2.1 大力发展低碳经济

近年来由于应对全球气候变暖引发的低碳经济发展问题受到普遍关注，在规划中首次引用低碳经济发展概念，如绿色GDP、万元二三产业增加耗地量、节能减排、森林覆盖率等控制性生态指标，通过创新土地利用规划的技术，形成低碳排放的土地利用结构与布局。

2.2 科学划分生态功能区

土地规划遵循“山水乐园、天然氧吧、绿色天堂”的生态理念，并结合生态功能合理划定了：水源涵养生态功能区、国家级自然保护区、国家级公益林保护区、省级公益林保护区、一般生态功能区等。通过科学规划缓解生态建设和经济发展中矛盾，充分发挥区位和资源优势，推动产业结构优化升级。

3 规划评价方法得到创新

土地规划强调社会效益和生态效益的有机结合，对规划成果的正确性和前瞻性要有科学评价机制，势必要求评价方式在保证客观公正的同时具有创新的理念。

3.1 层次分析法运用

层次分析法（AHP）是指将一个复杂的多目标决策问题作为一个系统，将目标分解为多个目标或准则，进而分解为多指标（或准则、约束）的若干层次，通过定性指标模糊量化方法算出层次单排序（权数）和总排序，以作为目标（多指标）、多方案优化决策的系统方法。在实际土地规划中各类用地间总是存在着矛盾，为确定磐安土地利用总体规划供选方案我们采用了层次分析法，进行多方案优化决策。依据磐安县规划的目标，首先列出适宜的土地利用总体规划方案评价指标体系，并运用层次分析法对分目标、准则层和领域层进行重要性分析和权重确定，然后采用模糊综合评判法对方案进行评价，确定最佳土地资源规划方案。

3.2 战略环评法运用

战略环评法(SEA)是指对政府政策、规划及计划的环境影响评价，其中包括我国现在要求的规划环评，也包括国外已经有的政策环评和计划环评等环评形式。该评价法在磐安县规划中主要应用于土地利用规划环境影响评价，规划编制过程中我们采用了全程式的评价模式，即包括预测性环境影响评价、监控性环境影响评价和后顾性环境影响评价，目的是协调土地利用与生态环境建设的关系，通过对规划方案实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或减轻不良环境影响的对策措施，使规划对环境的不良影响降至最低。

4 地理信息系统（3S）技术得到应用

3S技术指遥感（RS）、地理信息系统（GIS）和全球定位系统技术（GPS）一体化技术。20世纪90年代以来，3S技术发展迅速并得到广泛应用，由于3S技术在土地利用总体规划中，对土地属性信息（包括土地自然属性、社会经济属性、地类、权属等）、矢量数据（包括土地现状、规划用途、空间构型等）存储、更新、分析、统计等方面具有很好的优势，目前已成为土地利用规划工作信息化和土地利用规划管理工作现代化的主要手段。

4.1 遥感（RS）技术的应用

土地规划对遥感技术的应用，主要是在不与研究对象直接接触的情况下，通过多光谱摄影获取丰富信息，并利用影像具有的高分辨率和多时相特性，掌握规划区域土地利用现状和对发展趋势进行简单预测。近年来随着第二次全国土地调查和违法监察工作的开展，磐安县目前现势性较强的遥感影像有：2009年1月分辨率0.35米正射影像（DOM）、2009年5月分辨率2.5米SPOT5影像、2010年10月分辨率0.61米QuickBird影像。遥感影像在磐安县土地规划中的应用主要是两个方面：一是将遥感影像作为基础图件分析规划布局的合理性，如用途分区、基本农田划定、用地空间布局等方面，减少编制人员对现状盲目性带来的规划偏差；二是利用遥感影像信息丰富，综合性强等特性，结合图像处理新技术，分类提取影像信息，作为规划专题应用研究。

4.2 地理信息系统（GIS）技术的应用

地理信息系统是在计算机软硬件支持下，把各种地理信息按照空间分布，以一定的格式输入、存储、检索、更新、显示、制图和综合分析的管理系统。磐安县信息系统采用的是浙大万维县级土地利用规划管理系统，该系统是基于ARCGIS平台开发应用，由管理维护、规划编制和规划实施管理三个子系统构成，可进行土地利用年度计划管理、规划调整修改、规划指标库管理和规划成果管理等基本操作，并通过C/S和B/S相结合的网络技术，为今后数据管理提供技术保障。

4.3 全球定位系统（GPS）技术的应用

GPS RTK技术是基于载波相位观测值的实时动态定位技术，它能够实时地提供测站点在指定坐标系中的三维定位结果，并达到厘米级精度。土地规划用地布局长期以来主要是以1：1万图形作为布局底图，由于比例尺小、图形直观效果差，工作中难免出现指标布局过大情况，如何将紧缺的新增建设用地指标落实到空间布局刀刃上，成为困扰土地规划编制的难题。磐安县土地规划编制中应用了目前比较成熟的GPS RTK技术，对重点规划项目进行实地预布局测量，将测得的用地界线套合到土地规划数据中，保证用地布局的准确性，从而提高指标使用效率。

5 民主规划进程得到发展

民主规划是“规划以人为本”思想的具体体现，土地利用总体规划涉及到各行各业，也直接关系到人民群众切身利益，所以规划编制一直注重强调规划的民主和公众参与度。

5.1 倾听基层群众声音

农村有着广阔的土地，它是构成土地规划的基础，落实群众想法是构筑和谐社会的着重点。规划编制中我们深入村庄倾听百姓的想法，收集村庄建设发展设想和土地生产结构的布局；规划完成后又组织村民进行听证，了解基层对规划实施的可行性分析，目的就是让群众参与到规划中来，解决他们最关心、最迫切的问题。

5.2 征询行业发展思路

因地制宜科学统筹安排各行业用地，协调和优化土地利用结构，离不开每个部门的共同参与。由于国土部门考虑问题的局限性，编制中由不同领域专家组成咨询委员会，解决行业发展和土地规划中出现的重大问题，参与规划方案设计的评选。

5.3 接纳专家建议

规划成果坚持两级（县级、市级）评审，一级（省级）验收的方式，目的就是通过组织专家和领导会审，听取专家的意见和建议，力求规划更贴合实际、发展方向更符合既定目标。

6 规划编制存在的不足

土地规划是基于现状框架，对长远土地利用进行整体性、长期性、基本性问题的思考和设计整套方案，但方案受制于土地空间发展规模的限定和对未来经济发展预期的判定，难免存在不足之处。

6.1 土地供需矛盾未能有效缓解

“十一五”期间磐安县国民经济始终保持快速发展，到2010年全县生产总值达到48.01亿元，完成全社会固定资产投资23.2亿，土地有效供给是磐安经济快速发展坚强的后盾。但通过分析新一轮规划下达新增建设用地指标我们可以看出，今后土地制约因素并未得到有效缓解，磐安县2006-2020年允许新增建设用地总量739公顷，截止到2010年底实际已使用372公顷，也就是今后10年平均年用地为36.7公顷，还不到近几年的一半。

6.2 空间布局与发展方向的不确定性依然存在

不确定性因素的形成主要是两个方面：一是经济总量急剧扩张与经济结构大幅调整，致使土地规划的难度加大，一味强调经济发展束缚于土地规划，将影响市场经济的正常发展；二是地方政府作为土地规划的管理者，掌握了极大的土地调控权力，每一任管理者为了实现政绩，对经济发展方向都有各自的观点，从而直接影响当初的规划用地布局。

6.3 土地复垦任务相当艰巨

依据磐安县土地利用总体规划控制性指标，到2020年城乡建设用地规模控制在2903公顷；而规划基期城乡建设用地总量为2471公顷，规划期内新增739公顷；为了达到该指标需进行复垦总量高达307公顷。通过调查研究该指标难以落实主要是两个方面原因：一是建设用地复垦主要类型为村庄和工矿用地，目前磐安县该类用地面积只有1315公顷，复垦量约占面积的23.34%；二是项目实施中村庄搬迁补偿价格偏低、后续保障等因素的缺乏，群众积极性不高，建设用地复垦难度正在逐年增加。

7 结束语

科学规划是保证地方经济发展的基础，而有效实施更是确保其快速发展的动力，所谓“三分规划、七分实施”，这话虽然不一定全对，却说明了规划实施的重要性。土地规划除了体现科学编制外，还需配置必要的市场经济手段、监督体制、法律约束等强有力措施，使规划执行具有坚强后盾，从而促进土地资源合理利用。

参考文献

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在国家经济发展新常态战略背景下，优化国土空间开发格局和转变土地利用发展方式是实现经济发展方式转变的重要载体，并被提上重要日程。土地利用规划是指导区域土地利用的总领性文件，必须实现从存量中寻找增量、由增量规划到存量规划的转变。建设用地再开发规划是对现状建设用地的重新布局和安排，是实现建设用地规模、布局、结构和时序科学合理的关键。长期以来，我国村镇土地利用面临布局散乱、分布零星、配套不足等问题，村镇建设用地低效利用是制约新型城镇化以及村镇发展提质升级的重要因素。因此，村镇建设用地是建设用地再开发的关键部分，也是村镇经济社会发展亟需破解的y题之一。目前，对存量规划的研究主要集中在“三旧”改造规划编制和探索，主要在改造项目层面，缺乏在行政区域内建设用地的统筹布局和安排。因此，对村镇建设用地再开发规划编制进行探索研究十分必要且有重要意义。

一、村镇建设用地再开发规划相关概念界定

（一）村镇建设用地

建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。从土地资源利用的角度看，建设用地是已付出一定投资（土地开发建设费用），通过工程手段，为各项建设提供的土地。本研究将村镇建设用地界定为村庄和集镇范围内是已经过土地前期投入、开发整理或者已经开发利用的土地。

（二）村镇建设用地再开发规划

城市土地再开发是指建立在城市土地初始开发的基础上，从效益最大化的角度出发，对原有的用地类型、结构及空间布局等进行置换升级，尤其是对城市建成区中的衰退地区进行改造重建等。

本研究将村镇建设用地再开发规划界定为：依据土地利用总体规划、土地整治规划、乡镇规划、村庄规划等，利用行政、信息、技术等手段，合理安排再开发时序，调整建设用地规模、布局、强度与结构，对村镇建设用地进行综合整治。

二、再开发规划编制主要内容

（一）规划目标

通过建设用地再开发，盘活和释放存量土地，使规划区域土地利用结构基本趋于合理，基础设施基本配套，公共服务设施基本齐全，交通便捷畅通，居民生产、生活基本方便，人居环境得到较大改善，居民生活质量有所提高，引导土地资源高效配置，拉动经济持续增长，提升城市形象。

（二）规划期限

村镇建设用地再开发规划是实施性规划，规划期限为5年，近期规划为3年。

（三）规划主要控制内容

1. 规划定位

村镇建设用地再开发规划是土地整治规划下的专项规划，是对村镇范围内闲置、空闲、低效建设用地、与城市功能及发展目标不匹配的旧区内建设用地等进行再开发利用的依据，是指导村镇建设用地综合整治的实施性文件。

2. 规划对象

村镇内需要再开发的存量建设用地。主要包括以下几类：

（1）位于旧城内，年份久远、建筑物理功能老化或早期粗放式建设开发、物质形态与城市风貌格格不入，且自下而上改造意愿强烈的建设用地再开发用地。

（2）空地即处于空闲状态、闲置未用的宗地，并与当前经济社会发展水平、土地利用方式等相适应、具有开发价值的土地。

（3）废弃地即因单位撤销、迁移和破产等原因停止使用的土地、或因采矿等建设活动挖损、塌陷、压占土地而造成的不能继续使用的土地。

（4）闲置土地即土地使用者依法取得土地使用权之后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。

（5）土地利用不充分、不合理、土地利用效率较低，具有开发利用潜力的已开发建设用地，或与土地利用规划不相适应的需要调整的土地。

3. 规划任务

村镇建设用地再开发规划主要任务是对拟开展再开发区域土地现状进行调查，摸清建设用地再开发潜力，合理安排建设用地再开发时序、规模以及强度，实现土地再次利用和效率提升。

（1）现状分析和潜力调查：对行政区域内的土地利用现状进行分析，获取低效、闲置、空闲以及其他需再开发用地等的潜力。

（2）规模控制：根据潜力等情况，划分再开发区域的规模分类，提出规模控制的策略。

（3）强度控制：与周边其他土地规划、土地利用相结合，提出再开发区域的容积率控制。

（4）时序安排：根据区域发展战略、潜力情况等提出再开发区域的时序安排，有序推进再开发工作。

（5）分类引导：针对再开发区域土地利用不同状况，提出不同再开发模式。

三、现状调查和潜力分析

（一）狮山镇概况

狮山镇交通条件发达、土地资源丰富、基础能源充足、自然环境优美。广三（肇）高速、321国道、珠二环、佛山一环、广茂铁路、北江水道等区域通动脉均贯穿狮山，加上南海西部已经建成的兴业路、桃园路、三环西路、虹岭路等主干道路，构成了发达的立体交通网络，使狮山成为南海乃至佛山的区域通枢纽。狮山辖区内有多座大型输变电站、水厂、供气公司等基础能源设施，满足经济发展需要。狮山镇位于广东省佛山市南海区西部，是国家级卫生镇、广东省食品安全示范镇、广东省文明镇、 广东省家电技术创新专业镇、广东省家电产业集群省级示范区、中国（广东）平板（液晶）显示产业基地、中国塑料中空包装产业基地。

狮山已初步发展成为南海乃至佛山的产业、科研、教育基地。今后狮山的发展定位是“新规划、新产业、新城区”，也就是要发展成为南海新的产业发展核心，佛山“2+5”组团城市体系中5个30～50万人规模的中心城镇之一，建成南海新的城市副中心。发展目标是以狮山为载体用10年时间再造一个新南海，成为佛山市新型工业化发展道路的示范区。

狮山镇地处珠三角广佛经济圈核心地带，邻近广州、港澳，是佛山国家高新技术产业开发区的核心园区，与佛山国家高新区管委会形成“园镇融合”发展格局。2013年3月，罗村街道、大沥镇西部5个社区并入狮山镇，新狮山总面积330.6平方公里。新设大圃社会管理处管辖包括原属大沥管辖的颜峰、兴贤、潭边、横岗、高边5个社区居委会和长虹岭工业园以及仙溪地区。新设罗村社会管理处管辖包括塘头、招大、白沙桥、穆院和原有的罗村街道社区。

（二）狮山镇土地利用特点分析

1. 土地利用度趋于饱和

目前，狮山镇建设用地增加已趋于饱和，全镇平均土地利用强度约为56%，资源消耗速度较快；生态资源保护困难重重，保护资源、保护环境的压力日益增大。

2. 土地供应过多依靠新增

据统计，狮山镇平均每年新增建设用地规模72.5公顷，土地供应过多依靠新增，利用存量土地的仅有1.73%，土地消耗速率过快，可能出现无地可用的境况。

从土地利用总体规划看，狮山镇的可利用的规划新增指标较少，建设用地再开发的需求更大，当前的土地取得成本相对低下。建设用地再开发体制机制不顺，缺乏联动，储备资金、安置房等问题未得到根本解决等是影响建设用地再开发的关键因素。

3. 低效用地开发潜力较大

随着经济社会的发展和土地的集约化程度的提高，早期开发的建设用地的集约度相对低下，影响城市整体功能和布局，存量土地的开发利用程度不够，低效用地开发潜力大。

4. 农村集体建设用地比例较大，期待加快流转和盘活

狮山镇空间结构、产业与人口布局的调整，与土地利用方式变化，特别是农村集体建设用地流转密切相关。按照现有的国家建设征地制度和狮山镇用地规模，远远不能适应经济快速发展和产业不断扩张升级的需求，农村集体建设用地可使用数量增加和范围扩大，正好补充了建设征地的不足。农村集体建设用地正逐渐成为招商引资的主要承载地，对推动土地资源合理配置，促进空间布局和产业结构调整，实现城乡协调发展起到了积极作用。

（三）再开发潜力分析

随着城市化建设的推进，狮山镇建设突飞猛进，新增建设用地需求大大增加，但土地资源又受到指标的刚性制约，因此，利用建设用地再开发盘活存量土地、内涵挖潜势在必行，是未来土地保障经济社会持续发展的方向和必经之路。根据调查掌握的情况，狮山镇建设用地再开发潜力主要包括以下几类：

1. 在建设过程中没有按照定额标准使用、建筑密度偏低、建筑层数偏低，容积率偏小等存在的粗放使用的土地；

2. 在经济社会发展过程中由于企业改制等因素，产生的闲置、低效利用等的土地；

3. 在城市建设发展过程中，旧的发展体系及规划不能适应现代的变化，旧区内小区、组团要拆迁、合并、重建，进行重新组合和发展，在此过程中所产生的存量土地；

4. 规划区内的未征用、未利用的土地以及未进入城市统一规划建设的空闲存量土地；

5. 低效企业用地即入驻以来企业在评价时点前三年企业投入产出比均低于平均水平，且企业投入产出比逐年下降。

根据上述情况，对狮山镇土地利用进行空间、规划条件等分析，得到狮山镇的建设用地再开发潜力为3549.82公顷。

四、再开发规划

（一）建设用地再开发规划规模

对于建设用地再开发时序的确定，需要考虑以下因素：（1）城市规划发展战略确定的重点地区开发次序；（2）优先收储并开发与城市道路交通等基础设施建设相联动的区域；（3）所供储备开发的土地应在其供应期内有良好的增值空间，符合市场需要；（4）将部分建设无序的地区纳入再开发规划，予以超前控制。

依据《佛山南海区中部片区分区规划（2011-2020）》、《南海国家高新技术产业开发区南海园发展战略规划（2013-2020）》、《佛山南海区土地利用总体规划（2010-2020年）》和《佛山市城市总体规划（2012-2020）》，结合存量土地摸底调查成果，综合再开发区域发展实际、土地权属、连片情况等进一步考虑狮山镇可储备再开发土地及其开发时序策略。

（1）Ⅰ级建设用地再开发地块

此类地块既符合土地利用总体规划又符合城市总体规划的可再开发土地，建议在1～3年内优先纳入再开发。

本类土地共计1983公顷，其中低效企业用地175公顷；三旧改造用地1598公顷（旧厂房1091公顷，旧城镇392公顷，旧村庄115公顷）；闲置土地384公顷。

（2）Ⅱ级建设用地再开发地块

此类可储备土地仅符合土地利用总体规划或仅符合城市总体规划，建议在2-4年纳入再开发计划，同时要做好规划的调整修改。

本类土地共计66.66公顷。其中低效企业用地0.06公顷；三旧改造用地14.44公顷（旧厂房7.06公顷，旧城镇7.04公顷，旧村庄0.34公顷）；闲置土地52.16公顷。

（3）Ⅲ级建设用地再开发地块

此类地块既不符合土地利用总体规划又不符合城市利用总体规划的可储备土地，建议在3-5年内纳入再开发计划，同时要做好城乡规划与土地利用总体规划的修改。

本类土地共7.8公顷。其中三旧改造用地1.13公顷（旧厂房0.88公顷，旧城镇0.15公顷，旧村庄0.1公顷）；闲置土地6.67公顷。

（二）建设用地再开发时序安排

（1）时序安排原则

按“重点优先、以点带面、分期实施，滚动发展”的开发建设思路，在充分尊重各村集体、业主等改造意向的基础上，结合狮山镇城市现状发展条件和项目所处区位条件的分析，综合确定建设用地再开发项目的时序计划。

1. 战略优先、功能引导。立足于狮山镇城市发展战略，以综合条件相对较好的地区为重点，优先改造城市重点发展功能区域。

2. 先易后难、优势先行。优先改造产权关系明确，改造条件成熟的国有旧厂房用地。

3. 以点带面、整体改造。选择一批有条件、有基础的地块优先改造，原则上保证每个村在规划基期年分别有一个地块作为启动示范项目，带动周边地块整体改造。

4. 把握机遇、循序渐进。立足实际，利用政策机遇合理安排近、中、远期改造规模结构，科学制定年度改造计划。

（2）再开发规划时序

建议建设用地再开发时序按照规划期限，在具体再开发规划和改造时取整化处理，具体安排见下表。

（三）再开发分类引导

根据改造用地性质、物质形态、开发强度的变化情况，狮山镇再开发类型有改造型、更新型、提升型、整治型和清退型五种。

（1）改造型

主要指在狮山镇总体发展战略指引下，从优化城市功能，调整产业结构，改善人居环境的角度，在城市建成区范围内对旧城镇、旧厂房和旧村庄进行的大规模改造，改造后用地性质和开发强度均发生改变。

（2）更新型

对有历史保留价值，对城市文脉延续具有重要意义的地区，改变旧有建筑功能，开发强度维持不变。

（3）提升型

对符合城市发展战略与相关规划要求的建设用地再开发项目，在不改变用地性|的基础上，通过整体或局部拆建改造，对建设格局、开发强度和配套设施进行调整，开发强度变化较大。

（4）整治型

改造后用地性质和开发强度均不变。对具有历史保护价值的建筑、街区和村庄进行整治、修葺和维护，重点改善人居环境，并完善配套设施的设置。

（5）清退型

对位于基本生态控制线内和规划为生态用地的“三旧改造”用地采取维持现状加以整治、逐步清退等改造方式，恢复和强化生态功能。

（四）再开发强度分区指引

区域村镇建设用地再开发强度应以再开发功能分区为单元进行总体控制，具体的用地性质应协调相关总体规划、村镇规划等进行确定。本研究针对村镇建设用地再开发地块探索提出容积率指标控制。

对于开展建设用地再开发的区域应编制控制性详细规划，综合区域现状、土地用途、交通区位、环境区位和土地价值等因素，综合确定容积率指标，促进土地节约集约利用，改善再开发区域环境和功能。

五、结论

本研究在对村镇建设用地再开发概念界定的基础上，以狮山镇为例，提出了村镇建设用地再开发规划的主要控制内容，包括再开发规划的潜力、规模、时序安排和容积率强度控制，为村镇建设用地再开发规划编制提供有益探索。

参考文献：