制度制定汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇制度制定范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

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本办法所称定价成本，是指全省或者一定区域内经营者生产经营同种商品或者提供同种服务的社会平均合理费用支出。

本办法所称定价成本监审（以下称成本监审），是指县级以上地方人民政府价格行政主管部门对政府制定价格的商品和服务在调查、测算、审核经营者成本基础上核定定价成本的行为。

第三条县级以上地方人民政府价格行政主管部门负责本级政府制定价格权限范围内的成本监审工作，也可以接受上级人民政府价格行政主管部门的委托实施成本监审工作。价格行政主管部门所属的成本调查机构负责具体实施成本监审工作。

县级以上地方人民政府其他有关部门应当按照各自职责，配合价格行政主管部门依法做好成本监审工作。

第四条成本监审实行目录管理。县级以上地方人民政府价格行政主管部门依据成本监审目录实施成本监审，成本监审目录由省人民政府价格行政主管部门依据政府制定价格目录制定，并向社会公布。

按照规定实行价格听证的商品和服务价格，应当列入成本监审目录。

制定和调整未列入成本监审目录的商品和服务价格，价格行政主管部门认为必要时，可以实施成本监审。

第五条成本监审实行政府制定价格前成本监审和定期成本监审相结合的制度。

省人民政府价格行政主管部门应当在成本监审目录中确定不同商品和服务的定期成本监审间隔时限，间隔时限不得少于1年。

第六条对同一经营者同一种商品或者服务，在同一会计年度内不得交叉实施政府制定价格前成本监审和定期成本监审。

对已经成本监审制定的政府指导价，经营者在规定幅度内制定具体价格的，价格行政主管部门不得重复实施成本监审。

第七条价格行政主管部门应当对生产经营同种商品或者提供同种服务的经营者实施成本监审。经营者数量众多的，价格行政主管部门可以根据具体情况，选定一定数量的有代表性的经营者实施成本监审，以核定的平均成本作为定价成本。

第八条实行成本监审的商品和服务，国家有统一规定的定价成本具体监审核算办法的，按照国家规定执行；国家没有统一规定的，由省人民政府价格行政主管部门作出统一规定。

第九条经营者应当准确记录、核算商品或者服务的生产经营成本，不得弄虚作假。

经营者应当对实行政府定价、政府指导价的商品和服务与实行市场调节价的商品和服务的生产经营成本分别核算。

第十条价格行政主管部门应当在实施成本监审前，向经营者发出成本监审通知书。

成本监审通知书应当载明具体实施成本监审的成本调查机构、监审日期、经营者应当提供商品或者服务的成本资料以及与成本监审有关的其他事项。

第十一条经营者应当根据成本监审通知书的要求提供商品或者服务的成本资料，并对所提供成本资料的真实性、合法性、完整性负责。

成本资料应当包括下列内容：

（一）按照要求和规定表式核算填报的成本报表；

（二）经会计师事务所或者审计机关审计的年度财务报告；

（三）主要成本项目、内涵、核算方法、成本费用分摊方法、定额依据说明；

（四）最近3年成本变动情况及其原因说明；

（五）最近3年与成本直接相关的主要凭证原件或者加盖公章的复印件；

（六）其他与成本相关的资料。

尚未营业或者营业不足1年的，经营者应当提供经有权审批单位批准的可行性研究报告以及前款第（一）、（六）项规定的相关资料。

第十二条价格行政主管部门应当对经营者提供的成本资料进行审查，成本资料不全或者内容不符合规定的，应当当场或者在5日内一次性告知经营者予以补正。

经营者拒绝提供或者不按照规定提供成本资料的，县级以上地方人民政府价格行政主管部门不予成本监审或者中止当次成本监审，并不予制定、调整价格；确需调低价格的，可以同地区或者相类似地区同行业的较低成本为依据调整。

第十三条经营者报送的成本资料经审查合格的，价格行政主管部门应当按照具体商品和服务定价成本监审核算办法等规定对经营者的成本进行监审。监审的主要内容包括：

（一）成本项目、核算方法是否符合法律、法规和会计制度规定；

（二）成本是否与生产经营过程直接或者间接相关；

（三）经营者的成本分摊是否合理；

（四）其他与成本相关，需要监审的内容。

第十四条价格行政主管部门应当依据对经营者成本的监审结果，核算定价成本。

下列费用不得列入定价成本：

（一）不符合法律、法规和会计制度规定的费用；

（二）与实施成本监审的商品和服务生产经营活动无关的费用；

（三）经营者非持续、非正常活动发生的费用；

（四）生产经营支出中已经按照规定享受优惠政策或者政府给予补偿的部分；

（五）向投资人支付的利润分成以及对附属单位的补助支出；

（六）各类捐赠、赞助、罚款、违约金等支出；

（七）不符合具体商品和服务定价成本监审核算办法规定的其他费用。

第十五条价格行政主管部门形成定价成本监审意见后，应当书面告知经营者。经营者有异议的，应当在收到定价成本监审意见之日起5日内向价格行政主管部门提出书面意见及理由。

第十六条价格行政主管部门应当按照最终核定的定价成本，出具成本监审报告。

成本监审报告应当包括下列内容：

（一）成本监审项目及其基本情况；

（二）成本监审依据；

（三）成本监审程序；

（四）成本监审的主要内容；

（五）成本核增或者核减情况及理由；

（六）经营者成本核定表；

（七）定价成本监审结论；

（八）其他需要说明的事项。

成本监审报告应当由参与成本监审的工作人员签名，并加盖价格行政主管部门成本监审专用章。

第十七条列入成本监审目录的商品和服务，未经成本监审的，价格行政主管部门不得制定或者调整价格。

经过成本监审的商品和服务，价格行政主管部门应当在制定或者调整价格方案中附具成本监审报告。需要举行价格听证的，应当向参加价格听证的代表通报成本监审情况。

第十八条价格行政主管部门可以根据成本监审需要，对经营者实施书面成本监审或者实地成本监审。经营者应当配合价格行政主管部门实施成本监审。

对专业性较强的商品和服务价格实施成本监审时，价格行政主管部门可以聘请有关专家参与成本监审工作。

价格行政主管部门实施成本监审，不得少于2人，并出示有效证件，做好成本监审记录。

第十九条价格行政主管部门工作人员实施与本人有利害关系的成本监审工作时，应当主动回避。

经营者知悉价格行政主管部门工作人员与成本监审工作有利害关系的，有权向价格行政主管部门提出回避申请。情况属实的，价格行政主管部门应当责令其回避。

第二十条价格行政主管部门及其工作人员不得将依法获得的经营者成本资料用于成本监审以外的其他目的，不得泄露经营者的商业秘密。

第二十一条价格行政主管部门为掌握重要商品和服务价格的行业平均成本变动情况，可以选择部分经营者作为成本监审点，建立重要商品和服务定点成本监审制度。

成本监审点由价格行政主管部门统一确定并公布。

第二十二条经营者被列为成本监审点的，价格行政主管部门应当定期为其提供相关商品和服务的价格、平均生产经营成本及供求信息等服务，并对其相关人员进行业务培训。

被列为成本监审点的经营者应当按照价格行政主管部门的规定，如实填写成本监审表，并按时报送。

价格行政主管部门对成本监审点报送的有关资料，应当及时汇总，并定期上报上一级人民政府价格行政主管部门，必要时可以向社会公布有关商品或者服务的社会平均成本。

第二十三条价格行政主管部门违反本办法规定，对列入成本监审目录的商品和服务，未经成本监审制定或者调整价格的，由本级人民政府或者上一级人民政府价格行政主管部门责令改正；情节严重，造成重大影响的，给予通报批评，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第二十四条价格行政主管部门及其工作人员在实施成本监审过程中违反本办法规定，有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未按照规定核算办法实施成本监审的；

（二）未按照本办法规定回避的；

（三）泄露经营者商业秘密的；

（四）其他、、行为的。

第二十五条经营者违反本办法规定，拒绝提供成本资料或者提供虚假成本资料的，由县级以上地方人民政府价格行政主管部门责令改正，处以3000元以上3万元以下的罚款，并记入经营者价格诚信档案。

篇（2）

植物的需水特性是影响制订灌溉制度的重要特性。深入了解不同植物的需水特性并据此区别灌溉是必要的，这些数据可以向相关专家咨询或查询有关资料。

2.分析土壤类型

不同土质上的灌溉制度是不同的。比如，沙土的保水性差，所以需要小量多次灌水，一次过量灌水就会产生深层渗漏，浪费水；粘土能长时间保存大量水分，所以一次灌水的量就可以大一些，但是每次灌水的间隔要长。

3.观察土壤干湿度

根据土壤干湿度情况定期调整灌溉控制器，对草坪的生长大有好处。不要因为植物的叶子看上去萎蔫，就认为需要灌水。首先应该检查一下土壤是不是湿的，然后在调整灌溉系统。

4.调整喷头的灌水循环周期

绿地灌溉系统中使用喷灌，有时会发生径流。这是因为喷头喷洒出的水比土壤吸收的水多，用专业术语解释就是喷头的喷灌强度大于土壤的入渗率。解决这个问题很容易，当开始产生径流时，把喷头关闭，等待一段时间等水渗入土里，再打开喷头直到发生径流为止，关闭喷头，等待一段时间……直至土壤湿润深度达到15厘米。说起来很繁琐，其实很多灌溉控制器都有这个功能（循环入渗功能），可以自动运行；或者降低控制器的每次灌水时间，增加灌水循环次数。

以上的4个方法是制定绿地灌溉制度的基本原则。另外，在日常灌溉管理中还应注意以下两点。

1.不同绿地要区别对待

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二、本局制定（包括修改与废止，下同）规范性文件，或转发上级行政机关的规范性文件增加了相关规范行政管理事务内容的，应当按照本管理制度执行。

三、制定规范性文件不得与法律、法规、规章和国家政策相抵触，不得违反法律规定越权设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费等事项。

四、本局各科（室）、站所等应在每年月底前，将当年计划的规范性文件制定情况报到市局依法行政办公室，经局长办公会议讨论后，统一制定本局规范性文件年度计划。

五、制定规范性文件应遵循下列程序：

（一）准备

1、拟订工作计划，落实机构及人员；

2、收集和研究国家、本省和本市相关的法律、法规、规章及规范性文件的有关规定；

3、收集国内其他省、市及境外发达国家和地区有关的资料；

4、对有关数据和资料进行分析研究。

（二）起草：制定业务方面的规范性文件，由主管科（室）、站所等负责起草。内容涉及几个科（室）等的，确定其中一个主办科（室）负责草拟。

（三）论证：起草专业性较强的规范性文件，要征求有关专家的意见，必要时要举办专家论证会。涉及重大公共利益或公民、法人、其他组织等重大利益的，要组织面向社会公开听证。

（四）征求意见：规范性文件草案拟好后，主办科（室）要先将草案送市局依法行政办公室进行初审。在通过后，将初步形成的规范性文件草案在政府网站或其他媒体上公开征求有关单位和个人的意见和建议。时间原则上不少于30日。

（五）集体讨论：认真研究对待征求反馈的意见，将修改后的规范性文件稿件提交局长办公会议讨论，局依法行政办公室成员应列席会议。

（六）签发送审稿：局长办公会议若提出修改意见，由起草科（室）负责修改，并报分管领导签署意见。然后由局长签发意见（若联合发文，则要送其他部门会签）。最后形成规范性文件送审稿报本级政府法制机构审查。

（七）合法性审查：规范性文件送审稿形成后，在送审时应附以下材料：

1、规范性文件送审稿；

2、制定规范性文件所依据的法律、法规、规章以及国家政策、上级行政机关的命令和决定等；

3、规范性文件的制定说明（包括制定文件的必要性、可行性、采纳专家咨询论证和社会各界意见情况、成本效益分析情况等）；

4、其他相关材料：与其他行政机关管理职责相关联的，还应当提交与其他行政机关协商情况的说明。

（八）印发：主办科（室）在接到市政府准予公布意见后，方可将该规范性文件对外印发，同时由市局依法行政办公室将文件向有关媒体公开公布。

六、本局会同市政府其他工作部门联合下发的规范性文件，若为本局主办的，由本局主办规范性文件的科（室）负责按上述程序报送审查。

七、规范性文件正式公布后15日内要向上一级政府法制部门备案。规范性文件未按法定程序进行合法性审查擅自印制并的，由起草科（室）承担责任。

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论文摘要：本文基于WTO规则的考察，认为我国知识产权战略制定的关键在于构建一个有利实施的非价格竞争的市场基础，既不仅需要对现有的科技体制和观念进行创新，更需要对我国目前以低价竞争为主导的市场机制进行创新。

近现代科学技术与市场经济发展的实践表明，知识产权是将两者有机联系起来的纽带，知识产权制度成为了现代市场经济竞争的源泉。但我国经济的高速发展与知识产权制度的建立并没有直接的或密切的关系，表明我国的知识产权制度在将科学技术转换为生产力方面还没有发挥应有的作用，或者说自主创新与知识产权之间还缺少市场的有机联系。本文着重从世界贸易组织(以下简称WTO)规则的角度，讨论价格机制对知识产权制度有效运行的影响，以便为我国知识产权战略的制定与实施提供参考。

一、我国知识产权战略制定与实施的WTO背景

知识产权作为一项运用法律和经济手段促进科技进步的管理制度，具有专有性、时间性和地域性的特征。以往人们对这些特征都进行了大量的技术与法律层面上的解读，对其所具有的经济与管理学上的意义却少有涉及，以至于对知识产权制度赖以存在的市场机制有所忽略或误解。

1．知识产权的专有性，是指法律赋与权利人对知识产权成果拥有一定的独占利益或垄断利益。反映在市场竞争上，就是蕴藏着知识产权的产品可以以较高的价格销售而获取高额的垄断合法利润。在这里所谓较高的价格，一方面是该知识产权创新的成本体现，另一方面则表现为其具有高于其它同类产品的价值。所谓高额的垄断合法利润，既可以是由知识产权所具有的降低成本的技术进步属性创造的，也可以是因为这种技术进步提供了高于其它同类产品的价值所致。因此，知识产权及其产品的竞争并不仅仅是技术竞争而且还是市场竞争，更主要的是非价格竞争而不是低价竞争。在此条件下，知识产权制度与其说是保护权利人的权利，还不如说是保护权利人的市场利益。正是知识产权的专有性能够给予权利人带来足够的市场利益，才能不断地激发权利人持续创新，进而也推动其它非权利人致力于知识产权的创造、申请、实施和寻求法律的保护，从而奠定了知识产权保护的坚实法律基础，使之成为自主创新和市场经济连接的纽带。

2．知识产权的时间性强调其专有性是有时间约束的。因为专有性是赋与权利人以可能的垄断利益，并且只有通过知识产权的实施和市场竞争才能实现。而时间性则是说专有性所赋与的利益是相对的，其目的在于促进知识产权尽快转化为生产力和利润。在规定的时间内，你要想获得知识产权利润的最大化，就需要尽快地组织实施和尽量推广实施你的知识产权。正是有了这样的时间约束，使得任何非持续的创新均不足以维持其长久的竞争优势。只有不断地进行创新，才能够延续对相应知识产权的垄断，才能为获得持续不断的高额垄断合法利润提供机会和可能。从这个意义上说，知识产权的价值就在于实施，而不仅仅是申请和获得，对知识产权保护因其能够实施才变得重要和必须。

3．知识产权的地域性，是指知识产权的取得和保护依国别不同而有所差异。但这恰恰是WTO介入知识产权领域之前，已有知识产权制度的最大缺陷。因为它直接导致了仿制品的“合法”泛滥，进而成为技术贸易自由化的最大障碍，使得自主创新的重要性因国别而递减，以至于威胁到知识产权制度的有效性。仿制品通常都是采用低价竞争的形式来与知识产权产品争夺市场，以削弱权利人或创新者为持续创新所需要的利润与物质支持，进而破坏自主创新的市场激励机制。依据传统的认识，科学技术是无国界的，而知识产权制度却表明，属于知识产权的这部分科学技术是有国界的。事实上，知识产权的国际化也从来没有按照科学技术是无国界的逻辑发展，而是致力于各国普遍地建立相对独立的知识产权制度，并力图使在一国获得的知识产权能够在所有国家都得到保护。然而，这种努力在wrO成立之前成效甚微，这也正是wrO涉足知识产权领域的根本原因。随着WTO《与贸易有关的知识产权协定》的生效，知识产权的地域性已经发生某种程度的改变，宣告了所谓“模仿”创新时代的终结。

10作为一个以推动全球贸易自由化为已任的国际经济组织，按照一般的理解，其应该关注知识产权贸易自由化以及知识产权保护是否会阻碍贸易自由化的问题。但它不仅没有为推动知识产权的贸易自由化而努力，相反却在强化对知识产权的保护致力于在全球范围内的反冒牌产品运动。这实际上表明了当今国际竞争已经进入了一个以知识产权竞争为核心的时代，标志着技术贸易将可能永远是贸易自由化的一个例外，从而使知识产权具有了高于贸易自由化的本质属性，以知识产权为核心的自主创新能力将决定一个国家、民族甚至企业在国际竞争中的成败。而这就是我国知识产权战略制定与实施的WTO背景，它所强调的是，科学技术是第一生产力的论断可以进一步引伸为“知识产权才是第一生产力”，低价或冒牌正在或已经成为我国科学技术或知识产权转变成为第一生产力的最大障碍。

二、我国知识产权战略制定与实施的市场导向

必须明确，只有自主创新的成果能够成为知识产权，能够为其从市场上赢得利润或竞争优势，企业才会有进行自主创新和实施知识产权战略的动力然而，要想让企业通过知识产权从市场上赢得利润或竞争优势，就必须创造和维护一个与之相适应的市场环境。可以肯定的是，这决不是一个以低价竞争为主导或者冒牌产品泛滥的市场，对此WTO的有关规则已经给出了适当的指导。

首先考察WTO的《补贴与反补贴措施协议》禁止性补贴界定了政府在市场经济下的不作为，揭示了wr0反对政府以出口补贴或进口替代补贴的方式支持企业低价竞争的鲜明立场。可申诉补贴给出了政府和企业谨慎使用补贴的准则，实际上就是要求企业在利用这种补贴以低价策略参与竞争时有所节制。不可申诉补贴指明了政府给予特定企业以补贴支持的方向，因为不论是对企业特定科研活动的支持还是对落后地区和改造现有环境设施的资助，这类补贴都无法直接导致相应产品价格的降低。显然，不可申诉补贴之目的不再是限制低价竞争或挤占市场，而是指出了企业摆脱低价竞争的恶性循环而走上非价格竞争之路的基本途径：可持续发展和科技创新。这样，WTO《补贴与反补贴措施协议》就给出了从禁止特定的低价竞争到有条件地限制低价竞争再到鼓励非价格竞争的基本轮廓。

事实上，这个基本轮廓还可以从10其它协议间的相互联系中找到。反倾销是限制企业运用价格竞争策略的规则，保障措施则是限制企业对市场份额过分抢占的规则。价格与市场份额的关系在于，任何产品如果不是通过低价竞争，是不可能在短期内打开进口国市场的。而产业结构的调整有赖于创新的支撑，但低价或低附加值产品对市场的抢占将会压缩产品升级或创新产品成长的空间，反倾销和保障措施正是为这种产业结构顺利升级而设计的法律制度。《与贸易有关的知识产权协定》的一个重要使命就是打击冒牌产品，因为冒牌产品对抗知识产权产品的基本手段恰是低价，其结果必然有助于维护相应知识产权产品的较高价格，以此激励包括自主创新在内的知识产权创新。而10对贸易与环境、贸易与劳工标准的日益关注，一方面是因为环境与劳工标准可以为低价竞争设置底线，另一方面则暗含着WTO对非价格竞争的青睐。这样，从(1994年反倾销协议》与《保障措施协议》对低价竞争的限制，到《与贸易有关的知识产权协定》强化对知识产权的保护，再到对贸易与环境、劳工标准问题的关注，wrO已经从多边规则体系的不同角度和更广阔范围上展现了低价竞争向非价格竞争转变的基本导向。由于低价竞争所具有的攻击性，使得企业形成了“商场如战场”的营销观念，进而产生“让利不让市场”的竞争理念。从“让利不让市场一视商场如战场一低价竞争”所形成的行为链中，三者相互影响强化成为了一个紧密的结合体，致使企业陷入恶性价格竞争的循环当中，从而扼杀企业知识产权战略实施的物质基础和激励机制。从某种意义上说，这就是10赋予反倾销、反补贴、保障措施以捍卫自由贸易成果的使命所在。与之相对应，由于非价格竞争所具有的隐蔽性，更容易营造合作共赢的营销环境；而辅以合作共赢的竞争观念指导实施非价格竞争策略，企业则能够比较顺利地实现预期目标最终在营销管理中获得合理利润，进而为企业知识产权战略实施奠定物质基础并强化激励机制的功能从“非价格竞争—合作共赢一实现合理利润”所形成的行为链中，三者也相互影响强化成为一个紧密的结合体，推动企业走上良性循环的发展道路：制定和实施知识产权战略。这也正是WTO期待贸易自由化走非价格竞争之路的原因所在，并通过不可申诉补贴和对知识产权、环境与劳工标准的关注来强化和引导这种趋势。

三、我国知识产权战略制定与实施中的政府和企业责任

在当今时代，以知识产权为核心的自主创新已经成为影响一个国家经济发展的重要力量，世界各国政府都在努力构建能够调动经济、科技、教育等系统以支持企业实施知识产权战略的科技新体制对此，WTO在《补贴与反补贴措施协议》中，将政府对企业从事特定科研活动的资助规定为不可申诉补贴，从而明确了政府与企业在自由贸易条件下从事特定科研活动所应承担的责任。

1．对基础研究资助是政府的责任。基础研究通常是指与工业或者商业目的无关的一般科学和技术知识的扩张。尽管一般认为，基础研究本身并不会形成具有市场应用价值的知识产权，但它却是形成具有原始创新属性的自主知识产权的基础性研究活动。政府对此类研究的资助不受协议约束，不论其研究的主体是特定企业还是高等学校、研究机构。

2．对商业性前期研究的资助需要政府和企业共同分担。商业性前期研究活动，通常是直接产生具有原始创新属性的自主知识产权成果的活动，包括两种情况：①工业研究；②竞争前开发活动。当政府对商业性前期研究的资助对象有特定企业时，要求资助金额不得超过工业研究合法费用的75％，或不得超过竞争前开发活动合法费用的5O％，或者不超过该两项之和的62．5％，余下的部分则由企业承担。当政府资助的对象仅为高等教育或研究机构而不包括特定企业时，此类资助不受协议约束。

3．企业是商业性后期研究的主体。商业性后期研究是指将商业性后期研究所取得的成果，转化为能够直接实现某种商业目的的单件或批量产品生产的应用研究，或者说是在具有原始创新属性知识产权的基础上形成一个以市场化为目标的知识产权群的活动。政府对特定企业的任何以满足某种商业目的的项目资助，均将受到协议的约束。当这种研究资助涉及出口产品或进口替代产品时，即属于禁止的补贴；当为其它的情形时，则属于可申诉的补贴。当政府资助的对象仅为高等教育或研究机构时，此类资助同样不受协议约束。但当这些高等教育和研究机构将研究成果无偿地应用于工业生产时，其效果毫无疑问是相当于政府的间接补贴，此时的该行为应受到协议的约束。WTO规则的本质是要逐步拆除政府设置的各种有形和无形的壁垒，最大限度地减少政府对市场的干预。然而，《补贴与反补贴措施协议》在遵循这个思路的过程中，却情有独钟地给与了政府对特定科研活动支持的例外。它明确指出，对特定科研活动的金融支持不属于协议约束的范畴；作为知识产权技术基础的基础研究，因其无法预知市场应用前景并从中得到回报，则是应该完全由政府给予财政支持的领域。商业性前期研究是形成自主知识产权的主要活动，其目的就在于探索那些基础研究是否具有市场应用的前景和可能，则政府对其所需要的研究费用仍应给大部分的支持，而不应让企业独自承担全部研究风险。至于商业性后期研究，由于其市场前景已经明朗，研究风险已经让位市场风险。所以，政府应从该研究领域退出，不得给企业以财政支持。也就是说，在我国知识产权战略的制定与实施中，必须明确政府、企业在研究与发展经费支持的责任：只有在商业性后期研究领域，才是企业自主创新和形成自主知识产权的擂台，企业自主投人为主，政府金融支持为辅；对基础研究与商业性前期研究的财政支持，是政府在实施知识产权战略中的主要责任，并引导企业积极参与以高等院校和科研机构为主体的基础研究与商业竞争前期研究活动。

四、基于WTO规则的我国知识产权战略的若干思考

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［中图分类号］ F233 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003－3890（2007）12－0069-04

一、美国公认会计原则的发展历程

美国是世界上制定会计准则历史最长的国家，其第一份公认会计原则颁布于1937年。美国公认会计原则的发展历史表明，最初美国的会计准则制定是原则导向的。但是，在实际操作过程中，会计准则的制定却不由自主地转向了以规则为基础的模式。这是因为美国的会计准则在制定过程中考虑了大量的处理细则、例外事项以及会计政策的备选方案，这使得现行的会计准则过于详细和复杂。美国会计准则的文件数量几乎比世界各国准则文件的总和还要多，其范围之广，论述之细，为各国所不及，也更多地体现了以具体规则为基础的会计准则制定模式的特征，即对于每一项经济交易活动均制定详细的条款，规定其实施指南以及相关的例外事项处理方法，以此来规范会计人员对交易业务的确认、计量和披露。美国财务会计准则委员会在题为“美国会计准则制订中的原则导向法”的征求意见稿（FASB，2002）中也认为，详细、具体且繁杂的美国会计准则（即规则导向）是需求推动的（demand－driven），其产生的主要原因为：对现行准则应用的例外和大量的实施细则与指南性意见。其中，对现行准则的例外是导致美国会计准则越来越繁杂的一个主导性因素。该征求意见稿还例举了SFAS 133号“衍生工具和套期活动的会计处理”，指出该准则给出大量的例外。

国际会计准则理事会（IASB）主席戴维・特威迪（David Tweedie）在美国国会作证时也认为，美国准则的规则导向是由于那些受准则约束和影响的对象要求的结果：公司需要具体的准则，以减少交易安排的不确定性；审计师需要具体的准则，可减少与客户之间的分歧并在诉讼中自我保护；证券管制者需要具体的准则，因为通常具体的准则更容易监督执行。正是因为上述这些“需求”，导致美国会计准则的规则化倾向越来越明显，会计准则逐步演化成会计规则，偏离了会计原则的发展方向。

二、会计准则制定模式的原则导向与规则导向之争

严格来说，原则导向与规则导向的会计准则之间，并没有一个明确的界限（刘峰等，2003）。按照一些评论的观点，规则导向的会计准则更具体、更复杂；而原则导向的准则相对要简单、明了，它主要是一些基础性的原则，执行过程中更多地依赖职业判断。美国“公认会计原则”被认为是规则导向的，作为对比，国际会计准则是原则导向的。

（一）文献回顾

早期对于原则导向与规则导向的讨论主要是围绕原则导向模式和规则导向模式的利与弊进行的。

刘峰等（2003）认为，如果考虑到经济人属性及会计准则的经济后果，会计准则规则导向将是一种必然的选择。

陆德明等（2003）认为，以基本原则为基础的会计准则在理论上具有明显的优势，但是这种会计准则的应用是建立在健全的公司制度、完备的法律体系和拥有大量的高素质专业人才的基础上的。而中国正处在经济、政治的转型期，可以说至少在现阶段是不适合完全采用以原则为基础的会计准则体系的。中国会计准则应采取的较好的方式是两者兼顾，兼收并蓄。

黄世忠等（2002）认为，原则导向模式有助于培育一种以专业判断取代机械套用准则的氛围。理想的准则制定模式应当是以原则为基础的。

IASB主戴维・特威迪（David Tweedie）在2002年2月美国国会听证会和2002年4月英国国会听证会上曾指出：过于详细的规则往往被别有用心的公司和个人通过交易策划所规避。规则基础模式不利于公司和注册会计师发挥专业判断，还可能使他们过分关注会计准则的细节规定而忽略了对财务报表整体公允性的判断。

美国SEC主席Harvey L.Pitt在国会听证会上指出，以规则而非原则为基础的准则制定模式，会延误准则指南的及时性；会使准则缺乏灵活性，难以适应市场未来的发展；人们也容易通过会计技巧的设计而达到他们想要的目标。2002年5月14日，SEC首席会计师Robert K.Herdman在国会听证会上也指出，试图对准则的各个运作方面作出极其详尽规定的规则导向会计准则，将会在财务报告中助长“翻箱倒柜”式的心态，并在准则运用中弱化专业判断，这不利于财务报告编制者和注册会计师对财务报告整体影响进行客观的评价。

FASB于2002年10月21日的题为“美国会计准则制订中的原则导向法”的征求意见稿中较为详细地论述了当时美国会计准则纷繁复杂的状况、以原则为基础的会计准则的特征，并对原则基础的准则制定模式进行了成本效益分析。在征求意见稿中，FASB虽没有给原则导向会计准则和规则导向会计准则下定义，但是明确地提出了两者之间的不同点：原则导向会计准则比规则导向会计准则的应用范围更广；原则导向会计准则也有例外情况，但只是极少数；其准则的解释和指南相对较少，且按准则的精神和意图运用专业判断的机会将会增加。

2003年7月25日，SEC向美国国会提交了《按照2002萨班斯―奥克斯利法案108（d）条款要求对美国财务报告采用以原则为基础的会计体系的研究报告》（以下简称《体系研究报告》）。该报告突破了以前按原则基础与规则基础对会计准则制定模式进行划分的两分法，提出了全新的三分法，即应按照“纯原则”、“原则基础”、“规则基础”对会计准则的制定模式进行划分，对原则基础模式进行了新的界定。为了与两分法中的“原则基础”有所区别，SEC启用了“目标导向”这个全新的概念。可以说，这个概念的提出使“原则基础”与“规则基础”之间的争论进入到在“原则”和“规则”之间寻找最优的均衡点。

（二）原则导向与规则导向的对比分析

原则导向的会计准则强调财务报告应当如实反映经济活动的本质而非形式，这样可以促使财务报告的编制者更加关注会计主体活动的内在性质，更好地体现财务报告的目标和反映会计原则的意图。而规则导向则强调会计准则的规则化，制定具体的界限，使会计准则更具体更具有操作性。

FASB认为以原则为基础的会计准则具有以下优点：（1）适用范围更广，更容易理解；（2）可以更清晰的传递交易和事项的经济实质；（3）极少的例外情况，有利于增强会计信息的可比性；（4）对不断变化的金融和经济环境的反映更快；（5）能促进FASB和IASB之间的合作，共同致力于高质量、高透明度的会计准则。但原则基础的会计准则也有不可忽视的缺陷：（1）由职业判断引起的对类似交易和事项的不同解释，使人们更加担心会计信息的可比性；（2）由于FASB减少准则的解释和指南，在需求驱动下，另外一些机构有可能在缺乏FASB应循程序的基础上一些解释和指南，成为事实上的准则制定机构；（3）可能引进专业判断的滥用，即运用原则的时候违背了会计准则本来的精神和意图。从原则导向和规则导向的相互关系中我们不难看出，原则导向下会计准则的优点可视为规则导向下会计准则的缺点，反之亦然。

（三）在原则导向和规则导向之间寻找最优的准则制定模式

SEC在《体系研究报告》提出了“纯原则”、“原则基础”、“规则基础”。以“纯原则”为基础的准则在报表编制者和审计师进行职业判断时很少提供指南，执行起来有很多困难。以“规则”为基础的准则则常常会提供规避准则意图的手段。作为研究的结果，SEC建议在准则制定过程中应当更为一致地以原则为基础或以目标导向为基础，并认为这种会计准则制定模式是最佳的。这样的准则应当具有如下特征：（1）以经过改进并一致应用的概念框架为基础；（2）明确指出准则的制定目标；（3）提供充分的细节和结构，使准则能够得以一致地实施和应用；（4）尽量减少准则中的例外情况；（5）避免使用使财务工程师能在技术上遵循准则却在实质上规避准则意图的“界线”。

以原则为基础或以目标为导向的方法的基本原理是，目标导向准则明确设立了各类交易的目标和会计处理模式，为管理当局和审计师提供了足够详细的框架，从而使准则能够得以应用。同时，若按最优方式构建，这种准则将向使用者、监管者和其他检查或监督财务报告过程的方面提供足够详细的资料，使他们能更好地理解和正确评价管理当局报告并经审计师验证的经营成果。而且，由于目标导向的准则比以规则为基础的准则或以纯原则为基础的准则提供了更好的进行职业判断的概念框架，有助于它们遵循准则的要求。按照这种方式，目标导向方法应当提供管理当局和审计师承担在财务报表中报告交易实质的责任的方式；重要的是，在目标导向下，投资者和分析师理解准则本身的成本预计会降低；目标导向准则可能有助于提高准则制定过程本身的质量一致性和及时性；目标导向准则方便了美国公认会计原则与国际会计准则的进一步协调，准则制定者根据原则达成的一致比根据详细规则达成的一致要迅速的多。

SEC在《体系研究报告》中对目标导向模式进行了详尽的经济政治分析，其认为该模式：（1）可以使投资者更容易取得更有意义的财务信息；（2）可以使会计职业界的动机和想法与投资者的利益更好地结合；（3）在一定条件下可以提高会计报表的信息含量；（4）有利于提高会计准则制定的质量、一致性和效率；（5）有利于促进与国际会计准则的协调。SEC还从会计的服务成本、诉讼的不确定性、信息的可比性及转换成本等方面进行了分析。在目标导向会计准则的转换过程中，会在一定程度上增加会计服务的成本，增加管理当局和审计师的诉讼风险，还会带来一定的转换成本。但目标导向的会计准则以一致的概念框架为基础，有清晰的目标，详细程度适中的执行指南，再加上有效的强制措施，从而使这些成本可以限制在一定的范围之内。总之，SEC确信“目标导向”是最优的会计准则制定模式。

三、美国会计准则制定模式的发展对中国的借鉴意义

从1997年正式颁布第一项会计准则《企业会计准则――关联方关系及其交易的披露》起，迄今中国已陆续颁布了16项具体会计准则。从这些准则的行文内容中可以清晰地看出，中国会计准则的制定是以规则为基础的，它对会计要素的确认和计量规定得十分明确和详细。由于中国当前还缺乏有效的会计准则支撑环境，采用这种规则导向的会计准则制定模式在中国或许更为切实可行，因为它与中国国情相适应，具有明显的优势。

1. 这种规则导向的会计准则提高了会计信息的可比性、可靠性和可验证性，使得财务报告容易被使用者所理解，更有助于使用者作出相关决策。中国的资本市场以散户为主，又缺乏财务分析师这样专业的信息解读和加工机构，而散户分析、评析会计信息的能力毕竟有限，因此对会计信息的可靠性要求甚于相关性，同时也希望财务报告所提供的信息更为通俗易懂，而中国当前这种规定具体的会计准则顺应了这种要求，为他们理解和运用财务报告提供了平台。

2. 毋庸讳言，目前中国会计工作的人员整体素质仍然较低。有些会计人员缺乏必要的专业知识和技能，对企业会计制度及其他财经法规学习不够，具备起码的职业判断能力尚有困难。在这样的会计背景下，如果采用需要广泛专业判断的原则导向会计准则，势必会造成操作上的混乱，也使得会计人员感到无所适从。而目前的会计准则规定了十分详细的条款，解决了企业会计人员和管理者知识不足的问题，也提高了会计准则的执行效率。

3. 中国的契约制定机制和外部监管机制不尽完善。中国的公司治理结构存在缺陷，内部人控制盛行，审计市场缺乏效率，市场监管力度以及法律诉讼机制薄弱。在这种制度环境下，如果我们的会计准则采用原则导向，将会计政策的选择权交给公司管理层，极有可能导致管理人员从自身利益出发，随意操纵利润，甚至伙同审计人员“收买”审计意见。由于缺乏相应的法律制裁条款以及内部控制和约束机制，原则导向给会计留下的判断空间必然会增加投资者、管理者和注册会计师三者之间委托―关系的矛盾冲突。只有会计准则制定详细，对经济事项的会计处理规定严密，才能使各方容易以事前明确的标准为参考达成一致意见，减少冲突。

尽管会计国际化已大势所趋，但是学术界的实证研究证明，照搬国际会计准则并不能消除或缩小实务差异，原因就在于中国目前不具备执行原则导向的国际会计准则的支撑环境（Chen等，2002）。照搬国际会计准则，只会使得会计准则的运用面目全非，因为现行国际会计准则主要是以发达市场经济环境为基础制定的，而中国作为经济转型国家市场经济发育还不成熟。

通过上述分析和论证不难看出，目前中国的经济环境决定了中国还不适宜跟随潮流，进行会计准则制定模式的根本性变革。但是，借鉴美国比较健全的会计准则支撑环境，纵观美国会计准则制定模式的发展动向，对完善中国会计准则支撑环境不无启示。新制度经济学的理论告诉我们，制度安排是内生变量，受现有技术水平的影响、制约和安排。任何一项制度的制定实施及绩效会受到相关制度的影响，也就是说一项制度的实施效果要受到整个社会的制度结构即其他正式制度和非正式制度的影响，制度实施绩效的好坏根源在于制度环境。在此，制度环境在一定意义上可视为会计准则支撑环境。

总之，原则导向是规则导向的抽象概括，规则导向是原则导向的具体化。原则导向的会计准则似乎更符合准则的发展潮流。但根据目前的制度环境，适当的规则会使原则导向更具有可操作性，更符合中国的国情。中国可以走一条原则和规则相结合的中间道路，尽量重原则一些，轻规则一些。在这个指导思想下继续完善中国的会计准则体系，建立一套公认可靠的财务会计概念框架，以此作为会计准则的指导。准则制定机构要具有高度的独立性与权威性，制定人员要具有广泛的代表性，制定过程要执行充分程序，解释和运用要保持严格的一致性，以实现准则制定的公平性与有效性。

［参考文献］

［1］平来禄，刘峰，雷科罗.后安然时代的会计准则：原则导向还是规则导向［J］.会计研究，2003，（5）.

［2］葛家澍，林志军.现代西方会计理论［M］.厦门：厦门大学出版社，2001.

篇（6）

企业财务会计制度是企业内部财务制度和会计制度的总称，具体内容包括财务管理和会计核算。财务管理一般是指关于企业内部的投资、筹资、资金运营以及利润分配等管理活动；会计核算是以企业内发生的交易事项为主要的对象，记录并反映企业各项生产经营的活动。由此可见，企业财务制度对企业的发展有着举足轻重的作用，本文针对企业内部财务会计制度相关内容进行以下分析探讨。

一、企业财务会计制度的作用

一般来说，企业单位资金运动的情况信息是企业经营者作出重要性决策的主要依据，而企业的财务会计工作能够完整地揭示企业单位的经济信息。所以企业财务会计制度对于它自身的发展有着决定性的作用，主要表现为：

首先，保障投资者和债权人的利益。因为企业单位的投资者和债权人一般不会参与企业的日常经营活动，只是通过一些基本的财务经济信息作出维护自身利益的有关企业发展的重大决定。所以，财务会计工作的规范化可以保证企业单位的投资者更为清楚地了解到企业的资产经营状况，企业单位债权人的债权能否得到清偿等相关事宜。

其次，保障普通职员和公共社会的利益。企业的发展不仅关乎到企业单位股东的利益，而且直接影响着普通职员的切身利益。由于企业单位经济是社会经济的重要组成部分，所以企业的经济效益也直接地影响着社会经济的健康、稳定、有序的发展。

再次，有利于扩大企业影响，吸收资金。健全的财务会计制度能够保证企业单位的发展的同时获得社会各界的广泛关注。公开且规范化的制度能够让社会各界清楚地了解企业单位的运营和盈利状况，一旦出现经营较好的企业单位，必然会吸引到社会各界人士的投资加盟，进一步扩大企业的影响，推动企业单位进一步发展。

最后，有利于政府部门的宏观调控。市场经济的健康发展，离不开政府的宏观调控作用。企业单位在统一的财务会计制度下进行资金的筹集分配，并详细记录企业经营状况，实际上是对市场经济的如实反映，有利于政府部门及时准确地掌握市场发展动态，并制定相关的应对措施，调节控制市场经济的发展方向，保证市场经济带动企业经济健康发展。

二、企业财务会计制度制定的原则

根据《公司法》规定：公司应当依照法律、法规和国务院财政部门的规定建立本公司的财务、会计制度。一个企业内部的财务会计事务不仅关系到整个企业的运营状况，还关乎企业股东、债权人、公司职员和社会的公共利益。所以在制定企业财务会计制度时应该遵循以下几个原则：

(一)规范化

不管是对企业单位财务制度还是会计制度来说，都需要进一步规范化。因为对于大多数信息使用者来说，他们并不是财会专业人员，这就需要对财务会计数据进行规范，保证大多数人通过财务会计信息能够了解到企业单位的营业状况以及盈利能力。

(二)可操作性强、兼顾企业内部管理

企业单位相关制度的制定是为了规范企业职员的工作行为，所以在制定企业财务会计制度的时候需要结合企业的具体状况，制定符合实际要求的制度。如：小企业在进行会计制度的制定时，需要尽量简化会计核算工作，避免出现过多的会计方法和职业判断，保证信息的可靠性；一般的中小型企业，财务会计信息的使用者一般是企业单位内部管理人员、债权人以及政府税务部门工作人员，所以在制定相关制度时要充分考虑到工作人员的能力水平，保证财务会计制度简单易懂、可操作性强。

同时，需要明确企业财务会计更多地是为了服务企业内部各部门的工作，所以在制定相关制度时，要保证企业内部管理制度的顺利进行，始终以保证成本效益为原则。

(三)保障相关人员的利益

企业的主要目的就是盈利，在企业单位的运营过程中要始终把利益放在首位考虑。对于企业的投资者、债权人以及工作人员来说，他们的利益是保证这个企业健康运营的重要标准。所以在制定企业财务会计制度时，必须维护企业相关人员的利益，才能更好地调动他们每个人的积极性，带领企业单位继续向前发展。

(四)尽量与税法保持一致

企业经济的发展与我国社会经济的发展息息相关，国家根据企业的运营状况确定征收税额。国家税法虽然根据国家政策和企业的纳税能力进行征税，但是对于一般的企业来说，应该尽量避免人为增加企业税务负担。减少由于企业财务会计制度造成的企业期末纳税调整工作，提高工作人员的工作效率。

三、总结

总之，财务会计制度的制定不仅仅是企业内部制度的确定，更是影响整个企业发展的重要因素。所以，在进行企业单位财务会计制度的制定时，需要根据企业自身的基本情况，在尽量保证企业投资者、债权人、工作人员的利益下，寻求企业最大的发展空间。

参考文献：

[1]束一.关于企业会计内部控制制度优化措施的探讨[J]. 中国市场, 2011, (48): 79

篇（7）

2、我所职工除1983年以后招收的劳动合同制工人外,都是固定制。202017年底,根据人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》,制定了本所《全员岗位聘用制实施细则》,并经职代会讨论通过,但聘用合同一直未签。请问:在对违纪职工处理时,《实施细则》是否适用?如果上述(1)中对固定制职工的有关国家规定和《实施细则》有不一致的地方,应适用哪一个?事业单位规章制度由第一提供!

篇（8）

第三条本办法所称规范性文件，是指行政机关依职权制定的普遍适用于本地区、本部门行政管理工作的规定、办法、细则、规则及具有普遍约束力的决定、命令等文件的总称。

行政机关制定的内部工作制度、文件，对具体事项的布告、公告以及行政处理决定，不适用本办法。

第四条制定规范性文件必须遵守以下原则：

（一）符合法律、法规、规章和党的路线、方针、政策；

（二）适应本地区、本部门行政管理工作的客观需要；

（三）符合行政机关的法定权限；

（四）符合法定程序及规范化要求。

第五条区政府各部门应当认真履行规范性文件的制定程序，保证规范性文件的质量。

第六条区政府法制工作机构依照本办法负责规范性文件监督管理的具体工作。

第七条起草规范性文件应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。起草专业性强的规范性文件，应当征求有关机构及专家的意见。

第八条规范性文件草案应当由区政府法制工作机构审查。区政府规范性文件草案应当经区政府常务会议或者全体会议讨论决定，部门规范性文件草案应当经部门办公会议讨论决定。

第九条区政府的规范性文件，须在报区政府常务会议研究决定十日前，由负责起草部门送区政府法制工作机构，按照本办法规定的程序审查。

第十条部门规范性文件草案应当在部门办公会议通过后十日内送区政府法制工作机构，按照本办法规定的程序审查。

第十一条两个或者两个以上部门联合制定的规范性文件，会签后由主办部门负责报送区政府法制工作机构，按照本办法规定的程序审查。

第十二条部门送审规范性文件草案应当向区政府法制工作机构提交下列材料：

（一）规范性文件草案正式文本；

（二）规范性文件的制定说明（包括制定规范性文件的目的、依据、主要内容和重大分歧意见的协调情况等）；

（三）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策文本。

第十三条区政府法制工作机构对部门报送的规范性文件草案，就下列事项进行审查：

（一）是否与法律、法规、规章相抵触；

（二）政府部门之间的规范性文件是否相抵触；

（三）是否符合法定权限、程序及规范化的要求。

第十四条对在规范性文件审查中发现的问题，分别按以下方式处理：

（一）规范性文件同法律、法规、规章相抵触的，由区政府法制工作机构通知制定机关改正；

（二）区政府部门相互之间规范性文件有矛盾的，由区政府法制工作机构进行协调；经协调不能取得一致意见的，由区政府法制工作机构提出意见，报区政府决定；

（三）属于规范性文件制定程序及技术性问题，由区政府法制工作机构提出处理意见并转告原报送部门，原报送部门接到处理意见后，应当尽快处理，并于接到处理意见之日起十日内将处理结果报送区政府法制工作机构。

第十五条区政府法制工作机构应当在十日内提出审查意见，并及时通知送审部门。对经修改后再次报请审查的，区政府法制机构应当在五日内提出复查意见。

因情况紧急需要即时公布实施的部门规范性文件，区政府法制工作机构应当立即提出审查意见。

第十六条经审查准予公布实施的部门规范性文件，制定部门应当自之日起五日内在《四方政务网》上登载规范性文件全文。

第十七条区政府和政府各部门制定的规范性文件应当自之日起五日内，由起草部门报送区政府法制工作机构备案。

两个或者两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门负责报送区政府法制工作机构备案。

第十八条区政府和政府办公室制定的规范性文件应当自之日起十日内，由区政府法制工作机构负责将规范性文件正式文本一式二份报送市政府法制工作机构备案。

第十九条区政府各部门应于每季度开始的十日内将上季度制定的规范性文件目录报区政府法制工作机构备案。

第二十条区政府法制工作机构于每季度开始的十日内将上季度制定的规范性文件目录报市政府法制工作机构备案。

篇（9）

经营计划制定程序

(一)首先，公司要了解企业存在的价值是什么?要从最原始简单的获利，进而提高到对地区社会有所贡献，提高员工的生活水平及提供更好的商品给消费者等根本思想。?

(二)"恭自省"，即清楚地了解并分析公司本身的优劣点，例如销售能力欠佳，技术人员研究开发能力强等。?

(三)"观外情"，了解自己公司周遭的外部环境有何变化，包含消费者习性的改变，政府法令变迁，劳工及环保等问题是否会为公司本身创造出可能的机会与威胁。?

(四)在明确掌握外在环境的机会与威胁及详细明了本身之优缺点后订立一个非常清楚的目标及方针，同时尽可能地数量化。?

(五)明确目标之后寻找可能的执行计划方案。?

(六)彻底执行计划方案。?

(七)检查成果并改进。?

经营计划的构架 经营计划的构架则如表1.3.3，表1.3.4所示。

篇（10）

1关于社会救助内容的研究

国内学者对我国社会救助内容组成的研究比较常见，西南财经大学学者胡务[1]从社会救助体系建设出发，系统地介绍了生活、医疗、住房、教育等基本救助情况，以及近年来逐渐发展起来的灾害救助、就业、法律援助、特殊人群救助、农村反贫困等内容，又扩展性地提出了意外救助、社会互助、心理救助等。胡务对社会救助制度包含的内容给予了分类介绍，针对目前各项政策执行过程中遇到的问题，提出了政策建议。

学者乐章[2]对社会救助涵盖的政策内容进行了详细介绍。他认为社会救助是比社会保险历史更悠久的一个社会保障内容，最低生活保障、灾害救助、反贫困与扶贫、专项救助、国际援助等，比社会保险更能体现出现代社会保障的制度特色。乐章对社会救助制度进行了系统梳理与全面讲解。他还借鉴西方国家社会救助制度经验，介绍了社会救助的英国模式、美国模式、北欧五国模式等，提出我国应注重社会救助立法，强调社会救助内容的多方面和多层次性，有明确且稳定的社会救助资金来源，同时还应明确社会救助管理机构及其职能，注重分工协调。

目前，关于社会救助内容的观点比较一致，多数学者都认为应该建立以城乡最低生活保障制度为基础，其他专项社会救助为补充的多层次社会救助体系。

2关于构建和完善社会救助体系

我国社会救助制度从20世纪90年代城市最低生活保障制度的建立，发展到现在已经有将近二十年的发展历程。目前我国多层次的，或者说是综合性的社会救助体系框架已经初步建立。关信平[3]提出我国目前的社会救助体系是以城乡最低生活保障制度为核心，包括农村五保供养、医疗救助、住房救助、教育救助、法律援助、就业援助、自然灾害救助、流浪乞讨人员救助以及临时救助等项目在内的综合救助体系。但是目前的社会救助体系主要以解决眼前问题为主，目的性和针对性不强，对于未来长期发展的预测不足。新型社会救助体系的构建还应兼顾效率与公平两个方面，社会救助的功能也应从基本的生活保障转向综合性的民生保障。还有学者认为当前社会救助的构建已经基本建立，但是还存在不足之处，主要是法律体系不健全，救助工作管理不规范，筹资机制不科学，待遇水平不高[4]。为了解决这些问题，一些学者建议可以通过加强法制化建设，完善社会救助的法律体系；提高社会救助的行政管理，健全基层组织工作；优化财政支出结构，多渠道筹集社会救助资金。在完善救助体系上国内学者的共识是，我国目前已经初步建立了适应我国国情的社会救助体系，最低生活保障制度是基础，其他专项救助为补充。但是目前综合社会救助体系的构建还存在不少问题，解决的途径和方式侧重不同，但最终目的都是建立一个兼顾公平与效率的覆盖面广的新型社会救助体系。

3关于社会救助的责任主体

社会救助制度是现代社会稳定与和谐发展的基石，政府在其中起着不可替代的主导作用。政府是社会救助的主要责任人，因为由社会来承担社会救助责任会有一定的缺陷，在市场机制的作用下，贫富分化等社会问题逐渐严峻，何平[5]认为，在社会救助中强调个人和组织责任的分担不利于政府责任的全面发挥，不适应于社会救助的特殊发展模式，因此，政府责任在社会救助中的回归，已经成为社会救助事业发展的迫切需要。高梦滔和顾昕[6]认为社会救助体系基本上是一个有赖于政府财政支持的社会制度。戴卫东[7]也认为，政府在保障城乡居民生存权的最低生活保障制度的建立上应该负完全责任。但是近年来也有不少学者认为，在市场经济条件下，社会救助责任应予以社会化，由政府和社会，包括第三部门共担救助责任。毛铖等[8]认为，由政府作为社会救助的单一责任主体，许多问题已经显现，主要包括社会救助成效不显著、覆盖面窄、救助水平低、盲点多等问题，还有许多贫困人口游离在社会救助的“安全网”之外。因此，倡导、推动非政府主体（包括非政府组织、非营利组织、私人组织和社会个人）参与社会救助，实现社会救助主体多元化，将是我国社会救助制度发展的方向和必然选择。非政府组织依靠自身力量在现代社会救助中扮演了不可或缺的角色，分担了政府的社会救助压力、弥补了其工作的不足[9]。孔金平和涂文静[10]专门对非政府组织参与农村社会救助的三大优势进行了分析，并对农村社会救助中政府与民间组织合作模式的构建进行了探讨，指出构建一个由政府主持、非政府组织为协作者的合作模式将极大地促进中国农村社会救助的发展。虽然目前学术界探讨和赞同非政府组织参与社会救助的声音较高，但是我们依然不可否认政府在社会救助中的主要责任人的地位，从实践上看，政府财政投入仍是社会救助资金的绝对来源。如果政府缺位，财政社会救助支出不足，社会救助对贫困和弱势群体的作用也就无从谈起。

4关于当前社会救助存在的问题

对于目前我国社会救助制度存在的问题，国内学者的观点归纳起来可分为以下几个方面：一是社会救助的法律体系不健全，法制建设落后，没有全国统一的社会救助相关法律来遵从。二是财政对社会救助的保障机制尚未健全，政府资金从增幅上看虽然增长较快，但是规模依然不足，保障力度不够。主要是由于筹资渠道有限，资源没有得到有效整合，导致救助资金缺口较大。三是社会救助管理滞后，各个救助管理部门之间缺少相互配合，政出多头，救助管理的薄弱将会引发重复救助和救助不足等现象，部门之间和团体之间的相互拖诿扯皮难以避免。四是各个救助项目之间缺乏相互协调，制度之间缺乏有效衔接。随着社会救助体系的健全和完善，虽然社会救助项目日益增多，但是各个项目由于受不同的部门管理，项目之间没有统一的综合安排，难以形成综合效益。五是社会救助理念较为落后，对救助对象的心理关怀较少。对贫困对象的救助只看重款物等物质救助，而忽视了救助对象的心理和权利救助，容易导致救助对象的“福利依赖”，不积极就业，以及悲观、消极的心理。

二、社会救助的财政保障

政府财政投入在社会救助资金中一直占主导地位，从来源看，中央财政、地方财政尤其是市县级财政是 救助资金的主要来源。从本世纪之初开始，中央财政对社会救助支出的投入比重逐渐加大，近三年来尤为突出。各级政府财政在社会救助制度中的投入总量逐年提升，为各项救助制度构建提供了重要的财力支撑。

1财政投入社会救助资金的性质

政府对社会救助资金的财政投入，是国家为实施社会救助，通过税收收入、财政拨款的方式实现的一种国民收入再分配性质的货币形态。社会救助资金是社会保障资金的组成部分之一。从性质上看，与社会保险资金、社会福利资金共同构成社会保障资金，是社会再生产消费资金的一部分。从来源看，社会救助资金来源于物质生产部门劳动者剩余劳动创造的价值，是通过剩余价值再分配形式形成的社会消费资金的一部分；从去向看，是通过各项社会救助机制最终分配给贫困人群，转化为被救助对象的个人消费资金。在社会救助资金来源中，比重最大、来源最稳定的是各级人民政府财政拨款。

2财政投入社会救助资金的特点

政府通过财政预算、财政拨款而形成社会救助资金，其特点：一是法定性。与社会捐助的自愿性、随意性相比，政府对社会救助的财政投入，是按照相关法律法规，通过各级政府的财政预算予以安排，并通过财政拨款的手段来实现的，政府对社会救助资金的投入是依法实施的，具有法定来源与保障。二是基础性。因为社会救助资金的保障对象是贫困的弱势群体。在现代社会，无论社会保险、社会福利怎样完善与进步，社会上总有一批社会成员陷于困境，所以说，社会救助资金处于基础性的、兜底性的安全保障地位。三是财政性。财政是国家通过其权力并以其为主体征缴、分配、发放一部分国民收入的经济制度。从政府投入的社会救助资金是以国家为主体筹集和使用的，是国家参与国民收入分配的一种财政职能。通过财政预算、财政拨款等途径运作。

三、当前社会救助的财政保障中存在的主要问题

1政府间社会救助责任划分不明确

我国在由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，中央政府与地方政府之间的事权和支出范围的划分还存在着许多不规范之处。事权归属过于笼统、没有实行细化，导致一些本应由中央承担的支付压给了地方，而本应属于地方政府的责任，中央却代之承担了一部分。中央政府和地方政府支出责任的不明晰，为财权的划分带来影响，留下隐患。中央政府对地方政府的过多干预、越俎代庖，导致中央在出台政策时对地方政府的财力承受能力不加考虑或考虑不足，致使地方政府在政策执行上由于资金压力大打折扣，最终使广大人民群众应享有的权利得不到保障。反之，地方政府如果对其应承担的责任予以推脱，比如社会救助制度中的保障贫困居民基本生活的责任，将会导致政策制定上的随意性、不完整性，影响社会公平的实现。

2财政对社会救助的保障范围有待进一步拓展

中国是人口众多的发展中国家，在经济体制改革、社会结构调整和城市化的进程中，失业人员迅速增加，贫富差距逐渐拉大，贫困问题一直困扰着我国。虽然目前我国初步建立了多层次的社会救助体系，各个救助项目也逐渐趋于成熟，但是这种制度的覆盖并不能达到百分之百。在享受最低生活保障等救助政策之外，还游离了许多边缘人群，他们的收入虽然高于保障线，但是高出的幅度很小，如果这部分人群遇到突发性生活困难，或者大病、子女就学等问题，他们的生活境况将十分严峻。目前，社会救助体系的建设还处于初级阶段，这个最后的“安全网”尚不十分精细，存在着覆盖面不全，制度之间衔接不畅，地区间发展不均衡，政出多门，财政社会救助资金不足等问题。尽管前面提到影响政府投入社会救助资金的因素很多，但财政保障范围不足问题仍较为突出。

3财政对社会救助的资金投入缺乏稳定的内在增长机制

财政对社会救助资金的投入，应以法律法规的形式加以确定。目前我国出台的关于社会救助制度的法规和规章中，提到了最低生活保障标准应随着经济的增长、物价指数的提高而自然联动，但是从财政投入角度看，没有明确提出社会救助支出内在增长的机制。国际上有些国家按照人均可支配收入的一定比例（如50%）作为贫困线的划定办法，同时社会救助方面的投入还与一国的GDP总量和财政支出或财政收入的增长相联系。而目前我国尚未出台相关规定，贫困线和最低生活保障线都没有严格按照规定进行自然增长。另外，从我国政府财政对社会救助的资金投入上看，我国社会救助支出占GDP和财政支出总量的比重都很低，分别是02%—05%以及1%—2%左右。这个比例相对于西方国家来说是很低的。也就是说，在我国财政投入的内在增长机制尚未完全确立，政府财政对社会救助的投入与总量指标的关联性不明显。

4社会救助的财政转移支付不够规范

财政转移支付是财政资金的转移或转让，主要是上下级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。社会救助的责任主体是各级政府。但由于我国分税制改革造成财力向上集中，以及财政体制、税收分成不同，造成中央和省级财政收入相对份额提高，市县以下，尤其是县乡财政普遍困难。近些年来，从社会救助支出财政转移支付的额度上看，总量是逐年增加的。从事权管理上看，中央和省级财政在实现辖区居民公共服务均等化、社会保障均等化的过程中负有重要责任，中央财政最低生活保障支出近几年来占总支出的比例也提高很快，目前达到75%左右，但是地区间财力不均衡的事实还是产生了各地财政社会救助水平的差异。目前从中央、地方形成了一种梯次转移制度的架构，体现为中央财政向省级财政转移部分财力，省级财政向市县级转移部分财力，用以弥补财政支付能力不足地方用于社会公共事务和社会救助制度的需要。这种制度存在几个问题：一是转移支付缺乏一套严格和规范的制度设计和执行标准。政府转移支付制度出现，源自于不同级次政府之间存在事权与财权的不对应。中央政府应承担保障公民基本权益和实现社会公平、公共服务均等化等职责，但是，在实际资金投入中，中央财政的转移支付力度不大，投入结构不合理，在公共产品和公共服务的提供领域，宏观调控力度不够，规范性欠缺。一方面造成了城乡转移支付的差距，造成城乡社会救助制度发展的不均衡；另一方面中央财政偏重对中西部地区的财力转移，而不是通过规 范的“因素法”，尽量剔除人为和主观因素影响，对转移制度金额进行测算，导致地方政府投入大的地区反而得到的补助少，有失资金分配公平。二是转移支付的流程环节较多，资金下达较慢。就农村最低生活保障制度来看，实际工作中中央财政对省级财政给予补助，省级财政对地市财政给予补助（含中央及省本级配套资金），最后市级财政向县（区）财政进行转移支付。由于资金流转环节较多，上级财政资金到位较晚，与农村低保资金的发放不同步，如果地方财力过于困难，导致低保资金不能及时足额到位的话，就极大影响了农村低保政策的效果，不利于社会和谐稳定。

四、完善社会救助制度的财政保障政策建议

1加大政府财政对社会救助的投入规模

政府财政投入在社会救助资金中一直占主导地位，从来源看，中央财政、地方财政尤其是市县级财政是救助资金的主要来源。近年来，各级政府财政对社会救助支出的投入总量逐年增加，2009年城乡低保资金投入总额为845亿元人民币，2010年为970亿元人民币，2011年增加到1 328亿元人民币，比2010年增长37%。政府财政支出规模的增大为各项救助制度构建提供了重要的财力支撑。尤其是2011年，我国财政在农村最低生活保障上的支出额首次超过财政城市低保支出，为农村最低生活保障制度的完善提供了有力的资金保障。但是应该看到，我国的社会救助支出、最低生活保障支出总水平与国外相比还有很大差距，我国财政社会救助支出占社会保障支出的比重，以及社会救助支出占GDP的比重都明显偏低。为此，在投入方面各级政府应进一步明确投入责任，根据“社会救助最佳支出规模”理论，调整社会救助支出规模，不断提高保障水平。

近年来，我国在财政支出管理方面，不断调整和完善公共财政支出体系，财政用于社会公共产品与服务方面的支出不断增强。社会救助产品的供应数量逐步增加，以满足城乡贫困居民的需要。但是，我们还应看到，在当前市场经济条件下，市场机制在资源配置领域发挥主导作用，市场自身的缺陷使其不能充分提供社会贫困成员所需的社会救助产品，财政支出的“缺位”和“越位”现象都长期客观存在。政府财政干了不该干的事情，管了本应由市场机制解决的问题，而对于社会公共产品和服务的提供，社会救助和社会福利等本应由政府保障的公共需要却投入不足。应加快政府职能转变，进一步推进财政支出改革，明确财政支出方向，加大政府财政对社会救助支出的投入规模和保障力度。同时，应强化财政的公共支出功能，建立保障和改善民生的长效机制，优化财政支出结构，不断提升财政的公共支出功能，突出公益性，提高民生支出占财政总支出的比重。

2合理划分中央与地方事权范围

在构建新型社会救助制度体系建设过程中，规范中央与地方财政分配关系，形成合理的政府间财政分担机制，是规范政府职能，发挥财政对社会救助保障作用的关键所在。通常来说，按照政府间事权与支出划分的理论与原则，我国中央政府与地方政府之间事权和财权支出范围，可以划分为完全归中央政府承办的事务，主要包括国防、外交事务、国家安全事务等；完全归地方承办的事务主要包括辖区内基础设施建设和城镇公用事业发展，辖区内行政管理、地方性法规制定等；中央和承办地方协助的事务是指中央政府出面承办效率更高，但受益既不面向全民，又不局限于某一辖区的事务；地方承办中央资助事务是地方政府承办效率更高，但是可以归全国国民共享的事务。对于社会保障事务和社会救助事务，应属于地方承办中央资助的事务。因为这些事务属于地区项目，使本辖区内居民受益，由地方政府根据本辖区内贫困居民特点设置标准和具体项目更有效率。但同时，中央政府也具有责任归属关系，因为民生的保障和全民生活水平的提高属于中央政府负责的人民生活基本权益和社会进步范畴。同时，由中央政府承担一部分责任更有利于宏观调控和地区间协调。依据公共需要与公共产品的层次性理论界定事权，把应由中央负责的事权交给中央，应由地方负责的事权交给地方。

3规范政府间财政转移支付制度

（1）明确财政转移支付的目标

科学确定财政转移支付的政策目标是各种经济成分财政转移支付制度的根本依据。在当前社会转型时期，我国转移支付的目标应定位于确保全国各地区都能提供均等化的最低标准的基本公共服务。因此，我国转移支付的方向也应该主要倾向于经济欠发达地区的基础产业及教育科技、医疗保健、就业培训等社会公共事业和社会保障事业。对于最低标准的基本公共服务来说，城乡居民的最低生活保障制度可以说是基础的基础，是为了满足广大人民群众的基本生活需要，应重点给予保障。

（2）改革现有的转移支付模式

目前，我国的社会救助制度多以纵向转移支付为主，资金大多是中央财政补助给省级财政，省级财政再向下拨付。应实行以纵向为主、横向为辅，纵横相互补充的财政转移支付模式。建议提高社会救助资金的统筹级次，由省级财政通过优化和调整财政支出结构，省级内部的横向调节和纵向转移，实现最低生活保障资金的较快增长。中央主要采取“以奖代补”的补助方式，对社会救助工作开展较好、资金投入较大地区（省甚至是市、县）给予奖励性质补助，使最低生活保障等专项转移支付有针对性使用，发挥更大效用。

（3）以“因素法”代替传统的“基数法”，对财政转移支付的标准给予统一和规范

“因素法”是选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，对于社会救助项目来说，可以根据贫困人口数量、低保对象人数、人均收入水平、人均GDP等作为确定各地转移支付的衡量指标。

（4）建立财政转移支付评价、监督和考核机制

财政和民政部门应设计一套科学、合理的绩效评价与考核指标，对转移制度资金的使用和效益情况进行评价和考核；另一方面，应建立有效的监督制约机制，对社会救助财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保社会救助资金的安全、合理、有效的使用。

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