公共资源法律法规汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇公共资源法律法规范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

利用公共资源建设的景区耗费了公共资源，具有一定的公益属性，因此其收费定价不能完全由市场来决定，政府应当有一定的行政管制。所以，对于利用公共资源建设的景区，包括景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨，确保公众利益。

公共资源是指那些没有明确私人所有者，人人都可以自由获得、免费利用的资源，如海洋、湖泊、草场等。在我国，公共资源属于非私有资源，属于国家所有（即全民所有）或集体所有。《宪法》第6条、第9条、第1.0条和《物权法》第41条、第58条明确规定了国家所有和集体所有的物，即公共资源。公共资源具有公共性，公共资源的使用权应该属于公众，其应服务于社会公众的利益。所以，任何漠视公共资源的公益性，垄断或独占公共资源，对公共资源擅自定价的行为都是对社会公众利益的侵害。利用公共资源建设的景区，是指政府利用国家所有或集体所有的资源，如国家所有的自然资源、地方财政部门拨付的款项、政府有关部门征集的捐款等，来建设的为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区域。门票，是指进入景区的凭证，又被称为人场券。门票一般是一次性的，而且需要花钱购买；也有门票是磁卡或电子卡，通过刷卡缴费，可储值并多次使用。另行收费项目，是指除景区门票以外的任何收费项目，包括景区内的游览场所、交通工具、特殊景点、游玩项目等的收费。政府定价，指依照《价格法》规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。政府定价的定价主体是政府，具体价格由政府价格主管部门或者有关部门按照定价权限和范围制定。政府定价具有强制性，属于行政定价性质。凡实行政府定价的商品价格和服务价格，不经价格主管部门批准，任何单位和个人都无权变动。政府指导价是指依照《价格法》规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。政府指导价一般由县级以上各级人民政府物价部门和业务主管部门，根据自己的权限和市场现状，通过规定基准价、浮动幅度、最高限度和最低保护价等，指导制定的商品价格和收费标准。

如果景区管理部门欲收费或者提高价格的，应当按照《价格法》和《政府制定价格听证办法》的规定，遵守行政程序法中的听证制度，举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见。论证以下内容：其一，必要性，即为什么一定要收费或提价；其二，可行性，即拟采取的收费或提价幅度是否符合实际情况，是否行得通。听证会应当遵循公正、公开、公平、效率的原则，充分听取各方面的意见；听证会程序还应当至少包括公告、通知参加、开会和决议等环节。

对于利用公共资源建设的景区，管理部门可以根据情况设立另行收费项目，如景区内由私人投资建设的游览场所。但是，不得通过增加另行收费项目变相涨价。对于已经收回投资成本的另行收费项目，所收费用仅用于支付维护成本，因此应当相应地降低价格，甚至取消收费。

由于公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，本质上属于公共资源，是国家所有或集体所有的公共设施，使用政府财政公共开支，因此，应当对公众逐步免费开放。

篇（2）

Relationship of blood pressure variaty regulation and plant nerve function in patients with primury hypertension LI Xiao-zhu,CHEN En,FENG Pei-lan.The Ceatral People's Hospital of Zhanjiang City,Zhanjiang 524037,China

【Abstract】 Objective To understand the relation ofblood pressure variety regulation and plant nerve function in patients with primary hypertension．Methods Choosing hypertension sufferers (observation set) and normal blood pressure(matched control), 110 cases for each，carrying on 24 hours dynamic state blood pressure and dynamic state electrocardiogram check synchronously，on checking against analysis to two sets of each parameter of sufferers．Results ①Each parameter of dynamil blood pressure in dservalion obviously higher than in the matched control (P＜0．05～0．001)，it reflected for 24 hours，various SDNN of frequency composition was high in the heart rate variation or obviously higher in matched control (P＜0．05～0．001)，mainly reflected the LF,LF/HF was higher than in the matched control(P＜0．05)， main reflection the HF of the pneumogastric nerves tension was low in the matched control (P＜0．05～0．001).②The nighttime blood pressure descend a rate to turn down (P＜0．05).In the heart rate variation index sign，in addition to comparing with nighttime，the SDNN daytime increased，other index signs had no obvious difference.But each index sign of HRVin matched control in dynamicblood pressure day and night,the regulation presented a good relativity variety．Conclusion The hypertension patient′s pneumogastric nerves function is dual damaged，expressing turn down for the HRV with day and night regulation disappeared. It is considered that we should pay attention to declining the blood pressure actively，also should consider plant nerve function damage.

【Key words】 Hypertension；Plant nerve；Function and give some managements Dynamic state blood pressure;Heart rate variation

心率变异性（HRV）是反映心脏自主神经功能的重要指标，自主神经功能正常对维持适当的血压具有重要的意义。为了解高血压病患者自主神经功能及血压的变化规律，为临床治疗提供理论依据，我们应用动态心电图和动态血压对高血压病患者和血压正常者进行同步检测，并对两组患者各参数进行对照分析。现报告如下。

1 资料与方法

1．1 对象 选择符合WHO 1999年诊断标准的原发性高血压患者（观察组）110例作为研究对象，年龄40～76岁，平均年龄（56．6±4．04）岁；其中男72例，女38例。另选110例血压正常者作对照（对照组），年龄43～76岁，平均年龄（55．8±5．32）岁；其中男75例，女35例。两组年龄、性别相比差异无统计学意义。经询问病史、体检、UCG、ECG及实验室检查排除继发性高血压、风心病、冠心病、糖尿病、甲亢、心电图为窦性心律并除外束支阻滞、Ⅱ度以上房室传导阻滞、病态窦房结综合征患者。所有患者均未用影响HRV的药物。

1．2 方法 ①动态血压测定：采用美国Spacelab 90207无创性动态血压监测仪，受试者处于日常生活状态下，测压间隔时间白天（6：00～22：00）15 min，夜间（22：00～6：00）30 min，如果24 h内有效的监测次数少于应获得次数的80%的患者，则隔日重测。有效血压读数标准：收缩压70～260 mm Hg，舒张压40～150 mm Hg。统计指标包括：24 h平均收缩压、舒张压；白天平均收缩压、舒张压；夜间平均收缩压、舒张压；夜间收缩压、舒张压下降率。②HRV测定：采用美国Centery 3000 Holter 分析系统，所有患者均行3导联（CMV5、V1、CMF）动态心电图检查，各种心律失常及ST-T改变均经过人工校正，剔除非窦性心搏。统计指标有：24 h SDNN、LF、HF、LF/HF；白天SDNN、LF、HF、LF/HF；夜间SDNN、LF、HF、LF/HF等。

1．3 统计学方法 所有资料数据均输入计算机，用Microsoft Excel进行处理，计量资料用均数±标准（x±s）表示，采用t检验。

2 结果

2．1 两组动态血压比较 见表1。

2．2 两组HRV比较 见表2。

2．3 高血压组HRV昼夜比较 见表3。

2．4 正常组HRV昼夜比较 见表4。

3 讨论

自主神经功能紊乱和交感神经活性增加在原发性高血压的发病机制中起着重要作用，心率变异性分析是评价交感-副交感神经系统功能及其平衡状态的重要指标。我们应用动态心电图和动态血压对高血压病患者和血压正常者分别进行同步检测，结果发现：观察组动态血压各参数均明显高于对照组（P＜0．05～0．001），其反映24 h心率变异中各种频率成分的SDNN明显低于对照组（P＜0．01），主要反映迷走神经张力的HF低于对照组（P＜0．05），主要反映交感神经活性的LF高于对照组（P＜0．05），反映交感-迷走神经系统平衡状态的LF/HF比值高于对照组（P＜0．05）。表明高血压病患者交感-迷走神经功能不均衡下降，而交感神经相对兴奋。本组资料中，同步检测的动态血压结果也显示：观察组心率明显高于对照组（P＜0．05～0．01），进一步证明上述结论。

自主神经功能与血压波动有着密切的关系。正常人24 h动态血压曲线呈“双峰双谷”的长柄勺形，昼夜血压有一定节律，即夜间血压较白昼血压下降，下降率＞10%。动态血压的这种昼夜节律变化主要受交感-迷走神经系统的平衡机制影响，高血压病患者自主神经调节系统平衡失调，交感神经活动增加，从而导致血压的正常昼夜节律消失。本资料结果显示：观察组夜间血压下降率减低，与对照组比较，有显著性差异（P＜0．05）。其心率变异性指标中，除SDNN白昼较夜间增高外，其他指标无明显差异。而对照组HRV各指标则与动态血压昼夜节律呈现出良好的相关性变化。

Singh等[1]对119例男性和125例女性患者随访4年后发病的高血压病患者，对与高血压有关因素进行多因素分析发现HRV低频与高血压的发生密切相关，在高血压的早期甚至还没有发生高血压时就已经存在，低频可能参与了原发性高血压的始动因素。陈宝仙等[2]对113例原发性高血压病患者进行48 h动态心电图监测，结果发现，SDNN、SDANN、SDNNi及rMSSD与无症状性心肌缺血密切相关。彭应心等[3]在对70例高血压病男性患者的HRV与高血压左室重构关系研究中发现交感与副交感神经的双重损害参与了高血压的左室重构机制，且其损害程度可能伴随左室重构过程的进行而加重。本组资料及相关的研究结果均表明高血压病患者交感、迷走神经功能双重受损，表现为HRV减低和昼夜节律消失。提示临床在治疗上除积极降压外，还应考虑自主神经功能的受损情况，给予相应的处理，才能收到较好的疗效。

参考文献

篇（3）

中图分类号：F062.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）06-00-02

一、公共资源市场化配置的定义和内涵

公共资源是指一切能为人类提供生存、发展、享受的自然物质、自然条件、社会资源，及其相互作用而形成的自然生态环境和社会环境。由于这些资源是人类社会经济发展共同所有的基础条件，因而我们称之为公共资源，主要包括社会资源、自然资源和行政资源。在传统的计划经济体制下，我国公共资源的配置主要以行政审批方式为主。审批的实质是限制竞争，以行政权力代替市场选择，其结果是造成公共资源配置效率降低和社会成本增加，而且审批权限的集中还导致了腐败现象的滋生。随着市场经济的不断发展，公共资源配置市场化改革成为必然。

公共资源市场化配置，是指按照社会主义市场经济规律，在政府宏观调控下，依据法律法规，经过科学合理程序，运用价格调节的手段，通过招标、拍卖、挂牌出让、电子竞价及法律法规另有规定的其他市场竞争方式进行的公共资源配置。这种更加高效、更加透明的资源配置方式要求政府在所有竞争性、垄断性、有限性的公共资源领域，一律退出行政干预，推行市场化配置。

二、公共资源市场化配置改革的成效

国际上，日本、新加坡等国家的公共资源管理体制比较成熟，有规范的管理机构和管理体制。近年来，国内各省、市和地区也先后开展了市场主导公共资源配置的改革，我国的公共资源市场化配置发端于1999年珠海的产权交易模式，迄今公共资源市场化配置已在广东、浙江、四川、福建、湖南、天津等省市得到彻底的推行，而且已从最初的自然性资源扩展到今天的资产性、公用性、行政性、服务性资源等多元化发展领域。实践表明，全国各地区的公共资源市场化配置改革是卓有成效的。

1.政府职能逐渐转变。事实上公共资源市场化配置的过程是一个由政府主导资源配置逐步向市场主导资源配置的转变过程。通过资源配置市场化，可以使政府从具体的事务性工作中解脱出来，腾出更多的时间组织市场、规范市场、管理市场，从而将职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，增强了政府机关效能，节约了成本，提高了施政能力，同时也有利于提升政府的形象。

2.资源配置不断优化。市场是实现资源优化配置的基础，将市场的竞争制度引入公共资源的范畴，通过市场流动环节实现资源的保值增值。资源市场化配置的过程，实际上也是把资源转化为资本，把潜在的资源优势转变为现实的经济优势的过程，将在很大程度上扩大社会资本的投资领域，调动社会经济主体的积极性、主动性和创造性，激发全社会的生机和活力，进而实现效益的最大化。

3.有利于源头防腐。政府有效运用市场机制进行公共资源配置，使政府权力运行受到公开制约和监督，从而形成“要资源，找市场”，而非“找关系”的资源配置氛围，防止掌握资源的部门和人员利用手中的权力，从根本上铲除权力“寻租”的土壤和条件。厦门市在土地批租、政府采购、建设工程等领域，通过加大资源配置市场化的力度，源头防腐效果显著。

4.促进了社会和谐。一方面，公共资源配置市场化运作扩大和保障了群众的知情权、监督权和选择权，维护了群众利益，同时为多种所有制经济共同发展提供了一个公开、公平、公正的市场竞争环境，调动了经济主体的积极性、主动性和创造性。另一方面，市政府把开发利用公共资源所取得的收益用于提高人民生活水平、健全社会保障体系、加快发展医疗卫生事业、加强公共安全保障能力建设，以及道路、城镇供水管网、公共文化和体育设施、城镇污水和垃圾处理设施等公共基础设施建设，使广大市民共享改革与发展成果，有利于促进社会和谐建设。

三、公共资源市场配置管理工作中存在的困难和问题

全国各地区已经在公共资源市场化配置实践中取得了显著进展，但与实现法制化，规范化运作要求还有一定的距离，还存在着不少的问题和困难。

篇（4）

传统的经济发展模式与生活方式造成了大量的碳排放，超过了大气的碳容量进而影响气候变化异常。而低碳经济模式以碳的低排放为基本要求，尽量减少人类活动对全球气候的破坏，以达到人类与自然和平共处。可见，发展低碳经济所指向的利益是全人类的气候利益。适宜的气候可以说是一项资源，从经济学的角度，我们可以把它看作是一种公共品(publicgoods)。按照萨缪尔森定义，“公共品是指这样一类商品:将该商品的效用扩展与他人的成本为零;无法排除他人参与共享。”适宜的气候，对人类来讲是一种生存必不可少的物品。作为一项公共品，它的生产或者维持必须要有公共支出予以保障，其经营管理也必须由国家、政府等非盈利组织承担。作为倾向于追求私益的企业和个人是不可能主动承担这项责任的。

由此可知，我们要发展低碳经济以保护我们的气候环境，国家和政府在其中应该承担主要的责任。并且发展低碳经济本身是对现有模式的一种改变，这就涉及到公共利益与个人利益，短期利益与长期利益的取舍。国家和政府作为发展低碳经济的主要责任者，就要协调各方利益，这样低碳经济才能获得更好地发展。

二、低碳经济法律保障的相关主体

发展低碳经济关乎全人类的利益，涉及经济、社会生活各个方面的改变，其牵涉的主体众多，各主体之间的关系非常复杂。从国际范围来看，主要是国际组织与国家以及相互间的关系;从一国国内来讲就是政府与企业、个人以及相互间的关系。

(一)国际组织与国家

低碳经济的提出源于全球气候变暖，而气候问题本身就是一个全球性的问题，单个国家的作用是有限的，这需要各国之间进行合作，共同来促成低碳经济的发展。但是，各国之间在发展低碳经济方面是存在着利益冲突的。

1.全球公共利益面临公共资源稀缺性与产权无主性的矛盾。人类的活动使温室气体的环境容量这一公共资源越来越稀缺。《斯特恩报告:气候变化的经济学》提出“应当把目标设定为将温室气体含量稳定在450～550ppm(百万分之一)CO2(二氧化碳当量)的范围之内，如果目标高于上述范围，就会大幅度地增加带来严重危害的风险”。如果按照2008年全球CO2浓度为380ppm计，则人类还有70～170ppm可使用的温室气体排放额度。”减少全球碳排放首先要面对的是环境经济学的一个基本问题，即全球温室气体的环境容量是无主的，正是这种所有权的缺位，才导致各国在没有外界压力时对其视而不见乃至过度使用。

2.国家利益与全球公共利益的矛盾。首先，发展中国家发展空间受到限制。以中国为例，中国目前是世界第一大发展中国家，全球第二大CO2排放国，按照发展低碳经济的要求，这样的碳排放量显然是不行的。气候变化既是环境问题，也是发展问题。CO2排放空间，说到底是国家未来的发展空间。中国所遇到的问题，也是很多发展中国家同样面临的问题。其次，发达国家对待低碳经济态度有异。英国能源白皮书《我们的能源未来:创建低碳经济》指出:英国能源发展的总体目标是，到2050年，从根本上把英国变成一个低碳经济的国家;着力于发展、应用和输出先进技术，创造新的商机和就业机会;在支持世界各国经济朝着有益环境、可持续的、可靠的和有竞争性的能源市场发展方面，英国将成为欧洲乃至世界的先导。美国布什政府就以减排将“损害美国经济”为由，拒绝签署《京都议定书》，不愿在国内实施强制减排措施。而美国现任总统奥巴马则认为，应对气候变化将对经济产生积极长远影响，其着眼点在于清洁能源在创造就业方面明显拥有巨大潜力，并主张在危机过后，寻找一个可持续的发展模式，因此，在减排方面采取了积极态度。由此可见，由于各国国家利益不同，各国在对待低碳经济的态度上也各异。要在全球范围内推进低碳经济的发展，以联合国为代表的国际组织应当发挥更积极的作用，促成各国迅速达成共识。

3.国际组织的努力。1992年，在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会就通过了《联合国气候变化框架公约》，它是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体的排放、以应对全球气候变化给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。《公约》于1994年生效，据统计，目前已有191个国家批准了《公约》。1997年，《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会在日本京都举行，并通过了著名的《京都议定书》，对2012年前主要发达国家减排温室气体的种类、减排时间表和额度等做出具体规定。《京都议定书》于2005年开始生效。根据这份议定书，从2008年到2012年间，主要工业发达国家的温室气体排放量要在1990年基础上平均减少5.2%。目前已有170多个国家批准了这份议定书。

《联合国气候框架公约》和《京都议定书》就是国际上在低碳经济方面所达成的两个最主要的条约。由这两个国际条约所形成的一些原则和制度对促进各国发展低碳经济，平衡各国利益起到了明显的作用。《联合国气候框架公约》和《京都议定书》确立了两项核心的原则和制度。

(1)“共同但有区别的责任”原则。《联合国气候变化框架公约》的核心内容正是“共同但有区别的责任”原则。“共同但有区别的责任”中的共同责任，是指每个国家都要承担起应对气候变化的义务，因为这关涉到每个国家的利益。而区别责任是指发达国家要对其历史排放和当前的高人均排放负责，它们也拥有应对气候变化的资金和技术，而发展中国家仍在以“经济和社会发展及消除贫困为首要和压倒一切的优先事项”(公约语)。《联合国气候变化框架公约》正是因为考虑到各国经济发展水平、历史责任和当前人均排放上存在差异，才确定了“共同但有区别的责任”原则。根据这个原则，发达国家率先减排，并给发展中国家提供资金和技术支持;发展中国家在得到发达国家技术和资金支持下，采取措施减缓或适应气候变化。

(2)碳交易制度。按照《京都议定书》规定:到2010年，所有发达国家排放的包括二氧化碳、甲烷等在内的6种温室气体的数量，要比1990年减少5.2%。但由于发达国家的能源利用效率高，能源结构优化，新的能源技术被大量采用，因此本国进一步减排的成本高，难度较大。而发展中国家能源效率低，减排空间大，成本也低。这导致了同一减排量在不同国家之间存在着不同的成本，形成了价格差。发达国家有需求，发展中国家有供应能力，碳交易市场由此产生。清洁发展机制(CDM)、排放贸易(ET)和联合履约(JI)是《京都议定书》规定的3种碳交易机制。除此之外，全球的碳交易市场还有另外一个强制性的减排市场，也就是欧盟排放交易体系(EUETS)。这是帮助欧盟各国实现《京都议定书》所承诺减排目标的关键措施，并将在中长期持续发挥作用。

(二)政府与企业、公众个人涉及到国家内部，政府在发展低碳经济中应该发挥主导的作用。所谓的政府主导，是指政府以市场化的、财政的手段以及非市场的行政力量，通过制定相关法律、法规和政策，推动、调控和引导低碳经济的发展。在这一过程中，既要遵守市场经济的基本规律，又要弥补市场经济的失灵，以推动低碳经济的发展。政府运用的手段主要有行政强制和行政引导两种。所谓行政强制，是指行政主体为实现行政目的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。在低碳经济法律调整机制中的行政强制，是指国家通过制定和实施低碳经济法律法规，以命令性、强制性、执行性的措施单方面干预社会经济生活，保障经济的可持续发展。行政指导是行政主体基于国家法律、政策的规定而做出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权的行为。在发展低碳经济中，行政指导手段应更加关注行政相对人的自愿性选择和自己的意志表达，更加减少行政相对人的抵触情绪而接受行政指导，从而更加有效地促进低碳经济的发展。在低碳经济模式下采用行政指导手段，可以弥补相关的立法空白，推进环境无害化技术的开发与普及，对低碳经济模式下社会主体之间的利益关系进行综合平衡。

1.经济刺激企业进行改变。企业是最重要的市场主体，在发展低碳经济中企业重要性是不言而喻的。企业是以经济利益为其追求目标，而发展低碳经济涉及到对现有的生产技术、产业结构等变革，从短期来讲会损害企业的现有利益。因此对于企业我们应该采用经济刺激的手段来促使企业走低碳之路。低碳经济法律调整机制中的经济刺激手段是以“成本———效益”为核心，具体制度主要有收费制度、税收制度、押金制度等等。经济刺激能够使企业等市场主体根据自身利益的大小，自由、灵活地选择具体的发展模式，通过影响市场主体的决策和经济活动过程，实现经济效益、社会效益和环境效益的共赢。

2.倡导企业应该勇于承担社会责任。所谓企业的社会责任，就是指企业不能仅仅以最大限度地为股东赢利或赚钱作为自己的唯一存在目的，而应该最大限度地增进股东利益之外的其他所有社会利益。在低碳经济发展模式下，企业的社会责任主要是企业在环境保护、资源利用方面责任制度的确立和相关法律义务的负担与履行。从某种程度上讲，企业的社会责任与其赢利性特征是背道而驰的。但是从长远发展角度看，企业所承担的环境利益方面的社会责任和其赢利性又不是完全对立的，而是一种相互协调、相互促进的有益补充和互动。因此，在提倡发展低碳经济发展中刺激企业的社会责任是必须的，具有重要的意义。目前，我国低碳经济法律调整机制在经济刺激企业的社会责任方面还有明显的不足。例如，激励管制工具不健全、不完善，缺乏有效的激励管制程序和监督救济措施等等。因此，可以采取以下激励工具:补贴政策、税收政策、价格政策、低息(或者贴息)贷款政策、公益基金政策等等。此外，环境责任保险、信贷担保等激励工具也是推动低碳经济发展的重要工具。

(三)鼓励、引导公众广泛参与

社会公众是生态环境的受益者、使用者和受害者，对出现的生态环境问题最为了解、最为敏感。由于公众的行为既影响政府同时还影响企业，所以发展低碳经济离不开社会公众的积极参与。政府应运用各种手段和舆论传媒加强对低碳经济的社会宣传，鼓励公众改变其对环境不利的行为。比如我们现在所倡导的“绿色生活”方式，已为越来越多的人所接受，绿色生活、绿色消费正成为一种时尚的生活方式。在我国现阶段，鼓励、引导公众广泛参与具有重大意义。首先，政府在推动低碳经济的建设过程中，难免会出现一些决策失误、损害相关主体的利益等情况，而社会公众的参与有利于弥补政府的这种缺陷，为政府决策提供必要的信息和反馈，降低政府运行成本，同时有利于形成长期有效的监督机制，制约政府的权力滥用。其次，社会公众个人的参与有利于引导企业实施低碳经济战略部署，社会公众的消费观念、消费水准、消费需求能够给企业指明前行的道路。再次，公众的广泛参与能够加快低碳经济观念的宣传和落实。因此，发展低碳经济，提高低碳经济政策的实施效果，最终要落脚于公众环境意识的提高和参与能力的增强。

三、低碳经济所涉及法律领域及中国的法律现状

低碳经济是经济发展模式更是一种生活模式，它涉及到社会经济生活的各个方面，发展低碳经济必须用法律的形式来对其进行鼓励保护，所涉及的法律法规是非常庞杂的，具体可分为能源的开发与利用、工业生产活动、人们的日常生活消费、环境保护这些领域。而在这些领域，我国相关的法律制度尚存在着诸多问题。

1.资源(矿产资源)能源领域。关于我国的资源(在这里指矿产资源)法律集中体现为《矿产资源法》以及相应的法律制度。其在现实中主要体现的问题是探矿权、采矿权有偿取得问题，矿产资源补偿费征收比例过低等。我国的能源立法如《节约能源法》和《可再生能源法》体现了低碳经济的要求，但是还存在能源基本法律缺位，一些能源单行立法中存在不少空白。

2.生产领域。在生产领域，与低碳经济有关的法律主要有《节约能源法》《可再生能源法》等法律，这些法律虽然规定了一些有利于低碳经济的条款，但总体上看这些法律条款数量较少，且规定较为疏漏，实践中具体落实的难度较大。在生产领域最密切的是《清洁生产促进法》，该法系统地对节约资源与能源、提高资源能源的利用率、综合利用、废物回收利用等进行了规范，但是由于现行清洁生产法等是以促进法的方式建立的，法律责任条款太少，鼓励性条款虽多却难以落实。《清洁生产促进法》的这一基本特征，大大降低了该法的实施效力和约束力。

篇（5）

资格又称为权，指个人或团体所享有的在法庭对他人，尤其对政府的行为提出控告的法律权利。在目前要想使环境公民诉讼健康发展，应该首先通过立法确定宽松的资格，以保证更多的人可以提起环境诉讼，达到保护环境的目的。宽松资格的确立对保护环境具有重大意义，表现在：宽松的资格扩大了环境诉讼的原告范围，是环境公民诉讼健康发展的前提条件，是公平原则和预防为主原则的具体体现，而且有利于公众参与，并且符合国际潮流。原告资格的不断扩展使环境保护法发生了名副其实的革命。“行政法的历史，就是行政权利不断扩大的历史。”[1]考察历史我们可以看到，西方各国对于环境侵权诉讼资格方面，都经历了“法律上的利益”要件到“反射性利益”要件的发展过程，资格变化显著，“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”[2].“当代立法的趋势是放宽资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。这是当代行政民主、公众参与行政活动的一种表现。”[3]

1994年2月15日，加拿大安大略省《环境权利法案》（EBR）生效。在EBR公布之前，那些旨在保护个人“环境权利”的立法，或者被认为是超级法律，可以解决一切问题，或者被看作是某些基本原则的含糊阐述。EBR的不同在于它提供了一整套一致的、最低限度的权利给致力于环境保护的公民个人。为了保证这些权利和权力受到尊重，该法案也规定了政府部门在行动上必须遵守的最低规则，并保证在他们控制之下的法规的履行。EBR的公布被视为环境决策的新纪元，因为它提供给公众更多的获知政府在环境方面活动的机会。EBR不仅为公众的环境权利提供更多保障，而且要求相关部门公开决策过程以获取更大的公众监督，并确立了宽松的资格。本文在国内首次较为全面介绍《环境权利法案》在宽松资格方面的先进做法并以之为借镜，为完善我国在环境公民诉讼资格方面的立法提出建议，以期能更好地保障公民的环境权益，促进环境保护运动的发展。

二、 加拿大安大略省《环境权利法案》关于环境公民诉讼资格的规定

EBR 通过很多途径给公众的机会。EBR第2条（3）为了实现2.（1）和2.（2）的目标而提供“公众为保护环境向法庭提出控告的更多的机会”。这条规定具体体现在：首先，EBR提供进行调查申请的权利，如果该调查申请是正当的，可能导致部门会展开此项调查，进而站在你的立场上提出诉讼。根据EBR第61 条（1）“考察申请”（application for review）：任何两个安大略省居民出于保护环境的目的认为法律、规章、政策或文件应被制定、修改或废除，那么他们可以要求环境专员进行考察。根据EBR第71条（1）“调查申请” （application for investigation）：任何两个安大略省居民如果认为受EBR约束的法律、规章、政策或文件被违反了可要求展开调查。1999年加拿大《环境保护法》也有类似规定，任何年满8周岁的加拿大公民都有权针对违法行为提出调查申请，要求环境部长对被指控环境违法的行为展开调查。部长必须对指控行为进行调查，并把调查结果反馈给申请者。第二，EBR创造了新的诉权，当某人没按法律行事导致公共资源受到破坏或即将受到破坏，而政府又没有采取行动时，公众可以去法庭提讼。第三，EBR排除了对公共妨害行为（public nuisance）诉讼的障碍。仅仅因为受到的伤害和其他公众个人受到的伤害是一样的就被拒绝司法的情况将不再出现。第四，EBR提供了法定监察措施对抗给安大略省公共资源带来严重危害的环境违法行为。

以上具体规定与我国的法律相比有些不同，很有特色，表现在：（1）在安大略省提出考察申请和调查申请有最低人数限制，必须两人以上。而且安大略省公民出于保护环境的目的，可以对抽象行政行为进行考察。被考察的法律、规章、政策、文件必须要有“公共利益”，标准就是法律、规章、政策或文件是在申请书提交之日起前5年内颁布和实施。（2）EBR确立公众为保护公共利益而的权利，我们国家法律规定原告为直接利害关系人或认为自身利益受到侵害的人，没有赋予公众对公共利益提讼的资格。（3）根据加拿大《环境保护法》，如果环境部长未在法定时间内进行调查或者没有做出合理反应，或者已经出现了重大环境损害，报告者的控告对象是违反环境保护的人，而不是政府。这不象我国的针对行政不作为提起的是行政诉讼，被告是行政机关。（4）EBR第86条（1）规定，根据第84条提起的诉讼中的原告在把诉讼主张告知第一被告之日起10日内把诉讼主张告知首席检察官（general attorney）。首席检察官的权利包括诉讼中向法庭提供证据及发表意见、对判决要求上诉，并在上诉中提供证据及发表意见。在我们国家检察机关只在刑事公诉中参与到具体诉讼中，在其它的诉讼活动中只是作为局外的监督者，没有提供证据、发表意见、甚至上诉的权利。

EBR 所确立的环境诉讼制度既包括私益诉讼也包括公益诉讼。EBR所创造的权利没有减少任何已经存在的权利，它仅仅主张或扩大了现存的法定权利。也就是说，EBR在确认可以因为自身的人身或财产受到损害而的基础上，加入了公益诉讼的内容。在此笔者对EBR关于公益诉讼中资格的规定作简单介绍。

（一）破坏公共资源诉讼的资格

在EBR公布前，一个人不能因他人破坏了公共资源而他，除非此人的行为侵犯了个人的健康或财产或导致某种直接的经济损失。甚至当人们或他们的财产受到了导致环境破坏的公共妨害行为的影响时，依然会有一些障碍排除法庭诉讼。

根据EBR第84条，任何安大略省居民在某人已经或即将要违反既定的法律或文件、而且这种违反已经或即将对安大略省的公共资源带来严重破坏时可提讼。EBR第84条（8）规定，原告要承担证明被告已经或即将对对安大略省公共资源造成破坏的行为属于违反既定法律、文件的行为，即要证明被告行为的违法性。

从第84条的规定可以看出，EBR确认了公民环境诉讼的主体是任何安大略省居民，被诉对象是公共资源的破坏者。本条没有要求必须在损害发生后才可以诉讼，而是规定发现某人的违法行为即将对公共资源造成破坏时就可以。与加拿大法律渊源颇深的美国环境法律也规定，以污染源为被告公民诉讼必须以被告行为违法为前提，而且不论被告的违法行为已经违法、正在违法或即将违法都可以。美国法院在查斯皮克海和自然资源保护协会诉格威尔特尼的司法解释中重申了这一原则[4].这样做有效的防止了严重破坏公共资源行为的发生。但是根据这项权利，个人为了保护公共资源而，也许不会从中得到个人所得或损害补偿。

（二）公共妨害行为诉讼确认的资格

在加拿大法律体系中，公民可以在法庭上对任何损害其财产或健康的人提讼。根据环境法律，如果有人侵犯了公民的健康或财产并且符合其它诉讼必要条件，一项诉讼可能就会产生。在过去的案例中，被告行为损害了公众利益，如果被认为是“公众权利侵犯”（public wrong）而不是“个人权利侵犯” （private wrong），私人诉讼可能不被允许。公共妨害行为曾被定义为：一种妨害行为范围如此广，作用是如此地没有差别，以至于一个个人根据自己的义务提讼来阻止这个行为是不合理的，这应被看成是公众义务[5].通常法庭认为一个问题影响了一些财产和家庭可以看作是一件公共妨害行为，例如在 Attorney General V.P.Y.A Qurries一案中，Romer L.J说：“任何妨害行为很大地影响了陛下臣民生活的舒适与方便，就被视为公共的妨害行为，这个妨害的范围可能一般限定于‘邻近地区’，但这个地区损害多少人才构成‘公共妨害行为’，在每个案件中都是一个问题，我认为不必要证明这个范围的每个人都受到伤害。”他还说，很多公共妨害行为不必找证人，对这个区域内居民造成的累积性影响已经证明了公共妨害行为的存在。换句话说，证明公共妨害行为的一个正常的、合法的途径就是证明有足够多的个人妨害行为。这项“公共妨害规则”（public nuisance rule）认为个人不能，除非他们受到的损害是不同类的，或程度上有所不同。

EBR有效排除了公共妨害行为走向法庭的障碍。 EBR第103条认为，如果仅仅因为你不能显示你的伤害在程度上和方式上是不同的，通往法庭的门不会因此关上。只要你表明受到了经济的或身体的损失，按正常程序的诉讼可以继续。EBR的规定扩大了公共妨害行为诉讼原告的范围，个人因为公共妨害行为受到损害可以因此而诉讼，不必证明他受到的损害是不同类的或程度上有所不同，因此赋予了更多人以的权利，体现了诉讼公平原则。由于环境污染多表现为公共妨害，因此公共妨害法在环境保护领域得到了广泛运用。EBR与美国侵权法和环境法的规定相比较而言，更有利于环境保护。从EBR第103条我们得知，在加拿大安大略省公众无论提起公共妨害损害赔偿诉讼还是禁止或消除公共妨害诉讼，都抛弃了“不同类型损害”原则，从而使更多的公众可以提起公共妨害诉讼。

（三）集团诉讼确定的资格

环境群体诉讼不是一种独立的诉讼类型，而只是与原告资格相关的一种方法和手段，这种方式可以在行政诉讼中采用，也可以适用于民事诉讼[6].提起环境侵权诉讼的成本非常高，而且诉讼时间长，很难预见提讼所能获得的收益，因此很多个人受害者对于提起环境侵权诉讼往往是望而生畏。而且，同样的诉讼被反复提起也浪费司法资源，不符合效益原则。因此很多国家都规定了群体诉讼制度，允许共同受害人选出代表进行诉讼，结果及于所有共同利益人。对于群体诉讼，不同的国家群体诉讼的名称、形式有所不同。在英美法系国家是集团诉讼制度，在日本是选定当事人制度，在德国、法国、意大利等国是团体诉讼制度，在我们国家有代表人诉讼制度。

英美法系的集团诉讼制度由19世纪的英国衡平法发展而来。最初是为了保护消费者的权益，因为如果某人受到的损害比较小不够出庭资格时，可利用集团成员的人数和个人受损数目的乘积作为损害数值，从而满足了出庭资格的要求。现代集团诉讼制度成熟于20世纪60 年代，有其深刻的经济、社会根源。20世纪60年代资本主义大生产高速发展，加上资本主义生产带有盲目性，不注重环境与人类的和谐发展，导致现代化生产与人类生存环境的矛盾日益尖锐。在这个阶段，人们要求防治污染、保护环境的呼声比历史上任何时期都高，结果导致了环境法这个新兴的独立的法律部门的形成，并提出了环境权的主张。到六十年代后期，在强大的社会舆论推动下，环境权一度成为环境保护部门和法律部门议论、研究的中心议题，有关环境权的理论研究工作和立法工作也得到了很大发展，在国际领域，一些环境保护的国际会议相继通过了有关环境权的原则宣言，在一些环境问题突出的国家，有关环境权的理论研究工作和立法工作取得了较大进展。在实体法方面，立法者在立法中增加了公害防治和环境保护的内容；在程序法方面，立法者对原来的集团诉讼制度予以补充和修改，使其适应环境保护的要求。

集团诉讼的显著特点是，法院对集团所做出的判决不仅对直接参加诉讼的集团成员具有约束力，而且对那些没有参加诉讼的主体，甚至那些根本没有想到要参加诉讼的主体都具有约束力。集团代表可以行使一切权利，包括和解和撤诉的权利。但是对于集团代表的权利也不是没有限制的，如美国法律规定集团代表及集团律师必须将拟议中的撤诉和和解方案依照法院指示的方式通知集团所有成员，接受成员监督。在分析加拿大、美国等英美法系国家的法律可以知道，法律对于“通知”的规定特别完备。这些国家的法律在规定一些事项的时候，非常注重事项的透明化，每一个重要步骤的做出都要求以法定的公开方式让利益相关人知晓，这对于我们国家的一些法律的制定有借鉴意义。

集团诉讼制度在解决原告方诉讼费用方面也有独特规定。根据加拿大《集团诉讼法》第32条的规定，集团成员不承担诉讼费用，美国的集团诉讼制度也有这样的规定，诉讼费用由集团代表和集团律师垫付。如果案件败诉，由集团代表和律师自己承担诉讼费用损失；如果胜诉，或原被告达成和解，集团一方一般可以获得数额客观的赔偿金，集团代表和律师可以收回垫付的费用，集团代表还可以获得一定的报酬。

根据1992年的《集团诉讼法》[7] （Class Proceedings Act），在安大略提起集团诉讼成为可能。这意味着个人在法庭上不仅能代表他们自己的主张，而且可以代表本省所有的有相似主张的人。一个人与环境有关的个人损害诉讼可能会被公共妨害行为限制条件或排除，但他可援用集团诉讼法。集团诉讼“蕴涵着公共利益，但是本质上仍然是为了私人的利益，而且判决的效力亦局限于诉讼的实际实施人及其所代表人。”[8] EBR保护公共资源的权利不能和集团诉讼法联系在一起，特别排除了集团诉讼法与新诉权的合作。但是如前所述，集团诉讼法和EBR的公共妨害条款有密切联系，它们结合使用更有利于环境诉讼的进行。

加拿大《集团诉讼法》第2条规定，一个群体中的一个或多个人可以代表群体的成员自法庭上提讼。这个群体内的成员应该有“共同的问题” （common issues），因为这涉及到能否取得集团诉讼许可的问题。只有证明有“共同问题”，才能取得集团诉讼许可，否则就要作为单个诉讼来进行。“共同问题”是指：“（a）共同的但不必是同一的事实问题；（b）共同的但不必是同一的事实问题所引起的共同的但不必是同一的法律问题。”[9]比如一个污染事故中的所有受害人，被认为是有共同的事实问题。结合EBR公共妨害条款我们可以看出，如果公共妨害行为对多个人造成的损害不是共同的，那么提起集团诉讼就不被认可，受害者必须自己提讼。但是如果公共妨害行为对多个人造成的损害是共同的，这样诉讼就可以依据集团诉讼法提起，节省了诉讼成本。

有学者认为群体环境诉讼中侵害的是“某一社会群体的集体环境利益，而不是直接损害某个人的私人利益”[10]，对此我不敢苟同。经过考察，我认为在群体环境诉讼中，受到侵害的利益应该是很多个人的利益，而不是“公益”。法律程序设立群体诉讼制度，本意不是为了保护公共利益，而是为了满足资格，使更多的受害个体能参与到诉讼中，保护的是多个个体的私人利益的集合。群体环境诉讼与公共妨害行为诉讼是不同的，这一点在前面已有说明，不再赘述。

现代环境污染破坏往往会损害到众多个体的利益，实行集团诉讼可以使许多潜在的诉讼合并为一个诉讼，有利于提高诉讼效率，节约诉讼资源。在一个社会中，大量的完全独立于政府的利益群体的存在，不仅可以有效的制约政府的行为，防止公权力的肆意和滥用，而且可以更好地保护社会不同群体的利益。在美国等国家，社会团体提起集团诉讼的例子很普遍。英美自由主义的真正理想并不是使个人与国家的关系直接化，而是要建立“社群式的自由”[11].

（四）赋予第三方上诉的权利

安大略省的环境上诉机构（Environmental Appeal Board）由《环境保护法》（EPA）的条件确立，2000年晚些时候，安大略政府实施《环境回顾法庭法案》（Environmental Review Tribunal Act），该法案对环境上诉机构的权利作了轻微改动，并把该机构的名称改为环境回顾法庭（ERT）。在《环境保护法》（EPA）和《安大略省水资源法》（OWRA）中，对主管决定上诉的权利仅限于文件或命令中指定的人，第三方无上诉权，但是第三方可以在文件所有者或项目提议人上诉后经环境上诉机构的批准加入进来。EBR第47条（7）指出：为了公平、充分地体现个人、公共及政府利益，上诉机构允许任何个人参与到上诉申请中，不论是否作为其中一方。这个规定授予了第三方上诉权，扩大了公众参与的权利。

因为部门决定批准前要对三级文件[12]进行听证，所以EBR下上诉申请批准只针对一、二级文件。任何安大略省居民可以寻求允许或许可（leave），从而对是否批准一级、二级文件的决定进行上诉。如果获得这项许可，那么一项全面的上诉因此而产生并提交到适当的法庭那里（这个法庭根据相关部门和立法的不同而不同）。上诉许可的申请必须符合一定的条件：①某人寻求上诉许可必须是因为他对这个决定感兴趣或有利益关系，先前在评论阶段的参与是对此事感兴趣的足够证据。②在EBR下这个文件是可上诉的，而且一开始就已经这样规定。这意味着公民可以根据法律已有的权利去对此决定上诉。③被上诉的决定必须受EBR下公众参与制度的约束。④第三方必须在决定通知在登记表上15天内寻求上诉。

由此我们知道EBR第47条（7）所说的“任何个人”是有条件的，必须对所参与的案件有一定利益关系。第三方的利益与原告或被告的利益没有必要重合，也就是说，第三方不必把自己的诉权依附在原告或被告身上。这样规定是有现实意义的，法律也认可第三方的独立诉讼地位，允许他们在诉讼中主张自己的权益。如美国最高法院认为“即使原告能证明第三人所受到的侵害足以构成一个‘案件’或‘争端’，原告也只能主张自己的利益，不能把自己的要求建立在他人的权利和利益之上，否则诉讼将无止境，也不符合第三者的利益。”[13]

三、我国确立环境公民诉讼宽松资格之探讨

通过考察加拿大安大略省《环境权利法案》以及其他国家的一些先进立法和实践，笔者认为在我国要实现环境公民诉讼的健康发展，应该借鉴它们的优秀做法，确立宽松的资格。宽松资格的确立须从两个方面来考虑，一是属人的要素，既有权的人的范围的扩大；二是属事的因素，也就是受案范围的扩大。下面从区分环境公民诉讼的被告种类出发，来探讨宽松资格的确立。

（一）以环境污染者、自然资源破坏者为被告的诉讼之资格

以环境污染者、自然资源破坏者为被告的诉讼中，关键是顺应世界潮流，赋予非直接受害者以资格，并可以借鉴集团诉讼的做法，提起群体诉讼；其次要促进属事要素的发展，即把环境利益纳入到“法律保护的利益”的范畴。

1、属人要素

在针对环境污染者、自然资源破坏者的诉讼中，公民的合法权益如果因为环境污染或自然资源破坏受到损害，可以依据《民事诉讼法》提起民事诉讼。《民事诉讼法》要求原告是“与本案有直接利害关系的公民、法人或其它组织”，这样的规定致使非直接受害者无法代表公众对致害人提讼，这样就严重制约了公民环境诉讼的发展。孙巍先生指出“公民就环境民事侵权提起公益诉讼的原告资格在各国也普遍呈现出放宽与扩大的趋势。私人为了维护公共利益而提起民事诉讼的现象正在世界范围内出现，这种状况被学者认为是民事诉讼今后最主要的发展方向。”[14] EBR关于第三人的上诉权利的规定，体现了这样一个原则，任何人只要他与环境污染者、自然资源破坏者的行为有一定利益关系，不管这种利害关系是现实已经存在还是发生在将来，只要能证明有这种利益关系，他都可以作为第三方加入进来。所以我国应该借鉴EBR所确立的方法，扩大资格主体的范围，原告不再限于直接利害关系人，任何人发现某人已经或即将要违反既定的法律或文件、而且这种违反已经或即将严重污染环境或对公共资源带来严重破坏时可提讼。这样规定的好处是赋予每个公民防治环境污染和自然资源破坏的权利，在危害即将发生以前就采取有效的方式制止。

在具体的诉讼形式上，可以借鉴加拿大等国普遍采用的集团诉讼的做法，改良我国的诉讼代表人制度。集团诉讼和我国的诉讼代表人制度有点类似。我国《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第14条第3款规定：“同案原告5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在制定期限内为选定的，人民法院可以依职权确定。”集团诉讼也是由一个或几个原告代表与他们有相似主张的人进行诉讼活动。但是而这还是有一定区别：（1）代表人诉讼中，权利人须向法院进行登记后才能参加到诉讼中；而集团诉讼，只要权利人在法院公告的期间内没有明示退出该集团，即视为参加了诉讼，而不必另行，在规定时间内明确表示不参加诉讼的，将被法院排除在诉讼之外，诉讼结果对其没有约束力；（2）代表人诉讼中，诉讼代表人的代表地位和权限是基于其他当事人明确授权或法院与多数人商定的；而集团诉讼则是以默示方法消极认可诉讼代表人的地位和权限，代表人可以不经过集团成员的授权即可代表全体成员向法院；（3）代表人诉讼中，代表人诉讼的即判裁决对于未作登记的权利人仅有间接扩张力，即权利人另行后，法院可裁定适用该裁决；而集团诉讼裁决的效力是直接扩张适用于所有未明示退出集团的成员。采用集团诉讼的方式，既可以节约诉讼成本又可以因为人数众多、影响面广引起社会广泛关注，收到良好的社会效益。

如果环境污染者、破坏者的行为触犯了刑律，社会危害性比较大，就应该按照刑事诉讼法的规定提起刑事诉讼，依法追究刑事责任。在刑事诉讼过程中，可以根据自己的受损情况提起附带民事诉讼。这时候，原告的资格非常明确，按照目前我的刑法及刑事诉讼法的规定，就是检察院。

2、属事要素

我国《民事诉讼法》明确规定只有直接利益的受害人才可以。换句话说，只有主张侵害直接利益的诉讼事项才属于法院的受案范围。这为公民提起环境侵权诉讼设置了障碍。很多环境危害是“间接的”、“无形的”，如果这类侵害不属于法院要解决的“法律争端”，那么这些受害人就被排除在了法院的大门之外。很多国家理论上把诉的利益作扩大的解释，不再拘泥于法律上的利益，而是加强了对“反射性利益”的保护。环境权理论的发展使很多国家的环境诉讼实践出现了重大突破。一个重要表现就是有的国家已经把传统上认为是“反射性利益”的环境利益纳入到“受法律保护的利益”的范畴。我国是成文法系国家，“诉的利益”扩大化的原则不能由判例确立。但是我国的司法实践中，最高法院的解释在一定程度上起到了判例的作用，因此在相应立法不能马上修改的情况，最高法院应该针对这类问题做出司法解释，确认受害人可以基于“间接的”、“无形的”危害造成的损失向法院提讼，在条件成熟的时候对法律做出修改。

（二）以行政机关为被告的诉讼之资格

以行政机关为被告的诉讼，关键是拓宽传统法律规定的资格，即不限于行政相对人可以，对可能受到不利影响的非行政相对人也赋予其资格。

对传统法律规定的资格，目前的任务就是借鉴国外先进的理论和实践，在原有的基础上进行拓展。这包括属人要素的拓展，即原告资格的进一步放宽，也包括属事要素，即拓宽被诉事项的领域，使公民在受到侵害时有权主张诉的利益受损而提讼。属人要素和属事要素配套发展，才能真正实现资格的宽松化。

1、属人要素

在对不作为或违法作为的行政机关的诉讼中，公民、法人或其它组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为或不作为侵犯其合法权益，可以依据法律的规定提起行政诉讼，这类诉讼有学者称为“环境行政公益诉讼”。《行政诉讼法》要求只有行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益才具备提起行政诉讼的资格。行政机关不履行法定职责或违法行政的时候，非行政相对人也不能对行政机关提讼，这样诉讼主体的范围非常小。环境行政诉讼中的具体行政行为往往是 “可能”影响到原告而不是“必然”影响。这里应该确认的一点是，对于“可能”受到影响的人也应该赋予权。比如EBR就确定公民可以为保护公共利益而，不必非得是行政相对人。当某人没有按照法律的规定行事导致公共资源已经或者即将遭到破坏而政府没有采取行动时，公民可以到法院。所以我们国家有必要借鉴某些国家的做法，在立法中明确规定环境行政管理机关做出的具体行政行为如果损害的不是行政相对人的利益，而是与该具体行政行为有一定利害关系的公民、法人或其它组织的利益，这些受害者也有资格。除了《行政诉讼法》的修改外，对于《环境保护法》第6条也要进一步完善，可以这样规定：“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，并有权向人民法院提讼。”

不仅在以环境污染者、破坏者为被告的诉讼中提倡集团诉讼，在以行政机关为被告的诉讼中更应如此。加拿大、美国以及欧洲的一些国家，多以集团诉讼的方式提起环境公民诉讼，不仅收效显著，而且从法律意义上讲也是拓宽了环境公民诉讼的资格。欧盟的环境立法和实践一直走在世界前列。一些国家，如瑞士等，已经通过立法赋予环境团体行政权。我国也应该借鉴这些先进经验，赋予环保团体资格。在以行政机关为被告的诉讼中，很多实际的受害者可能没有发现自己的权益受到侵犯，或者知道了不愿耗费金钱和精力参加诉讼。如果按照我们的代表人诉讼制度，这些不主动参加诉讼的人实际上就不会享受到胜诉后带来的福利。但是如果按照集团诉讼的做法，只要属于这个集团，除非声明退出该集团，否则就是该集团的一员，诉讼结果有直接的扩张力，影响到每一个集团成员。而且集团只要主张其自身或其成员属于或临近污染破坏影响的区域就有资格。从这个意义上说，采用集团诉讼的形式进行诉讼也是宽松资格确立的具体体现。

2、属事要素

目前按照我国《行政诉讼法》和《环境保护法》的有关规定，环境行政诉讼的受案范围只有六项，受案范围比较狭窄。随着环境权的发展，更多的法律法规会把环境权纳入其中。为了保障实体性环境权的实现，程序性环境权将越来越受到重视。其中，环境立法参与权、环境影响评价听证权、环境信息知悉权等权力如果受到侵害，也应该属于法院的受案范围。此外，公民在行使监督权过程中遇到问题也可以以诉讼的形式解决。比如环境监督诉讼针对环保机关履行义务不当而引起，即公民认为环境保护监督管理部门的具体项目有可能引起环境污染和破坏时，可以向人民法院提讼。目前我们国家的法律对“公共利益”没有明确界定。“公共利益，应当包括国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益、公平竞争的法律秩序等。”[15]税收管理、环境污染和破坏、国有资产流失、政策性垄断行为都应该纳入公共利益的范畴。侵犯这些公共利益的案件都应该纳入行政诉讼的受案范围。

我们国家政府针对不特定人的文件属于抽象行政行为，按照现行的《行政诉讼法》，抽象行政行为是不可诉的。任何公民法人和其它组织都无法对行政法规、规章或具有普遍约束力的决定、命令提讼，而只能对依据这些法规、规章、命令做出的具体行政行为。这种受案范围不利于对影响环境的行政行为进行司法干预。法规、规章、命令等对于环境造成的影响要比某个具体行政行为所造成的影响大得多，因此仅对具体的、个别的行政行为提讼很难消除全面的、整体的对环境有害的影响，而且仅对某个行政行为进行司法干预可能造成重复诉讼，这样会浪费巨大的人力、物力和司法资源，而且可能在不同法院基于同样的诉因产生不同的诉讼结果，无法体现公正和效率原则。在美国的环保实践中，公众或环保团体发现，“把有限的精力、时间和经费花在迫使政府完善或执行环境法规和规章上比取缔个别污染源更有意义”[16].在加拿大安大略省，EBR第61条规定任何两个安大略省居民出于保护环境的目的认为法律、规章、政策或文件应被制定、修改或废除，那么他们可以要求环境专员进行考察，环境专员考察后决定是否制定、修改或废除相关法律、规章、政策和文件。日本也出现过“制度诉讼”的案例，公民认为现行环境保护法律不利于环境利益的保护可以因此提讼。因此我们国家立法应该借鉴外国的一些经验，扩大行政诉讼的受案范围，同时赋予公民对抽象行政行为有提起司法审查直至诉讼的权利。

（三）特殊的原告资格

除了拓宽常规的资格以外，我们还应借鉴国外的先进作法，结合国内学者的理论先导和国内某些地区法院的司法实践，赋予非常规意义上的某些个人或组织资格。

这里所提到的原告并非一般意义上进行行政诉讼的原告。目前在我国的司法实践中，检察机关作为原告提起环境行政诉讼已经有一些实例，但是法律没有明确规定。下文对这些特殊的原告资格作了探讨，并不主张马上在我国的立法和司法中得到体现，但是随着社会的发展和人们观念的改变，也许在将来的某一天这些原告资格都会真正的出现在现实的诉讼中。

1、检察机关作为诉讼的原告

检察机关能否成为民事公益诉讼中的原告？有学者认为检察机关不宜作为原告提起民事公益诉讼，“如果检察院要行使全面的法律监督权的话，也不要去损害公益的行政管理相对人（民事公诉），而是要行政管理者的不作为（行政公诉）。”我们国家目前的《检察院组织法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等没有明确赋予检察机关提起民事公益诉讼的权力，但是某些法律的规定可以看作是一定程度上民事公益诉讼权利的赋予，比如《刑事诉讼法》第77条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”，这可以认为检察院可以提起民事公益诉讼，但是范围狭窄，只能是在刑事诉讼中附带提起。

我认为应该赋予检察机关提起民事公益诉讼的权利，在我国司法实践中已经有这样的例子，据统计全国提起的民事公诉案件已经有200多起[17].虽然目前立法没有民事公诉的规定，但是回顾历史，我国立法有过这样的规定。1949年12月《最高人民检察署试行组织条例》规定：检察机关有权参与涉及全国社会与劳动人民利益有关之民事案件以及涉及全国和社会与劳动人民有关之一切行政诉讼。1954年《最高人民检察院组织法》第4条规定：地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提讼和参加诉讼。[18]

“实践证明，作为法律监督机关，由检察院对违反法律法规，侵犯国家、社会公共利益的行为向法院提起民事诉讼，实现对国家、社会公共利益的法律救济，实现保护和监督的统一，既符合宪法精神也符合我国的国情。”[19]亚里士多德曾说：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的东西，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只关心到其中对他个人多少有些相关的事物。而私人的事物往往受到私人最大可能的照顾。”检察机关是国家法律监督机关，依法对国家法律的执行和实施进行监督。公民、法人和其它组织对公共利益的关注要比私人利益少，而且环境诉讼成本比较高、周期长，私人一般不愿提讼。检察机关可以担负起公共利益维护者的职责，在法律中确立检察机关对公益诉讼的原告资格将更好的维护社会公共利益。

考察很多国家的立法和司法实践后发现，“检察机关代表公益参与民事行政诉讼，是世界上绝大多数国家和地区的普遍做法”[20].比如根据EBR等法律，在加拿大首席检察官可以在环境诉讼向法院提供证据并发表意见，对判决要求上诉，并可在上诉过程中提供证据和发表意见，充分参与到了具体诉讼之中，首席检察官几乎拥有基本当事人的所有诉讼权利。法国是世界上最早规定检察机关提起民事诉讼的国家，检察院作为国家和社会利益的代表，有权以主当事人（即原告）的身份提讼或以从当事人的身份参与诉讼。在德国和日本确立了“公共利益代表人”制度，检察官对于无效婚姻、禁治产案件等可以提讼。在英国，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为。检察长对于涉及皇室利益等四类民事案件以必要当事人身份参加诉讼，对公共机构的越权行为损害公民权益和社会权益的行政案件，检察长可以随时参与诉讼。在美国，检察长是政府的代表，有权对涉及政府利益的案件和公共利益的案件提讼。

考虑到我们的立法及实践情况，可以由最高法院检察机关提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的案例，并做出相应的司法解释，在条件成熟后，修改相应的法律，正式确立检察机关提起环境公益诉讼的权利。这样在立法上确认检察机关提起环境公民诉讼的资格，为预防环境危害的发生加上重重的筹码。

2、第三方的诉讼资格

我国民事诉讼法规定，第三人是指对原告和被告所争议的诉讼标的有独立的请求权，或者虽然没有独立的请求权，但与案件的处理结果有法律上的利害关系，而参加到正在进行的诉讼中去的人。第三人分为有独立请求权的第三人和无独立请求的第三人。在环境民事诉讼中，第三人可以依法参与到正在进行的诉讼中去。但是最高法院1994年12月颁布的《关于在经济审判工作中严格执行〈中国人民共和国民事诉讼法〉的若干规定》对无独立请求权第三人的范围作了明确界定，下列人员不得作为无独立请求权第三人：第一条即与原被告双方争议的诉讼标的无直接牵连和不负有返还或者赔偿等义务的人。这里还是限定了与原被告争议的诉讼标的要有 “直接牵连”，这样就限定了一些公民参与到诉讼中去。

EBR一个重要的进步就是赋予第三方上诉权，为了公平、充分地体现个人、公共及政府利益，上诉机构允许任何个人参与到上诉申请中，不论是否作为其中一方。这个上诉权是针对政府的文件进行的。在法国“第三人如果因为违法的行政决定而个人利益受到损害时，也可提起越权之诉，如法律规定担任某职位必须具有某种毕业证书，则有此证书的人可以提起越权之诉。”[21]台湾地区的法律明确规定，人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，任何人可以提起行政诉讼。学者们考察发现诉的利益经历了由“法律上的利益”到 “反射性利益”的发展过程。因此在一个诉讼中，诉的利益不仅与原告和被告有关，还可能直接或间接地关系到第三人的利益。因此，我国的立法应该放宽对第三人的认定标准，允许与诉讼标的有间接利益的人也可以参与到正在进行的诉讼中，这样可以节约诉讼资源，也可以保障更多公民的诉讼权利。

四、结束语

需要说明的是，我们采取宽松的资格，并不意味着任何人可以随意。比如EBR认为的先决条件是申请进行违法调查，只有在合理的时间里没有收到回应或收到不合理的回应才可以。我国台湾地区也有类似规定。1999年的1月20日修改的《空气污染防治法》在第74条增加了公民诉讼条款，公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时，受害人或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关与书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者，人民得以该主管机关为被告，对其怠于执行职务之行为，直接向行政法院，请求判令执行。同年七月修改的《废弃物管理法》第34 条也规定了类似的公民诉讼条款。所以我们在确认宽松的资格的同时，也要对原告限定一定的条件。公民可以在提起环境公民诉讼之前，先就环境利益受损的事实向有关机关进行检举、控告，请求行政主管机关及时纠正或制止，如果行政机关怠于履行法定职责或损害环境利益的行为不能有效制止的时候，公民可以提起环境公民诉讼。发生环境行政纠纷时，应确立行政先行处理原则，明确环境纠纷的行政处理前置与司法终局裁决结合的解决机制。行政处理是行政机关站在调解人的立场，出面劝导双方当事人尽早达成赔偿协议。陈泉生先生认为，由于行政处理具有一些胜过司法诉讼的优点，从而成为当代各国解决环境纠纷的趋势[22].我国的行政处理只有行政调解一种，调解协议达成后，主持调解的行政机关不能强制执行，也不能申请法院强制执行，它只能依靠当事人自觉履行。我国有关法规和司法解释均有明确规定，对这种行政调解处理不服的，既不能申请行政复议，也不能提起行政诉讼。因此当事人不服调解结果的提起的诉讼只能以原纠纷为标的，提起民事赔偿诉讼，而不是行政诉讼。我国有必要借鉴上述日本的立法经验，并结合我国的具体情况，对我国的环境纠纷行政处理制度加以完善，包括：制定《环境纠纷处理法》，设立环境纠纷行政处理的机构，增加行政处理的方式，确立环境仲裁的法律地位。

环境侵权诉讼涉及面大，举证困难，原告需要花费大量时间和精力调查取证，高额的鉴定费用非一般人所能负担。如果因为诉讼成本过高而使公众而被拒之于法院大门之外，无异于迫使公众放弃了环境诉讼请求，这显然不利于环境的保护。所以我们国家立法上应该降低环境诉讼的费用，如在法国，当事人提起越权之诉时，预先不缴纳费用，败诉时再按标准收费，而且收费非常低廉。另外，鉴于公民提起环境诉讼是对环境的一种热爱和保护，因此提起环境公益诉讼的公民和组织应该得到奖励。

注释：

[1] [美]伯纳德。施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，转引自李桂英：《关于是否设立公益诉讼类型问题的探讨》，《齐齐哈尔大学学报》2003年7月，第32页。

[2] [美]伯纳德。施瓦茨：《行政法》，徐炳译，北京：群众出版社1986年版，第419页。

[3]王名扬：《美国行政法》，北京：中国法制出版社1995年版，第618页，转引自胡宜奎：《行政诉讼原告资格的发展趋势》，《学海》2003年第3期，第136页。

[4]叶俊荣：《环境政策与法律》，北京：中国政法大学出版社2003年版，第228页。

[5] A.linden， Canadian Tort Law ，4thEd at p.493，Toronto：Butterworths， 1998.

[6]宋波， 梁远：《西方国家环境群体诉讼之考察》，《北京行政学院学报》2003年第1期，第75页。

[7] 192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm

[8]李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，《中国人民大学学报》2003年第2期，第123页。

[9] Class Proceedings Act， 1992，192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm

[10]宋波 ，梁远：《西方国家环境群体诉讼之考察》，《北京行政学院学报》2003年第1期，第76页。

[11]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第291页。

[12] EBR下有三类文件：一级文件要求最少30天的通知和评论期；二级文件要求申请人提供额外通知，如提供标志或在报纸上通知；三级文件要求在做出决定前有一个完整的公众听证程序（public hearing）。

[13]王名扬：《美国行政程序法》[M].北京：中国法制出版社，1997年版，第627页。转引自李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，《中国人民大学学报》2003年第2期，第123页。

[14]孙巍：《环境公益诉讼的模式比较及立法构想》，载《2003年中国环境资源法学研讨会（年会）论文集》，第735页。

[15]李桂英：《关于是否设立公益诉讼类型问题的探讨》，《齐齐哈尔大学学报》2003年7月，第33页。

[16]李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，《中国人民大学学报》2003年第2期，第126页。

[17] 1997年河南省方城县人民检察院首次代表国家针对国有资产流失提讼；1997年山西运城市检察院在针对天马造纸厂厂长养军武重大环境污染行为提起刑事公诉的同时，就公共饮用水受到污染附带提起民事公诉；1999年四川省名山县检察院在针对恒达化工厂重大环境污染行为提起刑事诉讼的同时，就公共水源造成污染提起附带民事公诉；2002年浙江省浦江县检察院就恶意串标低价拍卖固有资产一案提讼；2000年四川省泸州市检察机关提起刑事附带环境民事公诉并获得法院支持。

[18]别涛：《环境民事诉讼及其进展》，《法治与管理》2004年第7期，第20页。

[19]见《人民日报》2003年1月22日对湖南省岳阳县检察院位保护国有资产提起民事诉讼的报道评论。

篇（6）

［摘要］水是生命之源,是社会和经济发展的基础。宁波市经济较为发达,人们生活水平不断提高,但水资源总量相对短缺、污染情况日益严重,宁波市水资源面临开发和保护的双重压力。本文出于水资源可持续发展战略和民生发展的要求的综合考虑,试图突破传统的财务收支审计模式,构建一种方法、内容、运用全面创新的水资源审计模式。

［

关键词 ］水资源审计；创新模式；民生审计

［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.04.051

1宁波市水资源的基本状况

宁波市地处宁绍平原,降雨丰沛,但因流域水系自成体系、过境水量少,加上人口稠密,人均水资源占有量小。宁波市水资源总量75.3亿立方米,人均水资源占有量1050立方米,仅为全国平均水平的50%左右。受梅雨和台风的影响,降水年内分配不均,多集中在4~9月,约占全年降水量的70%。同时,降水年际变化也较大,实测最大年降水量为最小年的2.26倍。宁波地势西南高、东北低,境内基本为独立水系,水资源开发利用的自然条件相对较好。针对水资源短缺的现状,宁波市充分利用良好的地形状况和独立的流域水系,加大水资源开发力度。截至2009年,宁波市已建有大型水库6座,中型水库24座,小型水库379座,加上河网可供水量,水资源供给能力达到23亿立方米每年,略高于全社会21亿立方米每年的需水量。

2宁波市创新型水资源审计模式的探索

笔者试图从总体上把握水资源链,并选择关键环节重点审计,并在审计方式方法、审计内容以及审计结果的运用方面都进行了积极探索与创新。

2.1审计方式方法的创新

2.1.1开展审前调查,确保审计实施方案的科学性

提前进行审前摸底,通过走访宁波市自来水公司,与水利局、环保局、城管局等多个部门进行沟通,对水价上调情况、全市供水管理情况、水质监督情况进行全面了解。确保审计项目的合理性和可行性,确定审计的重点范围和内容,确定审计的基本思路与计划。

2.1.2加强审民互动,增强审计的透明度和威信力

在水资源审计的过程中,可从众多关心审计项目的网民中选取具有代表性的人员,吸收为特约审计员。并特约审计员全程参与和了解水资源审计项目的实施情况,为群众答疑解惑、消除顾虑；及时向审计机关反馈意见和建议,真正把关注民生审计落到实处。

2.1.3运用计算机辅助审计,提高审计效率

针对营业数据和财务数据庞大的被审计单位,审计人员可从了解自来水公司业务系统信息化建设和会计电算化情况,到数据的采集和整理,到最后数据分析,全程采用计算机辅助审计。

2.2审计内容的创新

水资源审计项目突破了传统的财务收支审计模式,对审计内容进行筛选和整合,既全面跟进又重点突出,具体包括以下三个方面：

2.2.1城市供水情况审计

供水情况审计是水资源审计的一项重要内容。它关系到当前和未来供水水质和数量是否有保障,用水比例结构是否符合可持续发展的要求。

(1)水资源供需量分析。水资源可持续发展的首要条件是量的保证。根据有关部门的预测数据,水资源总需求量将达到30亿立方米,而水资源可开发量只有25亿立方米左右,水资源短缺形势严峻。宁波市采取了境外引水和分质供水的双重措施。投入大量资金,在新昌建设钦寸水库,预计每年向宁波市提供优质原水1.29亿立方米；同时实行分质供水,与市开司合资,建成50万吨级工业水厂,利用河网水,为工业提供用水。从长远角度考虑,这两项措施是缓解水资源供需矛盾的有效举措,一方面加强水资源的开发；另一方面实现优水优用,节约优质资源。

(2)供水水质状况评价。随着人们生活水平的提高,对水资源的供给在数量和质量上均提出更高的要求。从饮用水来源来看,根据审计调查,目前平原河网水已逐渐推出生活饮用水,水库水比重不断增大,从2005年年底的40%提高到2010年的95%。从水质监测情况来看,原水集团从2007年5月开始设点进行水质监测,目前正在筹建专门的水质监测中心,预期对下辖各水库的水质进行实时监测。当总氮和总磷参与评价时,水库水质为Ⅲ-Ⅴ类,甚至是劣Ⅴ类。根据水库富营养化评价结果可以看出,各水库基本处于中度富营养化水平,部分月份存在富营养化的情况,有进一步严重的趋势。

2.2.2水资源管理体制审计

因为水资源兼具“公共性”和“商业性”双重属性,其开发、利用和治理涉及多个利益主体,是一个极为复杂的系统。根据当前反映最为强烈的问题,可着重从三个方面开展审计调查：

(1)水资源开发、利用和治理中多头监管和地方保护主义。水资源开发、利用和治理涉及水利、城管、环保、国资委等多个政府职能部门。各部门在管理过程中各司其职,没有形成良好的沟通和协作机制。如在水环境治理方面,原水集团对水源污染情况最为了解,而调查执法权在环保部门,不能及时有效防止污染。宁波市的水资源大多来源于下属县市,地方政府的保护主义严重,一方面是干扰合理的水资源开发,另一方面是为了地方经济发展污染水环境。

(2)供水企业内部管理问题。供水企业的内部管理对合理水价的形成、供水数量和质量的保证、水资源的节约都有重要影响。宁波自来水公司近年来供水成本持续上升,主要受原水价格上涨、借入资金利息费用增加、折旧费用逐年增加三方面的影响。另外,自来水公司的衍生产品纯净水的供应损失浪费较为严重。

(3)中高层二次供水管理问题。中高层供水需经过二次供水设施转移环节,包括泵房、储水设施、加压和水处理设备、电气和自控系统等。审计发现,目前中高层住宅在水费收取和设备维护管理方面存在很多问题。水费由物业公司根据用户分表数向住户收取,供水企业再根据总表数与物业公司结算,水费欠缴率逐年递增；二次供水设施的日常维护费由物业公司负担,维护费用难以落实,供水设施维修陷入困境；中高层住宅小区供水需要经过二次加压,容易造成二次污染,而二次供水管理目前由物业公司负责,供水水质难以保证。

2.2.3水资源保护情况审计

水资源的保护是人们健康饮水、缓解供需矛盾、促进水资源可持续发展的重要保障。水利局组织全市大中型水库制定了2010—2020年的水资源保护规划,通过项目推进水源地保护工作。一是建设皎口水库复合生态湿地工程,使入库水中的营养盐和有机无机污染物转化为生物质资源,提高饮用水源的安全和健康。二是开展亭下水库水源涵养林工程,有利于提高库区的森林覆盖率,发挥改善水质、涵养水源等综合效益。三是实施横山水库净水生态渔业试验项目,降低水体富营养化程度,保障生态平衡。

2.3审计结果运用的创新

审计模式的创新,使审计结果也具有重要的运用价值。首先,从宏观角度来看,审计得出的结论,为政府决策提供了重要依据。实行审计专报制度,对审计过程中发现的重大问题以专报的形式上报市政府主要领导,为政府改善民生决策和制定长远规划提供依据。此外,水资源审计项目充分体现了民本审计的理念,审计结果有助于人民群众了解水资源的开发、利用、治理状况及未来发展趋势,保障老百姓的利益。其次,从微观角度来看,通过审计发现问题,并提出有效的建议,有助于完善水资源开发、供应、治理等单位的内部管理。

3促进宁波市水资源可持续发展的建议

3.1提高全社会的节水和环保意识

社会公众是最强大的水资源保护力量,也是水环境问题的最终承担者。目前人们的节水和环保意识总体上较弱,对人们赖以生存的水资源短缺和水环境破坏问题缺乏深刻的认识。提高公众的节水和环保意识应该加大保护水资源和节约用水工作的宣传和教育力度,更加广泛地向全社会宣传宁波水资源紧缺的形势,利用社会舆论的力量推动和促进企业在生产经营活动中注重水环境保护的重要性。

3.2建立健全水资源法律制度

现行涉水法律法规主要包括《水法》、《水污染防治法》等。总体上来说还不完备,执法主体不明确,且带有浓厚部门利益倾向,法律法规之间交叉重叠和冲突的现象普遍。首先应该建立流域水资源综合管理的法律。对于水资源多头监管的现状,必须从法律上纳入统一管理,理清各职能部门的职责和权限。其次是完善水资源交易制度的法律空白。鉴于宁波本土水资源短缺,水权交易势在必行。为确保水权市场的正常运行,应用法律、法规等形式对水权交易主体、水权分配、交易和价格制度加以保证。最后是健全水环境保护法律体系。制定具体的《水污染防治条例》、《水污染纠纷处理条例》等。在内容上应改变目前偏重于污染防治的现状,增加保护和改善生态环境的规定,使生态保护与污染防治并重。

3.3完善水资源管理体制

应改变现行条块分割,政企不分的水管理体制,加强对水资源的统一管理。①建立和完善流域水资源统一管理体制。区域行政管理下的水资源开发、调配和治理存在许多矛盾和冲突,应减少管水部门的机构层次,按流域建立统一的管理机构。②实现城乡水务一体化管理。组建城市水务公司统一规划、建设和经营水源、供水、排水和污水处理等工程设施。③发展水资源中介机构。包括行业协会、有关水量管理、水质监测和水价核算等方面的机构,一方面为政府机构做参谋,另一方面为城市水经营企业提供全方位的技术服务。

参考文献：

［1］温皓亮.公共资源审计理论体系研究［D］.长沙:中南大学,2007.

［2］闫天池,张庆龙.资源环境审计:问题与对策［J］.中央财经大学学报,2009(1).

［3］李然.资源环境审计问题及对策［J］.财会通讯(综合),2010(3).

篇（7）

中图分类号：DF46文献标志码：A文章编号：10085831（2013）050028072012年6月14日，黑龙江省颁布《黑龙江省气候资源探测与保护条例》（以下简称《条例》），该条例第3条规定“气候资源为国家所有”，制定的法律依据是《宪法》第9条，其论证逻辑是：气候资源是自然资源，而宪法规定矿藏、水流等自然资源属于国家所有，所以气候资源属于国家所有。此条规定与逻辑推理引发舆论和学术界的广泛质疑。传统观念认为气候资源不能像土地和矿产等资源一样定价与交易，因而长期被认为是人类生存的客观外部气候，而非具有经济价值的自然资源。20世纪40年代，美国著名气候学家兰茨伯格（Landsberg）首次提出“气候是一种自然资源”的观点，气候资源开始作为一种可利用且具有经济价值的自然资源，逐渐为人类所重视，但气候资源权属的争议也因利益的分配问题接踵而至。气候资源是否是自然资源？如果气候资源是一种自然资源，是否与矿藏等自然资源属同等性质的资源？气候资源是否与其他自然资源一样都是国家所有？要厘清以上问题，必须要对气候资源的属性与权属问题进行具体分析。

一、气候资源的自然属性考量：动态自然资源

“自然资源是在一定时间、地点条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前福利的自然环境因素和条件”①。自然资源有两大特点：首先，自然资源是自然物；其次，自然资源能够产生经济价值。

气候资源“是气候系统要素或气候现象的总体，是一种自然物；同时，它在一定的社会经济技术条件下可以为人类所直接或间接利用，对人类具有使用价值”[1]，并创造经济价值，是自然资源的一种。气候资源作为自然资源的一种，“能够为人们作为生产资料和生活资料来源的自然要素”[2]。但由于其时刻处于变化状态，并不依附土地而存在，形态的不确定性决定其与矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源相比，有着本质的区别。（一）气候资源的动态性

气候资源是一种无体资源，在地球生物圈内无处不在，无时不在，因而无区域和界限之分；而其他自然资源则依不同的气候条件或地形条件而存在于不同的地域，并依附于土地存在，如水流依附于土地上的河床存在，矿藏资源、森林资源、滩涂等均依附于不同地形特征的土地存在。

（二）气候资源的整体性

光、热、降水等气候资源具有周期流动的变化特点，使具有不同类型的气候资源和各地区之间的气候资源形成相互依存、相互影响的整体。而矿藏等其他自然资源则是在局部范围内具有整体性。

（三）气候资源的可再生性

1重庆大学学报（社会科学版）2013年第19卷第5期

高利红，等气候资源的属性及权属问题研究――兼评《黑龙江省气候资源探测与保护条例》

煤炭等矿藏资源开采后则不复存在，而气候资源归根到底来自太阳辐射， 如果利用合理，保护得当， 它将与太阳同寿，可以反复、永久地利用。

（四）气候资源的清洁性

气候资源是光照、温度、湿度、降水和风等要素的有机组合，是气候系统和地球环境的组成部分，通常被当作非耗竭性资源，使用后总量不会减少且无污染或少污染，具有清洁性；而其他自然资源在使用过程中或多或少都会对环境造成一定的影响，尤其是煤矿和重金属资源的利用，已经破坏了人类的生存环境。

综上所述，气候资源因其动态性、整体性、可再生性与清洁性的特点与其他自然资源有着本质的不同，对人类的价值也因类别不同而有差异。气候资源按气候要素的构成分为太阳能资源、热量资源、降水资源、风能资源和大气成分资源，其中，太阳能资源是“恒定性资源”[3]，热量资源、降水资源、风能资源是亚恒定性资源，而大气成分资源是易污染性资源（见图1）。不同的气候资源对人类的使用价值并不相同，如大气成分资源侧重体现对人类的生存价值，降水资源与热能资源侧重体现对人类农业生产中所创造的经济价值，风能资源与太阳能资源侧重体现对人类工业能源开发利用中所创造出来的经济价值。气候资源不固定地属于某一国某一地区，是全人类共同拥有的资源，更重要的是，它对整个人类的生存具有两种不同的价值：一是生态价值，二是经济价值。对人类生存影响更大的是其具有的生态价值，此点与矿藏等自然资源依附于土地而存在，人类侧重其经济价值的开发有着本质不同。

二、气候资源的社会属性考量：公共自然资源

气候资源为人类的物质财富生产源源不断地提供原材料和能源。目前广泛利用气候资源的领域有农业 、工业 、建筑 、交通 、商业 、旅游业等，气候资源利用范围的普遍性和利用群体的广泛性，体现了公共资源社会属性的特点。

（一）气候资源的公共决策性

气候资源是人类共有的财富，关系到地球上所有生命的生存和发展，不适当的开发利用会破坏气候系统，损害生态平衡。因而气候资源的开发利用项目需要政府规划并进行环境影响评价，实行公共决策。2006年中国政府正式将“合理开发利用气候资源”纳入了《国民经济和社会发展第十一个五年规划》，意味着气候资源的开发利用正式进入公共决策体系[4]。

（二）气候资源的外部不经济性

气候资源是全人类共同享用的资源，具有动态性。全人类均有权使用气候资源，使用者不受时间和地域的限制，遵循先用原则，先使用者先受益，不合理开发利用必然导致难以克服和难以避免的外部不经济性问题，增加他人的生产成本或造成生态破坏。

（三）气候资源的非排他性

气候资源的非排他性表现在两方面：一是资源享用上的非排斥性。个人享用气候资源时，无法排除他人也同时享用；二是利用气候资源时不能影响或排斥其他人享用，否则与公众的共同利益相违背。

气候资源具有社会属性，经过人类的开发利用，气候资源能满足人类的生存和发展需要，并创造经济价值。但是，气候资源是全人类共有的公共自然资源，开发使用程度主要依经济和科学技术水平的高低来确定，如果遵循“先用先受益”的原则，势必造成气候资源的滥用，影响人类经济与社会的可持续发展。为保护公平合理地使用气候资源，维护公共利益，人类应利用法律手段来保护气候资源。

三、气候资源的法律属性考量：多部门法透析

法律是调整气候资源开发利用中的冲突，确保其可持续发展的最有力手段。但是中国目前气候资源保护立法及其研究严重滞后于现实发展的需要，既未建立起气候资源保护法律体系，也未制定气候资源保护专项法律法规，更有甚者，在法律规定中混淆气候资源与其他自然资源的所有权类型，将其纳入国家所有的自然资源法律保护体系。为保护气候资源维护生态系统平衡的基础性作用，保护弱势利益，促进公共资源的公平利用，现代法律应该检讨传统法律在气候资源经济价值与生态价值上的平衡问题，实现法律的矫正失衡利益功能。

（一）民法视角分析：气候资源所有权的检讨

1.古罗马时代民法上气候资源的规定：共用物

古罗马时代民法视角下，人们已经开始区分属于国家所有和人类共享的自然资源，追溯到民法上“物”的规定即可见此种分类。“罗马法以物能否为个人所有为区分标准，将物分为非财产物或财产物。财产物，是指一切可以为个人所有的物，包括一切个人的财产和无主物，即私法意义上的物”[5]277-281；非财产物是指不可作为个人财产所有权客体的物，包括“神法物”《十二表法》时，神法物分为神用物、安魂物和神护物三种：（1）神用物，是指经法定程序供奉给神灵所用的物，包括土地等不动产，以及教堂和庙宇内的偶像、器皿和用具等动产。（2）安魂物或宗教物，这是为安葬亡魂所用的物，即用以供神安息的物，如棺材、坟墓、骨灰盒等。（3）神护物，这是罗马人认为受神灵保护的物，如城市的城墙、城门等。与“人法物”，它们以满足公益为存在目的，不能成为契约的标的，不得买卖让与。因本文研究与气候资源相关，故重点讨论人法物及其类别。

“人法物为供公众享用的物，并分为共用物、公有物和公法人物。（1）共用物（res communes）：指供人类共同享用的东西。任何人包括市民、外国人都可以享用，如空气、大海等。（2）公有物（res publicae）：指罗马全体市民公共享有的物。其所有权一般属于国家，不得为私人所有，如矿产、河川、公共土地、牧场等。（3）公法人物（res universitatis）：主要指市府等的财产”[5]277-281。

依以上分类，共用物是人类共同享用的物，不具有排他性，个人无法主张所有权；而公有物与公法人物则是属于社会共同体所有的物，非社会共同体成员不得享用，具有排他性，只不过公有物的所有权属于国家内的全体市民，公法人物则是市府内的全体市民。三者主要差别可归纳如下。

第一，所有权不同。共用物是主体不明确的物，没有主体归属的物不是严格意义法律上的物，不能作为所有权的客体，是不能成立所有权的物。共用物与无主物不同，无主物可以成立所有权，先占是取得无主物所有权的法定方式。

公有物和公法人物的所有人是社会共同体的所有成员，公有物和公法人物的所有权不属于任何个人，而是归属于国家或市政等公共机构，它们不用于经济目的，由社会共同体成员共同且平等地享用，其所有权对外具有排他性，对内则具有平等性。

第二，排他性不同。共用物是全人类共同享用的物，强调的是对物共同且平等的利用，而不是归属。“自然法，空气、大海及海滨是共用物，它们源于自然物，至今不属于任何人”[6] 。“就其性质而言，共用物是那些被认为不易由个人获取或实行经济管理的物品；因而它们不是由法来调整，而是放任大家使用”[7]。它是维持全人类共同生活的公共资源，包括国家在内的任何个人和团体，不能对它们进行排他性占有。

公有物与公法人物是社会共同体成员都有权使用的物，“公有物是财产物，代表国家公益”[8]，由国家享有其所有权和使用权，供全体市民共同使用，外国人非经许可不得使用；公法人物的性质与公有物一样，只是范围较狭小，为市府相对较小的共同体内的人共同使用，非共同体成员不得使用，具有排他性。

综上所述，罗马法关于共用物、公有物和公法人物的规定，明确了共用物代表全人类的共同利益，是人类公共的自然资源，由全人类“共同且平等 ”“共同且平等”的使用权是一种使用公共资源的资格，意味着公民的权利，不会因为不使用而失去。参见Ceriacy-Wantrup S V. Bishop R C. “Common property ”as a concept in narural resources policy.Natural Resources Journal，1975，15：715.享有所有权和使用权，任何人都有享有水、空气、海和海滨等公共自然资源的公有权利（public juris）公有权利指光线、空气、公海等可以被任何人享用的权利，是任何人皆可享有的公共权益。参见戴维・M・沃克主编的《牛津法律大辞典》（光明日报出版社，1988版第735页）。。气候资源作为一种全人类共同使用的共用物，不具有排他性，代表着人类的利益，不能成为私法意义上“财产属性”的物。而矿藏、森林等静态的自然资源因其所有者已经确定，并归属于确定的社会共同体成员，是具有“财产属性”和“排他性”的物，因其归属主体不同可定性为“公有物”或“公法人物”，是归属国家所有或集体所有的自然资源。

2.中国民法上自然资源规定的检讨

中国《民法通则》第81条规定：“国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。”依此规定，罗列出来的自然资源中并没有气候资源，立法意旨表明气候资源不属于国家所有，全民所有制单位没有使用权与收益权。

中国《物权法》第118规定：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”第119条规定：“国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外。”在以上规定中，有两点值得检讨：一是物权法仅规定了自然资源两种所有权形式，即国家所有与集体所有的自然资源，单位个人依法可以占有、使用和收益，对于属于人类所有的气候资源，单位、个人是否可以占有、使用和收益没有涉及。二是中国《气象法》的立法宗旨是合理使用气候资源，各级气象主管机构的职责是对城市规划、国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目进行气候可行性论证，这是气候资源合理开发利用的首要程序，气候资源是否能够有偿使用则不在气象法的规定范围内。同时，《中华人民共和国可再生能源法》第4条规定：“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展。国家鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用，依法保护可再生能源开发利用者的合法权益。”此条明确规定了国家对太阳能与风能等气候资源的利用是鼓励和保护的，是否有偿使用也未有规定。依以上两法的规定推理，气候资源不适用有偿使用制度，是属于《民法》第119条规定的但书之列类型，不在民法规定的范围之内。

中国民法关于自然资源的规定并未涉及气候资源，究其原因，一方面可能是立法者对于气候资源的忽视；另一方面是立法者意识到气候资源与现有法律中的自然资源概念并不是完全的种属关系，鉴于气候资源的特殊性，暂时在立法上不去界定。需要特别指出的是，不管是《气象法》还是《可再生能源法》，均未将一般自然资源的有偿使用制度适用于气候资源。基于此，比较合理的解释乃是：气候资源不同于一般的自然资源，因此不便纳入国家所有的范畴，更无从适用有偿使用制度。

（二）宪法视角分析：自然资源国家所有的检讨

气候资源作为自然资源的一种，美国宪法中明确了其人类所有的权利，如《宾夕法尼亚州宪法》第一章第二十节规定：“人们有享有清洁的空气、纯净的水源和保有自然资源和自然环境的审美、风景和历史价值的权利。宾夕法尼亚州的自然资源是属于所有人民包括未来人的公共财产。作为这些资源的保管人，联邦应该基于全体人民的利益来保护和管理这些资源。”参见： Pa. Const. art. I，27.《夏威夷州宪法》第六章第一节也规定： “为了当代和未来世代人的利益，州和其政治分支应保有和保护本州的自然风光和自然资源，包括土地、水、空气、矿藏和能源，并以符合资源保护目标和促进本州自给自足的方式，促进这些资源的开发和利用。”参见： Haw. Const. art. XI，1.“所有的公共自然资源都是为了全体民众的利益以信托的形式由州加以控制”[9]。基于公共信托理论公共信托理论主张政府为了全体国民的利益而控制或持有公共信托土地、水和其他自然资源，不能通过转让这些资源而使其变成私人所有，也不能改变这些资源的本来公共用途，公民有权按照其本来的公共用途或目的充分使用它们； 作为公众的受托管理人，政府既不能通过默许放弃或者转让这类财产，也不能将这类财产用于与其本来目的不同的私人用途； 政府只在为了增加全体人民的权利和利益时，才可以通过适当方式授予私人有限地使用公共信托资源的权利，但不能改变其用于公共利益的本来用途。参见肖泽晟《公物法研究》（法律出版社，2009版，第77-78页）。，美国在立法和行政部门处置自然资源用途的行为上设置了实体和程序限制。

人类享有对气候资源的公有权利，任何一个公民个人有权对气候资源享有平等的、非排他性的使用权，这种思想在19世纪早期的法国已有理论研究。当时，“法国占支配地位的理论认为气候资源等人类资源不能作为所有权的标的，行政主体对其没有所有权，只有保管的权利，是一种保存公产的警察权力。任何人，包括行政主体对公产都不享有排他性权利，也无处分权，公产面向全体国民免费开放，特许使用和收费原则上都是不允许的，应由行政法或公法规范”[10]。因此，国家保护气候资源，一方面表现为国家有权运用公权力对其进行管理和保护，这是国家的责任和义务；另一方面，国家对气候资源的管理和保护有限度，一旦超越保障公民共同且平等地分享限度，国家就不享有对其管理和保护的公权力。前者是防止国家的不作为，保护人类共同的自然资源，后者是限制国家的乱作为，限制滥用气候资源。

中国《宪法》第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”这两款中没有列举气候资源，但是从气候资源是一种自然资源的基本属性来看，第2款的规定包括气候资源，第9条没有列举出来，表明气候资源是否属于国家所有并不明确。将气候资源归于自然资源，而自然资源属于国家所有的逻辑推理显然存在重大漏洞，须明确的是，中国的自然资源并不都属于国家所有。气候资源是否属于国家所有，宪法应该明确规定，而不是从现有条款中径行推出其国家所有权的性质。于笔者研究看，气候资源即使属于国家所有，其国家所有权也仅具有宣示意义，不应转化成一种私法意义上的所有权，从而排除人类共同使用之可能。质言之，气候资源于国家而言，并无独占的法律依据，排除他国国民的使用乃是自说自话。

（三）国际法视角分析：永久原则的检讨

自然资源永久（permanent sovereignty over natural resources）是20世纪60年代以来发展中国家在建立国际经济新秩序的斗争中提出并经国际法确认的一项原则。当时是帝国主义和殖民主义长期将亚洲、非洲、拉丁美洲国家作为其原料供给基地，掠夺与控制它们的自然资源。发展中国家为维护国家、发展民族经济，强烈要求行使自然资源永久。1974 年 4月联合国大会第六届特别会议通过发展中国家提出的《 关于建立新的国际经济秩序的宣言 》（以下简称《宣言》）和《行动纲领》。《宣言》明确指出“每个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久”。同年12月第二联合国大会通过《各国经济权利和义务》再次确认自然资源永久的原则，并进一步指出每一个国家对其全部财富、自然资源和经济活动，享有充分的永久，包括拥有权、使用权和处置权，并得以自由行使此项[11]。

气候资源是人类共同拥有的财产，其全球公共物品的属性与生俱来，《联合国》及相关国际法虽然赋予国家独享其境内自然资源的权利，但这种自然资源的永久原则与其全球公共物品属性之间的矛盾其实就是自然资源的国家私有与其全球共享之间的矛盾，其表现就是国家的自利行为与全球公共物品的供应之间存在冲突。因此，现在有学者提出修正该原则，代之以可持续发展原则[12]。

四、共生理论下气候资源的利益平衡

传统观念认为，“环境要素如水、空气、阳光、温度等是人类生存的必需品，是人类生存的基本条件，是一种取之不尽、用之不竭的自然物，是一种自由财产，不能成为所有权的客体，任何人无须支付对价即可对其占有和处分”[13]。该观念的不合理之处在于，气候资源虽属人类共同所有，但不意味着人可以无限制地自由使用，而只能在法律范围内自由使用。正如孟德斯鸠所言，“自由是做法律所许可的一切事情的权利，如果一个公民做法律禁止的事情，他就不再有自由，因为别的人也同样会有这个权利”[14]。随着不合理利用气候资源现象的日趋严重，人类生存环境的恶化与化石能源的短缺，社会、经济、生态效益的良性循环受到严重影响，传统的气候资源利用价值观和利用观受到质疑。

“共生”作为一个生态学上的概念，“德国真菌学家德贝里（Antonde Bary）1879年首次提出。他将‘共生’定义为不同种属生物生活在一起，互相利用对方的特性相依为命的现象”[15]。 “共生理论”在20世纪中叶开始应用于社会科学领域[16]，该理论由共生单元、共生模式和共生环境三个要素构成。共生单元指构成共生体或共生关系的基本能量生产和交换单位，它是形成共生体的基本物质条件，独立的共生单元的性质和特征各不相同。“共生模式又称共生关系，是指共生单元相互作用的方式或相互结合的形式，它反映共生单元之间作用的方式和强度；同时也反映共生单元之间的信息交流关系和能量互换关系。共生环境是共生单元以外的所有因素的总和”[17]。 “在共生关系的三个要素中，共生单元是基础，共生环境是重要外部条件，共生模式是关键，共生模式反映和确定共生单元之间复杂的生产和交换关系，而且反映共生关系对共生单元和共生环境的作用”[18]。共生三要素相互作用的媒介称为共生界面，它是共生单元之间物质、信息和能量传导的媒介、通道或载体，是共生关系形成和发展的基础。集中体现了共生单元相互作用机理的是共生界面，它是共生模式形成的内在动因，引导处理共生单元的复杂关系。

表1生物体共生与气候资源共生的比较特性1生物体共生1气候资源共生内共生1体内1大气系统内外共生1自然环境1人与环境研究重点1生物特征1气候资源的利用发展1生命1经济、社会发展气候资源的共生单元是大气系统中的各要素，它们构成气候资源的基础；气候资源的共生模式是人类合理开发、利用气候资源的方式，处理人与自然资源之间能量转换关系的方式，该方式直接参与反映大气要素对环境的影响；气候资源的共生环境是指人与自然生态环境的关系。气候资源共生界面集中体现人与大气要素间的相互作用机理，大气系统是人类生存的前提。人类在开发利用气候资源的过程中，应当充分考虑到气候资源的经济价值和生态价值、各个经济体间的利益分配或成本分担、保障全人类公平地享有权利的问题，不断推进人与自然共生关系向优化方面转变，才能最终实现环境、经济与社会的和谐可持续发展。因此，在共生理论下，气候资源的经济价值应从人际公平、区际公平和代际公平三方面保障人的气候资源所有权和使用权。

（一）气候资源的共生单元：共建共享的人际公平

水、空气、阳光等环境要素均是人类生活须臾都不能离开的重要生存单位要素，它们并不是无主物，而是全人类的共同财产，每个人平等地使用这些环境要素是人的基本生存权。但气候要素的动态性使地球的生态环境成为一个整体环境，每个人在平等地享有气候资源所有权的同时，也有保护气候资源的义务，以实现共建共享的人际公平。

（二）气候资源的共生模式：合理利用的区际公平

不同国家不同地区的经济水平和科技水平不同，对气候资源的开发与利用程度亦不相同，其产生的经济利益亦有差异。目前，由于经济发达国家和地区掠夺性地开发和利用气候资源，已经影响了全球整个人类的生存环境，威胁着全人类以及后代人的社会整体利益。因此，在合理的共生模式下，用法律手段规范人类开发利用气候资源的行为，实现区际公平，是保障人类公共权益的需要。

（三）气候资源的共生环境：资源分配的代际公平

气候资源是公共自然资源，它在消费上不具有排他性，但是气候资源的生态价值不仅当代人享有，后代人也有权平等享有。因此，在气候资源的共生环境下，实现资源的代际分配公平须规范人类开发利用气候资源的行为，保护人类息息相关的生存环境。

（四）气候资源的共生界面：可持续发展理念

基于以上气候资源的三个共生要素，人类在开发利用气候资源时，须遵循可持续发展的核心理念，将气候资源利用的利用公平性机理作为共生界面，具体体现为二：一是不同国家，不同区域的人对气候资源的共享权；二是当代人与后代人对气候资源的平等分配权，最终实现经济、社会和环境的可持续发展。由于各国各地区经济水平发展有高有低，尤其在发展中国家和发达国家之间，经济落后地区与经济发达地区之间，人们在气候资源的使用权上并不公平；再者，当代人对后代人而言，其优先占有和处分的权利显而易见。亚里士多德曾指出：“要使事物合于正义（公平），须有毫无偏私的权衡；法律恰恰正是这样一个中道的权衡。”[19]为了实现气候资源的公平利用，不同时代、不同部门的法律均在实现其矫正失衡利益的功能。

五、气候资源权属：全人类共同且平等享用的共用物

气候资源具有动态自然资源的自然属性和公共自然资源的社会属性，人类只有合理开发、利用气候资源，处理好人与自然资源之间的能量转换关系，才能推进人与自然共生关系向优化方面转变，实现环境、经济与社会的和谐可持续发展。而中国现行民法、宪法没有规定气候资源的权属，更未区分气候资源与其他自然资源。事实上，气候资源非排他性的动态资源的属性和公共资源的属性，与其他自然资源的权属相比较，在所有权和使用权的归属上有根本的区别。

一是所有权主体的取得。气候资源的所有权主体是整个人类，其所有权的主体资格是当然取得；而矿藏等自然资源依附土地而存在，因而依属地原则，确定土地的归属者为其所有权主体，如中国的森林资源依依附的土地或森林资源的归属而有国家所有和集体所有之分，即便是流动性的水资源也可依河床的区域划分来确定权属，现有各国法律均明确规定这些自然资源的所有权取得方式。

二是使用权主体的取得。气候资源的使用者是全人类，且使用者不受时间和地域的限制，但使用者的自由使用权必须是在法律保障的范围内：全人类的气候资源使用自由都应受法律保障；全人类的气候资源使用自由要受到法律的一定约束。而其他自然资源所有权主体已经确定，因此其使用权的取得须依不同国家的法律规定，有确认取得、授予取得、转让取得等不同方式。

综上所述，笔者认为气候资源的法律性质既不是国家所有，也不是个人所有，而是全人类共同且平等享用的共用物，全人类对气候资源均享有所有权与使用权，但鉴于气候资源同时具有生态价值与经济价值，在开发使用气候资源的经济价值时有义务保护其生态价值。

六、气候资源权属的法律保护：《条例》之合理性质疑

（一）误解了气候资源的社会属性

《条例》第3条规定：“气候资源归国家所有。”前已述及，气候资源是全人类的公共资源，并不单属于某一国某一地区。因此，此条规定误解了气候资源是人类公共资源的社会属性。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《气象法》和《农业法》中没有界定气候资源的所有权归属国家，对于这一问题的界定，国内法律是空白。黑龙江省以《宪法》的规定为立法依据，将气候资源规定属于“国家所有”，显然误解了气候资源的公共资源的社会属性和归属于全人类的共同财产属性。

（二）限制气候资源的使用权

《条例》规定的“气候资源，是指能为人类活动所利用的风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源”。并规定“气候资源探测实行探测许可制度。有关单位从事气候资源探测，应当依照本条例规定，取得《气候资源开发探测许可证》”，“由省发展和改革部门核发《气候资源开发探测许可证》”。此条例定义的气候资源包含可再生能源和农业资源两部分，即风能与太阳能是可再生能源，降水和大气成分是农业资源的重要部分。而中国的《可再生能源法》第5条规定“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理”，并没有规定省发展和改革部门享有审批权。科技部的《太阳能发电科技发展“十二五”专项规划》和《风力发电科技发展“十二五”专项规划》，表明国家能源发展战略已经把太阳能和风能作为了重要的一环参见2012年6月11日《中国建设报》。。国家能源发展政策与国家能源立法应该具有功能上的共同性，内容上的一致性和适用上的互补性。立法的缺失需要政策的优势弥补，应该在规划的基础上归纳出立法政策或法理，为立法提供政策指导。中国太阳能和风能的发展依规划的目的和内容，应该是鼓励开发使用，而不是限制其使用权。

（三）气候资源保护义务的错位

中国《气象法》第2条规定：“在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域从事气象探测、预报、服务和气象灾害防御、气候资源利用、气象科学技术研究等活动，应当遵守本法。”可见，气象法是一部气象资源利用与保护的基本法，但该法将气象事业定性为公益事业，更多的是气象部门的责任与义务，为民服务是其立法宗旨，如第3条规定：“气象事业是经济建设、国防建设、社会发展和人民生活的基础性公益事业，气象工作应当把公益性气象服务放在首位。”但是《条例》却将责任与义务转移至开发与利用气象资源者，加重行政管理权，显然错移了国家对公共资源保护的义务。

另外，《立法法》第8条规定“民事基本制度”只能由法律来规定，显然，将“气候资源规定为国家所有”，涉及国家财产和国家利益的分配，是一个重大利益调整关系，理应由国家法律来制定。而《条例》只是地方性法规，无权制定“气候资源归国家所有”的规定。气候资源并不属于国家所有，以笔者的研究看，即使属于国家所有，地方条例也无权对此直接规定。

（四）小结

气候资源的是全人类的共同财产，而非私法意义上的财产，原因有三：一是基于气候资源的动态资源的自然属性；二是基于其公共自然资源的社会属性；三是经过对多部门法中气候资源规定的透析，气候资源具有非排他性和无偿使用的特点，是全人类共同且平等使用的共用物。鉴于气候资源具有生态价值与经济价值双重属性，法律理应在共生理论下实现资源利用中的多元利益平衡，保障人类包括未来人平等使用气候资源的权利。笔者认为，在中国现行立法中，没有区分公共自然资源和国有自然资源，只是在相关法律中以列举的方式罗列了一些自然资源属于国家所有，导致气候资源的所有权不明，有些地方为追求经济利益，将所有的气候资源国家所有权化，将等价有偿、契约自由等市场规则推广到气候资源的开发利用上，如此不利于保护弱势群体的权益。中国气候资源立法，首先应明确气候资源的法律属性及权属，区分公共自然资源与国有自然资源；其次，应强调国家对气候资源的管理义务，保护公民平等且自由地行使此项权利，应防止气候资源国产化，而不是限制公民或企业开发利用气候资源。

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中图分类号：D9 文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）11-0000-01

一、森林生态补偿制度理论基础

（一）生态整体主义世界观

森林生态补偿就是指森林生态效益的受益人、国家、社会、其他组织对因森林生态保护而利益受到损失的人给予的适当经济补偿。生态整体主义认为生态系统中的任何物质对生态整体利益都是有价值的，人类应当将生态系统的整体利益作为最高价值而不是把人类的利益作为最高价值。

就森林生态系统来说，其整体性表现在：其一，对生态系统重要组成部分之一的森林造成的破坏，往往会引起牵一发而动全身效果；其二，因森林灾害而遭受损失的地方通常又不止在森林灾害的发生地，而是跨区域的；其三，森林灾害造成的损失并不一定立刻就显现，需要经过一定的时间积累或者在特定条件下才会发生，这容易麻痹只顾追求个人利益的人类。生态整体主义理论是森林生态补偿制度的重要理论渊源，其要求人们从国家生态安全和生态系统完整性的高度来审视森林破坏问题，协调不同地区之间因为森林而产生的经济社会发展和生态环境保护之间的矛盾。

（二）森林生态补偿的法学理论基础

首先，法学发展的社会化潮流。近代资本主义法律制度公法与私法、私权利与公权力、私益与公益存在着严格的区分，导致私有权利的过度膨胀和社会权利极度缩小，在对弱势群体的权利保护、公共资源的保护利用上，往往以形式上的平等掩盖了实质上的不平等。随着国家干预主义的发展，更多的国家公权力介入了公民的私权之中，以社会本位为宗旨的法律制度开始通行于各国，其更加关注社会的实质不平等等内容。 森林的生态补偿制度实质上就是受益地区对森林资源保护地区进行的经济上的补偿，换句话说，就是受益地区与因保护森林资源而遭受牺牲地区之间的利益协调，本质上反映了法律的社会化进程，体现法律更加注重地区之间发展的实质平等。

其次，公民生存权、发展权和环境权的要求。生存权、发展权是现代人权的主要内容，环境权也通常被作为第三代人权看待，人在适宜的环境中生存和发展是对人的尊严的肯定。森林资源是人类最重要的自然资源之一，森林生态效益补偿制度既可以保证人们在合理限度内利用森林资源，又可以通过生态补偿对森林资源起到一定的保护作用，保障人们的基本生存、发展需要。森林生态效益补偿机制，就是为了协调处理森林的经济效益、社会效益与生态效益的关系，使得公民的生存权、发展权与环境权能够协调实现。

二、我国森林生态补偿制度存在的问题及其根源

（一）森林生态补偿渠道单一

我国森林生态补偿资金存在的问题主要体现在以下几方面：首先，补偿资金主要是来自于政府的财政支出，忽略了社会所应当承担的责任；其次，在政府的财政支出中，主要是国家财政的承担，地方财政所占的比例很小；再次，承担生态补偿资金的地方政府通常是森林资源丰富但经济相对落后的地区，而实质上享受森林生态效益的其他地区的地方政府却没有承担起相应的责任，这造成地方政府对生态补偿积极性降低，生态补偿资金难以兑现。

（二）森林生态补偿标准过低

由于森林生态补偿的资金数额庞大，而国家投入的财力有限，补偿标准往往很低，难以反映出森林的生态价值。比如，2007年3月15日财政部和国家林业局印发的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》中规定中央财政补偿基金平均标准为每年每亩5元，其中4.75元用于国有林业单位、集体和个人的管护等开支；0.25元由省级财政部门列支。可见，对于森林生态补偿来说，国家的财政补偿标准实在是杯水车薪。

（三）森林资源的产权结构不合理

根据西方经济学著名的科斯定理，明确清晰的产权有助于产权所有人之间对不同的产品进行交易，从而减少中间交易成本。由于我国自然资源的公有制度，在所有权方面，《森林法》规定森林林权包括有森林、林地、林木国家和集体所有权，个人不享有森林和林地的所有权，只有可能享有林木的所有权；在使用权方面，主体往往是多样的和开放的，国家、集体和个人都可以享有森林、林地和林木的使用权。而集体林权中对集体组织的性质一直难以定论，也是造成森林资源产权难以确定的原因。

一种制度的合理构建，首先应当确定该制度的主体，接下来才可以进行相应的制度安排和制度的落实。我国森林资源的所有权与使用权相分离、集体林权残缺的现状导致我国的森林资源产权结构异常复杂，森林生态效益的补偿对象难以确定，对森林生态补偿度的建立形成了巨大的障碍。

三、健全我国森林生态补偿制度

（一）完善森林生态效益补偿基金制度

补偿标准过低是目前森林生态补偿制度建设中最现实的一个问题，要逐步建立完善的森林生态效益补偿基金制度，提高森林生态效益补偿基金的补偿标准，通过经济性利益驱动机制、激励机制和协调机制来调动人们保护森林的积极性，实现森林的生态效益。而过低的补偿标准没有反映出森林固有的生态价值，是难以阻止人们对森林经济价值的追求的。比如有学者就认为广东省生态公益林每亩每年的补偿费应在42元左右，才能基本满足生态公益林经营者因禁止采伐林木后的经济损失补偿。 因此，提高森林生态效益补偿基金的补偿标准，是森林生态补偿制度对生态效益和生态安全等价值追求的需要。

（二）明确森林生态效益的补偿对象

由于我国林业产权制度架构的复杂，森林资源的所有者、使用者、经营者、管理者，有时候这些名称是统一的，有时候是分离的，导致我们在确定补偿对象时往往无从下手。实施生态效益补偿需要补偿（补助）到具体对象，产权必须明晰是实施森林生态补偿制度的先决条件。目前，产权混乱和不清晰直接制约了森林生态效益补偿制度的安排落实。

一方面需要建立明晰的林业产权制度。对于国有林区的产权问题，由于林地属于国家所有，其产权问题相对简单，补偿的对象也容易确定；而集体林权方面由于历史的和现实的因素交错，情况则较为复杂。因此，林业产权问题的解决应当从集体林权制度的改革入手，明确集体林权中森林、林地和林木的所有者、使用者的权利和义务的合理配置。另一方面要统一森林生态效益的补偿对象。目前我国对补偿对象的规定是政出多门，各有千秋，不同的政策有自己不同的补偿对象，这不仅不利于国家法制的统一和健全，还时常成为法律法规冲突和矛盾的根源。

（三）推进国家主体功能区划的完善

2008年7月31日，环境保护部和中国科学院联合了《全国生态功能区划》，其中明确指出全国生态功能区划的目标是“以生态功能区划为基础，指导区域生态保护与生态建设、产业布局、资源利用和经济社会发展规划，协调社会经济发展和生态保护的关系。”推进形成合理的国家主体功能区，对完善森林生态效益补偿制度具有积极作用。一方面，国家主体功能区划制度要求对森林资源丰富但生态脆弱的地区实施生态补偿；另一方面，国家功主体能区划制度的出台为各功能区的功能和发展方向进行了定位，这无疑是对目前森林生态补偿制度研究的难点――补偿对象的确定具有重大的突破意义。

参考文献：

[1]刘璨，吕金枝：“我国森林生态效益补偿制度问题研究（续）”，《绿色中国》2004年第4期.

[2]王诺：“‘生态整体主义’辨”，《读书》2004年第2期.

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中图分类号：F062.1 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）28-0101-06

一、广义矿产资源租视角下的矿产资源税制结构

矿产资源是作为不可再生的耗竭性资源，其稀缺性随着矿产资源的开采和利用而不断提高。矿产资源租是社会经济发展对矿产资源需求不断提高给矿产资源所有者带来的发展红利，本质上是社会剩余价值通过市场机制向矿产资源所有者的转移。在现实社会中，矿产资源所有权与开发经营权通常是分离的，因此不论矿产资源所有权是国有还是私有都不能保证全社会公平分享矿产资源红利，以实现收入分配的公平。因此，从收入公平角度出发，由政府通过矿产资源税形式获得矿产资源租金收益，在全社会进行合理分配就是一种不失公允的选择。矿产资源税作为国家宏观调控的一种工具就是对包括矿产资源租在内的矿产资源收益进行的再分配调节，其目的在于规范政府所代表的社会利益与矿产资源所有者、投资经营者以及消费者之间的各种利益关系，实现政府公共政策目标；同时，通过矿产资源税实现政府对矿业生产开发与经营的干预，调节因市场失灵而带来的价格波动，优化矿产资源配置，提高资源利用效率。

（一）矿产资源税与矿产资源租

狭义的矿产资源税一般表现为矿产资源租的实现方式或再分配调节方式。在矿产资源属于私人所有时，国家对资源所有者的矿产资源租金收入征税，所调节的全社会利益与矿产资源所有者之间的利益关系，是矿产资源租的再分配调节。在矿产资源国家所有的产权制度安排下，国家作为矿产资源所有者应获得全部矿产资源租，此时无论是矿产资源税或资源费都是矿产资源租的实现方式和矿产资源收益的再分配调节（因此，本文将政府无论以费或是以税形式获得的矿产资源收益统称为矿产资源税），调节的是政府作为矿产资源所有者与投资经营者之间的利益关系。显然，狭义的矿产资源税由矿产资源租决定，因此，在矿产资源税的设计上，就要考虑到矿产资源租及其变动的决定因素。一般地：

矿产资源租=矿产品价格-矿产品生产完全成本

其中，矿产品价格由矿产资源市场供给与需求决定或由政府确定；矿产品生产完全成本，包括矿产资源勘探、开发投资支出，开采生产作业成本以及矿产资源开采者所应得的资本合理利润。在短期内，矿产生产完全成本又可分为变动成本（或边际成本），加上作为不变投入要素所获得的支付即准租金。因此，有：

矿产品价格=矿产资源租+准租金+矿产品生产边际成本

在市场经济条件下，矿产资源租在采矿权竞争市场上通过招投标或者协议方式确定，通常一个矿区矿产资源租的大小由矿产资源品位、丰度、开采条件、矿区交通便利性和矿产品市场价格预期决定，不同生产条件矿区的矿产资源租呈现级差性。对矿产资源开采者征收具有反映矿产资源租价值级差的矿产资源税，不仅能够合理调节矿产资源所有者与经营投资者利益关系，还能促进不同矿产资源经营者公平竞争。另外，由于市场经济体制下矿产品价格存在与经济周期相辅相成的长周期波动现象，矿产品价格会较长时期在高位运行，继而又较长时期在低位运行。矿产资源价格的长周期波动，会导致矿产资源租的长期变动，从而导致矿产资源所有者与投资经营者利益关系的变动。从收入公平分配的角度出发，矿产资源税要能有效调节矿产资源租金的长周期变动。即在矿产品价格高位运行时，政府要通过提高矿产资源税率或征收暴利税的形式调节矿产资源所有者和矿产资源经营者所获得的暴利收入（垄断经营租），在矿产资源非国有产权存在时，暴利收入可能为资源所有者和经营者分得，则国家征收暴利税调节的就是：全社会利益与矿产资源利益集团，包括所有者与经营者，甚至包括矿业工人之间的利益关系。在矿产品价格低位运行时，政府就要通过适当降低或减免矿产资源税、甚至以公司所得税优惠的方式，鼓励矿业企业继续经营和投资开发矿产资源，以保障矿业和国民经济的稳定和健康发展，所调节的是全社会利益的经济平稳发展与矿产资源生产经营者与所有者之间的利益关系。

（二）广义矿产资源税与广义矿产资源租

矿产资源开发生产会带来生态破坏和环境污染等负外部性。从全社会角度来看，矿产品生产成本应包括由生产者承担的生产者成本和由社会承担的社会机会成本。按庇古的外部性理论观点，政府必须通过征税或其他形式，令矿业企业支付其生产活动所消耗的生态环境等公共资源租金，将外部成本内在化。另外，矿业企业还必须以通行税和矿业专项税等形式，补偿政府为全社会和矿业提供的公共服务和公共物品成本（作为矿产品生产社会机会成本的一部分）。与社会机会成本补偿相关的税收，调节的是矿产资源所有者、开发经营者与负外部性相关利益者和全社会之间的利益关系。因此：

矿产品价格=矿产资源租+社会机会成本+生产者成本=矿产资源租+公共资源租+（准租金+边际生产成本）

公共资源租，生产经营者获得的准租金和可能的垄断经营租，都是矿产资源价值的转移，是广义视角下的矿产资源租：

广义矿产资源租=矿产资源租+公共资源租+准租金+垄断经营租

显然，政府向矿产资源所有者以及矿产资源生产经营者征收的，调节广义矿产资源租分配的各税收，包括矿业税和通行税，就是广义矿产资源税。

（三）矿产资源税制结构

作为调节全社会利益与矿产资源所有者、矿产资源生产经营者利益关系的矿产资源税，应从广义矿产资源租内涵角度出发，调节矿产资源开发利用中所涉及的各种复杂的利益关系。显然，广义的矿产资源税不可能由一种资源税来实现复杂的矿产资源利益关系调节，必须由调节不同利益关系、实现不同公共财政目标的多种资源税来共同完成。

将调节不同利益关系、实现不同公共财政目标的各种矿产资源税，总称为矿产资源税制结构。一般来讲，税制结构包括：（1）从国家全部财政税收而言的税收种类结构。（2）同一种类的税种结构。（3）税种要素，一般包括征税对象、纳税人、税率、纳税环节、纳税期限、减免税规定等。

因此，本文的矿产资源税制结构包括：（1）调节矿产资源所有者与全社会利益关系的矿产资源税。（2）政府为保护和管理矿产资源、支持矿业经济活动所提供的公共服务成本补偿性质的矿业专门税和一般通行税。（3）维持矿业和国民经济平稳发展的税收优惠措施。

二、主要矿产生产国矿产资源税制结构

世界上各国基于本国国情建立的矿产资源税制结构千差万别，但对我国矿产资源税改革有借鉴和启示作用的显然只能是主要矿产资源生产国的矿产资源税制结构。本文选取美国、加拿大、巴西、澳大利亚和俄罗斯等世界主要矿产资源国，分析其矿产资源税制结构以及演变过程。

（一）美国

美国矿产资源丰富，既是矿产品生产大国，也是矿产资源消耗大国。美国土地归联邦、州政府和个人三方所有，宪法规定地下矿产资源归土地所有者拥有，因此美国的矿产资源归联邦政府、州政府和个人所有。拥有矿产资源权的地方和联邦政府并不直接参与经营，而是通过市场机制将其矿产开发经营权让渡给私人或企业，由他们进行投资经营。私人企业通过公开招标程序获得矿产开发权和经营权，进行矿产资源的勘探开发生产活动。在私人及州属土地上进行勘探开发活动时，由各州立法并进行管理。美国的矿产资源税制结构包括：

1.矿产资源租及其再分配调节

矿产资源租构成：（1）矿地租金，红利和递延地租，一般按矿区面积征收。（2）权利金，即矿区使用费，是矿产资源所有者权益或矿产资源租的主要实现方式，按矿业企业收入或者矿产品价格的一定比率收取。美国对联邦土地上可租让矿产的权利金费率为：石油、天然气、煤炭（露天矿）为12.5%，地热为10%～15%，其他矿产多为5%。自20世纪70年代以来实行根据油价长周期波动和不同矿区生产条件进行适当调节的从价权利金机制，石油权利金费率最高曾达到25%。资源国有相当于对资源租的100%征税，美国联邦和州政府均拥有一定矿产资源的所有权，政府通过所有权权益得到的矿产资源租就等同于对全社会矿产资源租收益的税收调节。此外，美国还通过个人所得税、财产税或遗产税等通行税形式，对私有矿产资源租进行再分配调节，以使全社会能够共享矿产资源租收益。

2.矿产资源税

（1）资源税：美国许多地方政府会对开采煤炭、石油、天然气和其他矿产资源的行为征收具有采掘税或矿业税性质的资源税，从价税率为1%或2%。（2）暴利税：美国自1979年6月1日起放宽价格管制，针对石油公司所获得的超额利润于1980年2月2日对国内生产原油征收暴利税，1991年底取消，但近期美国国会又在考虑征收暴利税。

3.环保型收费

（1）废弃矿物土地收费。出于环保考虑，对地下和地表矿产按每吨0.315美元的标准征收废弃矿物土地费。（2）超级基金。它是一种环保型基金，主要用于治理全国范围内闲置不用或被抛弃的危险废物处理场所。

（二）加拿大

加拿大是出口驱动型的矿产资源大国，其国家制度、资源产权制度和矿业体制与美国基本上类似，但矿产资源税制结构与美国的不同之处在于：

1.实行弹性权利金费率灵活调节

以安大略省为例，自2007年3月22日起，该省钻石矿业实行按利润比例缴纳的权利金制度。具体钻石权利金由以下计算结果的最小值确定：（1）某一财政年度净产出的13%；（2）某一财政年度的净产出在1 000万美元以内不用缴纳权利金，1 000万美元到4 500美元之间按5%～13%的累进比例征收，4 500万美元以上者按14%的比例征收。实行弹性而灵活的权利金能够有效照顾多方诉求，既可充分实现资源所有者权益，又可鼓励矿业投资经营，保证矿业企业有稳定的利润预期。

2.石油行业的出口关税与进口补贴

加拿大石油资源丰富，但分布严重不均。石油消费主要在东部，而分布主要在西部。由于地域辽阔带来的运输成本等原因，西部石油一般出口到美国，而东部则通过进口石油满足需求。20世纪70年代油价的大幅上涨，使得东西部石油利益矛盾突出。为调节东西部石油资源利益分配关系，联邦政府实行石油出口关税，并对石油进口进行补贴的调节方式。

（三）巴西

巴西矿产资源非常丰富，尤其是铁矿、铝土矿，2002年其产量分别达到2.4亿吨和1 319万吨，其矿业产值占国内生产总值的8.3%。巴西矿产资源归政府所有，矿产资源管理体制实行大部门管理。各类矿产资源的探矿权和采矿权由矿业能源部门授予或特许。在巴西勘探和开采矿产资源，必须取得探矿权、采矿权。按照巴西联邦和地方法律、法规的规定，其矿产资源税费政策主要有：

1.矿产资源开采补偿费

（1）补偿费以矿产品净销售额为税基，费率0.2%～3%。比如，锰矿的费率为3%，铁矿的费率为2%，金矿的费率为1%，部分贵金属矿的费率为0.2%。补偿费实行中央与地方分成，65%属于采矿生产所在地的市，23%属于州，12%属于矿业总局。（2）年税相当于国外的矿地租金，一般按面积征收，每公顷每年交纳1巴币，如果申请勘探延期，年税增至1.5巴币。

2.复杂的通行税制度

（1）不断调整的企业所得税。税基为年度内的净利润，税率通常为15%，并对超过24万巴币的利润征收10%的附加税。同时，对利息、佣金和利润汇出境外还要加征15%的所得税。（2）进出口税。对于进口的矿产品征收进口税，税率为3%～9%，矿石及精选矿石为5%，其他大部分矿产品的税率为7%。出口矿产品免征出口税。（3）地方税。地方税为各州和巴西利亚区最重要的税源。基本税率为国内营业额的17%，出口免税。矿业公司还须交纳其他普通税费，如社会保险费、社会保障费以及就业保障金等。

3.严格的环境保护制度

巴西政府十分重视采矿活动对环境生态的影响，针对矿山环境治理建立了比较完善的法律法规制度。其主要原则是“谁采矿，谁复垦”。并且通过严格的执行方式和监督机制，确保采矿权人履行矿山复垦与环境治理的义务。同时，建立矿山环境复垦基金，用于企业破产时，对矿山复垦与环境治理。严格的环境保护制度，并不能确保没有环境污染与破坏发生，但却体现了巴西政府对于矿产资源可持续发展与环境保护的重视。

（四）澳大利亚

澳大利亚矿产资源丰富，是世界主要矿产生产国和出口国之一，是我国铁矿石进口最重要的来源国。澳大利亚是联邦制国家，有联邦、州、地方三级政府。在自然资源管理上，澳大利亚实行联邦政府宏观控制和州政府微观管理相结合的两级矿业体制，各州可自行立法，自主决定税制。根据澳大利亚联邦宪法规定，陆上矿产资源一般为地方政府所有，海洋大陆架上的矿产资源（主要是石油、天然气）为联邦政府所有。2012年3月19日，旨在调节矿产资源收益合理分配的资源税改革法案获得议会通过。此法案主要针对煤炭、铁矿石和陆上油气资源开采征收“矿产资源租金税”（Mineral Resource Rent Tax，简称MRRT）。MRRT实质上是联邦政府在地方政府以从价计征方式征收权利金后，再以MRRT方式对扣除地方政府收取的矿产资源租后的来自矿产资源的超额利润征税。因此，澳大利亚的矿产资源税制结构别具特色：

1.海洋石油资源租金税（PRRT）

海洋石油资源租金税是澳大利亚政府按照级差资源租理论对其所拥有的海洋大陆架石油资源开发设计的资源租收取方式，类似于利润税，税率为应税利润的40%。PRRT本质上是对矿业公司所获得的表现为公司超额利润的石油资源租征税，税率一定的情况下，资源租金税税额与公司超额利润成正相关，可以比较好的体现不同矿区的石油资源租级差收益。

2.陆上矿产资源租金税（MRRT）

陆上矿产资源租金税实质上是澳大利亚政府为规避矿业繁荣所带来的资源租而将海洋上的税制对陆上矿产资源（主要是煤炭、铁矿和陆上油气资源）的推广。MRRT本质上是对占有优质资源的企业所获得的超额利润征税，是联邦政府将原由州政府以销售收入为税基征收的权利金统合为针对利润征税。在MRRT方案中，MRRT征收额=MRRT利润×22.5%=（矿业利润-资本性支出-权利金扣除-矿业亏损扣除-初始扣除）×22.5%。同时，为照顾小型矿山企业的生产积极性，MRRT法案还规定小企业（每年矿业利润低于5 000万澳元的矿山企业）免征MRRT。澳大利亚实施MRRT方案的目的在于规避荷兰病，调整矿产资源税制并提高矿产资源总体税率以分享矿产资源价格上涨所带来的经济利益，调节的是全社会利益与矿产资源所有者和矿产资源开发经营者之间的利益分配关系。

3.环境恢复保证金

澳大利亚在改革矿产资源税制提高矿产资源总体税率的同时，也十分注重环境保护与矿产资源的可持续发展。环境恢复保证金是澳大利亚各政府为治理因矿产开发而导致的环境污染和破坏，对矿产资源的开采者所征收的一定比例的保证金。保证金收取标准因开采的扰动区域、恢复的难易程度不同而不同。如对于少于1公顷的扰动区域，通过简单措施即可恢复复垦的征收2 500澳元；需要复杂措施才可恢复复垦的征收5 000澳元。

（五）俄罗斯

俄罗斯石油、煤炭、天然气等矿产资源丰富，是世界重要的矿产资源生产国。矿产资源国家所有，矿产资源在国民财政收入占有相当重要的地位。俄罗斯是转型国家，税制由三级体制构成：俄联邦、俄联邦主体和地方政府。由计划经济转型为市场经济后，为与市场接轨，俄罗斯税制经过一系列改革和调整。除对矿业行业征收所得税等通行税外，俄罗斯的矿产资源税制主要包括：

1.矿产资源开采税

矿产资源开采税自2002年1月1日起开始征收，取代之前适用的矿产资源开采使用费、矿物原料基地再生产提成和石油、凝析气消费税。矿产资源开采税以所开采出的矿产价值为税基，总体上采取从价计征，但经过脱水、脱盐、稳定后的原油和伴生气、天然气除外。原油、伴生气和天然气开采税仍采取从量计征方式，以石油为例：石油开采税=基础税额（由政府确定）×国际原油价格系数×各区块的资源开采程度系数。

2.复杂的矿产开采准入制度

俄罗斯矿产开采准入制度比较严格，门槛较高。矿产资源法规定，矿产开采者通过招投标方式获得矿产使用权，除必须缴纳在许可证中约定的最低值（起始值）不少于矿产开采税的10%的一次性的矿产资源使用费外，还须按规定缴纳以每平方公里矿产面积为计算标准的矿产使用定期费。严格的矿产资源准入制度保证了俄罗斯矿业开发市场的规范性和公平竞争。

3.出口关税

俄罗斯矿产资源，尤其是具有战略意义的石油、天然气资源，有相当部分用于出口。为最大程度获取矿产资源租，俄罗斯除征收矿产资源开采税外，还对矿产资源出口征收高额的出口关税。石油出口关税根据国际市场油价每两月调整一次，2009年6月俄对每桶原油征收的出口关税占销售价格的21.2%，在油价高企时曾达到1/3以上。根据市场价格对出口关税作出相应调节，有助于调节国际贸易与国内资源所有者之间的关系，兼具国际战略意义与资源利益合理分配的作用。

三、主要矿产资源国矿产资源税制结构比较分析

不同的国家具有不同的矿产资源税制结构，通过对美国、加拿大、巴西、澳大利亚以及俄罗斯等世界主要矿产资源国的矿产资源税制结构进行对比分析，可以发现不同国家的矿产资源税制结构所具有的共同特点以及决定矿产资源国税制结构国别差异的矿产资源税制结构的决定因素。

（一）主要矿产生产国矿产资源税制结构的共同点

1.以从价权利金为核心

通过对比分析，我们发现美国、加拿大、巴西、澳大利亚和俄罗斯等国都主要是通过从价权利金来调节矿产资源所有者与投资经营者之间的利益关系。选择从价权利金在于：（1）国际惯例：以美国为首的西方矿业国家在规则制定上占有主导地位，美国率先建立权利金制度，在经济全球化以及跨国矿业公司推动下，目前已成为普遍接受的国际惯例。（2）从价权利金，与统一定额的从量权利金相比能依据市场变化灵活调节矿产资源租的变化，与利润分成权利金相比则能避免信息不对称问题对矿产资源租的影响。

2.注重体现可持续发展

无论是以美国、俄罗斯为代表的资源消费大国，还是以加拿大、澳大利亚为代表的资源出口型大国，在资源开发与利用的过程中，都越来越注重环境保护与资源开发的可持续发展。各国在矿业税制改革与不断调整中，推出了一系列与环境保护有关的政策和措施，例如环境税、矿业复垦基金、耗竭补贴以及保证金制度等。其原因在于：（1）矿产资源是不可再生的可耗竭资源，矿产资源大规模开发利用在不断带来经济发展与繁荣的同时，也使作为当代人和后代人生存与发展的自然物质基础的矿产资源不断枯竭。（2）矿产资源开发利用的负外部性导致日益严重的生态破坏和环境污染。因此，按照庇古的外部性理论，应该通过税收的形式，将影响可持续发展的包括环境外部性与代际外部性所形成的社会成本内部化，以促进资源开发与环境保护的可持续发展。

3.不同矿产资源的税率水平和税制结构存在差异

不同矿产资源，因其战略地位，是否国际性或地区性（仅限国内交易），稀缺性，生产条件与相对成本等不同，其总体税率水平，甚至税制结构也不同。比如美国在高油价时期曾征收过石油暴利税，而对煤炭等其他矿产资源就没有征收。但是，这次澳大利亚的矿产资源租金税改革，对煤炭和铁矿就征收了带有暴利税成分的资源租金税。

（二）矿产资源税制结构的决定因素

1.矿产资源产权制度安排

矿产资源的产权归属对于矿产资源税费政策的制定以及税制结构的设计具有决定性作用。矿产资源税费设计的初衷是体现矿产所有者权益和对所有者的补偿，因此，明晰产权所有者是矿产资源税制设计的前提。世界上各矿产资源国产权制度安排不同，矿产资源税制也呈现显著差异。美国、加拿大、澳大利亚诸国，矿产资源归联邦、地方政府和私人共同所有，矿产资源租首先以权利金的形式实现，联邦、地方政府再通过矿业专项税和通行税的形式，进行再分配调节。在矿产资源国有的产权制度安排下，政府通过权利金、矿业专项税和通行税的形式获得矿产资源收益。

2.矿产资源开发在国民经济中的地位

巴西、俄罗斯与美国同为世界矿产资源大国，但前两国与美国的矿产资源税制结构存在显著差异，其原因在于前两者的国民经济为资源型经济，矿产资源开发在国民经济发展中占有重要地位。因此，巴西、俄罗斯等矿产资源大国在矿产资源开发政策制定、矿产资源税（费）率调节以及矿产资源税制结构设计上都有不同程度的优惠性措施，目的在于鼓励矿业开发，推动经济发展。

3.矿产资源国家的经济发展程度

澳大利亚和巴西是世界上重要的矿产资源生产国和主要的铁矿出口国，但其矿产资源税制结构也有很大不同。以铁矿为例，澳大利亚矿产资源租金税改革后，联邦政府在原有基础上还征收了MRRT，提高了政府来自铁矿的矿产资源收益；而巴西的铁矿开采却比较优惠，税率相对较低，并且出口免税。抛开巴西与澳大利亚竞争铁矿石出口市场外，巴西与澳大利亚矿产资源税制结构差异的原因在于二者的经济发展程度不同。澳大利亚是成熟的市场经济国家，经济高度发达，政府对于矿业开发的调节在于让全社会分享矿产资源发展红利，以实现利益分配的公平与合理。巴西作为发展中国家，要尽量利用矿产资源开发对巴西经济发展的外部经济性，因此放弃部分狭义矿产资源租，以鼓励矿业开发，从而能从矿产资源开发的外部经济性中获益更多。

4.中央与地方政府关系

美国、加拿大、澳大利亚均为地方自治基础上的联邦制国家，中央与地方政府之间不仅都各自拥有归属于自己的矿产资源，而且拥有独立的财权、事权和税权。中央与地方政府对自己所属的矿产资源管理权限分明，若联邦政府想通过联邦税的形式对地方政府所属矿产资源租进行再分配调节，就会受到地方政府的抵制。而巴西、俄罗斯等矿产资源国有，财权、事权和税权集中央政府于一身的国家，则可以适时调整税率，灵活设置矿产资源税制结构以调节与矿产资源相关的各种利益关系。

5.国家矿业政策目标

俄罗斯、巴西均为世界重要矿产资源出口国，矿产资源收入在财政收入中占有重要地位，但其矿产资源税制结构有很大不同，主要原因在于国家矿业政策目标不同。巴西为振兴本国矿业，以增强本国经济的国际竞争力，因此，为吸引国内外投资，良好的矿业环境以及优惠的税收措施是矿产资源税制结构中必须要体现的。而俄罗斯要发展其拥有一定基础但却缺乏国际竞争力的矿业企业，因此出口关税占有重要地位。

四、结束语

在资源经济时代，尤其是矿产资源经济时代，矿产资源在社会经济健康运行中发挥重要作用。作为调节矿产资源开发所涉及的复杂利益关系的矿产资源税，应该是包括调节矿产资源租在内的多种税费体系构成的矿产资源税制结构来加以规范和调节。本文通过对世界主要矿产资源国矿产资源税制结构的对比，分析出了矿产资源税制结构的共同目的在于合理规范和调节矿产资源开发利用的各种利益关系，促进矿产资源收益的合理分配，适应矿产资源租的市场变动，符合可持续发展目标。目前，我国已建立起了包括矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费以及调节矿产资源行业暴利的特别收益金（如石油特别收益金）和包括矿业专门税与一般通行税在内的相对完善的矿产资源税费体系。但在经济发展与市场变革中仍然暴露出许多问题，如税权税理不清、税制结构设置不合理、税费水平确定与调整不灵活以及矿产资源税收入支出分配不合理等问题，有待于进一步改革。通过分析世界主要矿产资源国税制结构的国别差异的决定因素，可以给我国正在进行的资源税改革提供十分重要的参考。

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