乡村基层治理汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇乡村基层治理范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

中图分类号：C912　文献标识码：A　文章编号：1003―0751(2012)02―0092―06

一、问题的提出

阶层分析是认识和改造社会的重要武器，从政治经济学的意义上讲，它是要回答国家建设“依靠谁、团结谁、打击谁”的战略问题。对于中国社会而言，占绝大多数的农村地域和农村人口构成了思考中国阶层问题的根本起点。作为中国现代转型过程中的“稳定器”和“蓄水池”，农村的稳定和发展直接决定了整个现代化事业的成败；作为国家政权体系的最末端，农村的阶层格局构成了接应国家力量的基本框架。

改革开放以来，我国乡村社会的巨大变迁激活和重组了农村的各种利益关系，最为明显的体现是土地流转的日益频繁以及由此而形成的新的阶层分化。那么，土地流转的加速与阶层分化的关系怎样?土地流转和阶层分化将对新时期的乡村治理产生怎样的影响?这些都是值得学界乃至实践部门认真思考的重要问题。

目前，学界关于土地流转与农村阶层分化的研究主要有两个方面：其一，强调农民分化对于土地流转的影响。其二，强调土地流转对于农民分化的影响。本文着意于后者，探讨土地流转对于农民分化的影响。就此而言，有学者认为，土地流转是发生在农村中的一次利益关系和社会关系调整过程，因此，土地流转必然影响着农村的阶层分化；土地流转已经或正在成为农民实现流动的特殊社会阶梯，其重构的农村社会阶层结构亦开始呈现日渐定型化等新的特点和趋势。陈柏峰认为，在土地流转的推动下，农村逐渐形成五个阶层：外出经商阶层、半工半农阶层、小农兼业阶层、举家务工阶层、村庄贫弱阶层，且不同阶层之间存在着转化的可能性。杨华发现农民在土地流转的过程中形成四大阶层：中上阶层、中间阶层、中下阶层、贫弱底层，他认为中问阶层是农村地方性规范的集大成者和道德中心，在维持和再生产农村社会稳定、活跃农村社会生活上扮演极为重要的角色。他还明确地将“中间阶层”作为当前农村治理主体来考察，触及了阶层分化的治理属性，但对于阶层分化的内在机制以及各阶层治理能力缺乏有力的论述。贺雪峰依据农户与土地的关系将农村阶层划分为脱离土地的农民阶层、半工半农阶层、在乡兼业农民阶层、普通农业经营者阶层、农村贫弱阶层。他发现，进入新世纪以来，在农村人财物快速流向城市的同时，村庄内部正在形成一个耕种20亩左右土地的新兴“中农”阶层；正是这个新崛起的“中农”阶层填补了新世纪以来农村人财物外流后的农村社会真空，并成为维护农村秩序的基本力量。贺雪峰还明确地将新兴“中农”阶层作为当前农村治理主体并且对其合理性进行了论证，然而遗憾的是这个新兴阶层并没有体现在作者的阶层划分体系之中，这显然是因为作者以土地主体而不是以治理主体作为阶层划分标准所导致的。

本文意在已有研究的基础上，以江汉平原的曙光村为考察对象，展现当前土地流转与新时期乡村治理的阶层基础之间的关联，从而揭示中国农村在城市化背景下的发展进路。

二、农民流动背景下的土地流转

1　村庄概况

曙光村位于江汉平原的北部，居民多是清朝年间从江西迁徙而来，传承至今已有十代。之前，当地村落呈现散居状态，户与户往往相隔甚远，老死不相往来。从1958年开始，曙光大队开展了声势浩大的集中居住运动，形成了六个生产队的政权结构。至今，曙光村下设六个村民小组，人口有561户，2275人。根据2008年农业经济普查结果显示，该村共有5428亩土地，人均耕地面积为2.386亩，户均耕地面积为9.676亩。由于曙光村具有较好的气候条件和土地条件，一直以来都是国家重要的商品粮基地。20世纪90年代以来，当地着力发展加固产业。目前，该产业已成为曙光村及周边几个村的特色产业。 2　农民流动与职业分化 中国城市化的进程是在城乡二元结构的背景下展开的，它对农村变迁的影响集中体现在人口的频繁流动上。伴随着农民的大量流动，农村的职业也出现了剧烈的分化。在曙光村，农民的主要职业就有加固(包括加固老板和加固工人)、进厂打工、本地商贩、本地零工、养殖、种田等多种类型。

就农民流动而言，我们所观察的曙光村存在两种不同的人口流动模式：一是农民的内向流动，二是农民的外向流动。农民的内向流动是指农民在不脱离村庄的范围内从事传统农业之外的职业所产生的空间变动。曙光村和周边几个村庄分布于一个集贸市场周围，这一集贸市场在两条马路的交汇处，构成当地的“商业中心”。曙光村有100多人在这里从事经商、搬运或者跑车等工作，这即是我们所说的农民内向流动。这种农民的内向流动方便了农民在从事其他职业的同时进行农业生产，而且这两个层面的经济收入基本上可以满足一个体面农民的生活所需。农民的外向流动是指农民在脱离村庄的范围从事传统农业之外的职业所产生的空间变动。这就是我们常说的农民工进城。与内向流动相比，农民的外向流动是农民在更长的时间和更广的空间中所完成的职业转变。曙光村有600多人外出，其中有500多人从事加固产业，100多人进厂打工。

3　农民流动与土地流转

农民流动以及由此产生的职业分化和居住结构变迁，使农民对土地的利益需求开始出现分化，从而导致土地自发流转频繁发生。对于在城市获得稳定工作或者常年在外打工的农民而言，耕种土地的比较效益不高，他们倾向于将土地流转给在村的亲戚或朋友，那些出不去的农民也愿意接受更多的闲置土地，从而提高务农的经济效益。由此，当那些留在村庄中的农民越来越多地接受外出打工者无法耕种的土地时，种田大户得以产生。从曙光村的情况来看，种田大户大多是在20世纪90年代尤其是2000年以后，伴随着人口流动所产生的土地流转而形成的。据曙光村六组种植20亩以上土地农户的资料，他们在二轮延包时总耕地面积为175.34亩，在土地没有调整的情况下，当前他们的总耕地面积是270.85亩，这其中增加的95.51亩正是通过流转其他农民的土地得来的。

曙光村六组土地流转情况(见表1)很能说明土地流转的特征和机制。据笔者调查，近30年来曙光六组土地流转共发生63次(以现有土地格局为统计对象，二次流转统计在内)。从流转时间来看，20

世纪80年代6次，流转给亲戚的占50％；90年代14次，流转给亲戚的占35.7％；21世纪第一个十年43次，流转给亲戚的占30.2％。可见，随着人口不断流动，土地流转呈现不断增长趋势，而流转给亲戚的比例不断下降。一方面可能因为血缘和姻缘的容量不足以接纳大量增长的土地流转，另一方面也可能因为人口流动已开始弱化血缘和姻缘的社会关联，社区对亲戚的依赖程度正在减弱。

从土地流转的方向来看，本组转到外组(本村)4次，流转给亲戚的占25％；本组转到村外7次，流转给亲戚的占28.6％；组外转到组内3次，流转给亲戚的占66.7％；本组转到本组47次，流转给亲戚的占34％。可见，土地在本组之内的流转占绝大多数，占到74.6％。六组原有耕地面积770.71亩，流转之后，由本组人耕种的面积为710．5亩，共有60.21亩流转到组外。结合时空因素来看，只是到20世纪90年代之后，组际或村际之间的土地流转才有发生，因此在某种程度上，人口流动对于地权的社区溢出具有激化作用。

从流转主体来看，在总户数90户中，涉及土地流转的共有62户，占到总户数的68.9％。其中纯转人方19户，纯转出方35户。这意味着随着人口的不断流动，农村耕地有可能不断向少数人集中。对于一个农户来说，转入一户人家耕地的有14户，转入两户的有9户，转入3户的有2户，转入6户的有2户。这意味着土地的集中需要一个比较漫长的时问，因为地权流转总是分散性的。而把一户人家的土地转给一户的有31户，转给两户的有9户，转给3户的有2户，转给4户的有1户。这意味着总体上土地流转倾向于导致地权的集中而不是分散。

三、土地流转与农村阶层分化

随着土地的自发流转日益普遍，村庄出现了明显的经济社会分层，主要包括富裕阶层、“中农”阶层、半工半农阶层和贫弱阶层。

1　富裕阶层

所谓富裕阶层是指年收入超过10万，在村庄中处于上层水平的人群。以曙光村六组为例，富裕阶层主要由本地老板、加固老板和外地生意人构成，共24户。主要有以下几个特点：第一，这个阶层人数相对较少，但积累的财富却远远超过其他阶层的财富数量。第二，这个阶层基本都与土地脱离了关系，只有4户兼业种田。第三，这个阶层正不断迁居外地，脱离村庄社会。到目前为止，已有6户迁出村庄。第四，这个阶层并没有成为有效支援家乡建设的“第三种力量”，对于村庄公共事务漠不关心。

富裕阶层的兴起依赖于市场经济的发展，城市化建设为他们提供了极好的机遇，使他们能够脱离传统的农业种植，将劳动力、资本、技术等资源投入到利润回报更高的生产领域。就曙光村而言，当地人进入加固行业相对较早，占据了较大的市场份额。而城市房地产业的迅猛发展直接推动了加固产业的兴起与发展，由此，在加固产业的带动下，曙光村迅速走出一条劳务输出的道路，一小部分人因之步人富裕阶层。可以说，当前农村富裕阶层的形成是中国经济结构转型的一个附带产品。富裕阶层的出现以及向城市的流动，给村庄带来的影响主要体现在土地流转上。他们的土地流转给其他需要的人耕种，这对于在村农民具有极大意义。

2　“中农”阶层

与传统阶级话语体系中的定义不同，本文所谓的“中农”阶层，是指常年在村，依靠土地种植(种植20亩以上)、兼业养殖或本地零工，或者是本地个体户、养殖大户，年收入在5万元左右的、处于农村经济社会中上层的人群。以曙光村六组为例，这个阶层共有19户，主要特征如下：第一，“中农”阶层常年在家，即使有流动也只是在集贸市场周边。因为常年在村，且多数人都耕种土地，他们对于社区的事务要比别人清楚得多，也往往表现出更大的敏感性。第二，“中农”阶层不仅多数耕种土地，而且耕种土地平均量大于整个社区水平。在江汉平原，“中农”是当前农村土地的主要耕种者。第三，“中农”阶层除了耕种土地外，往往还同时从事养殖、零工、个体户等职业，将劳动力尽量分散在不同的领域。第四，“中农”阶层尽量避免雇佣劳力，希望通过强化“自我剥削”、以更多的劳力投入来换取经济收益。

“中农”阶层根据其不同的组成部分具有不同的生成机制。对于其中的个体户、养殖大户而言，集贸市场的地缘条件使人口的内向流动得以存在并催发出特定的产业。如个体户正是借助集贸市场人口的频繁流动来销售农产品和副食品，并且这种销售所得可以支撑一个中等水平的家庭生活。因此，这部分“中农”甚至在20世纪80年代就已出现。然而，在一个市场容量基本稳定的情况下，这种类型的“中农”数量十分有限。在当前形势下，基于集贸市场的“中农”已基本处于饱和状态，唯一可以扩大“中农”阶层力量的是基于土地流转的种田大户。 3　半工半农阶层 半工半农阶层的产生与城市化背景下的人口流动具有直接关联，市场经济对劳动力的需求导致了一部分农村富余劳动力流人其他产业之中。由于这部分劳动力流动不具有稳定性，农民往往倾向于不放弃农村土地，由此形成了一边种田、一边打工的劳动者阶层。以曙光村六组为例，半工半农阶层共有42户，他们具有以下几个特征：第一，这个阶层投入不少劳动力在农村土地上，以分散外出务工的市场风险。该阶层往往会随着年龄、健康、家庭变故、市场行情等各种因素的变化而不断调整家庭劳动力在土地耕种和外出务工上的分布。第二，这个阶层不倾向于从事更多的本地兼业，没有一户从事养殖或本地零工等，他们在农村仅进行最简单的土地耕种。第三，这个阶层在市场中主要从事加固职业，有25户，这显然与当地的人口流动特征有关。第四，这个阶层在农忙时回村干活，农闲时外出打工，尤其是从事加固工人行业，相对比较自由。另外，这个阶层也往往采取夫妻之间的劳动分工或者父子之间的代际分工的方式。

半工半农阶层的产生是基于市场经济不断发展，广大农村闲散劳动力逐渐集中到其他产业的结果。从这个意义上讲，这是市场对劳动力的重新整合，使得土地较少的农民可以从市场中获得另外的经济收入。另外，中国农地制度的集体所有也确保了农民即使在外出务工失败之后，依然可以全身而退，回到农村种田。毕竟中国的城市化进程无法在短暂的时间内将庞大的农村人口消化掉。

4　贫弱阶层

贫弱阶层是指常年在村种田，但种田规模低于20亩，且极少从事其他本地职业，经济收入处于农村下等水平的人群。他们与“中农”阶层有所不同，在村所拥有的资源极少，不足以支撑起一个体面的农村生活。而与半工半农阶层不同的是，他们并不外出务工，仅靠种田为生。以曙光村六组为例，贫弱阶层共有5户，他们具有以下几个特征：第一，这个阶层的形成主要是由于家庭变故，如有病弱老人需要照顾或者主要劳力身染重病等，无法接受更多的田地，也无法外出务工。第二，这个阶层主要依靠在家种田所得收入，但耕种面积不多，生活比较拮据。

第三，这个阶层从事本地兼业者不多，只有一户从事本地零工，一年收入只在2000元左右，对家庭收入贡献不大。第四，这个阶层没有能力开展夫妻分工或者代际分工，因丧偶或子女上大学等因素，这个阶层往往处于贫困状态。

在曙光村，贫弱阶层的比例是比较低的，其形成原因首先是个体性的。而市场经济的发展对这个群体的形成，也起到了一定的负面作用。那些原本只能依靠季节性土地收入的贫弱阶层在市场经济面前很容易陷入困境。从某种意义上讲，城市化与市场化也推动了贫弱阶层的形成。

四、农村阶层分化对乡村社会的作用和影响

在当前的农村生活中，上述阶层分化不仅是职业意义上的，而且与基层治理主体直接相关。它们的形成机制各有不同，对村庄的稳定与发展具有不同的影响。

1　富裕阶层对村庄社会产生很大影响

第一，它带动了一大批人加入非农产业，推动了农村家庭经济结构的转变。第二，它将城市生活方式引入农村，推动了消费主义风气进入乡村。第三，它提高了人情进入门槛，将很多穷人排斥出其人情网络，从而切割开与村庄的社会关联。第四，它向外流动以及对村庄社区公共事务的冷漠削弱了基层治理中的社区动员能力。

2　贫弱阶层在村庄社会的影响力十分有限

因为贫弱阶层在村庄中人数极少，且处于边缘地位，他们对于村庄社会所起的影响似乎不大。他们往往不愿意参与村庄的公共事务，而这种不参与也因其数量原因而很容易被忽略掉。然而在国家资源不断下乡的背景下，这个阶层却可能影响到基层工作的开展，尤其是在出现资源分配不公的时候，这个群体很容易受到不公正对待而产生不满情绪，这种情绪会在村庄社区中弥散开来，从而影响到基层组织日后工作的顺利进行。

3　半工半农阶层是维系农村社会稳定的重要力量

半工半农阶层根在农村，他们外出打工在很大程度上只是一种兼业。因此相对于基本脱离村庄的富裕阶层而言，半工半农阶层在村庄社会中拥有更大的利益关联。这种利益关联集中体现在外出务工失败之后农民可以回到农村继续种地，所以他们往往会努力维持与社区的人情往来，成为维护社会稳定的重要力量。而相对于“中农”阶层而言，半工半农阶层具有天然的不稳定性，他们就像“两栖动物”一样在城乡之间来回游走，他们对于村庄社会总是处于若即若离的游离状态，很难全方位地参与到社区生活之中。半工半农阶层不能成为中国农村发展的接应力量，更为关键的原因在于他们无法适应基层治理的需要，甚至在很大程度上会影响基层治理的开展。村干部对这部分人比较头疼，因为无论是过去的税费收取还是现在的计划生育，这些人往往都不好管理。

4　“中农”阶层对村庄社会的稳定和发展起着直接作用，从而成为新时期乡村治理的主体阶层

与富裕阶层、贫弱阶层、半工半农阶层相比，“中农”阶层在村庄社会中具有最大的利益关联，对村庄社会的稳定和发展起着无可替代的作用，是唯一有希望成为新时期乡村治理主体的阶层。第一，“中农”阶层常年在村，保证了农村村庄社区有人在，土地有人耕种。第二，“中农”阶层是村庄事务的主要参与者，他们要比其他阶层的人更有动力去关心村庄发展，更有可能去维系村庄社区的稳定。第三，“中农”阶层是土地的最主要耕种者，也是土地的最主要流人方，他们获得更多的土地可以使其实现一定的土地规模经营，从而支撑起一个中等收入水平的家庭生活。正是依赖于“中农”阶层种田的积极性，国家的粮食安全才有了稳固的保障。第四，“中农”阶层可以较好地接应基层治理的需要。经济基础决定上层建筑，作为农村经济社会的最大利益关联者，“中农”阶层有更大的动力去参与村庄公共管理。依赖并扶持他们作为基层治理的后备力量，这也许是中国农村政治未来的发展方向。

“中农”阶层的形成在很大程度上建立在土地自发流转的基础之上，它是在市场风险中自发生长出来的。惟其自发，所以具有天然的适应性和灵活性。值得注意的是，在市场经济背景下，中国农村问题主要是在发展与安全之间的博弈中展开的。一方面，固守传统农业，放弃市场机遇，是不明智的。因为不进行适度的劳动力整合和土地的规模化经营难以推动农村经济结构的升级。．另一方面，一味强调和推动劳动力的集中和土地的大规模经营，否定劳动力的适度分散，也是不可取的。因为整个中国经济结构(包括农村经济结构)升级过程的缓慢性以及市场本身的风险生对完全处于市场竞争中的小农家庭是非常不安全的。因此，实现劳动力的集中化与分散化的相互接应，并通过这种相反相成的关系实现农村发展的安全性，这是一个至关重要的问题。实际上，农村家庭在与市场经济的博弈中已经生成了一套极具弹性的应对策略，国家政策在这方面不宜采取诸如倡导和推动资本下乡以及强制推行大规模土地流转等有可能引发严重政治社会后果的过激做法。在一些地方，“大资本打着统筹城乡发展、建设社会主义新农村，或者发展现代农业、进行农业集约化经营等幌子，进入农业领域后，进行‘圈地’活动，然后把土地用作非农业建设。这实际上是权力与资本结盟下的共同谋利行为”。更有一些地方盲目推行大规模土地流转，将大量土地集中在少数外来人手上从而形成经营大户。这些外来经营大户的经营思路是追求利润，他们只关心利益而不可能在村庄扎根，与真正需要村庄依托的村民之间并无关系。因而这些做法不仅无法形成乡村治理的可靠主体，而且破坏了“中农”阶层的形成机制，使得构成村庄骨干力量的“中农”因土地流出而消失，村庄地缘共同体因此瓦解。这些现象值得警惕。

五、新时期乡村治理的阶层基础

在人口流动的大背景下，谁可以引领中国农村的发展方向，成为新时期乡村治理可以依赖的阶层基础，这是关涉整个基层政权从而也关涉整个中国稳定与发展的根本命题。通过考察江汉平原的村庄社会变迁，分析土地流转对于村庄经济、社会、政治层面的深刻影响，我们可以总结出土地流转、阶层分化与基层治理之间的内在关联，从而指出中国农村发展的可能方向及其阶层基础。

新阶层结构的兴起是当前农村在应对人口流动与土地流转的新形势下出现的一种自适应机制，尤其是半工半农阶层与中农阶层的形成以及二者的互补，使得农村发展既能够吸取市场中的资源，又可以将农村内部的资源进行优化配置。半工半农阶层是一种两栖式的经济社会结构，一只手伸向市场对闲散劳动力实现有效率的变现，另一只手伸向农村保障大后方的稳定。“两只手策略”的有效性在于它能够在城乡之间进行迅速调整和转化。这种极富弹性的经济结构很好地适应了市场经济与小农经济的性质，因此多数农村家庭都加入了这个阶层。这个阶层的适应性还体现在它能够有效地在夫妻之间、代际之间进行劳动分工，随时调整劳动力、资本在产业之间、性别之间、代际之间的分布，从而最大程度地提高经济收益，减少经济风险。另外，由于半工半

农阶层能够从市场中获取资源，相对而言，它在农村资源的再分配中就可以给“中农”阶层留下更大的空间。当然，半工半农阶层在必要时也很容易转化为“中农”阶层。“中农”阶层是在人口流动尤其是富裕阶层开始在市场中获得稳定生活来源的背景下产生的，它的形成在很大程度上依赖于富裕阶层的土地流转以及半工半农阶层对这部分流转出来的土地的不敏感。由于土地规模的扩大，“中农”阶层不仅可以养活家庭，而且可以过上一个中等收入水平的体面生活。这使得他们有足够的自信，愿意长期留在农村。“中农”阶层因其生产、生活、理想直接与村庄紧密相连，而且形成了一个以其为核心的村庄利益关联，因而，“中农”阶层最有维护村庄利益的积极性。也正因如此，这个阶层将会成为中国农村发展的最主要力量。就目前而言，“中农”阶层还不具有稳定性，因为半工半农阶层甚至富裕阶层随时可能把土地要回去。这种变动性实际上是当前市场经济与农村社会博弈的一个过程，它是以多数人甚至所有人的安全为最后底线的，由此，不稳定的“中农”阶层从这个意义上讲反而是最稳定的。这种稳定不是土地权利的固化，不是个体私权的膨胀和不可侵犯――实际上私权的集中与固化只会损害整个社区的利益――而是多数人都可能成为“中农”，也都可能成为半工半农阶层。当前阶层的流动性对于中国农村的经济转型有利而不是有弊。

篇（2）

引言

基层工商管理人员队伍素质的高低直接决定和影响着工商监管执法的质量。乡镇基层工商所处在工商监管执法的第一线，作为一线执法组织直接同人民群众打交道，是展现工商形象的窗口。自工商行政管理体制改革以来，随着形势的发展和工商行政管理职能的拓展，工商系统监管执法重心已逐步下移到乡镇基层工商所，乡镇基层工商所监管领域更广，执法任务更重。当前乡镇基层工商管理人员的素质的现状来看，总体上是好的，是基本适应工商监管需要的。但是也存在一些乡镇基层管理人员素质方面的问题，在一定程度上影响着乡镇基层工商管理所的执法效率与质量。

1 乡镇基层工商管理人员素质存在的问题

1.1 法制意识还不够到位

一些乡镇工商基层执法人员对依法行政的意义认识不深刻，法制观念不强。受传统思维和工作方式的影响，大部分基层工商人员对工商工作的认识仅仅局限于两费的收取和个体工商户的登记、年检等表面管理工作。他们这些乡镇基层工商管理人员的法律意识淡薄，缺乏依法行政的意识，要么认为行政相对人违法了就应当接收处罚，有处罚必有罚款，认为执法就是“执罚”；要么无视行政程序法的规定，认为只要适用法律法规正确，是否按程序办案无所谓；特别有个别领导中还存在着以言代法的现象。法律意识的淡薄导致基层工商执法监管的错位。加上执法过错责任追究不力，又使这些人心存侥幸，缺乏工作压力。

1.2 执法观念的错位

1.2.1 具有利益执法的现象。乡镇基层工商执法人员受社会不良风气的影响，加之基层工商人员是由“经济人”组成的，有追求利益最大化的倾向，导致趋利性执法。特别是工商体制改革前收费罚款“多收多提”的经费保障模式，在一定程度上鼓励、怂恿了工商执法人员罚款随意裁量、以罚代刑等严重腐败现象。也导致了有行政执法行为必有行政处罚，在乡镇基层工商的执法监管中，过度的依靠罚款来作为监管的手段，行政指导、行政建议、行政告诫等柔性执法手段很少使用。为了完成上级安排的任务，为了保证自己的工资，会出现对违法行为收取罚款后，不取缔让其继续经营的执法错位现象。虽然罚款却不取缔，是为了以后再罚款的需要。乡镇基层工商人员为了完成收费罚款任务，甚至会有更严重的违规收费的行为，如有的基层部门利用企业年检之机搭车强行收取企业会费或其他费用，在这种“一切向钱看”的工作目标指导下，乡镇基层工商的执法行为偏离了工商行政管理市场监管的大目标。

1.2.2 缺乏民主意识。表现执法办案过程中，不能做到严格履行行政告知、听证告知程序，主动维护行政相对人的合法权益，甚至把行政相对人陈述、申辩的权利仅仅当成一种形式，不耐心听取行政相对人的陈述。这种以管理者自居，对行政相对人“冷、硬、横”的作风对于工商部门市场监管目标的，实现是极其有害的。

1.3 知识结构比较薄弱

随着工商监管重心下移，基层监管领域不断拓宽，要求现代工商人员不但要能熟练运用几十种常用法规，还要懂得企业经营常识，具备财务查账能力和基本的计算机操作能力。而传统的乡镇基层监管工作，对工商人员的法律法规水平要求不高，乡镇基层工商人员对法律法规的掌握运用，仅仅停留在《城乡个体工商户管理暂行条例》和《无照经营查处取缔办法》等少数几个法规上。对比转型升级监管工作要求，目前基层工商人员知识结构显得比较薄弱，不能适应现代化监管需要。因为对于“两虚一逃”违反《公司法》的行为，需要检查企业的会计账目，才能发现其违法行为，违法行为较为隐蔽，如果没有专业的会计知识，很难取证。专业会计知识的缺乏，导致对违反《反不正当竞争法》的商业贿赂等行为的查处也较为无力。

1.4 业务技能不强

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doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000

[中图分类号]D422.6；D631.4 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）16-0-02

0 引 言

农村基层社会治理指的是在村民委员会、乡镇政府或街道办事处领导下，由众多村民参加，规定社会行动、调节社会关联、缓和社会冲突、处理社会难题以及维持社会治安的活动。与广义上的社会治理相比，农村基层社会治理更加贴近于现实社会，因此，我国农村基层社会治理创新更加有利于村民。

1 我国农村基层社会治理存在的问题

1.1 垄断问题

我国农村基层社会治理存在严重的垄断问题，特别是部门的垄断状况更是频繁发生，导致各活动分开进行，效率非常低，由此造成农村基层社会工作者的公共观念意识日益降低。其次，农村基层中缺乏一些固有的社会项目，而政府机关中却拥有充足的项目内容，政府和农村基层严重不统一，进而使政府机关的项目得不到更好的运用，进一步拉大了农村和城市的发展距离。

1.2 脱节问题

我国农村基层社会治理存在的另一个问题就是脱节问题，主要是由政府机关带动的，政府自身直接渗入与间接调节之间出现脱节问题，换句话说，政府只关注直接渗入功能而忽略了间接调节的发展。由此导致农村基层组织严重脱节于社区组织，也就是只关注城市居委会的建立而忽略农村村委会的培养，使居民治理观念严重欠缺。

2 我国农村基层社会治理创新的必要性

2.1 建设国家治理系统的根基

我国的国家治理系统属于非常繁杂的集体构成，涉及数目繁多的主体项目，比如：大方面的政府机关治理，稍微小方面的社会单位治理还有最本质的农村基层社会治理等，都是国家治理系统的部分。

从根本上来说，社会治理系统的创意之处就体现在由传统意义上的“大的政府，小的社会”转向成最新出现的“小的政府，大的社会”。其实，要想从本质上达到我国倡导的“大的政府”状态，务必要高度重视农村基层的作用，把政府的治理、农村基层的自治及社会单位的治理有机结合起来，同时要注意重点突出，主次分明。因此，农村基层社会治理属于我国国家治理系统的根基，必须要奠定好根基才能够建造出稳固强壮的国家。

2.2 建立服务型政府的需要

据了解，曾经有过很长一段时间，我国的政府机关都是社会的管治者，经常运用自身的各种权力，拟定相关策略，对社会中的一些行为进行管理，有时甚至是强制管理。后来，市场经济体制日益取代了计划经济，在社会中发挥更加重要的作用，管治者身份的政府渐渐满足不了社会的需求，迫使管制型政府朝着服务型政府发展。

农村基层社会治理对于建造服务型政府起到非常关键的作用。首先，将人的利益当成首要利益，牢记“以人为本”是服务型政府的重要理念，要带动村民的自治；其次，政府机关要适度下放权力，给农村基层相关部门更多的治理权。另外，当真正实施农村基层社会治理创新时，乡里或镇上的负责人要适当将相应的权力转交到具体村民委员会手中，拟定策略时要以遵从少数服从多数为原则，更好地促进服务型政府的设立。

2.3 能缓解多种社会冲突

当我国迈入社会体制转型的快速发展期，急速化的发展势必会造成许多社会冲突的出现，比如：社会上欠缺完善的保障系统、强迫房屋拆除、工人的工作配置不恰当等矛盾，综合分析这些问题发现造成这些现象的主要原因是，农村基层农工的权益得不到很好的庇护。

著名科学家科塞提出了“安全阀”理论，指出应该用农村基层社会治理来缓解社会上的多种冲突，维持社会的安稳秩序。他指出，通过农村基层社会治理能够缓冲社会中各种大小冲突。

3 我国农村基层社会治理创新的方向探索

3.1 我国农村基层社会治理创新的具体方向

经过多次调查与考究，得出我国农村基层社会治理创新的整体方向和目的是完善我国治理系统与提高治理实力。农村基层是我国发展的根基，农村基层社会治理系统的完善与实力的提升是我国社会发展的根基。在现阶段，我国农村基层社会治理的具体方向是，在国家适度调控的基础上，灵活推行村民自治，由此实现我国农村基层社会治理的创新以及推动我国社会治理的现代化发展。其实，我国农村基层社会治理创新的方向，就体现了农村基层和当今社会身为治理者的多样化，其整治构成渐渐脱离单一的政治化监控，朝着互相调节、资源共享的方向发展。另外，该方向也彰显出社会治理机制的理性化及治理手段的民主化等，以便更好地达到我国农村基层社会治理创新的目的。

3.2 我国农村基层社会治理创新方向的详细内涵

我国农村基层社会治理创新的方向，详细来说，表现在以下几个方面。第一，社会治理主要负责人的非单一化，也就是我国农村基层自治的负责人除了政府部门以外，其余的非政府机关，像公司单位、村委会或居委会、村民或居民等都可以变成社会治理的主体而非客体。而且，这些能够作为社会治理主体的角色在具体的范畴内都拥有一定的权力和地位，都可以根据自身的观念促进其余各种组织间的调节。第二，社会治理的构成呈现网格化趋势。如今的农村基层社会治理不再是以往那样的单一化模式，而是扩展成了各个治理对象的网格式路径，重新打造了农村基层社会治理的手段方式，更好地促使政府机关和农村基层之间权益和权力的配合与调节，进而提高农村基层社会治理的实力和水准。第三，社会治理的机制更加理性化。正式实施该方向举措时，政府进一步改进和健全了多种机制与策略，以便推进自身在管制活动进展中的程式化与理性化等，从而提高农村基层社会治理的固定性、坚守性与理性化。第四，社会治理更加民主化和法律化。当今社会是法治社会，社会治理也重点要求公民要根据法律有秩序地参加民主，要将法治当成准则与根基，经过观念、机制与科技上的创新，进一步带动农村基层社会治理手段的法律化与民主化。第五，社会治理使用的科技更显现代化。经济的快速发展带动科技的进步，现代高科技产品数量繁多，高科技技术手段也是更加先进，我国农村基层社会治理也使用了基于电子网络的当代高科技手段，将其运用在生活中的方方面面，提升了社会治理的效率。

4 结 语

本文通过探讨在我国农村基层社会治理中尚且存在的问题，认识到进行社会治理创新的必要性，最终得出农村基层社会治理创新的方向和目的。其实，在经济快速发展的今天，任何事情都在变化，同样我国农村基层社会治理也不可能一成不变，所以对其实施的创新程序也不应停止。当对于农村基层的社会治理构成进行改革时，不单单要限制在政治与社会上，还要更多的关注农村基层的发展，防止出现因策略不当而发生工作成效降低问题。同时，我国要善于综合协调农村基层的内外部组织单位，时刻加强农村基层本身的公共服务意识和成效结果。

主要参考文献

[1]刘凯强.转型期基层社会治理矛盾及其创新探究[J].吉林工程技术师范学院学报，2015（7）.

篇（4）

我国多个地区近年大旱，其实是治理性干旱，其实质是乡村基层组织的治理困境。二十多年来，尤其是税费改革以来，南于多村基层组织治理资源丧失，治理职能向经济增长指标过度倾斜，造成治理责任严重错位、缺位。而且，长期以来的乡村治理内卷化造成乡村利益共同体不断强化，基层组织缺乏对不关切自身利益事务的积极性。这使基层农村水利困难主要表现为“三无难题”，即无钱修水利、无能力用水利、无意愿管水利。

首先，基层组织无钱修水利。分田到户后，国家对农田水利投资严重不足，乡村集体经济不断式微，在以市场化为导向的改革中，乡村中小水利设施长久失修，堵淤塞积日益严重。

1988年“莱芜经验”向全国的推广，标志着国家对农田水利的政策发生重大变化。之后，1988年水利部《关于依靠群众合作兴修农村水利的意见》，1996年国务院《关于进一步加强农田水利基本建设的通知》，其基本方向都是“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”，以水费养水利，而国家财政对农田水利的投资和人力投入大为减少。：2003年开始的税费改革取消了“两工”和共同生产费，由于基层组织收不起水费，这实质是基本对农田水利实施“断奶”。

结果是，各地中小水利设施“被承包”、“被买卖”，能盈利的水利设施则被部分人占有，不能盈利的给了村组，后又被分包给个人，或是逐渐被荒废了。

其次，基层政府也无能力用水利。税费改革之后，基层组织由于普遍面临治理资源缺失、手段缺乏的困境，治理能力几乎完全丧失，造成不能有效治理乡村利：会中的钉子户或搭便车行为。其后果是：由于乡村组织无法提供基本的生产公共品，农户只有自己挖堰打井建小水利求生。进而又导致大、中、小水利之间在缺乏组织协调的情况下陷入恶性循环。

以上两点是两湖、安徽、江西、豫南等江淮农区的真实写照。

最后，基层组织还缺乏治理农田水利的主动性与积极性。长期以来，我们对基层组织和官员的考核过多地关注于经济增长，而忽视了为农民和农业生产提供公共品服务。更严重的是，基层组织形成了上下级之间的利益共同体，而中央、省等上级政府又因信息不对称无法对基层组织和负责人真正问责。

总之，应该明确农田水利面临的问题不仅仅是硬件设施问题，更重要的是软件的机制与组织建设问题。国家万亿投资要收实效，就必须将硬件设施完善及软件组织和机制建设有机结合起来。其核心在于恢复和强化乡村组织，并动员农村将过剩劳动力投入到水利兴建的大潮中，而避免大兴机械替代劳动力投入。

篇（5）

中图分类号：F320.3 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022

Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.

Key words： rural governance； theory； summary

自20世纪20年代起，研究农村问题的专著在我国陆续面世。1998年，在治理理论的基础上，华中师范大学学者提出“乡村治理”的概念。随着该理论在乡村管理工作中的广泛应用，学术研究也愈来愈深入，从现有文献来看，学者们的研究主要集中在乡村治理主体、治理权力配置方式、治理目的以及治理过程等4个方面[1]。

1 乡村治理研究的主要观点

1.1 乡村治理内涵

在治理主体方面，赵树凯[2]认为，乡村治理中多种主体参与，通过协商谈判等方式来解决分歧，实现共同治理。郭正林[3]提出，乡村治理的主体应该是乡镇的党委政府及其附属机构，以及村委会等村级组织和各种民间团体。在乡村治理目标上，贺雪峰[1]认为“乡村治理是实现乡村社会的有序发展”。其中“有序发展”也就是公共利益所在。徐勇指出进行现代化乡村建设是治理的目标。

1.2 乡村治理机制

由于公共信息不透明等原因，腐败问题日益严重。陈力予等[4]提出户代表会议制度，以户为单位，成立村民小组会议，协商、监督村务。王朋琦等[5]指出新农村建设在操作机制上要走出传统误区，禁用“指标摊派”的方法，慎用“试点推广”的方式，避免“典型激励”的惯性，树立法律至上的理念。在解决农村公共产品供给困难方面，张恒利[6]提出要重建农村公共财政运行体制，改革农村公共产品供应机制[6]。针对当前村民选举非理性投票过多，精英政治受到阻碍的现象，盛义龙[7]提出选举机制要与乡村治理保持整体一致性，特别需要与经济发展、社会稳定相结合。

1.3 乡村治理模式

陈洪生[8]以村民自治实施效果为出发点，通过对影响社会自主性的发育与发展的4个基础性条件――经济发展、利益分化、公民素质以及政府控制和主导社会力量的程度的分析，提出了自觉自治乡村治理模式。龙立军[9]以广东珠海幸福村建设为例，提出构建可运转的乡村治理模式。将治理融入幸福村居建设之中，并使其机制化，使得乡村的发展更加人性化和可持续化。王海侠等[10]通过对江西分宜的乡村治理模式进行考察，提出从“党建+村民自治”的角度来进行治理探索，以党建强化乡村治理的思路的分宜模式，运用“党建+”理念，强化农村基层组织建设，提高村民自治水平。阎占定等[11]提出嵌入农民合作经济组织的乡村治理模式。这种模式是农民合作经济组织与乡村治理结合的产物，将农民合作经济组织参与到乡村经济、政治和社会建设之中。郐艳丽[12]以巴林左旗后兴隆地村为例，提出了“农民置上”的本原模式。在这种模式下农民始终作为受益和实施建设的主体，其政策效果具有扩散效应。

1.4 乡村治理路径

张继兰[13]认为可以通过完善协商互动机制、建设服务型政府等路径来解决乡村社会自主性缺乏、乡村组织不健全、治理机制不完善等问题。周朗生[14]择取较有代表性的云南乡村治理为考察对象，提出了大力发展农民合作组织、完善乡村的治理结构和切实解决乡镇财政困难、加强农村基层组织建设等路径开展乡村治理。唐绍洪等[15]提出在现有的基础上对各决策主体进行权力关系界定，走多元化主体治理的科学发展道路。赵艳霞等[16]在调查唐山农村新民居建设后，提出乡村治理的成功路径是开展新民居建设。兰海洋[17]认为当前要实现中国乡村善治，有三大治理路径：一是优化治理结构，政治生态和谐化；二是推进新型城镇化建设，实现城乡一体化和农业现代化；三是平等化城乡公共服务。

2 乡村治理存在的主要问题

2.1 基层民主建设滞后

因乡镇基层民主建设的滞后性导致很难有效推进村民自治的民主化进程。在王华[18]看来，由于缺乏有效监督，腐败现象严重。贿选、不合理决策与管理现象屡有发生。高宝琴[19]提出当前村民自治组织长期缺乏有效组织形态，是治理危机出现的重要因素之一。欧阳雪梅等[20]认为基层政府缺少民主素质教育，致使村民主人翁意识不强，从而导致村民自治能力不强。

2.2 乡村治理主体混乱，机构权利分工不明

欧阳雪梅等[20]认为由于治理权力配置不明，一方面导致村委会与村党支部在权力间的冲突，另一方面也增加政府与村民在管理上的冲突，影响了治理目标的实现。郑红娥等[21]提出，国家行政权和村庄自治权的冲突是目前乡村治理困局的主要原因。在钟涨宝[22]眼里，缺乏合理有效的机构、人员改革是乡村治理面对的困境之一。

2.3 乡村债务问题突出，农民生活不够宽裕

在李文政[23]看来，乡村治理面对的困难不仅是管理及文化教育上的缺陷，经济发展落后与农民积贫积弱问题同样严重。赵艳霞等[24]提出乡村治理的制约条件包括民主化的现实制约、法律制约和经济制约。袁金辉[25]认为目前乡村仍受到小农经济的束缚，收入低，债务多。钟宜[26]提出因财政经费短缺，乡镇为发展只得过度干预村庄事务。同时基层政权缺少财政来源，村、乡两级财政缺口过大，故造成当今治理困境。

2.4 其他方面

刘勇[27]认为由于我国幅员广阔，经济发展不平衡，各地村民政治素质不齐。当利益受损，无法通过正常渠道及方式维护自身利益时，越级上访、申诉或暴力对抗等就容易成为他们维权的工具，这严重破坏了乡村治理的政治环境。陈柏峰等[28]认为灰色势力是治理乡村的一个恶疾。

3 完善乡村治理的对策

3.1 推进基层民主建设，完善村民自治

李文政[23]觉得加强服务型政府建设，组建公共服务体系，重视村民自治，发挥村委会作用是治理乡村的路径之一。张志英[29]认为进行新农村建设需加强村民自治、大力发展创新村民组织。李莉等[30]提出乡村治理的关键是两个尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。

3.2 加强乡镇制度建设，加快服务型步伐

在马宝成[31]看来，完善乡村治理一方面需要体制改革，另一方面要加强建设现代化村庄。韩冰[32]提出解决当前问题需要根据现实情况进行乡镇体制改革，完善管理模式，规范和完善有关村民自治法律法规，大力发展村民组织，建设现代化乡村。陈双鹏[33]认为减少治理危机出现的方法有改革基层组织，特别是乡镇政府；建立村民参与政治的合理机制，动员建立村民组织。

3.3 提高村民民主素质，加强政治文化学习

张晓忠等[34]认为要在尊重村民权利和自由、保障村民权益的基础上提高村民的组织化水平。刘勇[27]认为村民非理性化的利益诉求方式影响了和谐的政治环境。因此需要对村民开展政治参与培训，推动村民合法合理参与政治生活，为乡村政治和谐化发展提供有效保障。欧阳雪梅等[20]认为开展村民意识教育是完善乡村治理的对策之一。

4 结束语

综上所述，学术界对乡村治理理论进行了较全面的研究。不少学者研究了乡村治理的内涵、机制、模式、路径，分析了乡村治理存在的问题及原因，取得了一些有价值的成果。但也存在一些不足，如一些研究还缺乏系统性和整体性，乡村治理机制和乡村治理模式的研究还需进一步深入等。从研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，实证研究更是鲜见。从趋势看，不但要重视乡村的理论研究，更要注重对乡村治理实践中具体问题的分析，尤其是对个案经验的总结；研究方法应当多样化，尤其是运用数理模型和先进技术手段进行实证研究。

参考文献：

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[2]赵树凯.新农村建设呼唤新的治理[J].中国发展观察，2006（3）： 26-28.

[3]郭正林.乡村治理及其制度绩效评估：学理性案例分析[J].华中师范大学大学学报，2004（4）：24-31.

[4] 陈力予，郑美玲.试论“村治”新廉政监督机制：户代表会议制度[J].福建行政学院学报，2009（5）：44-50.

[5] 王朋琦，洪向华.试论乡村治理结构在操作机制[J].领导科学，2009（5）：14-16.

[6] 张恒利.重建乡村治理结构――后农业税时代农村公共品的供应机制改革[J].经济论丛，2009（21）：218.

[7] 盛义龙.惯性心理与利益共同体：村选举机制障碍及对策分析――以江西省C县和T县若干村选举为例[J].求实，2011（9）：89-92.

[8] 陈洪生.论自觉自治型乡村治理模式的生产条件[J].江西农业大学学报，2009（4）：1-6.

[9] 龙立军.论构建可运转的乡村治理模式――以广东珠海幸福村居建设为例[J].云南行政学院学报，2015（1）：76-79.

[10] 王海侠，孟庆国.乡村治理的分宜模式：“党建+”与村民自治的有机统一[J].探索，2016（1）：127-133.

[11] 阎占定，白照坤.新型农民合作经济组织乡村政治参与状况分析[J].农业技术经济，2011（5）：72-77.

[12] 郐艳丽.我国乡村治理的本原模式研究――以巴林左旗后兴隆地村为例[J].城市规划，2015（6）：59-68.

[13] 张继兰.乡村治理：新农村建设的路径选择[J].乡镇经济，2009（4）：54-57.

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[15] 唐绍洪，刘屹.“多元主体治理”的科学发展路径与我国的乡村治理[J].云南社会科学，2009（6）：38-42.

[16] 赵艳霞，王立东，尹景瑞.乡村治理的路径分析[J].前沿，2009（12）：174-176.

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[18] 王华.乡村治理：基层民主与社会结构[J].云南行政学院，2009（1）：15-18.

[19] 高宝琴.农民组织化程度的提升：乡村治理的生长点[J].齐鲁学刊，2010（2）：96-100.

[20] 欧阳雪梅，李铁明.当前村民自治进程中存在的问题及对策研究[J].新视野，2007（4）：77-79.

[21] 郑红娥，吴殿朝.困厄与出路：乡村治理与新农村建设[J]，云梦学刊，2008（1）：72-75.

[22] 钟涨宝，高师.后税改时代的乡村治理改革[J].农村经济，2007（11）：12-15.

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[24] 赵艳霞，樊秀云.新农村建设视角下的乡村治理分析[J].领导科学，2009（11）：50-52.

[25] 袁金辉.中国乡村治理60年：回顾与展望[J].国家行政学院学报，2009（5）：69-73.

[26] 钟宜.我国农村社会组织发展与乡村治理方式的变革和完善[J].探索，2005（6）：97-100.

[27] 刘勇.社会转型时期农民非制度化政治参与和乡村治理困境[J].福建论坛，2010（5）：141-146.

[28] 陈柏峰，童磊明.乡村治理的软肋：灰色势力[J].经济社会体制比较，2009（4）：142-146.

[29] 张志英.21世纪中国乡村治理发展浅议[J].农村经济，2006（11）：17-19.

[30] 李莉，卢福营.当代中国的乡村治理变迁[J].人民论坛，2010（6）：60-61.

[31] 马宝成.取消农业税后乡村治理的路径选择[J].长白学刊，2007（6）：59-63.

篇（6）

一是公共法律服务体系建设缓慢。我区公共法律服务体系建设在乡（镇）一级尚能依托乡镇司法所完成建设和运行，但村级公共法律服务工作室建设滞后，作用发挥不足。基层法律服务人员不足，难以做到专人专职，同时从业人员水平参差不齐，律师参与村(社区)法律服务工作有时也只是为了完成基础任务，部分法律服务工作者能力不足，不能提供有效法律援助，切实解决群众需求。

二是依法治理工作水平有待提升。个别单位对推进法治建设工作重视不够、推动不力，满足于完成规定动作，统筹推进不到位，主动创新意识不足，依法治理成效不明显。部门间缺少联系，在基层法治建设中存在“单兵作战”现象，缺少集成效益，缺少资源整合及资源共享，存在一定的资源浪费。

三是基层干部法律素养有待提高。部分农村基层干部对现行法律一知半解，法律知识普遍缺乏，法治意识普遍淡薄，习惯于执行上级交待的工作任务，以“实干”和“实效”为原则，一般不认真研究政策和法律，甚至偶尔存在不依法办事的情况，不能正确引导群众尊法学法守法用法。

四是基层群众法治意识相对淡薄。一些群众文化水平低、法律意识相对薄弱，习惯于习惯，法律知识缺乏、法治观念淡薄，依法自我保护意识不强、依法维权意识不足，遇事找法情况不乐观。在自身合法权益受到侵害时，不能正确反映诉求，一般不通过法律途径，习惯于自行解决或者选择上访甚至作出过激行为，导致违法犯罪。

五是普法宣传尚未真正深入人心。普法宣传一般情况下难以适应群众对法律的多样需求，普法工作仍存在普法形式单一、缺乏针对性、宣传工作缺少深度、实效性不够强等问题，导致群众对普法活动的热情降低，关注停于表面。部分单位“谁执法谁普法”普法责任制落实不到位，普法仅满足于完成规定动作，某些普法宣传活动甚至存在形式大于实质等问题。

二、工作建议

一是加强部门联动，形成工作合力。要加强与城乡基层综合治理、精神文明建设等部门联系合作，建设法治乡村，统筹推进基层示范创建，特别是在阵地建设上要统一谋划部署，避免多方设计造成资源浪费。以“民主法治示范村（社区）”建设为载体，通过典型示范，引领带动法治乡村建设，积极动员乡镇、村社持续深入开展基层法治示范创建活动。

篇（7）

社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：

第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。

第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。

第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和人民公社体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。

从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。

二、农村(民)组织在农村基层的重要作用

当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：

首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。

其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。 最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。

既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。

三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响

国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利。

发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。

中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：

根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。

从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。

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中图分类号：D60 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）15-0263-02

“一票否决”制，最早出现于1991年国务院作出的《关于加强社会治安综合治理的决定》。“一票否决”制形成之初被运用于在社会治安综合治理、计划生育、环境保护等具有重大战略意义的行政领域，其后为各级政府所效仿，成为督促下级政府完成上级任务的普遍方式，广泛存在于地方政府的绩效考核机制中。“一票否决”制成为一种广泛的制度现象，可以从以下几个方面来看。

一、压力型体制的制度惯性

经典科层制理论认为：组织遵循“理性主义”的逻辑，严格按照既有程序和非人格化规则运作，从而使得组织的行为与角色具有稳定性和可预期性。理性科层制组织以一种形式主义的精神行事，通过由法规和明确规定的层级制来协调专门化的权限和行动，以强调非人格化和理智上可加分析的规则来确保组织运作的公正与理性。而在中国基层政治的压力型体制下，一级政治组织为了完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。党委集权、党政合一，利用垂直权力、以责任制为网络，并以政治或物质奖惩为动力杠杆将压力层层向下渗透、扩散的政策决策和执行模式。“一票否决”制适应了这种行为习惯，并将之推向极致。

二、层级指标评价体系的弊端： “一票否决”制过度使用的影响

压力型体制的激励机制，使得一级政府需要向上负责的而不是向下负责。随着考核指标的不断增加，逐渐转变为主要生产“考评性 ”产品 ，而非服务型公共产品。乡镇政府对上要接受上级考核 ，对内要考核工作人员 ，对下也要考核村庄干部 ，从而建立了一个自上而下的以检查考核为核心的问责体系。检查考核几乎全部是定量化和分数制的。这种问责体系运行的结果是为考核而工作 ，以致乡镇政府的工作只与考核相关 ，而与乡村发展的实质进程无关。

“考评性生产”导致基层政府供给服务型产品的意愿下降。这与税费改革后乡镇政府的财力紧张一起，加剧了基层制度供给能力不足的问题。首先，基层制度缺乏健全的利益补偿和有效的调控机制，难以纠正社会利益分配的不均衡，增加社会不满，造成社会成员的政治冷漠。第二，基层社会政治民主化建设缓慢，透明行政、依法行政和政治参与度不够，使得民众表达和维护自身权益的体制内途径不畅，随着矛盾积聚，出现体制外的“自力救济”。第三，公共行政主要靠政策推动。政策推动型治理曾在很长一段时期内起到了较好的治理效果，然而却存在着难以持久、缺乏应变性和“人在政举”的困境，缺乏长效的制度建设。

三、基层政府组织的行为逻辑

（一）基层政府的角色界定

农业税取消后，乡镇政府面临着以下的矛盾：控制型政府现状与服务型政府要求之间的矛盾；所承担任务的复杂性与自身财力物力不足，工作手段匮乏之间的矛盾；以及执行上级意志与吸收顺应基层百姓意愿之间的矛（下转283页）（上接263页）盾。在这样的形势下，基层治理呈现了如下特点：

（二）“相安无事”的治理原则

税费改革后，乡村组织在现实条件的约束下，无法立即转型成为服务型组织，处在一个比较消极的位置，这导致了乡村治理逻辑发生了一个根本性的转变。因为维护农民利益成了一种新的“政治正确 ”，而为了不与农民发生正面的冲突，就要少做事，甚至不做事。

（三）“策略主义”的行为逻辑

有学者发现，与科层制的“理性主义”逻辑不同的是，乡镇政权组织自身的权力运作存在着浓重的“策略主义”倾向，具有随意性、变通性、短期性，“似乎任何有助于目标实现的技术、策略、手段和方式，无论是正式的还是非正式的，正当的还是非正当的，均可被乡镇借用，并且，其中的一些运作方式具有“不计成本、不惜代价”的非理性特点”，目标替代现象十分普遍。这往往带来为完成“一票否决”等上级指标性任务而不择手段，工作方法偏激或简单粗暴的问题。

（四）政府自利性与选择性治理

公共选择理论和寻租理论认为 ，政府同时也是“经济人 ”，具有自身的利益以及逐利动机。 人治色彩越浓，政府的逐利动机越强烈，经济人特征也越明显。部分基层组织逐渐蜕变为一个既超越乡村社会又相对脱离国家政权的独立利益实体，“选择性治理”的问题随之出现。基层政府有选择性地展开行政作为，在某些符合自身利益的工作上表现出超强的行动能力，同时对自己不利的工作放任不管。在税费改革，基层政府财力紧张的大背景下，这种现象更为普遍。

四、“一票否决”制的效能

从这个意义上来说，“一票否决”制正是上级政府基于对下级政府自利性和“策略主义”行为逻辑的判断而做出的矫正性安排，这种安排在实践中也的确收到了显著的效果。但是，随着“一票否决”制项目的增多所带来的工作形势和干部心态的变化，这项制度本身的效用呈现边际递减的趋势。在一个激励的峰值后，基层政府的工作态度重新转向怠惰。工作风险的提升和考评的无限制增加还助长了寻租行为和请托瞒报的风气。

然而对于“是‘一票否决’制造成了干部怠惰腐化以及极端行为”这样一种结论。因为在前文中已经论证了基层政府的选择性作为等一系列问题的根源自于其自身的特性。 “一票否决”制的推行，是这种特性的结果，而非它的原因。以治理的禁令为例，在大部分地区，关于群众的“一票否决”禁令的确使得基层政府在处理居民利益诉求的初始阶段“束手束脚”，避免了简单粗暴地侵害居民利益的行为。“一票否决”制作为一种单一手段，其效用短时间内难以取代。实践仅仅证明，仅靠一种技术性手段，无法真正从根本上扭转当下的基层治理局面。

参考文献：

[1] 陈桂棣，春桃.中国农民调查[M].北京：人民文学出版社，2004.

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[3] 尚虎平，李逸舒.中国地方政府绩效评估中的救火行政——“一票否决”指标的本质及其改进”[J].行政论坛，2011，（5）.

[4] 田先红.乡村治理转型与基层治理困境[J].古今农业，2011，（3）.

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20世纪末，因社会转型而加剧的“三农”问题突出，乡村治理遭遇新的挑战。在此过程中，税费征收成为一个突出问题，它以农民负担成为影响国家和农民的关系及“农民真苦，农村真穷，农业真危险”为表述特征[1]，引发政学两界对“三农”问题的高度关注。正是在这样一个历史背景中，《小镇喧嚣》选取了最能代表这一历史时刻特征的一组故事来展示底层政治的实态。这些故事细致繁复，曲折生动，却又镶嵌着始终为学界所关注的问题，即现代国家治理中国家与农民的关系，从而让这部以解释见长的“小叙事”作品承载了许多人力图在大视角下探讨的问题。

进入“小镇”这一“乡域政治”的场景，我们发现作者所呈现给我们的几乎处处是理不清剪还乱的权力“倒置”图景：

征收让基层政权成为讨要者，而农民则成了施舍者，所谓“要钱的成了孙子，欠钱的是大爷”。既然孙子向大爷要钱，干部除了自我矮化和套近乎，几乎找不到制度化的征收办法。[2]（p.608）这种奇特现象出现的背景在于国家为了政治形象的塑造而三令五申不准强制征收，这样，基层政权与农民之间围绕征收而建立起来的日常互动的主动权转向农民，制度结构上的强者（基层政府）转化为微观乡域政治行动场景中的“弱者”。

农业结构调整让“政府”成了“包工头”，农业结构调整本来是基层组织积极引导农业经济转型的利民措施，但是当这一利民措施成为上级考核指标与各级领导的升迁挂钩，就转变为一项所有风险都须由政府来承担的行政“工程”，政府由引导者变成了“包工头”。诸如小镇的藠头种植：乡镇政府承包了所有花费，保证所有风险都由政府承担，在乡村干部多次动员，工作做足的前提下，藠头下种了，一年转眼而过，结果仍然延续“工程”的“宿命”：大部分的村庄颗粒无收。农民的反应很“合理”：一年的收成没有了，咱只有找“非”要咱种的“政府”，“政府”不解决就要闹到区里。小镇“政府”虽然认为责任不能全怪在自己，不愿意赔偿，但是又害怕问题闹大，只好赔偿了农民的全部损失，“赔了夫人又折兵”。积极行政的政府要为农民的不配合和所有风险兜底，这几乎成为农业结构调整的必然前提，效果好自然皆大欢喜，出现问题“政府”就是必然的“冤大头”，——政府因为强势和主动要为弱势和消极买单。

农民与基层政府的强弱势纠缠是中国“社会”的某种常态：一方面，农民从无数的历史经验和现实教训得出的一个颠扑不灭的真理，“民不与官斗”，自认弱势；另一方面，他们也从弱势的角度出发，发展出的一系列日常权力技术—抗争术，讲“理”不讲“法”。“反正我没有钱，就这么了，看你们能把握怎么样？”这里“不讲理就是讲理”，你又能怎么办呢？基层的强势权力在自认弱势者面前失去了“暴力化”的合法性，暴露出其对弱势者“耍赖”的相对无奈。这种纠缠使得诸如“依法治理”和“送法下乡”等作为国家政权建设一部分的治理活动在具体操作层面上没法进行。当基层组织的正式治理技术失效，农民再进一步借助国家大政策“以弱逼强”，基层政府捉襟见肘就不难理解。但是这种表面上“官权退—民权进”的农民反制现象，并不意味着“民权”真的进了，“社会”真的强了，而是农民在当前特定“社会”条件下，以自认弱势为前提对制度裂隙与政策不接轨的利用[2]，相应的，只要基层政府做出适当调整，放下身段，当当“青皮手”，农民在争取到一定利益之后还是要配合的。

在小镇开发过程中，上述逻辑表现的尤为突出：

当前政策规定土地属于集体所有，但是实际上村级组织根本没有能力在土地开发中集合全体村民意见，代表他们与开发商谈判，而单个农民与开发商谈判成本太高，所以乡镇政府进入成为了主导者，成为介于开发商和农民之间的真正主角。由此在各种经济开发的利益分配中由政府掌握主动，呈现出政府得大头、农民得中头，村庄得小头的利益分配格局[2]。农民可以对土地出让过程中自己利益没有得到最大化不满，但是只有找到合适的政策借口才能跟政府“耍赖”，政府适当让步之后就完全可以对“无理取闹”者置之不理，他们自然会散去。

石场老板和基层政府的土地纠纷故事中，尤其能够感受基层政府对“青皮”手段的运用。纠纷发生于一群合法经营的采石场业主与从事土地开发的区、镇政府之间。政府原来出于发展经济的角度支持采石，后来发现土地出让利益更大，采石破坏了开发区的生态环境，影响到土地出让，遂由原来的支持采石转为关闭石场，并屡次反复。最后政府下定决心真正执行时，石场老板感觉投资过大关闭又不合情理，政府也不愿意承担赔偿责任，遂致纠纷。石场老板们也知道依靠诉讼会失败，就联合起来通过上访来使问题扩大化，自然政府也是应对有方。当石场老板上访有理、有节，依据“规则”来进行时，政府进行了适当让步；当老板们一再反悔，希望分次满足自己的利益，并“撕破脸皮”上访时，政府变得强硬，凭借其背后的制度支撑，与老板们较劲，一方面不断地说服教育，表明早关闭有奖励，晚了就强行拆除，概不赔偿，另一方面分化精英集团，优厚精英代表，“一把钥匙开一把锁”，最终得以瓦解老板联盟。

可见，基层政府在化解当下诸多内外矛盾时被逼从原来的“权力持有者”转换为“权力经营者”[3]角色，所谓的权力关系的“倒置”实际上并不存在，“倒置”言论只是某种理论谱系固化的思维模式下对角色和行为反差不理解的表现[2]（p.614）。当小镇的农民和政府官员已经直面现实生活，发展出新的权力运作方式，我们很多理论工作者还出于理论高度而断言权力关系出现“倒置”。事实上，诚如小镇作者所言，农民的权力并没有增强，只是基层的治理能力在减弱，由此而出现了新的权力格局和运作模式。

这种局面的形成与国家政治治理内含的中央-基层-农民的三角关系有关，从权力角度而言，三者的强弱关系是顺序的，中央最强，基层政府次之，农民最弱；从政治合法性的角度而言，农民最强，中央次之，基层政府最弱。上述两种强弱关系的纠缠制造了税费改革中的各种倒置现象。税费改革意味着中央政府转变治理策略，以政治合法性诉求替代了原来具体的财政目标，相应的基层角色逐渐要从原来压力体制下的一级政府转变为服务体制下的一级机关。被剥夺了“暴力执法”的权力基础之后，基层政府“自然的”对强势的中央表示出“弱者”姿态，对中央的“倒逼”式改革进行“反倒逼”，通过“诉苦”、抱怨、欺瞒、变通、推诿、得过且过、“能捞一把就捞一把”、执行对自己有利的政策、消极对待改革、尽量减少或不向农民提供公共服务[4]。基层政府使用本来属于农民的“弱者武器”[5][1]，其前提是权力关系上对中央政府的弱势，正如农民对基层政府的弱势一样；不同的是，新时代的农民出于对中央政策宣传的敏感，还利用了税费改革中对政治合法性的重视，以上访等方式“以弱逼强”，让基层进退失据；面对权力关系相对中央的弱势和合法性方面的绝对弱势，基层政府只能以“青皮”待之，以对中央的示弱来消解权力的紧张，以对农民的自我矮化来消解合法性的紧张，以此为基础利用各种手段来包装相对农民的权力强势，以此来应对税费改革所造成的上下挤压。在这个过程中，农民的变强只是拥有了更多的道义资源，从权力关系上并没有根本性的变革，但是基层政府的在权力的暴力性和合法性方面被双重削弱之后，治理能力的下降是显而易见的，其主要精力都放在如何利用有限的权力和合法性来谋取税费改革后难以为继的自身组织运作。

市场因素的进入为上述权力关系运作开辟了新的空间。中央对经济发展的认定，基层对运作经费的渴求和农民对生活改善的需求，使得市场利益关系成为新的权力运作核心。税费改革破坏了原有的权力平衡，中央、基层与农民都在重新定位强弱纠缠，市场因素的进入更加剧了这种混乱。原来在税费征收中的反复谈判开始转移战场，而经济开发关键性因素——“土地”、“石场”的集体所有制使这种“谈判”有了广阔的运作空间。乡官、老板和乡民都希望在如土地开发中为自己谋取最大的利益，小镇也成了围绕利益进行权力博弈的竞技场，行政建制的机构成为各方利益谈判的最好平台，基层政府终于获得了新的生存基础。市场化因素进入之后，以经济发展为最高目标，原有压力体制下的全能“国家”被迫让出一部分利益空间交给“社会”来运作，而集体所有制让小农和村官们失去了与各级老板的谈判资格。在这个国家与社会的“空隙”中，小镇政府的介入就成为必然，又由于基层政府受制于上面谈到的“纠缠”关系，农民的反制技术也就有了用武之地。但是无论基层政府、农民还是老板，其实都没有土地等物的最终所有权，所以他们争吵的真正目标只能在于利用原有“国家”将“自己”的利益最大化，在这个过程中，基层政权治理效绩的削弱，社区公共利益的牺牲，其实都不难理解。在国家与社会难分难解的混沌状态中，被真正顾及的只有利益平衡，在公共目标上，政权治理者与被治理者陷入了一种双输的循环中[2]（p.610）。“强国家–强社会”的互动与双赢的目标在这里演变成了“弱国家—弱社会”的排斥与双输的局面。

以宏大的“国家—社会”的结构性框架，很难真正呈现国家与社会混沌状态中强弱势纠缠人物的生动表演，只有以“事件—过程”的分析把国家与社会的实体转化为具体的官员，国家与社会才可以出现其具体的原型[6]。通过作者这种具体的安放回溯，底层政治的真实得以展现，很多停留在表层的宏大话语被最终解构，我们看到了国家与社会混沌状态中，底层政治所受的侵蚀与混乱，官不官、民不民，“礼崩乐坏”的准“丛林”境地[2]（p.629），国家政权建设的最终目标任重道远。

二、政权建设：发生中的权力文化网络重建

源于欧洲近代经验的国家政权建设概念，意指多中心的、割据性的权威体系逐渐转变为一个以现代国家组织为中心的权威结构过程。实际上，国家建设始终贯穿于整个20世纪的中国现代化进程之中，甚至可以说，中国现代化是围绕着国家建设这样一项主题展开的。传统上人们也总是倾向于用国家权力不断深入基层这个视角来解释建国后基层治理的变化，但是，上述理论对当下基层治理现状的解读总显得有些隔靴搔痒。20世纪90年代以后，随着方法论上“事件—过程”分析策略的引入[7]，以及对乡村治理社会基础的深入研究[8]，我们发现基层政权并未按照现代国家政权建构的规则治理乡村，基层在治理中凸现的是一种乡土性和地方性。张静则认为国家只注重目标和结果，并不特意阐发一种不同于地方的治理原则，一切由地方创造——这种做法使得基层政权除了利用国家合法化之外，并未真正共享一种治理原则[9](p.294)。无论如何阐释，当下基层治理与国家政权建设的张力成为大家公认的一个事实。

从历史发展来看，西方社会的治理经历了一个从基督教牧师权力的发展到围绕国家理性治理术的转变，之所以可以实现这种转变，源于西方社会的自主法律传统系统化推进，并形成了一个强大的知识和制度系统，治理的展开亦以此为基础。市民社会的逐步发育，型构了国家与社会的两分，治理的形式理性逻辑在这种两分的前提下得以推进[10]。传统的中国社会则处于一种“皇权不下县”的集权体制下，对于分散的小农而言，“天高皇帝远”是常态。为使权威渗透于乡土社会内部，在帝国的体制下形成了“士绅社会”，成为国家治理的基层秩序基础[11]。基层士绅多出身于乡土社会内，面对的也是一个熟人社会，管治方式绕不开“乡里乡亲”的面子，法律相对失效。乡村内部日常事务的处理成为地方士绅的“俗务”，官方甚至可以不去顾及这些琐事，国家与地方形成了一种相对分割的管辖权力。与国家体制若即若离的士绅阶层，主要依靠熟人社会中形成的威望来治理乡村，社会秩序主要由、家族条规、乡村规约等地方文化支撑，帝国既依靠这些文化网络，又让其处于自身合法性体系之下，塑造了一种国家与地方士绅社会的分合系统。

建国后，尤其在时期，以现代民族国家为指向的政权建设急速行进，旧有的权力文化网络被打破，直接的政治权力无孔不入，整个社会生活高度政治化，20世纪的中国政治也从传统的权威主义系统转变为全能主义系统[12]。从空间上看，这一过程往往表现为国家政权对乡村社会的全面渗透和改造，原有的权力文化网络被拆解，新的以民族国家意识形态为核心的权力文化网络强势伸张。但是，全能型政治体制的种种弊端很难以相对简单的意识形态化权力文化网络支撑，20世纪80年代以来，随着改革开放中政治体系的自我调整，全能主义政治体制及其权力文化网络逐渐退出了历史舞台。

乡镇政府逐渐成为国家在乡村的人并获得正式的体制化权力，正是在全能主义体制逐步改革的过程中发生的。20世纪90年代村民自治的推行，是国家希望在现行体制下完善对乡村治理的新举措。有学者认为，村民自治是国家政权重建乡村社会的一种尝试，是国家有意识地利用、开发乡村传统资源，恢复乡村“权力的文化网络”的努力，冀望在其基础上重建政权合法性来实现对乡村社会的有效治理和整合[13]。有学者进一步指出，随着全能主义国家权力从农村社会的部分撤退，国家在农村的权力弱化，农村基层组织出现了大面积的瘫痪，在基层政治中出现了普遍的“正式权力的非正式运用”的现象，如税费收取中的软硬兼施，乡村诉讼案中的“炕上开庭”。在对这种现象进行解释时，学者们认为，基层官员通过对正式权力之外的民间权力资源的巧妙运用强化了国家权力，从而强化了国家政权在农村中的权力效用[14]。这些分析倾向于强调国家权力虽然受到削弱，却仍然在不断下沉中利用各种“文化网络”自我强化，国家政权建设中的“强国家—弱社会”的逻辑仍在推进之中。

《小镇》则通过一些故事的深度叙述与分析给我们描摹了另一种图景，随着新世纪之初税费改革的深入，国家政权建设中“正式权力的非正式运用”似乎呈现出“弱国家—弱社会”的新逻辑。试看以下比较：税费改革前，“干部进了屋，数字一公布，大人吓得筛，小伢吓得哭，有钱就把钱，无钱就撮谷”；税费改革之后，“打不还手，骂不还口，给钱就收，不给就走”[2]。作者认为场景内涵的改变，表明在这场权力博弈游戏中政府和村组织是被牵着鼻子走的，干部在面对一些“打不湿，晒不干”的“油抹布”时，陷入了一种权力运作失效的境地[2]。权力的“非正式运作”意味着公共权力的去公共化过程，意味着公共权力治理权威的自动放弃或丧失[2]（p.101）。这种“正式权力的非正式运作”在这里并不是强化了国家权力，而是一种无奈的放弃。

究其原因，还是因为税费改革使乡镇基层政府陷入了新时期正式权力与权力文化网络的双重困境。从正式权力的角度而言，基层由原来全能体制下的一级政府转变为服务体制下的一级机关，失去了“暴力”合法性的唯一根源；从权力文化网络的角度而言，税费改革中乡镇基层是承担道义责任的唯一载体，得不到任何同情，“自我矮化”是唯一的出路，有何可以支撑权力运作的文化网络资源可言？

过往的很多研究者都将政权建设被削弱的全盘责任归于基层政权，而乡镇政府在工作中面临的权力困境多被忽视，基层政府处于一种“失声”与“消失”的境地，这对于政权建设的正常发育是非常不利的。要理清乡镇的治理逻辑，就要去思考他们所面对的问题和境遇的真实性[2]（p.86）。

抱持此种姿态，我们对小镇“开发”中的种种作为就会有更清晰的认知。在以“土地征收”为主的开发过程中，各种不轨行为似乎来了一次总爆发：乡镇干部希望不断压低农民的补偿，自己可以获得更多的收益；农民们也不甘示弱，他们以“种房”来赌开发——利益博弈的喧嚣仿佛成为唯一的声音，公共利益的牺牲成为必然，治理能力被削弱，围绕利益的非正式权力运作成为主流。对此，小镇作者提醒我们不仅要注意到底层政治迈向以经济利益为中心的世俗化过程，更要注意到其中政权建设的新内涵。

税费改革完成后，作为国家一级政府的权力机构必须重新寻找正式权力和权力的文化网络的合法性来源。小镇政府已不再具有全能政治时期所具有的强制权力，国家的支持难以弥补税费取消农业税中损失的资源，在问题实在难以解决时，小镇政府寻求正式权力资源和权力的文化网络支持成为必然出路。搞开发、结构调整等经济发展，构成了小镇正式权力的合法性基础，而以此为导向，权力的文化网络则无所不用。对农民的“点发”，对石场老板的“一把钥匙开一把锁”，甚至包括对灰色势力的利用……“这些人一出现，农民立马就规矩了”[2](p.717）。

对此，我们可以认为新形势下政权建设过程中权力文化网络的重建正在发生，虽然灰色化肯定不应该成为其方向，但是对此的深入分析能够昭示出政权建设新的可能性。以往国家政权建设学说遮蔽了基层政权自身建构的治理逻辑，基层其实在不断的按照乡土社会的逻辑规则与自身的生存理念进行治理技术的重组，因为只有如此才能适应底层政治环境中的生存逻辑。在这个意义上，取消农业税并不能真正解决治理危机，只是提出了新形势下政权建设的新问题，同时也催生出政权建设的新方向和新思路。

总之，现代的科层体制在面对庞大而分散的小农时，要达到一体化的治理目标成本极高，目前国家政权建设中的基层治理，不借用底层的权力文化网络资源就难以达成任何目标，但是，过于依赖底层，尤其是“蛮”和“横”的底层文化，也许就会使各种灰色势力有机可乘，并最终改变政权建设的方向。对此，国家如何应对？是听任乡镇及底层文化自我浮沉还是逐步将其引入更加规范的发展轨道？正在发生权力文化网络重建的小镇还会有什么样的故事？这些故事如何延续？仍然是值得我们记录和思考的问题。

余论：小镇的故事还会继续，基层政治的前途仍然在徘徊中前行，也许如苏力所言：历史究竟如何发展，究竟会形成什么样的制度，如何形成，这类问题对于身在此山中的愿意思考并且有一点反思能力的当代人来说，大约总有某种无能为力之感[15]。但作品对治理过程的具体描叙，无疑使研究者推进了对当下乡村治理的认识。

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[12]邹傥：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动角度看》，牛津大学出版社，1994年。

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此外，竹溪县在春节、中秋节、端午节等传统节日实现文化惠民常态化。通过文艺演出、戏剧展演等群众喜闻乐见的形式，丰富群众节日文化生活；深入基层开展“文化三下乡”活动，送戏进社区、进校园、进乡村，送春联进农户，深受群众喜爱；着力打造文化“本土乐”，组织群众性文体活动，免费开展文艺表演。加大奖补激励力度，促进山二黄展演中心创作精品剧目，利用流动舞台车经常下基层演出；每年组织举办业余篮球联赛、象棋联赛、羽毛球赛、自行车赛和“迎新春”万人长跑比赛等大型群众体育活动，营造全民健身的浓厚氛围。

竹溪县委书记余世明表示 ：竹溪县基层文化建设是学习和落实系列重要讲话的重要方式，也是竹溪“党建+生态建设+文化传承”夯实基层治理的重要抓手。该县各个乡镇文化站免费开放，并积极探索建设乡镇文联，该方案已于2015年全面启动。现在全县15个乡镇均建立了文联机构，围绕乡镇特色，组织开展地域文化研究、传承和创作等系列活动。向坝乡文联成立了向坝民歌研究会，以向坝民歌的传承和保护为重点，组织开展民歌赛、民歌会等活动；汇湾镇文联成立了贡茶文化研究会，依托贡茶故里，发掘梅子贡茶的历史文化；蒋家堰镇则以寨堡文化为方向，成立了寨堡文化研究会。这些文化研究会聚集了乡镇文联的人气，扩大了创作队伍，丰富了乡镇文联的工作内容，使许多沉睡的地域历史文化得以重放光彩。