行政法和行政权汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇行政法和行政权范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

《中华人民共和国宪法》是我国的根本大法，亦是治国安邦的总章程，宪法把人民的意志上升到法律的形式写下来，最具权威性、最具法律效力，其他法依其制定，任何普通法律法规均不可以跟宪法的精神与原则相背，一切国家机关、社会团体、全体公民必须遵循宪法并维护宪法的尊严、确保宪法的有效实施。行政法是我国实体法律体系里的一种，具体来说，行政法是调整行政关系的法律规范的总称，他是调整国家行政机关在履行其职能的过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。他一方面要规范和约束行政机关的行政权力和行政行为，保护公民等的正当权益；另一方面也要规范和约束公民等的行为，维护公共利益和社会秩序。第一，从渊源上看，宪法是母法，行政法是子法，宪法是行政法的基础前提。宪法是我国的根本大法，具有最高的规范，行政法是源于宪法的原则与精神制定的，宪法作为行政法的基础前提，没有宪法就没有行政法。第二，宪法是概括的，行政法则是宪法的具体化实施。宪法是对国家政治、经济、文化、社会等方方面面的抽象的、高度的概括，宪法指导其他法律法规；而行政法是宪法其中的一个部分，不但是针对宪法原则精神做出的明确的、具体的、细化的、全面的落实，还是对宪法的补充、完善。第三，从法律效力上看，宪法具有最高效力，行政法具有普通效力。宪法处于全部法律体系的最高层，任何法律的制定和实施均不能超过他或者与他相抵触，当行政法与宪法发生抵触时，行政法则会被宣布无效，仅以宪法作为唯一的标准。第四，宪法是静态的，行政法是运动着的宪法。从某种意义上来说，宪法是一部抽象性的提纲挈领，具有隐含性；行政法在宪法的引导下，将宪法所赋予的权利转化成实实在在的操作程序，正是这个过程使行政法具有灵活多变、技术性强、可操作的特点，各个行政部门依照行政法“按部就班”执行日常工作，使得行政法是一部实践着的活生生的宪法。

（二）生存权在两者关系中的运用

翻开我国宪法，却找不到关于“生存权”的明确条款规定，但是这并不等于没有明确写入宪法就不应当受到保护。在法律法规体系历史发展过程中，最初确实是没有“生存权”这个说法，但是没有“生存权”这个说法并不等于宪法就不保护人们的“生存权”。因为当时的“生存权”保护是由“生命权”保护体现出来，也就是说最初的“生存权”蕴涵于“生命权”之中。对“生存权”较早的成文规定见于中华人民共和国中央人民政府1991年11月的《中国的人权状况》中，其在第一节就明确规定了“生存权是中国人民长期争取的首要人权”，还从国家与民族的角度进行深入浅出的分析，再次强调“生存权”是人们的首要权利，任何情况下如果“生存权”没有了，那么另外的权利无法说起。2004年3月的我国宪法第四次修改，虽然没有明确把“生存权”写入宪法，但是却开创里程碑式的新引进了一项“人权”概念，并将之归入宪法的保障。尽管“生存权”未被宪法明确写入条款，但是我们可以从“人权”里解读出“生存权”，《中华人民共和国宪法》明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人权”具有广泛性、公平性、真实性3个突出特性，其中“人权”的广泛性不但包括生存权和人身权，还包含经济、政治、文化、社会等等方面权利，所以“生存权”的保护可以通过“人权”的保护在宪法中找到重要依据。这里所说的“生存权”，按照传统认识及现行的通常说法指的是在所处的特定的历史时期以及所存在的特定的社会关系中，人们为了维持基本生活而必需的最最基本权利，包括人在生理上的保障、生命安全，自由、尊严不受侵犯，基本生活、健康得到保障等等。比如，一户农民家只有三亩田地，他们祖祖辈辈世世代代在这三亩田地上耕作，靠这田地的生产维持生计，如果某一天遭到公益性的征收，土地减少了，农民的生计就会变得窘迫，失去了保障，进而生存就会受到危害。

从宪法跟行政法关系角度上来看，宪法是行政法的母法，是基础前提、是概括的、是静态的，具有最高法律效力；行政法则是宪法的子法，是宪法的具体化实施，是运动着的宪法，具有普通法律效力，不能与宪法相抵触。从近些年时有发生的房屋强制拆迁问题、强制占用农民耕地问题、群众跪求政府举措搬迁污染企业问题、煤矿坍塌瓦斯爆炸问题等均严重涉及到了人们的“生存权”问题，从宪法角度来看，部分人们群众上访政府抗议房屋被拆迁，有些农民群众上访反对政府占用耕地寻求合理补偿，群众跪求政府举措搬迁污染企业等等行为，都是人们“生存权”受到危害而要求保护的体现。从法律法规的实施与执行上来看，政府行政部门作为行政法的具体落实与执行部门，有责任有义务去制止危害人们“生存权”的行为，并且有责任有义务去保护人们的“生存权”。行政权在某种意义上算是一种执法权，他的主要职责是负责执行我国有关立法机关制定的法律法规。目前在我国现行法律体系中，已形成依据根本大法《中华人民共和国宪法》为基础的保护“人权”进而保护“生存权”的宪法保障，形成依据《就业促进法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《基本农田保护条例》、《土地管理法》、《煤矿安全规程》、《环境保护法》等为主体的保护“生存权”的法律法规。面对时有发生的强制占用农民耕地问题、房屋强制拆迁问题、群众跪求政府举措搬迁污染企业问题、煤矿坍塌瓦斯爆炸问题，甚至是目前的“毒胶囊”“地沟油”“流感问题”等诸多关系人们切身利害的“生存”问题，再加上我们已经有宪法条款以及各项法律法规体系对人们“生存权”方面的权利保护，政府作为行政法的落实与执行主体，政府及有关行政部门有责任有义务秉承我国宪法保护人们生存权与各项法律法规具体落实保护人们“生存权”的规定，依据科学发展观，贯彻落实坚持以人为本，促进人的全面协调可持续发展的理念，真真切切地贯彻落实、执行有关法律法规保护人们的“生存权”，当人们的“生存权”受到侵害时，及时制止并严惩。

二、从宪法和行政法关系的角度保护生存权

在当前经济全球化新趋势与我国社会主义经济新形势下，如何促进经济又好又快发展的利益驱使下，政府更多的精力投入到的是发展，而忽略了人们的“生存权”的有效保护。政府作为行政法的落实与执行主体，政府如何在保护人们的“生存权”方面“有所为有所不为”？

（一）完善生存权保护的法律规定

我国现有的法律体系对“生存权”的条款规定存在缺失、不明确、不够细化、不够具体等问题，至今尚无一条法律法规条款对“生存权”的保护作出明确具体的规定。宪法作为行政法的母法、基础前提、根本大法，针对日益突出的“生存权”问题，宪法有必要把通过“人权”保障进而间接保障“生存权”的条款作修改，通过宪法的明文规定直接把保护“生存权”写入宪法。行政法作为宪法的子法，应该依据宪法的原则与精神制定具体的、合理的操纵程序，切实落实完善哪些“生存权”应该去保护、如何去保护等，并且政府作为行政法的执行主体，应该如何“有所为有所不为”，明确政府的职责和采取责任负责制去保障执行。

（二）促使宪法行政法化

宪法是概括的、是静态的，处于法律体系的最高点，而行政法是具体的、运动着的宪法。因此要努力尝试打破宪法高高在上让其他法律“顶礼膜拜”的态势，宪法也应该“三贴近”，走入到行政法中去，实现行政法化，这样才能让政府依法行政、依宪行政，使宪法在行政法中更具有权威性，行政法也更具法力性，这样“生存权”才会上升到一个全新的国家高度，“生存权”的保护才会得到空前重视和保障。这样也才能会减少政府更多的精力投入到的是发展，往往忽略了人们的“生存权”的有效保护，或者政府为了经济又好又快发展的利益驱使，出现对“生存权”保护的漠视，以牺牲“生存权”换取发展，执法不严，违法不纠等“不作为”行为。

（三）转变职能与加强监督

篇（2）

一、行政自由裁量权的内在涵义及其存在的必要性

随着社会的日益发展，行政管理领域也日趋呈现复杂化和多变性的态势，而立法行为却由于其自身具有的概括性和稳定性的特点，无法全面、精确地预测和规范所有的行政管理事项，这就导致了具有灵活性和多变性特点的行政管理活动同立法行为的概括性和稳定性之间产生了矛盾，这种矛盾使得行政主体在行政管理活动中难免有所束缚而无所适从。为了解决这种矛盾，赋予行政主体在行政管理活动中一定程度的自由裁量权是十分必要的，因为这样可以便于行政主体提高行政效率、履行行政管理职能。于是行政自由裁量权就在此情形之下应运而生了。可以说，行政自由裁量权是现代行政法发展的产物，并日益成为现代行政法的一个核心内容。当然，对于行政自由裁量权还应当有更进一步的认识和界定，这首先就涉及对行政自由裁量权内在涵义的理解。在我国，最初有学者对行政自由裁量权作出了如下定义，即“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当的方法的，是自由裁量的行政措施。”{1}从该定义的表述可知，行政自由裁量权是行政主体在行政管理活动中因欠缺明确法律规定作为依据的情形下而被赋予的能够灵活处理行政管理事项的权限，因此行政自由裁量行为也是具有较强可操作性的一项行政措施。然而该定义是有一定问题的，主要是其中所谓的“法律没有详细规定”的表述较为笼统，究竟是意指法律有所规定但规定得意思含糊的情形还是法律根本没有作出规定的情形，这是应当加以明确的，因为这涉及到确定对行政主体赋予行政自由裁量权的法定依据的问题，同时也是行政自由裁量权得以适用的前提。另外，该定义所认为的“行政机关可以依照自己的判断采取适当的方法”也失之于规定得过于宽泛，对于何为“自己的判断”以及“适当的方法”终究缺乏明确的界定，或者说没有一定标准加以限制，笔者认为这是不妥当的，因为如果依照此定义来界定行政自由裁量权的话，必然使得行政自由裁量权因适用标准过于宽泛而容易增加在实践中被滥用的可能性。还有，此定义所确认的行使行政自由裁量权的主体仅限于行政机关是否恰当也值得考虑。[1]针对上述定义所存在的问题，有学者进一步认为，行政自由裁量权应当是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。{2}该观点表明了行政自由裁量权的适用前提必须是经过法律、法规的赋予，同时对行政自由裁量权的行使方式加以明确，相对前述定义所说的“采取适当的方法”这样模糊抽象的用语而言，该观点使得行政自由裁量权在适用上更为严格规范，从而减少其任意性，因而较为可取。的确，尽管行政主体在处理有关行政管理事项的过程中遇到了法律没有规定的情形，也即对这些事项的处理没有直接的法律规定作为依据可供凭借，此时行政主体却不能以自身行使职能的需要为理由直接任意处理这些事项，正确的做法是行政主体应当努力寻求相关的法律规范的授权，并在授权法的授权范围内才可对这些事项进行处理。否则，行政主体如果在没有经过相关授权法认可的情形下就径行处理没有法律规定作为依据的事项，就有滥用行政自由裁量权之嫌。关于这一点，德国行政法学者毛雷尔就作出了比较清晰的说明，其认为根据德意志联邦行政程序法第40条及其相应的规范中有明确的规定：行政机关应当（有义务）“根据授权目的行使裁量权，遵守法律规定的裁量界限。”行政机关不遵守这些约束，其活动就是“有裁量瑕疵的”，因而构成违法。{3}另一方面，如果对某些行政管理事项的处理有相关的法律规定作为依据，但这些法律规定却相当抽象和含混，影响了行政主体处理这些事项的实际操作性，那么就需要发挥行政自由裁量权的积极作用，但在此情形之下，行政自由裁量权的适用也并非是无所限制的，这意味着行政主体不得任意自主地决定如何处理行政管理事项而不受束缚，其前提也必须是得到授权法的认可。当然，授权法只是规定了行政主体在处理行政管理事项方面所需遵循的基本原则，在不违背基本原则的前提下，具体处理相关事项的方式则可留有较大余地以便行政主体自由裁量，尤其是所需处理的事项在法律规定含混不清的情形下，行政主体的自由裁量权因其合理判断、灵活选择的优点而可弥补上述缺陷，便于行政管理事项得到高效、顺利地处理。假如授权法对所要处理的行政管理事项作出事无巨细的规定而不给行政主体留有任何可供自由裁量的空间，那么行政自由裁量权的设定就会变得没有意义。正如西方有学者所言：“用规则来约束行政裁量，机械适用的结果就会不知不觉地使行政裁量丧失其本性。”[2]通过以上分析，笔者对行政自由裁量权的内在涵义不妨作出如下界定：即行政自由裁量权是行政主体在行政管理活动中，经过相关法律、法规的授权，基于客观实际情况并通过主观的合理判断，在不违背授权法所确立的范围、幅度和基本原则的前提下对无法律规定或法律规定不明确的行政管理事项进行自行决定和灵活处理的权力。笔者认为，如此界定是比较周延和详尽的，也较为契合行政自由裁量权的本质特征。

在明确行政自由裁量权内在涵义的基础上，笔者认为还需要深入考察行政自由裁量权之所以得以存在的必要性，如前所言，行政自由裁量权是基于平衡行政管理活动的灵活性、多变性和立法行为的概括性、稳定性之间的矛盾而加以设定的。诚然，笔者进一步认为，由于法律规范往往是根据以往典型的社会现象而制定出来的，但是社会现象却时常处于瞬息万变之中，新的社会现象必然不同于原来的社会现象，社会现象的变化势必带来社会关系的复杂性，而面对日益复杂的社会关系，即使是制定得周密详尽的法律规范也不可能完全穷尽规范的，社会关系的纷繁复杂也使得行政管理事项日益增多，且涉及面广，新情况、新问题层出不穷，而法律规范在应对这些变化时，难免显得有所滞后，况且从立法技术上看，有限的法律规范只能作出较为原则的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，而应由行政主体在此基础上应付新出现的社会问题。所以行政自由裁量权就作为确保行政主体在行政管理活动中充分发挥能动作用和弥补立法不足的重要方式而得以合理存在并不断扩大。正如有学者所言：“法律容许自由裁量权的适度扩大，事实上是被广泛作为解决现代法律与行政关系难题的权宜之计。”{4}另一方面，行政自由裁量权得以存在还基于行政管理活动的专业性和技术性要求的考虑。因为如上所言，现代社会中行政管理领域日益复杂化和多变性的态势使得对行政管理事项的处理上专业性、技术性的程度大大增强，而立法机关的立法活动虽有集思广益、行动谨慎的特点，但在某些具体事项的处理上，行政主体显然具有立法机关所不具备的专业和技术优势，较之立法机关，行政主体的这种优势也决定了他们对行政管理活动的运行规律和内在特点更为了解和熟悉，实际操作起来也更加准确到位。因此，在行政管理活动中应充分利用行政主体的这种优势，在法律规定的原则和范围内积极发挥行政主体的主观能动性是很有必要的，这必将有利于对复杂的行政管理活动作出科学合理的分工，从而提高行政效能，促进社会公正的实现。事实上，期待由立法机关制定出一部详尽无遗、包罗万象的法律规范来应对日益更新和纷繁复杂的行政管理活动是不切实际的，因为立法机关既无相关的专业技术知识亦无足够的精力去加以完成。所以赋予行政主体一定程度的自由裁量权，使行政管理活动在合理分工之下趋向于专业化和技术化的方向发展将不失为一个明智的选择，或许这也正是行政自由裁量权得以存在并发展的更强有力的理由。

二、侵害行政相对人的合法权益—行政自由裁量权滥用的不利后果

行政自由裁量权固然有其存在的必要性，然而，任何事物均有其两面性，行政自由裁量权在便于行政主体提高行政效率、履行行政管理职能方面能够发挥积极作用，这应当值得肯定。但同时必须注意，行政自由裁量权如果在运行过程中缺乏合理控制，势必导致被滥用的不利后果。换言之，行政自由裁量权中的“自由”切忌不可过度而没有任何限制。一般而言，行政自由裁量权如果是合理、公正地得到运行，非但不会侵害行政相对人的合法权益，而且能够最充分地保障行政相对人合法权益的实现，并使之与国家和社会公共利益相一致。然而，行政自由裁量权毕竟属于权力的一种，由于任何权力都具有自我膨胀的天然属性，所以行政自由裁量权亦概莫能外，其不受控制地任意扩张即为这种属性的极端表现，正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”{5}况且行政自由裁量权相对于其他行政权力而言又具备了自身独特的灵活性和多变性，这决定了它更具有被滥用的倾向性。“滥用自由裁量权是不公正地行使自由裁量权的称谓。”{6}可见，行政自由裁量权滥用最常见的表现就是它不能被合理公正地行使，这样显然就会侵害行政相对人的合法权益，因为行政主体在行使自由裁量权的过程中如果欠缺合理性与公正性的考量，就有可能完全出于自身利益的需要或履行职能的便利而恣意为之，却忽视甚至完全不考虑行政自由裁量权在如此运行之后的效果对行政相对人可能产生的负面影响。

实践中，行政自由裁量权的运行欠缺合理性与公正性的表现可谓比比皆是，例如在行政处罚中，《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定：“实施行政处罚必须以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”即必须贯彻“过罚相当”的原则。但是尽管有如此的立法规定，但在行政处罚实施过程中明显违背“过罚相当”原则而造成行政处罚显失公正的状况恐怕不在少数，所谓显失公正，主要就是指行政处罚的幅度明显不公，在“量”上的畸轻畸重，处罚手段和处罚目的之间的明显不成比例。或者说，就个案中行政违法行为的情节、性质、后果、手段以及社会危害程度来看，行政处罚的力度明显地超出了比例。{7}显失公正地实施行政处罚无疑属于行政自由裁量权滥用的典型状况，因为行政处罚作为行政执法行为之一，其重要特征是允许行政主体自由裁量，但行政处罚中的行政自由裁量权仅应该表现在不超出现有法律法规规定的标准和幅度作出处罚裁量，或者说行政主体在行政处罚中所行使的行政自由裁量权应当以行政相对人违法行为的危害程度为尺度，不可过分偏离。然而，通观我国目前与行政处罚相关的法律规范，对行政自由裁量权中的“自由”的程度大多都规定得相当宽泛，尤其对行政自由裁量权的实施范围和幅度细化不够，自由裁量的最低起点和最高限点间的可自由选择幅度太大，有的甚至无具体的标准可循，如《食品卫生法》第37条第4款规定，“对违反本法有关规定情节严重者，可处20元以上3万元以下罚款”，在这里，仅以“情节严重”作为处罚标准，对处以罚款的自由裁量幅度的规定是如此之宽，对“情节严重”的程度及相应的罚款金额也未作进一步的量上的细化，执行过程中出现偏差在所难免。此外，还有些行政法规只规定了处罚的种类，却无处罚的量的幅度。如《义务教育法》第15条第2款规定，“对招用适龄儿童、少年就业的组织或者个人……情节严重的，可以并处罚款、责令停止营业或者吊销营业执照”，等。有的甚至连处罚的种类都未规定，只规定了对违法的行政相对人“可以给予行政处罚”。如《义务教育法》第16条第4款规定：“对违反第一款、第二款规定的，根据不同情况，分别给予行政处分、行政处罚”；又如《档案法》第24条第2款规定：“有上款第（五）项、第（六）项行为的，有关国家行政管理机关并且可以给予行政处罚”，等。可以说，自由裁量幅度过宽必然给行政主体随心所欲地实施行政处罚创造条件，其处罚结果也必定是显失公正的，这也给行政自由裁量权的滥用留下空隙。笔者认为，显失公正的行政处罚的最直接受害者就是行政相对人，因为行政处罚是一种强制性质最突出的、能够直接影响行政相对人的人身权和财产权这两项基本权利的行政行为，由于法律设定行政主体是否实施行政处罚、实施多少幅度的行政处罚等存在巨大的范围和空间，加上执法人员素质参差不齐以及执法监督缺失的情况，极易导致执法人员滥施处罚或处罚不当的后果，在此情形之下，行政相对人的人身权和财产权受到侵害是极其可能的，况且由于显失公正的行政处罚在形式上似乎是符合法律规定的，所以行政主体往往以此作为实施行政处罚的正当理由，然而实际上显失公正的行政处罚却背离了法律的精神。相对于违法作出的行政处罚而言，显失公正的行政处罚由于有着形式合法的外衣，所以隐蔽性更强，实际危害性也更大，对行政相对人的合法权益的侵害程度也更深。此外，行政主体作出显失公正的行政处罚后还经常会以形式合法作为理由对抗行政相对人的维权主张，而行政相对人也往往因缺乏有力的法律依据证实显失公正的行政处罚给他们带来的实际侵害，这样就给行政相对人寻求自身合法权益的救济途径增加了难度。

除了显失公正的行政处罚外，行政自由裁量权滥用导致侵害行政相对人合法权益的不利后果还经常发生在行政主体滥用职权的场合，行政主体滥用职权作出的行政行为往往欠缺合理性，有时甚至是违法行为，因而也会对行政相对人的合法权益造成严重侵害。根据我国学者的界定，所谓行政主体滥用职权主要是指行政主体滥用自由裁量权，具体就是行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反行政合理性原则的自由裁量行为。{8}在我国，行政主体滥用职权通常表现在如下方面：一是动机不良，这是实践中最常见的一种滥用职权的行为。是指行政主体明知自己的行为违背或者偏离法律、法规的目的或原则，基于执法者个人利益或团体利益，假公济私，以权谋私，作出不合理的行政行为；二是未考虑应当考虑的因素。是指行政主体在作出行政行为时，没有考虑应当考虑的因素，任意作出不合理的行政行为。这里所讲的应当考虑的因素，包括法定因素和常理因素；三是考虑了不应考虑的因素。是指行政主体在作出行政行为时，把法律、法规规定了不应当考虑的因素作为处理问题的依据，作出不合理的行政行为；四是反复无常，是指行政主体在实施行政行为时，无任何确定的标准，而是根据自己的情绪，出尔反尔，任意所为，使行政相对人无所适从。{9}行政主体滥用职权也是行政自由裁量权滥用的一种常见表现形式，其危害性并不亚于显失公正的行政处罚。当然，行政主体滥用职权与显失公正的行政处罚在内容上存在一定的交叉，可以说是同一问题的两个方面，因为滥用职权的行为往往在结果上都是显失公正的。但笔者在此还要对两者简要加以区分，首先在适用范围上，显失公正仅适用于行政处罚，而滥用职权则适用于一切行政行为。其次在判决结果上，显失公正可以予以变更，滥用职权只能予以撤销。但不论是显失公正的行政处罚还是行政主体滥用职权抑或其他形式的行政自由裁量权的滥用，都会造成侵害行政相对人合法权益的不利后果，并对行政法治构成严重威胁，进而会影响公平正义的实现。现代行政法治的发展愈益要求重视对行政相对人合法权益的保障，因为在一个社会中，人的基本权利与尊严是极其重要的，甚至可以说是整个国家的终极目的，是严格受到宪法保护的，宪法赋予公民基本权利，其本身就已蕴涵着对抗国家权力对于自由领域的不当侵害与限制的意味，也就是预设了国家权力行使的例外和权力有限的内在思想，因此，立法机关为了实现个案正义而赋予行政主体享有行政自治色彩的行政自由裁量权，必须考虑在运用行政自由裁量中是否实现了个案正义，同时更应当充分关注行政相对人的基本权利和尊严是否得到了妥善的保护。{7}（44-48）由是观之，对行政自由裁量权进行控制以防止其滥用实有必要，且已势在必行。

三、司法审查—控制行政自由裁量权滥用的有效途径

既然已经充分肯定了对行政自由裁量权滥用进行控制的必要性，那么以下就应当着重探讨控制行政自由裁量权滥用的有效途径。一般而言，其主要途径可以包括立法控制、司法控制以及行政控制等。笔者认为，其中的司法控制尤其值得关注，因为相对于立法控制和行政控制而言，从司法控制的角度去解决行政自由裁量权的滥用问题，更能保证实体公正和正当程序的实现，也更有利于对行政相对人合法权益的保护。虽然对行政自由裁量权的控制是一个系统工程，需要立法的、司法的、行政的多种控制方法“多管齐下”，但从长远来看，司法控制无疑是最主要的控制方法。[3]就司法控制而言，司法审查将是其核心内容，因此，通过实践也表明，司法审查是控制行政自由裁量权滥用的最有效途径。

现代行政法治的发展使得司法权对行政权的控制成为一个重要的问题，相应地，通过司法审查加强对行政自由裁量权滥用的控制亦已成为世界各国推行行政法治的首要之举，须知，自由裁量并不是无限制的，当立法机关忽略授权所带来的行政专断和滥用权力问题时，司法机关应当负责解释立法机关的立法意图与立法精神，法院在这里的任务就是判断行政主体是否滥用行政自由裁量权，是否违背授权法的立法意图与立法精神，从而控制行政权力维护法治原则。{10}诚如西方学者所言：“议会不断地授权公共当局以权力，而这些权力从表面上看似乎是绝对的和专断的。但是，专断权力和无拘束的自由裁量权乃是法院所拒绝支持的。它们编织了一个限制性原则的网状结构，要求法定权力应合理、善意而且仅为正当目的行使，并与授权法精神及内容相一致。”{11}具体而言，针对上述所言行政自由裁量权滥用的特征，司法审查应主要围绕如下几方面进行。

首先，审查行政自由裁量权是否有正当合法的法律依据，这意味着要对决定授予行政主体行使行政自由裁量权的授权法本身进行审查。正如有学者指出，对行政自由裁量的司法审查，如果仅仅是对裁量权的行使是否越权，裁量的过程是否遵守了正当程序的要求进行审查，还不足以有效地控制行政自由裁量的滥用，公民的权益仍然得不到有效的保障。所以，应当容许法院深入到对行政裁量决定本身进行干预，进行实质性审查。{7}（43）须知，立法机关对行政主体授予行政自由裁量权必须符合一定的前提条件，具体言之，就是司法机关应该审查立法机关的授权法是否违背宪法和相关具体法律的规定，即是否有内容越权和程序越权的授权，因为立法机关授予行政主体能够行使自由裁量权的事项应当限于那些确属依靠立法机关的专业技术知识无从应对而又有交给行政主体处理之必要的行政管理事项，简言之，立法机关的授权法必须遵循一个必要性的原则，而那些专属立法机关职责范畴内的事项是不能随意授予行政主体行使行政自由裁量权来加以处理的，否则立法机关就会被视为怠于行使自己的职责，且其所作出的授权法本身也会因内容越权而在合法性和正当性上有所缺失，此外还需要注意的是，立法机关的授权法必须依据法定的程序作出，也即接受严格的程序性规范，否则授权法有可能因程序越权而违背宪法和法律的规定，从而归于无效。事实上，现实生活中存在大量立法机关违背必要性原则滥施授权和越权授权的状况，导致行政自由裁量权的盲目扩大并最终归于滥用，这种状况的确不令人乐观，试问作为行政自由裁量权行使依据的授权法本身都欠缺合法性和正当性，那么如何还能保证行政自由裁量权在实际运行中的公正合理呢。因此，通过司法审查就要对上述状况努力予以纠正，深入考察立法机关授予行政主体行使行政自由裁量权的事项是否确属必要，从而保证授权法本身具备合法性与正当性。

其次，审查行政自由裁量权的行使是否符合立法机关的立法目的和精神实质。西方学者曾言：“自由裁量权总是包含着诚实善意的原则，法律都有其目标，偏离这些目标如同欺诈和贪污一样应当否定。”{12}这表明任何法律法规在授予行政主体行政自由裁量权时，都有其内在目的，行政主体行使自由裁量权时，必须正确理解立法机关的立法目的和精神实质，在被法律授权的范围之内，针对具体情况，出于合理的正当动机，选择最适当的行为方式达到最佳的行政管理效果。所以行政主体在行使行政自由裁量权时必须正视这一点，切忌不能与此相违背，否则即构成行政自由裁量权的滥用。然而事实上，行政主体完全有可能出于自身利益的驱动或是一时的兴趣、欲望等原因，背离立法机关的立法目的和精神实质，主观臆断，胡乱裁量，导致行政自由裁量权不能被合理地行使。行政自由裁量权的不合理行使必然导致对行政相对人的合法权益的侵害，而且其侵害程度较之行政自由裁量权的不合法行使犹有过之，因为行政自由裁量权是立法机关在法律规定范围内授权行政主体进行选择的自由，除非行政主体超出法律规定的范围，其如何行使自由裁量权，都应属于合法的范畴，不存在非法行使行政自由裁量权一说。所以行政自由裁量权在法律规定范围内的滥用是行政合法但不合理的滥用，因而具有更大的隐蔽性，正是如此，当行政相对人受到行政自由裁量权的不合理行使侵害时，似乎无法通过法律的手段保护自己。因此笔者认为，基于保障行政相对人合法权益的考虑，对行政自由裁量权的司法审查不仅应包括合法性审查，更应包括合理性审查，从而改变行政自由裁量权不合理行使的局面。具体而言，对行政自由裁量权进行合理性司法审查可以遵循如下三方面原则：一是权利保护原则，这要求行政自由裁量权的行使一则要有利于促进行政相对人合法权益的实现，二则要确保行政相对人负担的最小化；二是平等适用法律原则，这要求在同一案件中，不能因人而异，厚此薄彼，先后出现的同类案件在处理上要遵循先例；三是比例原则，这要求在自由裁量的范围内，行政主体的执法手段或措施与执法目的应当保持某种适当的比例，以免产生不合理的结果。{13}唯有此，行政自由裁量权才能在符合立法机关的立法目的和精神实质之下合理化地行使。

再次，审查行政自由裁量权的行使过程中是否出现滥用职权及显失公正行政处罚的情形。其中，滥用职权地行使行政自由裁量权同不合理行使行政自由裁量权虽有内容上的交叉，但滥用职权往往表现在行政主体在主观上明知自己的行为违背或者偏离法律、法规的目的或原则，仍然故意为之的情形，所以滥用职权主观恶意更深，实质上是属于违法行使行政自由裁量权的一种，因此对滥用职权的司法审查实际上应该是一种合法性审查。[4]而显失公正行政处罚严格地讲也是行政自由裁量权不合理行使的一种表现，只是由于其通常出现于行政处罚领域，而在其他行政行为中似不多见，因此对其审查也带有一定的特殊性。概括而言，笔者认为在对滥用职权进行司法审查方面，主要是根据我国行政诉讼法第54条之规定，再结合行政主体滥用职权的特点，可以具体审查行政主体在行使行政自由裁量权的过程中是否出现下列情形：带有恶意动机行使自由裁量权、行使自由裁量权过程中对事实定性发生错误、行使自由裁量权过程中没有考虑与所处理事项相关因素、不符合公正法则地行使行政自由裁量权、行使自由裁量权过程中对弹性法律用语任意作扩大或缩小解释以及行使自由裁量权过程中故意拖延或不作为等。{14}当然，上述情形是否已经穷尽行政主体滥用职权的情形尚待疑问，但可以肯定的是，如果出现了上述情形中的一种或几种，人民法院就可以将之作为滥用职权的行政行为而予以撤销。另外，在对显失公正行政处罚进行司法审查方面，笔者认为主要是涉及到我国行政诉讼法第54条规定的人民法院对显失公正行政处罚的司法变更权的问题，就该问题而言，应当注意如下几个方面：首先，由于显失公正行政处罚主要侵害的是行政相对人的合法权益，所以司法变更权的行使应以行政相对人提起行政诉讼为前提，这是因为司法权对行政权的监督制约是通过行政相对人提起的行政诉讼请求而介入的，这种监督制约具有被动性，理应遵循不告不理这一基本的司法原则。其次，司法变更权的行使不能把行政处罚一般的偏轻偏重当成显失公正予以变更，因为行政主体所作出的行政处罚在处罚幅度上。

是否畸轻畸重，是人民法院实施司法变更权的基本衡量标准，如果行政主体所作出的行政处罚与被处罚的行政相对人的实际违法行为应受到的行政处罚不相称，过于悬殊，或引起社会普遍感到不平与公愤，则属显失公正，法院可以依法行使变更权，如果行政处罚的不公正性未达到一定程度，只是在裁量幅度内偏轻偏重，则法院不能行使变更权，仍应判决维持，同时可以向行政主体提出司法建议，帮助行政主体注意改进和纠正。再次，司法变更权的行使应当在法律法规规定的范围和幅度之内，这意味着法院作出的变更判决应当与行政相对人的违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等相当，否则变更判决将是违法的。最后，司法变更权的行使不宜加重对行政相对人的处罚。这是最为重要的，因为行政处罚显失公正，包括处罚畸轻畸重两种情形，其中对行政处罚畸轻的，法院是否可以判决加重呢。笔者认为不可以，因为刑诉法中存在“上诉不加刑”原则，这是针对犯罪行为的，而行政违法行为较之犯罪行为，在事实、性质、情节以及社会危害程度等方面都更轻，既然对犯罪行为都可适用“上诉不加刑“原则，那么，对行政违法行为则更可遵循这一原则精神，即“变更不加重”，这样做也有利于保护行政相对人的诉讼权利。但是，如果是行政违法行为的受害人认为行政处罚畸轻而提起诉讼的，则另当别论，法院在判决时可不受“变更不加重”原则的限制，这是需要加以区分的。

注释：

[1]严格地讲，行政主体不仅仅指行政机关，还应当包括经过法律法规授权的企业、事业单位和社会团体等，所以行政主体的外延应当宽于行政机关。当然，由于行政机关是最主要的行政主体，所以许多论著中所言的行政机关其实就是指代行政主体。但笔者以为，更科学的提法还是采用行政主体的称谓较为妥当。

篇（3）

一、《上市公司证券发行管理办法》（下称《办法》）与以往规则的主要不同之处

1、对发行证券的范围进行了扩展，附认股权债券横空出世

上市公司发行证券的范围拓展为股票、可转换债券、附认股权公司债券。与以往相比，除了股票和可转换债券外，管理办法还为上市公司再融资提供了新的选择途径――发行附认股权公司债券。办法规定，最近三年连续盈利且最近一期期末未经审计的净资产不低于15亿元的上市公司，可向不特定对象发行附认股权证公司债券。

2、对证券发行的对象进行了扩展。上市公司可以向特定对象发行证券

允许上市公司向不超过10个特定投资者发行股票。特定投资者可以是境内注册的证券投资基金管理公司、证券公司、信托投资公司、财务公司、保险机构投资者和合格境外机构投资者；上市公司持股前五名的股东也可以是定向再融资的对象，其他被允许的投资者还包括成立一年以上且认购前一年未经审计的净资产超过人民币2000万元的其他境内法人或投资组织，以及经国务院相关部门认可的境外投资者。

3、对上市公司配股条件的门槛降低，但增加了其他相关限制性条件，并提高了增发的价格下限

上市公司配股不再有最近三年净资产收益率要求，但增加了对上市公司治理、规范经营、盈利能力的持续性和财务状况良好等限制性条件。如经营活动现金流量相对稳定；最近一个会计年度经营活动产生的现金流量净额和最近一期末的分配利润均为正数。不存在发行当年主营业务利润比上年下降百分之五十以上的情形等。另外《办法》规定，增发的发行价格应不低于公司招股意向书前20个交易日公司股票均价或前一个交易日的均价。

4、降低了上市公司再融资额度的相对比例，并增加了对控股股东配股数量的限制

《办法》规定，上市公司配股总数不超过本次配售股份前股本总额的15%（以前这一数字是不得超过30％）；增发募集资金总额不超过公司上年度末经审计净资产额的50％（以前这一数字是不得超过公司上年度净资产的一倍）。另外办法增加了对控股股东事先承诺认配股份的数量规定，不少于其可认配股份的70%。

5、配股权证重出江湖，意义重大

《办法》规定，上市公司配股，应当向控股股东以外的原股东无偿派送与拟配售股份数额相同的配股权证。并规定配股权证自派送之日起至行权截止日有效，上市交易和行使认股权的期间均不应少于五个交易日。

二、《上市公司证券发行管理办法》的指导意义

1、体现了监管理念的变化

从整个办法制定的原则和思路来看，对上市公司发行证券的管理将逐步向核准制过渡。《办法》第五条明确提出，中国证监会对上市公司证券发行的核准，不表明其对该证券的投资价值或者投资者的收益作出实质性判断或者保证。因上市公司经营与收益的变化引致的投资风险，由认购证券的投资者自行负责。

今后监管层不再充当为投资者进行“评审把关”的角色，而将工作的着眼点主要放在上市公司发行证券的行为是否合法、规范、有效上来。《办法》对上市公司运用股票、可转换债券和附认购权债券等融资工具进行再融资的条件、发行程序、信息披露进行了明确规定，并给出了违反相关法律法规的处罚措施。

2、体现了融资市场化的思路

从再融资的资格条件，到证券发行的价格限制等，均体现了由市场决定的思维。如规定，配股应当向控股股东以外的原股东无偿派送与拟配售股份数额相同的配股权证，并取消了关于配股的近三年净资产平均收益率的硬性规定，增加了“组织机构健全运行良好”、“具有持续盈利能力”、“财务状况良好”等规定，由市场和投资者来对上市公司的价值进行判断，决定是否对上市公司的再融资予以投资。再如，办法也没有对再融资间隔时间进行规定，但是规定了最近24个月内曾向不特定对象发行证券的，如果发行当年主营业务利润比上年下降50％以上，则不得再融资。另外，关于增发的发行价格的规定，应不低于公告招股意向书前20个交易日公司股票均价或前一个交易日的均价。关于认股权证的行权价格，应不低于公告认股权证募集说明书前20个交易日公司股票均价和其前一个交易日的均价等。这些规定，等于是说增发和确定认股证行权价格必须以市价进行。

3、体现了保护中小投资者的思路

《办法》更加注重保护中小投资者的利益，表现在两个方面，一是增加了对上市公司发行证券的一般规定等软性指标，如组织机构要健全，具备持续盈利能力，财务状况良好，财务会计稳健无虚假记载，无重大违法行为等；二是增加了配股时控股股东事先承诺认配的股份不少于其可认配股份70％的规定，避免控股股东操纵配股价格和配股行为等情况出现。讨论稿还规定，定向发行的股份自发行结束之日起，12个月内不得转让；控股股东，实际控制人认购的股份，36个月内不得转让。另外，办法规定，增发募集资金总额不超过公司上年度未经审计净资产额的50％，以前这一数字是不得超过公司上年度净资产的一倍。

4、体现了证券供需双向扩容的思路

第一，《办法》扩展了上市公司证券发行的范围和对象。首先，《办法》允许上市公司发行附认股权的债券，既丰富了上市公司进行再融资时的工具选择，也丰富了投资者的投资组合。

第二，《办法》允许向特定对象发行证券，是在增加上市公司证券供给量的同时，增加证券的需求方，从而增加对证券的需求量。从中我们可以看到管理层在尽量谋求供需平衡。

5、债券发行将是管理层重点发展的方向

允许上市公司发行附认购权的债券是管理层思路的重大变化。以往只要一提出发展直接融资，大家就认为是要发行股票，往往忽视了发行债券也是直接融资的重要手段，特别是长期债券也具有准资本的性能。现在监管当局允许发行附认股权的债券，且将可转换债券的最长期限也由五年延长至六年，目的就是要利用和发挥债券特别是长期债券的准资本作用，并通过可转股或附认股权这样的创新来激活债券市场。

附认股权债券兼具债券和股票融资特性，20世纪60年代开始受到美国企业界青睐，20世纪80年代，日本公司发行的附认股权公司债风靡欧洲，欧洲、亚洲各国企业纷纷效仿采用这一融资工具。目前我国债券市场迅猛发展，认股权证也受到了市场极大的欢迎，正是推出附认购权债券的大好时机。可以预料，证监会此次准备推出的附认股权债券必将大受欢迎和热烈追捧。

事实上，2005年国内债券市场取得重大发展。据初步统计，2005年作为创新品种的短期融资券的总发行金额达到了1500亿元。与此同时，随着短期融资券的迅猛发展，发改委迅速做出反应，在2005年512亿元的企业债发行额度告罄之际，又增加了700多亿元的发行额度，两批额度相加为1212亿元，是去年全年发行额度268亿元的4倍多。

三、《上市公司证券发行管理办法》对市场的影响

1、对市场的影响中性偏好

我们认为，开启再融资对市场的影响呈中性偏好。开启再融资虽然增加了市场的证券供给，但管理层已经或者将要采取一些措施增加需求，稳定市场。一是再融资发行量不会很大。据市场消息，2006年的再融资量为500亿元。我们认为，由于监管机构的思路转向重视债券融资，500亿元融资量中有一半以上的额度将以可转债或附认购证债券的方式发行。

二是再融资的发行方式多种多样，包括配股、可转换债券、附认股权债券，特别是附认股权债券的发行，通过产品创新，可以大量吸引稳健型投资者加入市场行列，激活市场。

三是增加了向特定对象发行证券的发行方式，扩张了潜在投资者队伍，增加了市场需求。

四是一个健全的市场本来就应该是功能健全的开放市场，对规范经营、有良好发展前景的上市公司应该敞开大门，热烈欢迎。

五是管理层在开启再融资之门的同时，将会采取一些相应措施进行对冲，减少对市场的冲击。

2、《办法》对再融资的条件要求明松暗紧，可积极关注再融资公司

《办法》虽然降低了配股关于净资产收益率的要求，对融资间隔的规定也取消了，但却相应地增加了一些关于公司治理结构、持续发展能力、财务状况良好和规范经营的规定。而满足这些条件的上市公司虽然净资产收益率暂时达不到要求，但其发展前景应该是有保障的。这样的公司，比那些目前净资产收益率符合要求但未来盈利能力可能下降的公司的投资价值要高得多。另外，对控股股东的配股数量不低于70％的限制，重新调整了控股股东与中小股东的利益关系，使二者的利益协调起来了。因此，表面上看，再融资门槛似乎降低了，但从上市公司质量上看，其实要求是提高了。因此，投资者可对拟进行再融资的公司积极关注。

3、再融资方式创新，将会大大激活市场，投资者应高度关注创新品种

根据《办法》，上市公司的再融资方式将得到创新，配股权证、附认股权债券等创新融资工具将获准推出。以往的实践证明，配股权证及其活跃，深受欢迎；目前权证产品也大受市场追捧。可以预料，即将推出的配股权证产品将会成为炙手可热的创新品种。附认股权债券，因为兼具债券和权证特点，既能取得固定收益，又有极强的投机性，既适合稳健的投资者，也适合风险偏好较高的投资者，必然会受到包括稳健型投资者在内的广泛追捧，大行其道。

4、上市公司发行证券对标的股票的影响

（1）配股：正面。主要原因是标的股票含权预期会提高其吸引力，投资者会积极购入标的证券以获得配股权证。同时，如合格机构创设该权证也会增加对标的股票的需求。另外，控股股东承诺认配的数量不低于70％的规定，也会增加投资者对上市公司的信任度，提高标的股票的吸引力。

（2）附认股权债券：正面。发行附认股权债券可获得低成本资金，提高公司净资产收益率与每股收益，从而提高投资者对标的股票的预期。同时，如合格机构创设该权证也会增加对标的股票的需求。

篇（4）

我国第一起真正意义上的同时并不成熟的水权交易案例――东阳义乌水权交易于2000年11月24日在东阳市举行了水权转让协议签字仪式。水权交易协议的主要内容：一是义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的永久性使用权。二是转让用水权后水库原所有权不变，水库运行、工程维护仍由东阳市负责，义乌市按当年实际供水量每立方米0.1元支付综合管理费（包括水资源费、工程运行维护费、折旧费、大修理费、环保费、税收、利润等所有费用）。三是从横锦水库到义乌境内段引水工程由义乌市规划设计和投资建设，其中东阳境内段引水工程的有关政策处理和管理工程施工由东阳市负责，费用由义乌市承担。

一、该次水权交易违反了我国目前的法律禁止性规定

（一） 水的所有权主体违法

我国现行《水法》明确规定，水资源归国家所有。这个所有是国家垄断的独占所有，由国务院代表国家统一行使水资源的所有权。水法上的相关制度规定我国对水资源的管理采用的是流域管理和行政区域管理，统管和分管的模式。我国现行法律法规对水资源主体及管理主要是这两个规定。从这两个规定可以看出，我国现行法律并没有赋予地方政府水资源所有权的代表人权利，更没有授权地方政府可以代表国家行使水资源的所有权，地方政府仅有管理水资源的权责。现行法律虽然规定了我国水资源供需规划制度，水量分配制度，但分配给地方的水资源地方相关机构和单位、个人仅仅拥有使用权，并没有所有权。东阳和义乌政府这一水权买卖行为从主体上不能代表国家的意志行使水资源所有权，是典型的违法操作行为，是用国家的水资源谋取自身利益的表现，也可以说，在我国现有法律规范下，两地政府是在拿全民的共有财产资源实现自身的小集体利益，只是披上了政府的躯壳，感觉很有权威性和可行性。

（二） 水权交易行为的违法

我国目前的取水许可条例，明确禁止取水权禁止转让，否则要承担相应的明确的法律后果。而现行水法对取水权的性质也没有作出明确说明，只能从现行法律规范和相关理论可以推断出，取水权在我国法律上只是一种行政用水特许权，得到取水许可证后，享有的只是特定目的的用水权，并没有处分权、转让权等权能。东阳义乌这一水权交易实质上是对水权的转让处分获得经济利益的行为，违反了我国法律取水权不能转让交易的规定。而且还有一个问题，东阳政府获得水权是不是通过行政许可获得的取水权呢？作为政府，它是不需要通过行政许可来获得许可的，因为不符合行政许可的主体要求。既然没有获得或者根本不可能获得取水权，那么在现有法律制度下东阳政府水对辖区内水库中的水享有什么权利呢？上文我提到了，我认为是管理权，这在行政法上是双重性质的权，是权与责的统一。东阳地方政府政府没有水资源的所有权、使用权，更不能违法去交易这种水资源。

二、水权交易在实施过程中缺乏相关制度的约束，容易产生争议，损害相关主体的权益

（一） 东阳与上游利益的分配

东阳上游的磐安县对该流域和东阳横锦水库的水土保持做出了很大贡献，牺牲了一定的经济利益，而东阳卖水的收入是该县却没有获得，这当然引起了两地政府的矛盾，这在实质上是水权的补偿机制制度没有建立，东阳政府在卖水时候根本不考虑该县所做的贡献。制度的缺乏容易引起争议，而建立水权补偿机制才能更好的解决这个问题，单纯依靠政府间的协调是不能长久的。

（二） 东阳与下游利益的分配

东阳由于卖水，书库中的水源不足，东阳跨流域引梓溪水，采取的实际是“库内损失流域外补，引起了嵊州的不满，这种损人利己的做法不可取，完全不考虑其他地区的利益。这在背后反映出的是水权制度不完善，水权的权属制度模糊，地方政府享有的水资源的相关权利和权力并不清楚明确，容易导致个地方政府争水逐利的现象发生，所以一定要明确水权的概念和内涵，明确地方政府对水资源享有的权利和权力。

（三） 东阳与义乌利益分配有待商榷

水权交易达成后，东阳和义乌两地对于这一交易有不同的看法，总之感觉自己都亏了，对方占了便宜，这在实质上反映了我国水权交易的价格没有规定，现行制度只对供水公司的水价有所规定，但是供水公司的产品水的水价不能完全等同于水权交易的水价，这个水价应当在国家宏观调控的基础上由市场定价，不过我们可以看到，东阳义乌的水价很大程度上由双方政府协商，其中也有上级政府的推动，并不是市场定价，当然不能反映出水资源的真正价值。

三、东阳义乌水权交易的一定程度的正当性分析

产品水理论是指水资源一旦从原来的流域中被人工抽取，加入了人类劳动，那么水资源的权属就随之发生变化，水资源的国家所有变成了私人或者集体所有，是物权性质，可以用来交易，获取经济利益。按照这个理论，我们可以试着分析东阳义乌这一水权交易案例，东阳政府修建水库把流域中的水储存到自己的水库中，可以说加入了东阳政府的劳动，因为水库的修建维护是有成本的，是绝对的人类劳动，从而原属于国家的水资源在进入东阳的水库后变成了东阳的集体所有，成了产品水，这里的水是产品水的集体所有，是物权性质的集体所有，所以东阳政府代表东阳这个集体行使水库中的水的所有权，当然包括处分权能。这个理论貌似挺有道理，但仔细分析却发现漏洞百出，首先，东阳水库中的原始水资源是属于国家所有的，国家没有把水卖给东阳政府，既然水还是国家所有的，不能因为东阳修建了水库，那么属于国家的水资源在水库中储存了就理所应当变成了东阳集体所有了，况且现有法律制度下并没有产品水集体所有这一概念，这个问题不解决，那这个理论就是很有问题的，不过这个理论在解释资源税和产品水的区别时很有启发和现实意义，但不能很好的解释水权交易这个现象。

四、东阳义乌水权交易给我们的启发

建立水权交易制度，明确水权的概念，完善配套制度。水权的概念不明确是导致水权交易制度运行不畅的最大障碍，也是构建该交易制度首先要解决的问题。另外，先关配套制度，如水价制度，水权补偿制度也要配套跟进，才能很好的构建完整的水权交易制度。

通过对东阳义乌的水权交易的正当性和合法性的详细分析，我们可以看出这个事例不是那么简单的可以下一个结论的，水权交易有其必要性正当性，也有其不合法的地方，到底怎么去评价去衡量利弊，标准在于是否能促进水资源的高效利用同时能平衡相关主体的正当利益，当然其中涉及的制度很多，需要在修改现有法律的基础上完善这一理论，这才是这一水权交易事例给我们的最大启发。（作者单位：河北经贸大学法学院）

参考文献：

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证券的发行与审核制度作为证券市场日常证券交易活动的重要保障，其对我国证券市场的稳定性发展与持续性发展有着极为重要的影响。但是，就其实际的开展情况来说，证券市场受到了来自于政府以及相关监管部门的过度干预，进而导致了证券交易市场的诸多不良现象的产生，影响到了证券市场的正常运行。同时，当证券监管机构对金融证券市场的调控活动过度时，将会使得证券市场自身的调节功能出现问题，也就阻碍了证券市场的正常发展，证券市场的自主发展运行权利也就无从谈起。比如，当证券市场的监管机构对证券发行的规模与节奏进行全程监管的时候，由于忽视了证券市场本身的调节能力与供应能力，进而也就带来了不良的证券交易活动。

(二)政府干预活动过于频繁

受到我国社会主义性质的影响，我国证券市场作为中国经济发展活动的一部分，也就需要受到政府对其的监管，但是，证券市场本身作为一个不断发展运行的“有机体”，其自身的竞争机制能够使市场的发展活动得以顺利开展，政府所需的仅仅是适当的干预，而不是全盘的监管。可是，在实际的市场发展活动中，政府与证券监管机构的干预过于频繁，而超出了其限定，不仅不利于证券市场的发展，反而会阻碍证券市场的日常运行与工作。比如，在西方资本主义国家，在对证券市场进行监管的时候，追求的是“最低质量标准”，注重证券的自主发展。但在我国，政府对证券市场的监管注重的是对发行人其持续盈利能力的需求，这也就使得政府监管部门对证券发行活动的干涉形式多且过于频繁，这些活动都会影响到证券市场的健康发展，进而使得投资风险的加剧，影响到了证券市场的正常工作开展。

(三)证券交易信息的真实性与全面性存在不足

证券市场的日常交易活动需要在公平、公正且信息透明的环境下来进行，这样一来可以有效地规避市场活动中的欺诈、炒作活动。这是对交易市场信息的及时、准确披露是保护证券投资者的有效保障。但是，在实际的证券发行活动中，证券市场对于信息的披露存在和诸多的不足，比如，信息的延迟与不充分，甚至错误信息的存在。这些问题的存在，都将影响到证券市场投资者的投资活动，也滋生出一系列金融骗局，金融违法行为的产生。

二、在经济法的基础上来实现对证券发行审核制度的选择

(一)政府对收益的干预

在证券市场的发行审核活动中，政府对收益的干预，其开展的形式主要是公共收益部分与部门收益部分。在中国，有人认为证券发行审核制度的制定，需要根据社会公众利益来进行选择。公共利益需要由政府选择优质企业审核选择。因此，证券交易市场需要为所有的投资者提供相关的企业投资信息。再者，审核制度的信息披露需要是一个强制性的措施，在一定程度上，证券市场的交易活动需要的是对相关市场以及证券信息的有效处理与掌握，只有信息做到及时、完整、准确，才能真正意义上地提高证券市场交易活动的规范化，实现对资源的合理分配，降低投资者的投资风险。同时，随着我国国民经济的不断发展，在对证券市场的审核制度进行核准的时候，需要根据国有企业的改革需求，来完成制定与完善工作，进而实现国家财富的累积。

(二)政府对成本的干预

就我国当前证券市场的运行实际发展情况来说，证券发行需要制度的有效保障，这是加强成本控制最为重要的手段。其中执法活动的开展成本是证券发行审核中支出的主要成本。因此，监督机构需要在发行证券的时候，做到对相关法律法规的遵守，其投入的成本，即为执法的成本。从立法活动的开展角度来说，这是实现证券得以顺利发行的关键环节。可在这个过程中，由于人力、物力等一系列社会资源的使用需要资金的大力支持，也就相应地使证券发行的成本与之增加。

三、从经济法的角度如何实现中国证券发行审核制度的发展

(一)制定统一的审核发行制定

就当前证券市场的开展情况来说，证券的发行审核制度作为其主要的审核形式，具有极为重要的地位，但是，在实际的工作其所发挥的作用，受到不同的证券发行审核制度的影响，而无法实现真正意义上的统一发展。造成这样状况产生的原因是多种多样的，同时，由于审核制度的制定权的也尚未实现统一，也就进一步地导致了这样的情况难以有效地杜绝，进而影响到了证券市场的进步与发展。因此，需要针对于这样的情况存在，切实从证券发行统一化这一需求出发，为证券市场的有效运行提供切实的发展保障。

(二)完善责任制，提高证券活动的开展质量

为了实现我国证券发行审核制度的统一化管理，在对证券进行发行与审核的时候，需要针对制度自身的不足之处进行完善，同时，为了有效地推动经济活动的发展，还需要制定与完善责任制度，进而更好地保障投资者的合法利益不受侵害，提高证券活动的开展质量。在完成审核活动之后，需要将与之相关的责任关系进行一一地明确，将责任人的权利与义务以合同的形式进行指出，进而有效地减少不良行为的产生，避免猖獗的违法行为，做到审核工作的明确到位，切实保障投资者的合法权益。

(三)转变以往的核准制，推行注册制的发展

众所周知，在中国，证券市场的发展正在逐步由核准制向着注册制发展，这是未来证券市场发展的方向，也是推进证券市场实现进一步发展的重要举措。通过这样的方式，能够有效地克服以往证券发行交易活动中出现的弊端，借助于经济法的保障，来实现整个证券发行市场的规范化。虽然，在我国，目前的证券发行审核活动，想要实现注册制度的建立与完善，还面临着诸多的挑战。但是，随着我国经济的不断发展，需要向着国外先进的证券发行制度进行学习，最终，实现注册制度的有效建立。想要实现这一目标，我们需要认识到，当前证券发行活动还面临着诸多问题，需要去解决，这既是我国证券发行审核制度发展需求，也是为实现经济长久发展而要考虑的工作内容。

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2、在执行《审计法》时，注意遵守相关行政行为的原则。一是遵守行政行为合法性的原则。行政行为的合法性是指行政主体应该按照法定的授权、形式和程序实施行政行为，并对其不法行政行为承担相应的法律责任。行使自由裁量权力，必须结合法律授权的目的，法律规则的内容，并考虑各种相关情况做出全面，客观的判断；二是遵循行政行为合理性的原则。行政行为合理性原则是指行政主体所实施的行政行为必须适度、公正，必须符合法律的意图和精神。审计机关的工作人员在行使自由裁量权的时候，必须从社会的公平、正义的价值观出发，充分考虑行为的原因、性质、情节、后果。

3、在实际操作中，要注意根据行政管理相对人违法的事实、情节和由于其违法行为造成的对审计法所保护的社会关系的危害程度，做出恰如其分的行政行为。如根据《财政违法行为处罚处分条例》第十三条和第十六条的规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的最高罚款额为5万元，虽然从绝对额上来说不是很高，但是依照该条例的规定却是对个人最重的财产罚。在做出罚款5万元的行政决定时，应当有相关的证据、违法情节和违法行为的危害程度来支持处罚决定。

篇（7）

大学去行政化的提出是因为一直以来，我国大学行政权力强势与泛化的现实，这种情况下的质疑和批判当然必要，但是过度指责或弱化大学的行政权力必将给大学组织自身发展与运转带来一定的影响。大学行政权力绝不是一无是处，作为大学组织运转与发展的支撑，它的存在不仅必要，而且合法。

大学的行政权力是大学组织正规化后的必须，现代行政管理的效率也赋予大学行政权力的合法性。

一、大学行政权力的内部合法性

行政权力常常特指国家行政机关的权力，即国家行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。[1]高等学校作为一种社会组织，存在履行管理职责的行政机构和行政人员，并拥有行政权力。[2]

大学行政权力是指大学组织中行政机构和行政人员履行管理职责的权力。

毫无疑问，权力是行政权力的关键词，权力是行政权力主体强化行政权力统治或行政权力管理的手段。合法性是任何行政权力统治和维护社会秩序的先决条件，是行政权力的价值判断。一种行政权力想要得以保持稳固性和持久性，就需要保证其管理手段即行政权力的合法性，而这种合法性的获得需要通过强制行为以保证服从，更重要的是，这种权力的行使方式与执行手段要体现被公共舆论和主流文化以及同意让渡权力的“被统治者们”所认同的德性操守与人文情怀。

大学的行政权力的实质是以学校的行政系统划分和职能分工对学校中的事务性工作进行组织和管理的权力。作为一个社会组织，大学需要专业化的管理。最初的大学是没有所谓行政权力与学术权力的分野的。中世纪原始而简单的大学组织基本不需要所谓的行政权力，教授和学生完全可以自己处理大学的所有事务。传统上，西方大学是一个有学者团体形成的独立组织，从事教学和学术活动，离群索居于世俗社会之外，很少受社会的干扰，因此被称作“象牙之塔”。但是，随着大学同社会的联系越来越紧密，大学的社会作用越来越重要，大学也越来越被社会认可和看重，大学得到迅速发展的同时，它的事务便随即增多。当这种事务性的增多在事实上已经超出教授们的精力和能力的时候，就需要专职人员与专业人员负责打理，比如大学的财务、后勤供应、校园治安、招生以及图书资料管理等，由此又产生了专职的机构。当大学还是一个小小的“修道院”的时候，这些问题似乎都不是问题，教师和学生们业余就可以胜任这些工作，不管是管理能力还是时间，都没有问题，但是，随着大学规模的迅速发展、校园的扩大、人数的剧增等问题随即也使得大学组织所面临的外部环境日益复杂，内部事务日益繁多，教授们无暇从事繁杂的、日益专业化的非学术性事务，这样大学中专门的行政人员与组织机构便应运而生。与此同时，行政权力随着大学规模扩大、功能多样、结构复杂、大学与社会联系日益紧密而变得日益重要，当学者们埋头于学问的同时，大学的控制权不知不觉地被转移到了行政人员的手中。所以，我们完全可以说大学组织的行政权力是随着高等教育的发展而发展起来的，是历史发展的必然产物。这种发展包括两方面的内容，一是规模的扩张，二是职能的增加。大学的规模和职能的变化必然导致大学组织非学术性事务的增加，而相伴而生的就是管理的专业化。

现代行政管理的效率同时也赋予了大学行政权力的合法性。正如高深学问需要专门化一样，学院或大学的日常事务方面也需要职能的专门化。今天的大学早已不是中世纪遗世独立的世外桃源，仅仅是财务管理就足以让大学教授们手足无措，如果再加上诸如哈佛大学的基金之类的更专业的经济与金融事务，非专业的大学教授们不但无从下手，而且根本没有时间与精力去从事自己的专业研究，所以，让专业的人做专业的事就是现代管理的主要理念之一。行政管理的专业化必然会带来大学组织管理的效率提高，使教授们有更充足的时间去从事自己的学术研究和教学，组织的目的自然得以高质量的实现。这也可以看作是大学内部行政权力的合法性来源。正如布鲁贝克所说：“就像战争意义重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”[3] 民族国家产生以后，大学有时候甚至被当成政府的私器，国家意志的贯彻被提到空前位置，而作为落实国家意志的手段与途径，行政组织迅速得到强化。二战以后，大学的社会作用被高度认识，社会与政府干预大学的欲望和能力也不断增强，这就要求大学必须有一套相应的机构与之衔接，以执行政府决策，应对社会诉求，而且要求有一套完善的行政机构、健全的行政管理制度来保证大学行政权力作用的充分发挥。就像今天的哈佛大学，光是一个校友捐赠就需要一个庞大而专业的团队来管理，况且还有其他数不清的事务。

二、大学行政权力的外部合法性

篇（8）

    环境利益和经济利益的公平分配不仅要符合环境保护的目的,还要有利于法的价值目标“秩序和效率”的实现:这是一个十分复杂的问题。社会利益是诸多个人利益的总和,社会利益分配肯定会涉及个人利益问题,依据正义的要求,环境公共权力在分配社会利益时,除了坚持公平原则外,还涉及“合作、效率和稳固的问题”。在权力配置中,“个人的计划就需要相互调整,以使它们的活动和衷共济并都能贯彻到底,不使任何合法的愿望受到严重挫折……而且,这些计划的实行应当导致以有效率的和与正义一致的方式实现一定的社会目标。最后,社会合作的计划必须是稳定的。它必须多少有规律地被人们遵循,它的基本规范自动地起作用,一旦有违反的现象产生,稳定的力量就应出来防止进一步的违反和促进原来安排的恢复”。①法律就是一种稳定的社会合作,它的基本规范自动地起作用,一旦有违反的现象产生,稳定的力量就会来防止进一步的违反和促进原有安排的恢复,环境公共权力作为有计划的环境管理和控制手段,其基本功能是在环境领域促成稳定的社会合作,并对这种合作按照利益平衡的原则进行适当的安排。

    所以说公平、效率和稳定都与正义问题相联系。“缺少某种统一有关正义与非正义意见的标准,个人要有效地协调它们的计划以保证坚持那些相互有利的安排显然就会困难得多……既然正义观的特定作用方式就必然要影响到效率、合作和稳定的问题。一般来说,我们不可能仅仅通过一种正义观在分配方面的作用来把握它,不管这种作用在辨识正义的概念是多么有用。我们必须考虑它的更为宽广的联系,因为,即使正义有某种优先性,是制度的最重要价值,下面这种说法也还是正确的:在其他条件相同的情况下,一种正义观比另一种正义观更可取,是因为它的更广泛的结果更可取。”

    因此,环境公共权力合法性的实现要同时考虑到公平、效率和稳定的正义标准。从社会发展的角度说,在一定时期,由于社会发展现实的决定,这三个标准的优先性有先后之分,但在其他条件相同的情况下,一种正义观比另一种正义观更可取是因为它的更广泛的结果更可取。从现代社会发展的现状来看,为什么环境利益在一定意义上要优先于经济利益,主要原因就是环境的可持续发展是人类的长远利益,没有了环境这个基本的生存条件,人类的未来是不可想象的——环境利益所代表的正义观具有更广泛的结果。

    环境正义观兼顾到了效率、合作和稳定三方面的因素。

篇（9）

一、深刻认识加强政府依法行政和推进廉政建设的重要性和紧迫性

依法行政和廉政建设是加强政府自身建设的重要组成部分，是建设法治政府、廉洁政府的重要途径，是现代政治文明的重要标志，也是落实科学发展观、构建和谐社会、促进经济社会发展的必然要求。今年以来，我们坚持把依法行政和廉政建设工作摆上重要位置，与其它工作同安排、同检查、同落实，通过加强组织领导，落实工作责任，强化各项措施，有力地推动了依法行政和廉政建设的深入开展。依法行政上，全县各级行政机关认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》，深入开展法制宣传教育、规范性文件备案审查、行政复议案件办理、行政执法监督、推行政务公开等各项工作，为全县经济社会发展提供了良好的法治保障。廉政建设上，我们按照国务院和省市的廉政建设工作要求，严格落实廉政建设责任制，积极推进惩治和预防腐败体系建设，深入开展了工程建设领域突出问题专项治理、灾后重建项目和扩大内需项目监督检查、“小金库”治理、纠正行业不正之风等各项工作，为全县经济社会快速健康发展提供了重要保障。在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，我县依法行政工作和廉政建设与上级的要求及人民群众的期望相比，仍然存在不少差距。依法行政上，一些行政机关工作人员依法办事的意识不强，有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生；政府职能转变、行政管理体制改革相对滞后，社会管理和公共服务能力有限，维护稳定、构建和谐任重道远；行政执法监督评议考核机制不健全，监督措施、监督力度还有待进一步加强。廉政建设上，有些乡镇和部门对廉政建设重视不够，廉政建设责任制执行还不够有力，履行“一岗双责”还不够自觉;扩大内需、灾后重建项目管理仍存在薄弱环节，个别部门对工程建设领域突出问题治理力度不大，“小金库”治理自查自纠尚不彻底；行业不正之风在一些部门、单位仍然存在，少数单位干部纪律作风问题还比较突出；监察部门监督渠道不广、工作手段不多。

当前，我县正处在加快科学发展的关键时期，国家进一步加大对西部地区的支持力度，国务院办公厅出台了《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》，为我们提供了千载难逢的发展机遇。灾后恢复重建及兰渝铁路、成兰铁路等一大批重大项目正在实施，兰海高速即将开工建设；还有一些重大项目正在抓紧开展前期工作。这些重大政策、重大项目的实施，既为我县经济社会发展注入了强大的活力，也对政府依法行政工作和廉政建设提出了新的更高的要求；随着改革开放的不断深入、市场经济体制的完善和经济社会的发展，依法行政、廉政建设面临的新情况、新问题越来越多，人民群众对建设法治政府、廉洁政府的期望更为迫切。各乡镇、各部门一定要站在政治和全局的高度，着眼于形势任务的新变化和人民群众的新期盼，进一步提高对建设法治政府、廉洁政府重要性和紧迫性的认识，采取更加有力的工作措施，着力提高依法行政水平，深入推进政府廉政建设，为全县经济社会发展创造良好环境。

二、突出重点，全面推进依法行政工作

坚持依法行政、建设法治政府是一项系统工程，必须统筹兼顾，突出重点。各乡镇、各部门要坚持把建设法治政府作为加强政府自身建设的重要内容，全面推进依法行政，增强工作的执行力和公信力，努力使政府各项工作全面纳入法制化轨道，在法律法规的框架内处理矛盾和问题，切实提高办事效率和服务水平，推动全县经济社会又好又快发展。

（一）深入推进科学民主决策。坚持科学民主决策，是建设法治政府的重大举措和重要组成部分。各乡镇、各部门要严格执行县政府出台的《县政府工作规则》等五项规则一项制度，并结合各自工作实际，研究制定相应的工作规则，推动各项工作逐步走上规范化、法制化的轨道。要完善公众参与、专家咨询和政府决定相结合的行政决策机制，建立健全决策规则和程序，把行政决策纳入规范化、制度化轨道，真正做到按制度和程序决策，努力实现科学民主决策。在决策制定和执行过程中，要充分考虑是否符合依法行政的要求，把依法行政贯穿于县、乡政府工作的全过程和各个环节。重大决策事项要听取公众意见、进行专家咨询论证和法制机构合法性审查。要注意倾听和采纳各方面的意见建议，对其认真分析、合理吸纳，使政府行政决策更加科学有效。凡是与群众利益密切相关的重大决策事项，除依法需要保密的外，都要进行公示和听证，广泛征求群众意见。要建立行之有效的纠错机制，及时发现并纠正政策制定和执行过程中存在的问题，最大限度地减少行政决策失误。对超越法定权限、违反法定程序的行政决策行为，要坚决制止和纠正，导致重大决策失误、造成重大损失的，要依法追究决策机关和责任人的责任。

（二）切实规范行政执法行为。行政执法能力和水平，直接关系到群众的切身利益，关系到法治政府建设的进程。一要严格执行行政执法主体资格合法性审查制度。未经清理、确认并向社会公告行政执法主体资格的组织不得行使行政执法权，从事行政执法的人员，必须经过培训考试合格，领取行政执法证件，方可进行行政执法活动，做到持证上岗、亮证执法。二要推行行政处罚自由裁量权基准制度。各部门要加强与上级部门的沟通和衔接，对本部门执行的法律、法规、规章规定中有裁量幅度的行政处罚条款进行梳理汇总，对行政处罚的条件、程序、罚款幅度进行量化细化，经政府法制机构审查把关后，将行政处罚标准进行公布，并严格执行，防止行政处罚自由裁量权被滥用。三要严格遵循法定程序。要严格按照法定权限和程序履行职责、行使权力，既要防止失职不作为，又要防止越权乱作为，做到作出行政决定符合法定程序，行政执法行为遵守法定程序，行政执法过错进行责任追究，切实保障行政管理相对人的权利。四要转变管理理念和管理方式。要按照职权法定、权责一致的原则，依法实施行政管理，不能一讲管理就是搞审批、发许可证，就是施以罚款、变相收费。要完善行政执法经费保障机制，严格执行“收支两条线”的规定，坚决制止各种形式的乱罚款和乱收费。五要建立健全行政执法案卷评查制度。县政府法制局每年要对行政执法部门的行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收或征用等案卷进行1－2次评查，以促进行政执法机关规范执法。

（三）强化行政行为监督。一要注重社会监督。要充分利用领导接待日、政务专线电话和电子信箱等方式，搭建经常、稳定的沟通平台，及时听取公众对政府工作的意见和建议。要认真调查、核实人民群众检举、新闻媒体反映的问题，及时依法做出处理。二要加强专门监督。加强法制、监察、审计、财政等专门监督，支持专门监督部门依法行使监督权，全面履行法定职责，不断创新监督方式，使法制监督、监察监督、审计监督、财政监督形成分工明确、紧密衔接、互相联动的监督格局。三要进一步推进政府信息公开。坚持以公开为原则、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。要积极推进财政预算、公共资源配置、重大投资项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的信息公开。各乡镇、各部门要抓紧建立健全本乡镇、本部门政务信息公开工作制度，理顺内部工作机制，明确职责权限，落实政务信息公开载体，及时、准确地向社会公开政务信息。四要进行责任追究。各级行政工作人员要切实规范自己的行政行为，做遵纪守法的模范。对执法犯法、循私枉法、滥用权力等违法违纪行为，要按照《行政机关公务员处分条例》等相关规定予以处理。

（四）进一步转变政府职能和管理方式。要深入贯彻实施行政许可法，进一步减少和规范行政许可事项，坚决杜绝各种变相许可行为。要按照“有所为有所不为”的要求，明确职能定位，该退出的退出、该补位的补位，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把主要精力放在为各类市场主体服务和创造良好的发展环境上。要加强对行业协会、中介机构等社会组织的培育、规范和管理，增强社会自治功能，把社会能够自我调节和管理的职能交给社会组织，发挥其在提供服务、反映诉求、行业自律、维护权益等方面的作用。要进一步创新管理方式，大力推行首问责任、服务承诺、一次性告知、限时办结等制度，县上要加快组建政务服务大厅，各乡镇要建立便民服务大厅。要大力发展电子政务，加快政府网站建设，拓展网上服务项目，实现政府各部门信息互通和资源共享。

（五）努力提高行政复议工作能力和水平。行政复议是行政机关落实层级监督和自我纠错的一项重要法律制度，是妥善解决行政争议，促进社会和谐稳定的有效途径。一是要严格落实行政复议法及其实施条例的规定。要畅通行政复议渠道，积极受理行政复议案件，切实解决行政复议“告状难”的问题。要提高案件办理质量和效率，妥善化解行政争议，将每一起行政复议案件办成经得起司法审查和当事人检验的“铁案”。要创新行政复议审理方式，努力提高行政复议的公信力和执行力，做到“定纷止争、案结事了”。二要加强复议机构建设和人员配备。要按照行政复议法及其实施条例的要求，进一步健全行政复议机构，调剂、充实法律专业人员，保障行政复议工作经费，为行政复议工作的开展创造必要的条件。三要创新预防和解决社会矛盾的新途径。加强人民调解组织建设，健全人民调解组织网络，完善多元化的防范和化解社会矛盾工作体系。要整合化解社会矛盾的资源，促进与诉讼、复议、仲裁、执法监督相配合，积极引导当事人通过法律途径解决矛盾和纠纷。

（六）切实提高规范性文件的质量。制定和落实规范性文件是贯彻落实法律、法规、规章，实施行政管理的重要方式。在规范性文件制定上，一要做到合法。起草规范性文件必须严格按照法定权限，符合法律、法规、规章和国家的方针政策，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。要扩大政府规范性文件制定工作的公众参与度，对关系人民群众切身利益的规范性文件草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式广泛征求意见，尊重和体现群众意愿和利益。所有规范性文件都必须由法制部门进行合法性审查，未经审查或者审查未通过的，不得公布实行。对于未经政府法制机构合法性审查的规范性文件草案，一律不予提交政府常务会讨论审议。二要实行公开。规范性文件制定印发后，必须通过政府网站、新闻媒体等载体向社会公布，未经公布的规范性文件不得作为行政执法依据。三要实施备案。规范性文件必须报送法制部门进行备案审查，备案机关发现下级行政机关规范性文件与法律、法规、规章相抵触，或者超越法定权限、违反制定程序的，要提出修改意见，坚决予以纠正。同时，要积极受理、及时处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件的建议，主动接受群众监督。

三、明确任务，推进政府廉政建设深入开展

政府廉政建设是一项长期艰巨的任务。要坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，加快推进惩治和预防腐败体系建设。当前，我们要按照国务院和省市的要求，紧密结合宕昌实际，突出重点，抓主抓重，全力推进政府廉政建设取得新进展新成效。

（一）深入推进工程建设领域突出问题专项治理工作。去年以来，我们按照国家、省市的要求，精心组织，周密部署，认真开展了工程建设领域突出问题专项治理工作。但从省市多次检查的情况来看，工作中还存在不少差距和问题。对此，各有关部门务必要引起高度重视，针对工作中存在的差距和薄弱环节，采取得力措施，进一步抓好工程建设领域突出问题专项治理工作，确保取得实实在在的效果。一是要突出抓好国家、省上检查组反馈问题的整改工作。有关部门要按照省市检查组提出的整改要求，进一步落实工作责任，明确整改要求，限定整改时限，集中各方力量，下功夫从根本上解决检查组指出的问题，不能因整改不力影响全县工作。二是要继续深入推进专项整治工作。要对2008年以来涉及政府投资和使用国有资金立项、在建、竣工建设项目自查工作开展“回头看”，重点检查项目审批、招投标、土地资源出让、城乡规划、工程建设管理、资金管理等方面存在的问题。特别是对国家、省、市未检查的项目要重点进行排查，对排查中发现的问题，由有关部门负责，逐条认真研究，深刻分析原因，限期落实整改。三是要切实加强对关键环节的监督。要针对工程建设领域突出问题易发多发的重点部位和关键环节，加强对项目建设程序、招投标活动、土地矿产供应及开发利用、控制性详规制定和实施、项目建设实施过程、工程质量与安全等方面的监管，增强监督检查的针对性和实效性。要落实监管责任，各有关部门要依照有关法律法规和职责分工，认真落实对工程建设项目各环节的监管责任，推行行政审批电子监察，建立综合监管平台，健全各部门有效联动、密切监控的监督机制。

(二)进一步强化对重点项目的监管。要坚持不懈地抓好扩大内需、灾后重建等重点项目的监管，促进和保障扩大内需投资项目、灾后重建项目圆满完成。一是要认真执行国家投资政策，确保国家投资用于保障性安居工程，重大基础设施项目，卫生、教育等社会事业建设，节能减排、环境保护与生态建设，自主创新和结构调整等方面；要重点用于在建、投产和收尾项目，防止出现“半拉子”工程。二是要加快廉租住房建设、农村道路、饮水安全、沼气、医疗卫生、学校教育及各类重建项目建设，特别是要抓好体育场、传媒中心等投资额度大、社会关注度高的重大项目的实施。三是要做好工程质量和竣工验收，严格执行项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制，严格遵循国家建设标准和技术规范，严防发生重大责任事故。四是要加快项目建设进度，对在建项目要加快实施进度，对已经完工的项目及时组织工程质量检测和竣工验收，确保扩大内需和灾后重建项目成为合格工程、优质工程、人民满意的工程。

（三）加强政府投资项目监管机制建设。一方面，我们要严格执行国家、省上的有关政策规定，尽力做到执行政策规定规范到位，同时，要进一步深化改革，完善制度，逐步建立项目监管长效机制。一要完善政府投资项目监管机制。发改、建设、规划、监察、财政、环保、国土资源、安监等相关部门要认真履行监管职责，切实加强对项目审批、招投标、土地资源开发利用、控制性详规制定实施、项目建设、工程质量等关键环节的监管工作，针对发现的问题，完善责任机制和惩戒机制，探索建立风险预警防控体系，不断提高政府投资项目监管工作水平。二要加强制度建设。要进一步健全完善《宕昌县政府投资项目建设管理办法》、《宕昌县项目招投标管理办法》、《宕昌县财政性项目资金管理办法》、《宕昌县规范用权行为加强项目和资金监督管理办法》等制度，加大制度的执行力度，不断健全完善项目管理机制。三要深入推进重点领域和关键环节的改革。要把强化监管同规范权力运行、健全市场机制结合起来，进一步深化行政审批制度、财政管理制度、投资体制等改革。要按照政府建立、规范管理、公共服务、公平交易的原则，加强市场体系建设，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域的市场运行机制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。四是加快诚信体系建设。要逐步完善工程建设领域信誉评价、项目考核、合同履约等市场信用记录，建立综合性数据库。抓紧编制工程建设领域信用信息基本指导目录，充分利用和整合现有条件和资源，逐步实现工程建设领域项目信息和信用信息的互联互通和共用共享。要健全失信惩戒和守信激励制度，严格市场准入。

（四）扎实开展“小金库”专项治理工作。2009年以来，我们按照省市的统一部署，认真开展了“小金库”专项治理工作，取得了一定的成效。今后，要进一步强化责任、强化措施，确保专项治理工作取得新的成效。一是要彻底清理政府机关和事业单位“小金库”。要在去年和今年前十个月工作的基础上，重点抓好“回头看”，对“零报告”、“零问题”的乡镇和县直单位再次进行核查。二是要通过加大非税收入管理坚决取缔“小金库”。要积极推进国库集中支付制度改革，进一步规范票据管理，实行票款分离、收缴分离，杜绝单位收入不入账、私设“小金库”的问题。要认真清理行政事业单位银行账户，所有单位都要纳入会计集中核算范围，撤并单位账户，纠正多头开户，防止私设账户。三是要严格规范行政事业单位国有资产管理工作。要认真执行行政事业单位资产管理规章制度，严格规范单位资产处置行为，从源头上杜绝私设“小金库”。各单位房屋出租、罚没收入等非税收入，要严格执行收支两条线，及时全额上缴财政，绝不能滞留或挪用。四是要完善小金库治理的协调机制。县治理“小金库”领导小组办公室要加强与有关部门的沟通衔接，履行好组织协调、监督检查职能，纪检监察机关和纠风部门要加大违规违纪问题的查处力度，对“小金库”问题不自查自纠的，要严肃追究相关领导责任。

（五）严肃查处违纪违法案件。查办违纪违法案件是推进廉政建设的重要措施。监察等部门要认真履行工作职责，对违纪违法案件发现一起，查处一起。要针对工程建设领域腐败问题易发多发的部位和环节，坚决查处工程建设项目审批、招投标、规划调整、土地出让、资金管理使用、物资设备采购、工程安全和质量监管等方面的违规违纪违法案件及腐败问题；坚决查处贪污私分、截留克扣、挤占挪用、虚报冒领国家投资资金和灾后恢复重建资金物资的案件;坚决查处私设“小金库”的案件；坚决查处重点领域的商业贿赂案件。要健全监察、审计等执法执纪机关办案协调机制，完善案件线索移送制度和协查机制，形成查办案件工作合力。

（六）坚决纠正损害群众利益的不正之风。政府的权力是人民给的，维护人民群众的合法权益是我们的基本职责，必须从人民群众最关心、最直接、最现实的问题入手，着力解决群众反映强烈的突出问题。一是要坚决纠正和严肃查处损害农民利益、损害企业利益，行业协会和市场中介组织乱收费、乱罚款、乱加价加重城镇居民负担的问题。二是要继续抓好教育、医疗服务、食品药品安全、公路“三乱”、“小金库”与社保基金、住房公积金、扶贫资金和救灾救济资金“四项资金”管理的专项治理。三是要认真解决征地拆迁、环境保护、安全生产、企业重组改制等领域损害群众利益的突出问题，严肃查处重大责任事故、以及各类损害群众利益的问题。四是要扎实开展民主评议政风行风工作。重点对具有社会管理、执法监督、社会服务等职能的单位、协调议事机构和公共服务行业进行评议。各部门、各行业要坚持“谁主管、谁负责”和“管行业必须管行风”的原则,各司其职、各负其责，认真抓好纠风工作。

（七）切实加强领导干部廉洁自律。加强领导干部廉洁自律是政府廉政建设的主要内容，也是一项影响长远的基础性工作。长期以来，国家制定了一系列加强领导干部廉洁自律的规定，要求各级政府系统的领导干部按照“为民、务实、清廉”的要求，不断加强党性修养，强化廉洁自律意识，自觉履行廉洁自律的各项规定，带头遵守政治纪律、组织纪律、群众工作纪律、财经纪律等各项纪律，自觉接受监督，做到自重、自省、自警、自励，始终保持职务行为的廉洁性。中央今年年初颁布的《党员领导干部廉洁从政若干准则》，对新形势下领导干部廉洁从政提出了新的更高的要求。各级领导干部要把《廉政准则》当作对自己生活、工作和作风的基本要求，认真查找在廉洁从政方面的薄弱环节，认真解决存在的倾向性问题，使《廉政准则》各项要求落到实处，真正成为广大党员领导干部执政为民、廉洁奉公的行为规范。

四、加强组织领导，确保依法行政工作和廉政建设任务落到实处

做好依法行政工作，推进政府廉政建设，是提高政府工作效能的基本要求，也是推动经济社会发展的重要保障。这两项工作能不能抓出成效，是对政府执行力的重大考验。各乡镇、各部门要切实加强组织领导，强化工作责任，加大监督检查力度，促进各项工作落实。

（一）加强组织领导。县、乡政府主要负责人是依法行政和廉政建设的第一责任人，分管领导是直接责任人。全县各级领导干部要切实履行好工作职责，坚持把依法行政工作、廉政建设与经济工作同部署、同落实、同检查、同考核，及时研究解决存在的困难和问题，抓好各项工作任务的落实。法制、监察等职能部门要充分发挥牵头抓总作用，细化分解任务，层层靠实责任，建立健全各相关部门之间、乡镇与部门之间的沟通联系制度、情况通报制度、工作衔接机制，真正使依法行政和廉政建设体现到政府工作的各个方面，贯穿于政府工作的整个过程，落实到政府工作的每个环节。

篇（10）

亲和力带来队伍稳定、

业绩平稳

自2004年保荐制度实施以来，广发证券共保荐了53家企业上市，至今没有一家出现重大亏损，也没有一家被交易所实施特别处理（ST）。

这一方面与其风控体系的完善不无关系。近年，广发建立了投行项目管理系统，不仅可以留痕项目运作过程的每一步，还可以实现知识共享。此外，其建立了多层次的风控体系，从管理团队到后台人员都会跟企业接触，以避免所有一线信息都掌握在项目组手中，并可以对各项工作进行检查复核，从而通过双向互动的机制，使风险可识别、可控制。

在何宽华看来，这一现象也与广发对员工保持亲和力的人才战略有关。“市场好的时候，公司会根据自己的特点设定经营目标，不会通过冒进策略冲刺，做到业务能够跟上市场发展的节奏但又不留隐患；坏的时候，稳定的员工队伍也可以维持团队能力，波幅不会很大，我们追求的是长期的平稳发展。”他认为，频繁跳槽的人往往追求短期效应，可能会对项目选择及团队文化建设有一定影响。截至2010年底，广发有66名保荐代表人，大部分是毕业就来公司，从内部培养起来的，外聘的不到1/3。广发的考核机制也是业绩导向型。为保证员工稳定，公司既会送他们到国外培训，也有种种内训，持续培训为团队建设起了很大的作用。

提及2010年频发的投行腐败现象，何宽华也认为，投行除了严格内部监察制度，也要倡导不急功近利的理念。这一心态也体现在广发的IPO业务上。

目前，投行IPO业务的费率一般在4-5%左右，也有一些投行达到了8%甚至更高，广发的费率一直维持在行业平均水平，这也导致2007 年以来，广发在承销收入上的排名一直逊色于承销数量排名。2010 年广发承销了21 家企业，收入却不及承销数量排名其后的招商证券。为何在市场高涨时，广发没有趁势提高费率，是否刻意压低费率作为一种竞争手段呢？对此，何宽华表示，投行的费率水平具有较大的差异性，每个项目之间都不具有可比性，一些项目收费高可能有特殊的原因，如项目本身的特殊性。而且，广发一直比较稳健，在费率设定方面并不以一次性收入的最大化为目标，不会采取激进的收费措施。

财务顾问:

重数量到重影响力

由于财务顾问收费比较低，大部分券商没有把并购列为重点业务。而2010年，广发证券共完成4个重大资产重组项目、1个换股吸收合并项目，完成并购项目名列第一。

然而，目前大型并购案都在国企间进行，房地产行业虽然借壳上市的需求比较多，但受到宏观调控压抑。这决定了中介机构在并购市场的话语权、定价权不高，很多时候只是出具可行性报告。而海外的并购经常会伴随增发和换股，投行对客户财务上也有支持，作用更能凸显。不过，伴随民企并购的增加，这一市场正在发生变化，但这一需求还需要培养。

何宽华指出，未来广发将从重数量变为重影响力，在承接并购财务顾问业务时要考虑业务的综合价值，不会简单出具财务顾问报告，而会分析投行在并购中起到的作用，争取做一些有影响力的并购案，并衍生出收购兼并业务的价值链。

“直投属于听话的孩子”

广发证券旗下拥有从事直投业务的独立子公司广发信德。目前，广发信德投资了20多个项目，有5个项目于2010年已过会，这些直投项目主要来自母公司。对于市场质疑券商让直司项目优先上市不合理，何宽华解释说，直司选择企业的标准往往高于投行，其投资决策相当谨慎，成功率也比投行高，将标准高的企业排在前面上市，投行理由充分，监管部门和投资者也都有信心。

“在资本市场体系里，券商的直司属于听话的孩子，不可能有太多灰色空间。如果企业实实在在有融资需要，它不给券商直投，也会给一些私募。保荐加直投的模式，客观上会挤压腐败的空间，减少保荐人向项目公司索要股份的机会。”何宽华说，有投行资质的券商都应该发展直投业务，这是经过检验的商业模式，直投也是海外投行的主要利润来源。“如果风险控制得好，直投在券商利润中的占比会越来越大，甚至会很快超过二级市场的投资收益。”

目前，上市券商中，中信、海通、广发均有直投项目上市流通，直投业务进入了收获季节。2010年12月，券商纷纷追加对直投子公司的投资，华泰、广发对直投子公司共增资达8亿元。