企业的法律法规汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇企业的法律法规范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

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一、前言

随着经济、文化以及科学信息技术水平的不断提升，我国社会的发展进程也在不断推进。在知识经济社会发展环境的影响和带动下，企业法律法规的管理工作无论是在管理方式还是在管理理念上，都被提出了更高水平的要求。企业法律法规管理工作能力的高低有时能够直接影响甚至决定企业开设经营的整体运作是否能够有序进行。如何才能更好地加强企业法律法规的管理能力，就成为了相关工作人员的重点研究内容。

二、我国企业法律法规管理工作的发展现状

法律法规的建设和管理工作一直以来都是我国各大中小型企业繁琐的管理工作中较为主要的管理环节。一个企业法律法规相关事物内容管理水平的高低有时能够直接影响甚至决定这个企业能够在竞争激烈的社会主义市场经济环境中占有一席之地、获得长足稳定的发展。我国是依法治国的法制社会，对法律法规相关事务进行管理也是我国各大中小型企业严格遵循国家依法治国基本理念的象征。经过多年以来不断的借鉴学习和实践探索，石油勘探企业在法律法规相关事务内容的管理上也取得了一定的成就。

但由于我国相关工作以及技术人员对企业法律法规相关事务管理方式和管理手段的研究经历的时间较短、经验尚浅，在管理工作实际开展的过程之中，不可避免的就会出现一系列的问题和弊端现象。管理机构的配套设置不够健全、相关工作人员的工作能力和个人素质有待提升以及管理工作协调方面的局限性等，都是我国石油勘探企业法律法规管理工作开展过程中最为常见和突出的矛盾现象。

三、加强企业法律法规管理能力的有效措施

1.法律法规工作的开展立足石油勘探业务与基层在职员工

石油勘探企业法律法规相关事务的管理工作与律师事务所以及各种类型法律机构在开设经营过程中涉及到的法律事务的管理有很大的不同。通过提供适当的法律意见和建议最大限度的保障企业日常生产、销售以及经营活动的有序开展是一个企业、尤其是石油勘探企业对法律法规相关事务内容进行监督和管理的最终工作目标。

因此，企业内部负责法律法规相关事务内容管理工作的工作人T如果想要更好地提升和加强石油勘探企业法律法规管理的工作能力，就要将相应法律法规工作的开展最大限度的立足于企业自身业务经营与发展的实际情况之上。与此同时，以石油勘探企业工作于基层前线的在职员工作为法律法规管理工作的主体针对对象。必要时，负责法律法规管理工作的相关工作人员还可以对企业在职员工进行不定期的法律事务培训，为提升企业法律法规管理工作开展的效率和质量提供强有力的前提保障。

2.建立健全符合石油勘探企业运作特点的法律事务管理机构

除了准确掌握石油勘探企业法律法规工作开展的立足点之外，企业内部负责法律法规管理工作的相关工作人员如果想要更加直接有效的加强石油勘探企业法律法规管理的工作能力，就必须建立健全能够全方位符合石油勘探企业运作和发展特点的法律法规相关事务管理工作的核心机构。法律事务管理机构经营规模较小、在企业内部发挥的作用以及占据的发展地位较为低下等，是在当今社会发展进程之中石油勘探企业法律事务管理机构建设和运营过程中最显著和突出的问题和弊端现象。个别的石油勘探企业甚至目前为止尚未建立完善的法律事务管理机构，与其相对应的法律法规事务管理工作的工作效率以及管理水平的高低可想而知。

相关工作人员可以在石油勘探企业内部，根据具体法律法规事务管理工作涉及到的法律事务难易程度的不同，为相应的法律事务管理机构设立不同的管理层次。各个管理层次之间法律事务管理机构的协调运作将最大限度的实现和保障石油勘探企业法律法规事务管理水平的显著提升。

3.保障法律事务管理工作的高层次、全方位发展

最后，石油勘探企业负责法律法规事务管理工作的相关工作人员如果想要更好地提升企业自身法律法规相关事务的管理能力，就必须全面保障石油勘探企业法律法规相关事务的管理工作朝高层次、全方位的方向发展。

企业内部法律法规工作管理工作的展开要以最终实现石油勘探企业又好又快发展为最终工作管理目标，严格遵循相关法律条款的规定。将企业法律法规相关事务的管理工作变成能够有效帮助石油勘探企业高层管理人员作出正确发展决策的辅助工具，并为企业日常生产经营中的一系列活动提供相应的法律意见。只有相关工作人员以事实为最终依据、以法律为管理的准绳来开展自身的管理工作，才能最终实现法律事务管理工作的全方位发展。

四、结论

企业法律法规的管理是在企业整个管理和运作众多工作内容之中较为关键和主要的环节。加强企业法律法规管理工作的工作能力，是在当今社会经济发展水平不断提升以及社会整体发展进程不断推进的带动和影响下产生的发展趋势。只有企业负责法律法规建设与管理工作的相关工作人员能够真正认识到提升法律法规管理能力的重要性，才能全面贯彻落实正确的管理理念，最终实现管理工作的有序开展。

参考文献：

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引言：企业社会责任是来源于发达资本主义国家学术界于二十世纪初所提出的一种新的企业发展概念，它的出现让传统以追求利益最大化的企业生存理念得到了很大程度转变，并在于其不断拉锯、抗争的过程中不断完善和壮大。从一定程度上行而言，企业社会责任规制效果的高低，往往会对我国经济的健康运行和社会和谐发展造成很大程度的影响。在我国所修订的《公司法》中，其第五条内容明确的规定了企业必须要承担相应的社会责任，这也是第一次对企业社会责任进行确定了法律制度。在这样的社会环境下，只有深入分析和探讨企业社会责任的法律规制，为完善企业社会法律规制提出具有针对性的对策，从而才能在让企业经济效益效益和社会效益得到提升的同时促进企业快速稳定的可持续发展。

一、企业社会责任的基本含义

（一）企业社会责任概述。企业社会责任概念从其衍生到现如今，一直以来都是一个包含争议和复杂的问题，其在学术界的概念界定始终都存在的诸多不一样的观点。世界银行认为企业社会责任是企业与其利益关键者之间的关系、价值观、遵纪守法以及对人和环境报以尊敬的相关政策和实践的有机结合。它是企业为了让利益相关者的生活质量得到改善的一种以可持续发展为基础的一种承诺。一些学者及教授则认为企业社会责任主要指的是企业不能够单单只是将自身利益最大化当做自身发展及生存的唯一目的，而是应该对自身利益以外的企业社会利益进行最大程度的加强和提升。还有一部分学者则认为企业社会责任是指企业在实现自身利益最大化的过程中，以推动我国国民经济和和谐社会发展为依据，要主动的去承担以及履行其他利益关系人在某些方面上的相关社会义务[1]。

（二）企业社会责任特征分析。首先，企业社会责任是企业道德和法律的相互结合。企业在所需要承载的相关社会责任上，其中很多都是来源于道德范畴的约束。此外，在当下的法制社会环境下，企业也必须自觉承载其相应的法律责任。企业得到和法律义务之间的有机结合、统一协调发展，造就了企业社会责任的形成。企业社会责任只有蕴含了相应的道德和法律义务内容，才能称其为较为完善和具体化的[2]。其次，从企业社会责任的定义角度上讲，其是企业对相关社会利益主要所承载的义务，因此，企业社会责任是以企业以外利益相关者为义务的相对方，并非是企业本身。其次，企业社会责任义务向对方同样也存在着一定的变化，其义务相对方的范畴较广。

二、当下我国企业社会责任法律规制所存在的现状及问题

（一）企业社会责任的法律规制缺乏系统性的结构支撑。从我国所颁布的一系列企业社会责任的法律规制制度和内容大都来源于《公司法》、《环境保护法》以及《消费者权益保护法》等一系列法律法规，缺少具有完整性的体系，在系统性结构支持上存在严重不足。再加上企业社会责任的法律规制目标想要得以实现，大都需要借助于企业监管、市场规制以及行业主管等渠道，不管是在其意义上，还是在其绩效上，都与系统性的企业社会责任规制体系存在着很大距离。

（二）我国企业社会责任的立法过于原则化，存在较差的可操作性。就目前而言，我国社会责任立法还存在的诸多问题，其中最为显著的救赎原则化问题。

（三）缺乏完善的法律责任规定。在我国，企业社会责任的相关立法存在着一定的隐蔽性，促使企业社会责任失范行为无法得到系统的法律责任体系的有效调节，再加上缺少统一的标准来严格规定企业所需要承担的相关法律责任。此外，现行立法过于混乱及多样化的规定法律责任，缺少相应的具有统领性质的归责原则，从而也会对企业社会责任规制的效率和公平性造成非常严重的影响。

三、完善我国企业社会责任法律规制的有效措施

（一）对社会利益本位理念进行坚持。系统性的整合经济法体系中企业社会责任的相关规范法律制度，促使企业社会责任法律体系能够得到不断完善和优化。综上文所述，当下我国所颁布的相关立法中，与企业社会责任相关的内容大都来源于《公司法》、《消费者权益保护法》以及《环境保护法》等诸多法律法规中，存在一定的分散性，缺少制度设计上的统一性，相关内容彼此之间的有机联系存在严重不足。因此，我国应该对《公司法》进行重新完善，以其第五条确定企业或公司是社会责任的义务主体为依据，从对企业外部行为进行有效规范，并对当下的经济法体系中，与企业社会责任有关的法律规范协调作用进行不断加强，在社会利益本位理念中，统一的将分散于《公司法》、《消费者权益保护法》等诸多经济法律法规中的相关企业责任规范融入进去，此外，还要对相关法律的的条款进行增补和完善，从不同的范围及角度上对企业社会责任法律体系进行全方位的完善和改进。

（二）明确企业社会责任的基本原则，对企业社会责任的各项具体制度进行合理设计与落实。从当下我国诸多法律法规中，如《公司法》、《个人独资企业法》以及《合伙企业法》等诸多企业组织法律， 都没有对企业所应该履行的社会责任原则进行明确规定，由此可见在我国企业社会责任立法中依旧还存在着很多有待完善的地方。因此，我国应该《公司法》的分则中，对综合效益原则、可持续发展原则以及公平公正原则等一系列原则做到严格规定，并让公司在章程中对社会责任的规划做到明确规定和实施。从具体制度上来看，可以让企业在自身内部，创建出专门的社会责任机构，以此来指引、监督以及评价企业履行社会责任的全过程，同时可让相关的利益相关者参与其中，进入到社会责任部门的监事会，共同对企业的经营行为等进全方位监督。

（三）对激励性法律规范进行充分利用，促使企业能够自己履行自身的社会责任。从我国《税法》上来看，其对公益及救济性捐赠进行了相应的扣减所得税制度，这就是我国通过激励性法律规范来让企业主动、自觉履行社会责任的典型行为之一。从《企业所得税暂行条例》以及《企业所得税暂行条例实施细则》上讲，其明确固定了在对企业应税所得额进行计算的同时，纳税人在公益及救济性的相关捐赠，处于年度应税所得额百分之三以内的，均都予以扣除。但是因为遭受限制的捐赠流程、对象以及优惠数额，促使大多是企业并不是很关注这些优惠政策。因此，税法应该从让优惠数额提升，实现税后优惠范围扩大以及办理手续简单化等途径，促使企业履行纳税义务的积极性能够得到有效医生。在我国现行立法中，与企业社会责任有效关联时，可以参照《税法》中的相关对顶，对激励性法律规范的作用进行全面认识和关注。

总结：总而言之，现代企业想要实现自身的可持续健康发展，就必须重视起企业社会责任法律规制。因此，我国应该对企业社会责任的法律规制中所存在的一系列问题进行全面分析和总结，并结合当下我国企业社会责任法律规制显著及相关问题，寻找出具有针对性的完善措施，从多个角度上对其进行不断改进和优化，从而才能让企业社会责任法律规制的作用得到充分发挥，促使企业的经济效益和社会效益能够得到共同发展和提高，从而最大程度的推动我国现代企业的可持续健康发展，为我国经济增长带来有效促进作用。

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关键词 ：中小企业 招聘 弱势群体 法律风险

中小企业作为一个国家经济的“底座”，是国民经济的基础，它在推动国民经济增长、辅助大企业发展、增加就业、活跃市场、推动创新等方面具有不可替代的地位和作用。人才作为企业的核心资源，在企业参与市场竞争过程中所起到举足轻重的作业，解决就业实现社会稳定成为中小企业的使命。中小企业的招聘工作还存在许多问题，因招聘引起的劳资纠纷枚不胜举，根据《劳动统计年鉴》， 2010年相关部门受理的劳动争议案件达到693465件，涉及劳动者人数为1214328人。

《劳动法》第12条规定“劳动者就业，不得因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受到歧视”。用人单位在招聘时如果带有歧视性条件，劳动者可以用人单位侵犯其平等就业权为由提起诉讼。《劳动合同法》第八条规定，用人单位聘用劳动者时，应当如实告知劳动者工作内容、工作条件、工作地点、职业危害、安全生产状况、劳动报酬，以及劳动者要求了解的其他情况；用人单位有权了解劳动者与劳动合同直接相关的基本情况，劳动者应当如实说明。在新的条件下，企业应积极解读新法，加强招聘管理，依法招聘，降低法律风险，避免劳动纠纷。因此研究中小企业在招聘过程中可能存在的法律风险及规避策略刻不容缓。

一、招聘过程中可能存在的法律风险的现象

目前，企业在招聘的过程中，歧视性招聘条件最容易出现在招聘广告中。不同的招聘岗位对人员的要求存在差别，用人单位可以根据具体的工作岗位设定相应的招聘条件，条件的设定应与招聘岗位密切相关。实务中，中小企业往往忽视这一问题，不论是否为岗位所必须，在招聘广告中随意限定应聘人员的条件，都有可能会产生各种各样的就业歧视。常见的就业歧视主要以性别歧视、户籍歧视、年龄歧视、学历及经验歧视等等表现形式。

由于目前很多中小企业中从事人力资源管理工作的人员不是科班出生，不了解劳动合同法及违反劳动合同法会带来的一些法律风险，认为如果不签订劳动合同就可以不向员工提供各项待遇和保护，不会受到法律的约束，并且还可以为企业节省用工成本。这样不仅不能使用人单位达到实现预期的目的，反而会因此陷入对自己很不利的境地。在劳动合同法的框架制约下，用人单位不与劳动者签订合同将会面临以下的法律风险：

《劳动合同法实施条例》第六条规定，用人单位自用工之人起超过一个月不满一年未与劳动者订立劳动合同的，除了向劳动者支付两倍工资以外，还有义务补订书面劳动合同，依据《劳动合同法》第十四条规定，用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同，应当立即与劳动者补签书面劳动合同。

若形成事实劳动关系，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有相关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款；用人单位提出终止劳动关系的，应当按劳动者在本单位工作年限每满一年支付一个月工资的经济补偿金。

劳动争议在举证责任分配上以“谁主张，谁举证”为原则，辅以举证责任倒置规则，用人单位负有举证责任时不能举证，将承担不利后果。

二、招聘的法律风险

随着国民的教育水平的逐渐提高，公民的法律意识、维权意识也随之增强，吴圣奎、高瑛玮（2009）指出，无论是道德的角度，还是法律的角度，企业招聘广告时都要本着诚实信用的原则，不得有欺骗性。如果企业在招聘中存在歧视性招聘条件的限制，将面临了很大的法律风险。企业因歧视性的录用条件拒录劳动者而产生纠纷被告上法庭的现象也普遍存在，大部分要负法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任。

除了《宪法》和《劳动法》就业歧视有明确规定外，对反就业歧视规定更为具体明确的是2008年1月1日起施行的《就业促进法》，该法第三章“公平就业”专门规定了用人单位招聘劳动者时不得进行就业歧视。该法第26条对反就业歧视进行了总括性的规定：“用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实施就业歧视。”第27-31条分别对性别歧视、民族歧视、残疾歧视、疾病歧视、身份歧视进行了规定。《劳动法》第68条规定：用人单位应当建立职业培训制度，按照国家规定提取和使用职业培训经费，根据实际，有计划地对劳动者进行职业培训。从事技术工种的劳动者，上岗前必须经过培训。

在劳动合同法的框架制约下，用人单位不与劳动者签订合同将会面临以下的法律风险：制定符合要求的劳动合同文本不仅可以劳资双方的权利义务关系得到充分确定，规范劳动合同履行中的全部要素，还有利于建立和谐的劳动关系。肖胜芳（2008）指出，不少用人单位虽然签订了劳动合同，但所选文本要么是从网上下载的，要么是采纳劳动行政部门所推荐的文本，完全没有考虑用人单位自身管理的特殊需要，没有结合包括工资结构、工时制度等在内的本单位具体情况，使得劳动合同成为仅仅证明劳动关系的一个证据。有得用人单位更甚的是随意增加损害劳动者利益的条款，如：合约期间不得结婚或不得考研等。所以劳动合同的条款不结合企业自身特点、不合乎法律规定将会引来一些法律风险。比如：未约定通讯方式、送达、紧急情况联系人、劳动合同期限的约定的随意性、随意增加不合法的劳动合同条款等。

三、中小企业招聘法律风险的规避策略

首先，通过制定就业促进法实施细则，明确劳动行政部门对招聘广告的审查权，由劳动行政部门在招聘广告前进行实质性审查；再通过扩大《广告法》的适用范围，将招聘类广告纳入到需要通过先行审查程序的广告之中。其次，企业要提高法律意识，要求人力资源部的每名员工都要学习与工作有关的法律法规，端正工作态度，在招聘过程中做好每一步的招聘工作。再次，政府应该完善不健全的法律体系，建立专门的促进平等就业机构。最后，劳动者在应聘过程中也要机灵活动，遇到被歧视的状况，学会运用法律手段来维护自身的合法权益不被侵害，不给企业歧视性招聘留有滋生的空间。

在新法的背景下，人力资源管理部门应当转变思路，顺应形势，制定劳动合同、订立规范管理制度，防范事实劳动关系。首先，用人单位应当要有主动签订劳动合同的意识。事实劳动关系带给用人单位的法律风险和违法成本远高于签订劳动合同所产生的用工成本。其次，用人单位应及时与劳动者签订书面劳动合同，并做好劳动合同续签管理。再次，用人单位签订劳动合同要注意内容和程序要合法，避免因合同无效而产生事实劳动关系。

参考文献

吴圣奎,高瑛玮.常用招聘文书中的法律风险和防范策略[J ] .人才开发,2009(5)

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文章编号：1003-4625(2012)02-0062-04　中图分类号：F830.5　文献标志码：A

非正规金融，是相对于正规金融而言的，在我国主要是指非金融机构的自然人，企业以及其他经济主体之间以货币资金为标的的价值转移及本息支付。有调查表明，全国中小企业约有1／3的融资来自非正规金融途径，主要表现为亲戚朋友等个人之间的借贷、企业之间的借贷、私募筹集资金等，而建立相关的法律引导监管体系也成为急需解决的问题。

一、中小企业融资中非正规金融的现有法律规范

目前中小企业融资中非正规金融活动的存在尚未有专门的、统一的立法，相关的法律规范主要分散在各个法律、司法解释、行政法规和规章中，详见表1。

二、中小企业融资中非正规金融现有法律规范的问题

(一)有关中小企业与个人之间借贷的法律冲突

我国现代经济生活依然保留着农业经济时代的“熟人社会”的特征，人与人之间通过血缘、工作单位、居住地等方式成为“熟人”并彼此信任，这种道德层面上的信任为中小企业通过非正规途径融资奠定了基础，当中小企业特别是其中的家族企业资金不足时，首先想到的就是向亲戚朋友及其“熟人”融资，同时，中国的文化传统使得民众普遍有节俭和储蓄的习惯，而近年来物价不断上涨的现实使得银行储蓄不再能实现利益的最大化，越来越多的人开始将手中的资金进行投资，首要的选择便是身边熟人的介绍或是自身熟悉的中小企业所提供的投资渠道。因此在民间，中小企业与个人之间的借贷便成为了一件“你情我愿、互惠互利”的“好事情”。

但在法律的层面上显然并非如此。国务院1998年的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》和中国人民银行1998年的《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》中，都把是否“经中国人民银行批准”作为判断金融活动是否合法的重要标准，如果单一的以这一标准来判断，绝大部分中小企业与个人间的借贷都未经批准，都是非法的。但是在现实生活中，对中小企业而言，向个人而不是银行借贷重要原因恰恰是因为非正规金融的手续简单甚至完全无需审批，这一规定明显不符合经济发展的要求。

2007年《物权法》实施后，国务院和中国人民银行的这一规定也与《物权法》的相关规定相冲突。《物权法》第三十九条规定：“所有人对自己的不动产或动产，依法享有占有、使用、收益、处分的权利。”第六十五条规定：“私人合法的储蓄、投资及其收益受法律保护。”根据《物权法》的这两条规定，财产所有权人可以依法对自己的财产行使所有权，那么财产所有权人将自己拥有的财产投入到中小企业中并获取利息的行为，实质上就是行使财产所有权的行为，只要不违反国家有关利率、平等自愿等方面的法律规定，均受到法律的认可和保护。按照我国法律效力层级的划分，《物权法》是上位法，行政法规、规章是下位法，这种上下位法之间的冲突，使得行业监管和司法审判对企业与个人之间的借贷问题观点往往不一致，不利于法律监管和引导。

(二)有关中小企业间借贷的法律冲突

由于中小企业融资难，关联企业或者有良好合作关系的企业之间，常常会互相借款，用于短期周转，但对其是否合法没有明确的、统一的规定，现有法律规范也存在着冲突。中国人民银行1996年的《贷款通则》第六十一条规定：“各级行政部门和企事业单位、供销合作社等合作经济组织、农村合作基金会和其他基金会，不得经营存贷款等金融业务。企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务。”最高人民法院l990年的《关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》“四、关于联营合同中的保底条款：……(二)企业法人、事业法人作为联营一方向联营体投资，但不参加共同经营，也不承担联营的风险责任，不论盈亏均按期收回本息，或者按期收取固定利润的，明为联营，实为借贷，违反了有关金融法规，应当确认合同无效。”从上述两个规定可以看出，我国对企业间借贷是明令禁止的。

但1999年《合同法》出台后，上述规定就与《合同法》的相关规定相冲突。《合同法》第一百九十六条规定：“借款合同是借款人向贷款人借款，到期返还借款并支付利息的合同。”最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》规定：“一方以欺诈、胁迫等手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下所形成的借贷关系，应认定为无效。”根据上述两条规定，企业依法可以成为借款合同的主体，企业之间所签订的借款合同，只要不存在《合同法》所规定的无效合同或被撤销合同情况，并符合《合同法》第一百九十七条有关合同形式规定的要求，就应当受到《合同法》的保护。这种法律规范之间的冲突给中小企业的利益保护带来了障碍，也无形当中增加了司法的成本。

(三)引导、监管机制面临的困境

根据1998年国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》的相关规定：民间融资的监管主体是中国人民银行。而2003年12月出台的《银行业监督管理法》将监管权限赋予了银行业监督管理委员会，也就是我们俗称的银监会。这实质上确立了一种以行政管理为主、以刑罚惩罚为辅的管理模式，时至今日，这种管理模式面临着两个方面的困境：第一，银监会如何掌握中小企业通过非正规途径融资的情况?非正规途径对中小企业融资的利弊是什么?哪些非正规金融活动是要重点打击的?诸如此类的问题得不到梳理，也就无法得出制定相关法律制度的第一手资料；第二，我国没有专门的、统一的监管制度和准入制度，通过哪些法律制度来引导和制约非正规金融?哪些非正规金融机构可以在监管下从事活动?这些问题都没有办法回答。这两个方面的困境带来的后果就是：一方面对非正规金融更倾向于打压和管制，忽视了非正规金融对中小企业融资的有利之处；另一方面把刑罚惩罚作为“最初的”而不是“最后的”防线，“出了事才去管”，对非正规金融中的非法行为没有有效的预防。

(四)对利率的限制过严带来更大的风险和成本

最高人民法院1991年的《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》规定：“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，但最高不得超过银行同类贷款利率的3倍。”而2001年4月《中国人民银行办公厅关于高利贷认定标准问题的函》中规定：“借贷利率高于法律允许的金融机构同期、同档次贷款利率(不含浮动)3倍的为高利借贷行为”。由上述规定可见，按照我国目前法律规定，利率超过同期贷款利

率的3倍即为高利贷，而超过4倍即为非法所得，超出的部分不受法律保护。以2011年为例：银行五年以上贷款年利率为7.05％，以此为基数，年利率超过28.2％的即为非法，超出部分不受法律保护。

但在现实生活中，大部分借贷利率要远远高于这一规定，同样以2011年为例：2011年6月，温州民间借贷综合年利率水平为24.4％，对于一些急需资金的中小企业来说，“六分利”(年利率72％)、“八分利”(年利率96％)、“一毛利”(年利率120％)也很常见，江苏浙江部分地区甚至达到过月息30％。这些数字表明，放贷方对于利润的预期值已经大大超过了法律规定的标准，由于超出的部分不受法律保护，对放贷方来说无疑是一种风险，因此，其会竭尽所能将这种风险转嫁到借款人身上，例如将“高利息”事先从借贷本金中扣除，或者将“本息合计后的数字”写在借据上，这就使得借款方的风险增加；甚至可能出现一些连带性的负面影响，例如甲、乙、丙原本都有资本放贷，甲、乙期望的利率为40％，而丙期望的利率为60％，由于40％的利率超过了现有法律的规定，而降低利率甲、乙又觉得与所承担的风险不符，因此甲、乙决定放弃放贷，那么作为唯一放贷方的丙，面对急需资金的中小企业，会毫不犹豫地要求60％甚至更高的利率……这样恶性循环下去，会使得本来已经不堪重负的中小企业雪上加霜，甚至会使得资本更多的流向那些善于规避法律的主体，增加法律执行的成本。

(五)家族企业的特点给定罪量刑带来的阻碍

我国的中小企业中有相当大一部分是家族企业或以家庭为单位进行经营，“夫妻店”、“父子厂”比比皆是，很多中小企业的经营活动和企业主的个人活动往往是交织在一起的，这给集资诈骗罪的定罪量刑带来了一定的阻碍。根据我国《刑法》第一百九十二条的规定，集资诈骗罪的首要构成要件就是“以非法占有为目的”，最高人民法院在2011年11月了《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条第二款规定：“使用诈骗方法非法集资，具有下列情形之一的，可以认定为‘以非法占有为目的’：(一)集资后不用于生产经营活动或者用于生产经营活动与筹集资金规模明显不成比例，致使集资款不能返还的……”对于家族企业通过非正规途径募集到的资金，究竟是用于生产经营活动还是个人活动，往往在司法实践中难以界定，以轰动全国的“吴英案”为例：吴英以募集来的资金购买了法拉利在内的大量高级轿车，公诉方认为吴英此举是为了个人的享受，符合“以非法占有为目的”的要件，而吴英的辩护律师则辩称，吴英所购买的这些轿车是给本色集团下的婚庆公司做业务时使用的，是用于生产经营活动的，这种争议成为吴英是否构成集资诈骗罪的焦点。由此可见，如何区分家族企业或个人独资企业中企业主的个人行为和生产经营行为需要进一步的确定标准。

三、中小企业融资中非正规金融法律规范的完善

(一)细化《中小企业促进法》的相关规定，鼓励中小企业利用民间资本

现行的《中华人民共和国中小企业促进法》和各省的实施办法包含很多弹性、原则性条款，而且已经实施了近十年，在目前社会经济、文化等各个方面都已经发生了巨大变化的情况下，首先应进一步细化中小企业融资的相关规定，例如允许中小企业间的相互借贷，以实现资本的有效流转；特别是对其中的非正规金融活动制定详细的法律规定，鼓励中小企业利用合法的非正规途径融资，有效的利用民间资本实现自身发展。

(二)尽快出台专项性法律法规，有针对性的解决现有法律规范中的问题

我国应尽快出台《放贷人条例》、《高利贷法》、《民间金融管理法》、《中小企业融资法》等专门性的法律法规，并针对现有法律规范中的问题，汲取经过实践检验行之有效的经验，参考中国香港《放债人条例》、南非的《高利贷豁免法》等内容，在以下方面进行重点规定：

1.建立专门性的监管机构

根据中国香港《放债人条例》的相关规定：香港设立有专门的放债人注册处对民间放债行为进行监管；放债人注册处处长由公职人员担任，主要负责放债人资格的审查、管理和牌照的发放；放债人在提出申请是除提交必要的资料外，还要经过警务处处长的调查。我国法律可以参考其规定，由中国人民银行设立专门的非正规金融监管机构，在各省和各市设立二级、三级非正规金融监管机构，建立统一的监管系统。

2.建立监管制度和配套措施

第一，实行准入制度。非正规金融主体想要从事相关活动，必须经过申请、审查和登记。各级非正规金融管理机构在进行审查时，可以充分利用人民银行的征信系统和公安机关的联网系统，对申请人的信息特别是信用记录进行审查，以保证那些遵纪守法、信用度高的放贷人能够从事非正规金融活动。

第二，实行培训制度。在各级非正规金融监管机构下设专门的“培训拓展处”，为获得审批的非正规金融主体提供人员培训和能力建设支持，拓宽其融资渠道，实现规模经营。

第三，实现信息支持制度。逐步建立“中小企业信息库”，对中小企业通过非正规金融融资的对象、资金用途等信息进行登记。一方面为获得审批的非正规金融主体开展活动提供必要的信息支持，实现非正规金融机构和中小企业的信息对接，协调各地区非正规金融主体间的合作和信息共享；另一方面，为司法部门打击非正规金融活动中的犯罪行为提供证据支持，特别有利于集资诈骗罪等需要确定资金去向的罪名的定罪量刑。

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一、中小企业融资现状与民间借贷现状

（一）中小企业融资的现状

在西方经济发达国家，中小企业筹资渠道是多样化的，这与它们完善的市场经济及成熟的金融市场有关。我国企业的融资渠道是很有限的，尤其是中小企业表现最为突出。目前中小企业发展的情况看，企业筹集资金的渠道仍然过于狭窄，仅仅局限于企业自有资金、银行贷款和民间借贷三种方式。商业银行贷款是当前中小企业最主要的融资途径，但信贷制度规定过严，审核时间过长，办理银行贷款手续繁琐。尤其是商业银行经常以中小企业实力不强、缺乏抵押资产或财务制度不健全等因素为由而拒绝给中小企业发放商业贷款；总之，中小企业从银行获取贷款的难度还是比较大的。[1]中小企业的融资成本一般包括利息支出和筹资费用，中小企业在银行融资时，由于其融资额度小银行单笔业务成本高，且贷款风险相对较高，因此不仅无法享受优惠利率，而且还要支付比大中型企业借款高的利息。银行对中小企业的贷款一般采取担保方式，不但手续繁杂，而且为寻求担保物，中小企业还要付出诸如资产抵押登记、担保费等高额费用。由于中小企业一般融资金额较小，这些费用在筹资金额中的比重相对较高。

（二）民间借贷现状

民间借贷是指公民之间、公民与法人之间或公民与其他组织之间的借贷关系，不包括法人之间与其他组织之间的借贷，它是游离于金融机构之外的民众之间的资金互借行为。民间借贷随着全球经济一体化的愈加活跃， 民间借贷是社会经济发展到一定时期、企业和个人财富逐步积累、工业资本向金融资本转化、而正规金融又不能有效满意社会需求时的必定产物。民间借贷已成为了中小企业最重要的融资方式，并且这种态势逐年递增。

根据最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干规定》，民间借贷的利息可以适当高于银行利率，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数），超过此限度的，超过部分的利息不予保护。我国《合同法》也规定，"自然人之间的借款合同约定支付利息的，借款利率不得超过国家有关限制利率的规定"。在实际操作中，民间借贷的利率比银行利率要高，目前温州民间借贷利率可达到20‰，在民间融资不够发达的广东省，借贷利息更高达月息20‰--30‰。[2]目前的民间借贷市场，借贷形式多种多样，传统的基于亲缘关系的直接借贷模式所占比重下降，社会融资中介、专业放债人和中介人等扮演越来越重要的角色。社会融资中介结构主要包括小额贷款公司、典当行、担保公司、私募股权投资基金等，这些机构通过直接或间接、公开或隐蔽的方式参与民间借贷。

鉴于社会各界倡导制定相关法律法规来规范民间借贷，政府为满足市场的需求，制定了一些规范民间借贷行为的法规、政策，我国民间借贷的法制建设长期处于滞后状态，政府在政策层面上也出现了许多监管混乱和监管漏洞。由于我国民间借贷市场存在着诸多监管的问题，对民间借贷进行有效的法律规制就具有了紧迫性和必要性。唯有从法律的层面对民间借贷进行有效地规制，将民间借贷行为纳入政府金融监管的范围内，这样才可能使民间借贷充分发挥民间借贷的在金融市场上的积极作用。因此，我们必须从法律的规定上给予民间借贷一个合法的法律地位，才能对民间借贷行为进行法律规制和建立有效的监管体制。

二、中小企业融资与民间借贷之间的关系

（一）民间借贷是中小企业融资的方式之一

中国经济状况日益剧增，中国的民营中小企业出现了一种快速增长的趋势。而中国中小企业的发展所需的资金大部分都是来源于民间借贷，民间借贷对我国中小企业的发展起到了极大的推动作用。民间借贷是市场经济条件下企业融资活动的必然产物，在正规金融机构提供的服务存在总量与结构供给不足的情况下，又是一种必要的补充。

中小企业是我国国民经济发展的重要力量。然而由于各方面的原因，中小企业融资难的问题一直很突出，其从正规金融获得的资金极为有限，另一方面，由于具有信息和成本方面的优势，民间借贷对于解决中小企业的融资问题一直发挥着重要的作用。中小企业在发展过程中经常出现资金不足的状况，而企业由于实力不强、财务制度不健全、缺乏担保等问题很难通过商业银行机构得到解决。民间借贷具有门槛低、手续简便、期限灵活等特点。[3]民间借贷则为一些急需周转资金的中小企业解了燃眉之急，促进了中小企业的发展。尤其是满足中小企业的融资需求，从而有效促进了中小企业的健康发展。民间借贷在一定程度上解决了中小企业融资难的问题。

（二）中小企业的融资需求促使了民间借贷的快速发展

当中小企业出现融资困难时，充分利用民间借贷的优势，从而满足了中小企业的资金需求。民间借贷由传统的直接借贷、钱庄、合会、典当行等形式，发展到现在的个体工商户、小额贷款公司、私募股份投资基金、上市公司等参与到民间借贷中。民间借贷的利率比商业银行同期利率高，基于借贷双方之间的信赖关系，民间借贷比其他投资风险相对较小。越来越多的投资者将其闲置资金用于民间借贷，投资者本身既能从中获利，又有效解决了中小企业融资难的问题，从而促进了中小企业的发展。由于中小企业的资金需求的不断扩大，从而为民间借贷的发展提供了前提条件。民间借贷对中小企业的发展发挥了十分重要的作用，同时，中小企业的融资需求也为民间借贷的发展提供了肥沃的土壤。

三、中小企业运用民间借贷融资过程中存在的问题及分析

民间借贷在一定程度上满足了中小企业资金需求，弥补了金融机构贷款的缺失，在解决中小企业贷款难的问题的同时，在经济发展方面发挥了一定的推动作用。但民间借贷在发展过程中缺乏有效的法律监管，从法律上分析存在一定的潜在风险，近年来产生的民间借贷纠纷不断增多，有的对企业的正常生产甚至对一定区域经济金融运行带来不良影响。

1、加重企业财务负担，影响信贷资金安全

许多企业通过民间借贷融资的利率水平一般都比较高，有的甚至高出商业银行同期利率数倍。虽然一时解了燃眉之急，但却使得其财务负担进一步加重，高息对较低收益率的制约很可能会使这种借贷变得得不偿失。当中小企业难以支付到期债务时，往往会通过民间借贷筹集新的资金来偿还到期的高息债务，恶性循环则会严重影响到企业未来的健康发展。[4]

2、削弱了货币政策执行力度，影响了国家宏观调控效果

民间借贷的利率远远高于银行存款利率，从而弱化了中央银行利用利率杠杆调控资金供求关系的能力，大量的民间融资活动在正规金融机构之外进行，造成资金不规范循环，在一定程度上影响了国家金融政策的实施效果。民间借贷影响了国家利率政策的实施，金融机构的资金利率是在我国利率政策规定的范围内浮动，而民间借贷利率是根据资金市场供求调整的，由借贷双方自愿达成的协议，鉴于民间借贷多数发生在企业无法从商业银行获取贷款的情况下，因此利率通常远高于银行同期利率数倍，导致国家利率政策无法得到全面贯彻实施，在某种程度上影响了国家宏观调控的实施效果。

四、中小企业融资过程中对民间借贷的规制措施

在我国市场经济持续高速的发展，在有关信用机制不健全的情况下，民间借贷的存在和发展，对于我国经济的迅速增长，具有十分重要的实质价值和意义。 民间借贷在本质上属于民间金融范畴，我们应尽快完善并制定相关法律法规及政策，将其纳入中央银行和银监会的监管范围，使这些不规范性、隐蔽性的借贷活动公开化、合理化，以达到民间资本融资渠道畅通、规范金融市场秩序的目的。目前我们需要做的是建立一些机制使民间借贷趋利避害，使民间借贷步入制度化、规范化发展的轨道。

（一） 采取单独的民间借贷立法模式

尽快制定《民间借贷管理条例》，由中央银行和银监会对民间借贷的主体、利率浮动范围、借款方式、资金投向、风险纠纷的处理等方面进行具体的规定。从法律上降低民间借贷引发的信用风险，打击非法集资、高息揽储等活动；加大打击利用民间借贷资金从事制假、贩假等非法生产经营活动，加大法律宣传力度，尽可能让人们了解到民间借贷存在的风险，以维护社会和经济的稳定与发展。政府应当高度重视民间借贷在市场经济中起到的积极作用，通过制定相关法律法规，以确立民间借贷的合法地位，确保正当的民间放贷行为顺利进行，以法律的形式明确正常的民间借贷范围，对民间借贷的主体、利率、方式、期限等方面做出指导性规定，为民间借贷创建一个合法的活动平台。[5]由于民间借贷涉及的范围十分宽泛，其组织形式和经营方式是多样化的，因此，制定相关民间借贷的法律法规也应对其进行合理的规范。

（二）完善民间借贷的法律和金融监管体制

建立对民间借贷行为的有效监管和制约机制，是规避其风险，发挥其融资功效的必要条件。只有在立法先行的情况下，监管机构的监管行为才能做到有法可依，民间借贷监管制度应当建立在完善现有的监管制度的基础之上，使最新立法与已存的监管制度有机协调和配合，以适应经济全球化条件下对民间借贷行为监管的最新要求，维护金融秩序，推进社会经济的可持续发展。加强民间借贷的金融监管，在民间借贷地区设立相应管理机构，对借款合同的有效性和利率的合法性提供咨询和指导；建立民间借贷的风险防范与预警系统，将民间借贷的市场准入、市场退出、日常运行纳入监管之中；防止民间借贷向高利贷、非法集资等非法金融业务发展。

（三）制定民间借贷利率标准

《合同法》第211条规定，"自然人之间的借款合同约定支付利息的，借款利率不得违反国家有关限制借款利率的规定。"根据最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的有关规定，"民间借贷的利率可适当高于银行利率，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包括利率本数）。"超出部分的利息不予保护。

制定民间借贷利率的统一标准，可以从立法层面适当提高民间借贷利率的上限标准，或者细化民间借贷活动在不同情况下的利率标准，或者明确民间借贷在不同地区、不同情况下的利率，尽快出台《放贷人条例》，或其他规范经营性的民间借贷关系的法律法规，对借贷人的资格、资金来源、利率、担保、贷款额度、登记备案，以及必要的监管作出规定。由于各地经济发展不平衡，建议从立法层面适当对民间借贷利率进行规范，或者明确民间借贷在不同地区、不同情况下的利率标准，比如东西部地区、南北地区、长短期借贷利率可以分开界定。对民间借贷的利率进行有效的规范。比如建立民间借贷利率监测制度，各级政府与人民银行建立监测点，实时反映民间借贷资金供求情况，在准确掌握民间资金市场利率后，充分利用利率浮动政策来调控宏观经济。

参考文献：

[1]樊鸿雁.姜南.中国企业融资法律问题研究[M].北京：中国检察出版社，2005：24-39.

[2]李英民.民间借贷：博弈分析与路径选择[J].济南金融，2005，（9）.

[3]张婕.中小企业的关系型借贷与银行组织结构[J].经济研究，2002，（6）.

[4]刘黄.中小企业如何制定最佳融资决策[J].中国中小企业，2002，（9）.

[5]朱峻宏.民间借贷：中小企业融资难问题的有效解决途径--基于制度经济学的分析[J].商场现代化，2010，（21）.

[6]嘉思瑶.宋若锋.中小企业民间融资行为探讨[J].金融理论与实践，2009，（4）.

[7]李大武.中小企业融资难的原因剖析及对策选择[J].金融研究，2001，（10）.

[8]冯静生.对规范发展民间借贷的思考[J].经营与管理，2009，（1）.

[9]陈志刚.民间借贷与中国金融调控[J].武汉金融，2006，（5）.

篇（6）

中图分类号：D201 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）07-0117-01

在中国经济和社会漫长的发展过程中，中国电力企业也经历了几次调整和改革。2002年，国家制定了以市场化为导向的改革方案，重组电力公司管理的发电资产、电网资产。改革后，电力企业的发展模式也从传统的靠政策经营转变为依靠法律经营。因此，电力企业应从实际情况出发，把握自身的优势，通过不断提高全员的法律意识，妥善运用法律知识来防范法律风险，以较低的成本化解法律纠纷，以法律论证为经营决策提供切实可行的支撑和依据，最终保障电力企业在激烈的市场竞争中立于不败之地。总而言之，法律风险防范问题的探讨对电力企业经营管理具有很强的现实意义。

一、电力企业经营管理过程中存在的法律风险

电力企业不仅具备其他一般企业面临的法律风险，还具有自己独特的法律风险。

㈠电力企业经营管理面临的独特法律风险

事实上，电力企业由于其经营方式与经营产品不同而具有转化性、广泛性、隐蔽性、依附性以及动态性和相对客观性等特征。总体来看，电力企业经营管理中面临的主要风险有外部市场体制机制不完善，法制不健全；内部法制队伍建设落后，规章制度不健全，合同管理、法律纠纷处理、劳动用工不规范，电力设施保护和电网建设不到位等。

这些法律风险一旦转变为法律事件，将给电力企业造成巨大的经济损失，根据责任的轻重，相关责任人也会被追究刑事责任。

㈡经营管理过程产生法律风险的根源

根据产生法律风险的根源来看，可以划分为企业内部因素与企业外部因素两个方面。

1、电力企业内部因素。虽然进入了市场经济，但由于电力企业转型相对比较晚，企业的惯性思维还停留在计划经济上，没有完全转变过来。对于市场经济认识还不够，缺乏自主经营的思想和行动；同时电力企业转型较晚，其法制建设依然比较薄弱，所制定的相关法律与制度还不够完善，存在诸多的漏洞；一些电力企业的管理者抱着侥幸的心态，想钻法律的漏洞；成本控制缺乏科学性，致使工程设计与生产上缺乏合理性而导致技术上存在问题；经营管理中的监督工作不到位，疏忽大意为违法分子留下了有机可趁的漏洞。

2、电力企业外部因素。外部的环境因素也会为电力企业带来法律风险，比如公司的运营，企业中的产权等；另外我国的市场经济和其他国家的市场经济有所区别，导致电力企业的革新需要探索出自己的道路，因此相关的法律也还是边摸索边完善，一旦不能和经营管理与时俱进就会出现法律风险。

二、电力企业经营管理法律风险的规避措施

目前，我国法治氛围和企业经营环境不断健全和完善，新的风险和事项层出不穷，电力企业应如何更好的面对，如何在经营管理中运用法律知识防范法律风险是急待解决的问题。通过对典型企业的研究和分析，结合在电力企业的应用实践，构筑好法律风险防线应从以下几个方面入手成效初显。

㈠制定周全的法律风险管理计划，重视法律风险评估

法律风险管理战略是电力企业在综合考虑发展战略、竞争状况、管理能力以及资源配置等多方因素的前提下，详细制定的具有统帅性以及纲领性的在企业内部统一执行的战略部署。这其中包括了预防性法律风险管理措施和突发法律风险事件管理预案。详细来说，电力企业要在经营管理流程的整体设计上保障一定资质和数量的法律顾问以及法务人员参与其中，并在公司管理的各个环节发挥出法律顾问的重要作用。电力企业在制定重大经济决策之前，必须要主动争取法律专家的意见，邀请法律顾问对该决策的可行性与合法性以及潜在的安全隐患进行系统、全面的法律论证，最终提供一个书面的法律论证报告，让企业了解该计划在执行过程中存在的法律风险，并制定风险防范措施，确保决策的的施行。

㈡从经营管理制度上确保企业经营决策的合法性

电力企业的内部规章制度，前提必须在国家的法律范围内制定。电力企业要跟据国家最新完善出台的《公司法》、《劳动法》、《劳动合同法》等完善企业内部各项规章制度和工作程序，坚持合法经营、合法管理，发现规章制度方面的漏洞要及时处理，使企业在正常的轨道上不断坚持可持续发展。特别是对于企业经营管理方面的规定要做到具体细致、考虑周全，比如合同管理、诉讼管理、招投标管理等，对于它们的操作流程和执行方式的规定都要确保全面到位。这样可以使企业在内部和外部都受到法律制度的严格规范和制约。总得来说，要建立以事前防范为主、避免事后补救、严密监控过程的内部规章制度。

㈢法律风险防范体系要及时建立和不断完善

电力企业要严格按照相关要求，建立、健全法律风险防范机制，并且要与现代企业制度、企业文化、员工培训合理的结合起来，把法律风险防范体系当作企业内部经营管理控制体系的重要组成部分，使企业经营管理体系没有法律缺陷和漏洞。企业法律相关内容的费用支出要做出明确的财务预算，从资金上积极支持法律风险控制的健康发展。在日常管理中要严格建立企业主要领导负责制，使其与企业法律顾问、法律事务部门相联系，共同参与法律风险防范体系的监督和完善工作。

㈣实行法律顾问制度

企业法律顾问是指具有专业法律知识，为企业提供法律服务的专业人才。由于电力企业的特殊性，企业既需要懂得生产经营又掌握法律知识的人才，电力企业在依法治理的过程中，应大力培养专业素质过硬，思想作风正派的法律人才，并将法律人才的管理纳入到企业人力资源管理体系中，鼓励企业职工学习法律，取得法律顾问资格，从而建立起一整套健全的法律顾问体系，有效的规避法律风险。此外，电力企业还应推动相关法律法规的完善，充分落实政企分开的规章制度，使电力企业的管理能够在法律框架内有序运行，还应推动触电事故处理的法律法规的完善，当前，对于触电事故处理方面的法律法规还存在很大的不足，电力企业在处理此类问题时往往是败诉的一方，因此，应积极推动此类法律的完善，明确事故双方的责任，保护电力企业的合法权益。

三、结语

总而言之，随着国家法律体系的逐渐健全，电力企业所面临的法律风险也大为增加，为企业的运行造成了不小的潜在威胁。因此，电力企业应该充分利用自身优势，提高法律意识，运用法律知识提升企业在经营管理中的优势，加强风险防范，完善自身的法律风险规避机制，才能有效的降低自身的法律风险，为企业运行与社会发展做更多的贡献。

参考文献

[1] 赵煜.电力企业现代管理[J].中国电力教育，2010.

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我国现阶段公司内部会计控制相对薄弱，市场公平竞争的环境尚未完全发展成熟，因此，要做到全面、有效的规避企业法律风险，就必须应充分发挥内部审计的作用。

一、规避企业法律风险的内部审计内容

国际内部审计师协会在其制定并修订的《内部审计实务标准》及《职责说明》（2001年）中认定：“内部审计是一项独立、客观的保证和咨询活动，其目的在于增加价值和改进组织的经营。它通过系统化、规范化的方法，评价和改进风险管理、控制和管理过程的效果，帮助组织实现其目标。”这是目前较为权威的关于内部审计作用的界定，也是未来内部审计职业发展的方向。

委托关系会产生受托经济责任。而审计的存在正是为了保证受托经济责任能够全面有效的履行。内部审计是解决问题的控制机制，是监督机制的重要组成部分，同时信息披露制度和激励机制的有效运行也离不开内部审计。内部审计作为受托经济责任的最好计量者、监督者，是受托经济责任关系中委托人和受托人的桥梁，其最终目标是协调组织成员有效地履行其受托经济责任，降低各种委托成本。企业内部审计可能通过对企业法律风险管理过程的充分性和有效性进行监控、检查、评估、报告和提出改进建议来帮助管理者和董事会或审计委员会履行其职责。

二、企业法律风险对内部审计的新要求

（一）保证内部审计工作的独立性

独立性是保证内部审计人员客观、公正地或者免除偏见地从事审计活动的先决条件，是内部审计工作的基础。所谓“独立性”，是指内部审计人员应与其所审查的活动保持应有的独立，为其能够自由和客观地完成审计任务，取得期望的工作成果提供足够的保证。然而，在公司的治理结构中，内部审计部门属于公司行政系统的一部分，在日常的活动中服从公司管理当局的指挥。虽然这有助于审计部门结合公司经营管理的需要进行相应审计，但是同时也形成了内部审计与管理当局及其所实施的内部控制和提供的财务报告交叉混同的现象，不利于内部审计功能的有效发挥。因此，应该提高内部审计部门的独立性，使其工作不受管理当局的限制，并确保审计结果受到足够的重视，进而提高内部审计效率。

（二）扩大内部审计的职能及作用

内部审计作为公司内部控制的重要组成部分，同时也负有监督与评价内部控制其他部分的职责，因而在强化内部控制方面具有不可替代的积极作用。然而，传统的内部审计只是评估内部控制是否实现经营活动的效率和效果，财务报表是否可靠，是否遵循了相关法律法规等等。只强调了经理人与下属职能部门之间的委托关系，而没有考虑到外部利益相关者（股东）与经理人的委托关系；只注重了企业关系中低层次的职能与方法，而忽略了高层次关系的重要地位。随着企业规模壮大，股东与高层管理者之间的委托关系成为内部审计的关注点。因此，内部审计应该提升治理层次，拓展职能范围，涵盖企业所有的委托关系。

拓展职能范围后的内部审计，一方面可以通过战略管理审计来评价，股东与高层管理者之间的委托关系产生的受托经济责任是否有效履行。通过对企业战略持续的风险评估，不断研究提出可能出现风险的应对方案，确保战略的正确性。另一方面，可以通过对组织风险管理和内部控制有效性的绩效评估，来评价公司最高管理层受托责任的履行情况，帮助和促进其全面有效地履行受托管理责任，最终目标是实现创造企业价值的目标。同时，对企业最高管理层的审计、评估可以在一定程度上杜绝企业经理人的逆向选择问题和道德风险问题。

三、完善企业法律风险内部审计制度的途径

（一）组建审计委员会，保证内部审计独立性

国际内部审计师协会在其《内部审计实务准则》的中强调：内部审计师必须独立于其所审核的活动，独立性可使内部审计师提出公正的不偏不倚的确认和评价。规范的法人治理结构中，应在董事会下设置内部审计委员。委员会的组成须经董事会批准并成为其常设性机构，审计委员会由不参加董事会的外部董事组成。它从属于董事会领导并能直接向其报告工作，在组织中独立于管理层和业务部门，能够独立地履行其职责。同时，审计委员会在业务上受监事会的指导，从而可以保证其具有较高的权威性。审计委员会与内部审计机构始终保持着紧密的联系，对支持和保证内部审计工作起到重要的作用。审计委员会可以充分保证内部审计的独立性，从而形成严密的内部审计控制系统，在保证内部审计机构独立性的前提下，由内部审计机构来完成评价公司内部企业法律风险规避制度及其执行的效果，并提出改进性意见。

审计委员会的建立可以在大大提高内部审计的权威性和独立性，保障内部审计职能的发挥。内部审计机构在董事会审计委员会的领导下，可以相对独立地、有权威地对公司的各项法律风险规避政策进行审计监督，作为公司内部治理、内部控制体系的一个重要部分参与公司经营活动的全过程，充分履行检查、评价职能。从公司的治理角度来看，董事会作为公司的决策机构肩负着保证公司管理行为的合法性和可信性职责。审计委员会对董事会负责的制度安排，能有效减轻董事会职权弱化、内部人控制的局面。同时，审计委员会在业务上接受监事会指导能够在一定程度上产生对董事会的制衡。

（二）转变内部审计职能

目前，我国企业中的内部审计人员将大部分精力都集中在财务数据的真实性、合法性的审查及监督上，内部审计的主要职能就是“查错防弊”。但随着现代企业制度的建立，外部制约机制的加强，内部管理水平的提高，这种有限的职能显然不能满足企业经营管理的需要，更不要说在公司治理中发挥作用。因此，内部审计应该及时扩大职能范围，以适应现代企业发展的需要。

在职能转变的过程中，内部审计人员应通过审计委员会对单位的决策、计划、方案的可行性，经济活动的效益性进行评价，揭示矛盾、找出差距、分析原因、研究措施并提出建议。对内部控制的健全性、有效性进行确认，保证控制措施处于正确的位置以及在关键位置建立有效的控制点。将服务意识贯穿于内部审计工作的全过程，充分发挥内部审计在公司管理和公司治理中的作用，以促进企业不断完善自我约束机制，适应市场经济的需要。同时，面对企业法律风险问题，内部审计部门不应该仅仅负责内部经济责任审计、成本审计、预决算审计等一般性的审计业务，而且还应该运用企业设定的风险预控评价指标，对企业内外部各种经济现象进行评估和检测，从而有利于核实法律事务机构部门的工作，对其工作质量和披露信息进行实时监控。有利地保证了企业法律风险规避机制的运行效率和职能的发挥。

（三）拓展内部审计的服务范围，开展法律风险管理审计

随着内部审计职能的转变，其服务领域也将突破传统的财务审计的局限，参与到公司的经营管理和治理层面之中，其涉足的领域应该涵盖包括法律风险管理审计等方面。

法律风险管理审计是内部审计机构对组织风险管理流程的设计及运行的有效性、关键风险控制的充分性、风险评估和报告数据的准确性进行独立审查和评价。它既可以保证董事会运用适当的治理和控制来处理企业法律风险，又可以在降低、转移或承受法律风险等方面为管理者提供建议。在法律风险审计过程中，内部审计应该更多地参与到面向未来的规划和决策工作中，对企业经营过程中的法律风险发生的可能性进行时时关注。法律风险管理审计在具体操作过程中，应关注以下两点：

首先，法律风险管理审计的审计计划制定要与企业的战略、目标等企业具体情况相结合。只有在制定审计计划时，充分考虑企业整体的战略目标，重点关注法律风险对组织目标实现产生的影响程度，才能够通过对法律风险的监控帮助企业长远地发展，满足所有者和利益相关者的愿望，增加企业价值。

其次，法律风险贯穿于企业的各个层次，法律风险管理审计要对组织整体的风险管理和职能部门的风险管理全部进行审查和评价，其审计内容包括对法律风险识别、法律风险评估方法、法律风险应对措施、法律风险管理机制的适当性及有效性审查。

参考文献：

1、耿慧敏.刍议加强风险导向内部审计的独立、客观性[J].财会月刊,2009(2).

篇（8）

一、我国公用企业垄断法律规制的实施障碍

中国公用企业垄断的法律规制已经启动，然而，实施成效却不尽如人意，这主要是因为存在如下几方面的反垄断法律实施的障碍：

（一）公用企业垄断法律规制的制度基础不完善

反垄断必须有良好的制度基础，包括法律和政策。首先，市场经济国家在反垄断时，都有与时俱进的反垄断法律制度作为行为依据。如前所述，我国至今尚未出台《反垄断法》，其他专门性立法也很不成气候，可谓无法可依。反垄断依然停留在政府官员和学者的不见得有价值的“价值理念”中，难以制度化。若非有《反不正当竞争法》中两个未中垄断要害的条款，中国的公用企业反垄断法律规制根本无从谈起。其次，在对公用企业垄断性环节实施反垄断控制，建立管制制度（如市场准入、价格确定以及普遍服务等）时，还必须在竞争性环节充分引入竞争。在反垄断制度不健全的情况下，管制制度还具有过渡性质的反垄断功能，如网络间的互联互通。但按照现代管制制度的最基本的独立性原则，我国的公用企业改革一直没有对管制制度的建设给予足够的重视，管制的功能往往与政府的宏观调控、国企产权管理的功能混杂一体。如独立性、专业化的管制机构至今没有落实，管制体系的不健全，可能造成引入竞争后的市场秩序的混乱。

（二）缺乏充分的反垄断预警系统

在反垄断的法律规制中，应当有发达的信息系统提供充分的信息，帮助立法者和执法者理智决策。133229.CoM这样的信息系统是由相关利益群体的意见构成的。决策层及其决策支持系统在制定和执行公用企业竞争政策时，应当积极主动地听取诸如消费者、企业、其他相关行业甚至专家学者的声音。但是，我国的实际情况却是，政府部门或刚愎自用，或另有他谋，总是不愿意广开言路，决策程序过于封闭，难免出现决策错误，或将好事办成了坏事，或让少数人得利而大多数人受到损害。

（三）市民社会发育不良，消费者运动发展不充分

市民社会是指一种享有独立人格和自由平等权利的个人之间的交往关系与整合形态，是与市场经济和民主生活相联系的、独立于政治国家的民间自治领域。相对于政治国家，市民社会具有人格独立性、民间自治性、契约普泛性。市民社会是一个具有自组织能力的巨大系统，它自身可以从内部建立起必要的秩序，而不必仰仗国家运用强制性力量从外部去建立。其成员都是独立的个体，具有独立人格和自立意识、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此间的行为以契约方式规范出来。[2]这种社会秩序体系和自主意识能够形成一股不可忽视的力量，抑制不正常的行政权力和经济力量对社会整体秩序和个体权利的侵害。改革开放20年来，我国经济体制改革一直在朝着产权的多元化（社会化）和经济运作的市场化方向迈进，其直接的结果就是促进了一个具有相对自主性的市民社会的形成，市场主体的现代意识和民间社会组织化程度都有所增强。但是，在以市场失灵为前提的自然垄断面前，围绕着“市场”发展起来的市民社会以及由此产生的市民权利意识只得畏步不前。况且，中国的消费者向来饱受“顺民”情结的熏陶，面对强大的垄断企业和其所依附的行政力量，哪里还能意识到自己正出于垄断剥削之下，哪里还能想起为自己的合法权益而战呢？

消费者运动是消费者自发或有组织地进行的旨在保护自身权益，改善自身地位的社会运动。消费者运动发端于十九世纪90年代的美国，并于二十世纪中期在全世界范围内蓬勃发展起来。轰轰烈烈的消费者运动迅速推动了现代消费者保护立法的进程，也震慑了滥用市场支配力量盘剥消费者利益的垄断经营者。[1]我国消费者组织于二十世纪80年代开始出现，目前，消费者运动已经作为一种时代浪潮蓬勃兴起。但是，我国消费者运动起步较晚，消费者的素质普遍较低，各级消费者组织的维权活动经验不足，并未充分发挥其作为消费者权益代言人的作用，也还没有显示出对于垄断经济力量的威慑力。

二、法律对策

（一）法律规制的原则

其一，垄断经营与自由竞争并举

对于公用企业的垄断经营，并不是完全消除，而是重新界定。要做好对公用企业不同环节的区分，把自然垄断性业务从其他业务中分离出去，政府继续对其进行管制。为了照顾特定行业发展规模经济和平衡地区经济发展差异的需要，法律应当允许甚至要求政府出台一定的地方政策进行市场准入限制，并出台《反垄断法》等竞争法来规范公用企业的市场行为，防止其滥用优势地位，必要时可以授权一定机构对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割。而且，由于不同行业的自然垄断程度有所差异，运用一般规则进行一般控制也是不明智的，应当针对不同行业不同的垄断方式和程度，进行不同的法律调整。但是，为了防止垄断经者滥用垄断经营权，可以尝试对垄断业务的经营权之授予采取特许权形式，并且应当通过市场化的竞争方式来授予特许权，即通过招标方式进行概括竞争，择优选择条件最好的企业来负责经。在特许权经营期间，主管部门负责全面考察，已经发现特许经营者由严重违规即可解除特许权在特许权经营期限届满后，再度进行招标，重新选定经营者；而对于竞争性业务，应保障甚至促使多家企业进入企业，积极参与市场竞争。同时依法规范企业市场行为，进行反不正当竞争、防止垄断、依法征税等管理足矣。经营活动完全由企业根据市场行情和国家政策自行安排。根据不同业务的性质和特点，区分实行不同的规制或放松规制的政策，就能在公用企业行业较充分地发挥竞争机制的作用，同时兼顾规模经济效益，实现竞争活力与规模经济兼容的有效竞争，提高行业经营效率。

其实，区分强自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节，对公用企业进行垂直分割的改革已在我国推行，但是实施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中华人民共和国电信条例》把电信业分为基础电信业务和增值电信业务，前者是指提供公众网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务，后者是指利用公共网络基础设施提供电信与信息服务的业务。电力行业的“厂网分离、竞价上网”的试点工作正在酝酿之中。对于依赖管道或网络提供服务的其他行业，如天然气供应，虽然有学者提出区分垄断环节和竞争环节，输配管网从供方分离的建议，但尚未付诸实践。

其二，行业立法与专门立法并举

一方面，针对公用企业各领域的特征，通过制定电信法、公路法、修改完善电力法、铁路法、民航法等行业法规，明确政府监管机构的职能，对市场准入条件、定价、服务质量等作出法律规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。不恰当的垄断及地方保护主义当然要打破，但是对于属于市场失灵，需要政府干预的领域，还是要保留垄断。这样有利于针对各行业的特点有重点地制定措施，以立法形式明确公用企业与相应公共部门之间的关系，真正实现政企分开，有利于确定相应的行业目标，规范政府及其公共部门对公用企业市场行为的管理行为。另一方面，制定《公用企业法》之类的专门性法律，确立公用企业范围、运作机制、监督程序、定价程序等事项。

其三，反垄断执法与行业监管并举

对公用企业垄断进行法律规制的效果在很大程度上取决于反垄断执法机构建立和工作的状况。然而，公用企业行业不同于一般的竞争性产业，仅仅依靠反垄断机构无法解决这些领域的竞争问题，还需要强有力的行业行政监管。行政监管与法律监督两种独立的力量共同介入相同的市场领域和企业经营活动，必然会引起管辖权冲突，甚至会出现两个机构对同一个市场行为得出性质相反结论的情况，使经营者的决策面临诸多不确定性。为此，从制度安排上避免或者减少冲突，协调好反垄断执法机构与行业监管机构之间的权力配置和行使关系，降低经营风险和社会成本，是公用企业法律规制的重要原则。

反垄断执法机构与监管机构之间的权力配置可以有不同的模式或者组合，它们各有长处和不足。采用何种模式或者组合来配置两者的权力并保证其效果的发挥，各国实际上并没有一般的处理原则或方式，往往是因个案而异。在许多情况下，常常是不同的领域或者不同的问题需要适用不同的权力配置结构，构筑多样化的权力配置格局，充分发挥整个制度资源的作用。检讨我国目前的实际情况，无论是行政监管和反垄断执法各自的制度建设，还是两者相互关系的处理，都与现代监管理念的要求相距甚远。一方面，从目前监管机构的设置情况看，计划经济体制下部门分割的痕迹依然明显，监管职能被分散在多个政府机构，协调难度大、监管成本高、监管效率低。监管权力的配置、执法程序、管制手段等方面均未以重建市场结构、规范市场行为为出发点和目标，准入管制、财务状况监管、安全监管、争议处理、收费管理等各项制度也不健全。另一方面，反垄断执法机构更是千呼万唤不出来，反垄断的执法权没有一个机关可以理直气壮地行使。负责反垄断法起草的国家经贸委和国家工商行政管理总局都有作为备选机关的理由，而国家计委价格法实施者的身份也使其成为候选人之一。但实际上，目前行使反垄断职能最多的可能要数计划管理部门，它比工商部门的反垄断职能更为充实。工商部门对不正当竞争的执法多数并不是典型的反垄断问题。这就结果造成了政府机关间的角色错位，无法形成反垄断的制度结构，也不可能形成自由竞争的市场秩序，各种形式的阻碍竞争行为大量存在。因而，在配置监管机构的权力与反垄断机构的权力时，必须用法律求得监管和反垄断的平衡，不能偏废任何一种权力的作用。

（二）法律法规体系的完善

在我国，出于行政部门维护公有制经济权威的权力惯性，规范公用企业的立法机构繁多、重叠，从人大到主管部门，甚至某些公用企业自身也制定所谓的行业规范。电信、民航、电力，几个垄断行业的改革方案都公布了，这三个行业的改革最初都是由行业主管部门主导的，但最后主导权都转到了综合性部委手中，主要是国家计委，当然国务院体改办也起了重要作用，那么，改革主导权易位的含义是什么呢？这些垄断企业过去都是由行业部门直接管理的，长期以来形成了政企同盟，有固化既得利益的内在冲动，继续由行业主管部门来主持改革，政企不分的惯性会促使他们出台有利于垄断企业的政策。因而，就公用企业发展的整体性而言，真正确立其发展规划规范其运营状况的只能是人大或其授权的国务院制定的法律，相关主管部门可以在执行法律的过程中为了行事的方便自行颁布在本区域或领域有效的办法、命令等，但不能违背法律规定的原则和意图。这样才能保证立法的独立性和完整性，削弱部门立法带来的垄断色彩。这样，对公用企业垄断进行法律规制的法律法规体系就应当由以下几个部分组成：以反垄断法为核心，包括价格法等在内的竞争立法；规范各公用企业行业竞争活动的行业立法；各主管部门颁布的规章。

（三）法律规制制度的重建

其一、规制的重点在于禁止垄断地位的滥用而非禁止垄断地位本身

由于缺乏市场自由竞争过程，我国普遍存在规模不经济的现象，并没有多少由于企业积累、集聚、集中而形成的真正意义上的大企业。公用企业的垄断也并非由于经济规模过大所致，真正的原因在于不少公用企业在行政力量的庇护和纵容下滥用其市场支配地位。因而，对我国公用企业进行反垄断法律规制更重要的是规范垄断企业的行为，而不是过分挑剔产业的市场集中度。根据实践中存在的公用企业滥用垄断地位行为的表现形式，法律规制的具体制度一般应当包括：（1）禁止交叉补贴。禁止在垄断环节占有市场支配地位的企业利用其垄断地位进行反竞争的活动，以弥补其在竞争性环节的利润损失。（2）禁止拒绝交易。应当基于公用企业在提供社会公共产品或服务上的特殊性对公用企业的契约自由进行限制。公用企业无法定理由不得拒绝为特定的消费者提品或服务。（3）禁止强迫交易或搭售。我国1993年颁布的《反不正当竞争法》第六条和第七条对强迫交易和搭售行为进行了禁止性规定。此后不久，国家工商行政管理局了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》在第四条列举的公用企业的反竞争行为中，也提到了这一行为。鉴于强迫交易或搭售行为在我国公用企业中存在的普遍性及其对消费者和市场竞争的危害，在立法中强化对其的禁止意义十分重大。（4）禁止歧视或区别对待。法律应明确规定，垄断企业不仅要承担向其他经营者开放管网的义务，还必须保证以同一条件开放管网，不得歧视。垄断环节和竞争性环节分开之后，新的竞争者要在非垄断环节进行有效运营，必须依赖原垄断企业所控制的管网，垄断企业向竞争企业收取的费用、要求的入网条件和提供的服务直接关系到后者的经济效益甚至生死存亡。要真正做到“厂网分离、竞价上网”，除了切断垄断企业与竞争性行业经营者的利益联系外，禁止歧视和区别待遇，是改善市场竞争环境的必然之举。

其二、政企分开

我国的公用企业的政企关系经过一系列改革，目前仍然存在四种形态：一是有政无企，政府既是政权机关，又是所有者、经营者和管理者；二是政企合一，两块牌子，一套人马；三是有企无政企业同时行使政府职能；四是政企分离，但仍有千丝万缕的联系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理垄断经营，就必须在各种情况下努力实现政企分开的目标。对于第一种情况，要先建立公司，把国有资产管理权和经营权交给公司；对于第二种情况，要把人员分开，政府和企业，两块牌子，两套人马；对于第三种情况，要把政府职能还给政府，企业只履行企业职能；第四种情况比较理想，但隔断那种千丝万缕的联系需要一个过程。一方面要在产权、人事权等方面割断垄断企业与政府之间的纽带，取消政府对所属企业的各种亏损补贴，确立政府与企业之间的供需合同关系。政府进一步转变职能，加快审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，废除阻碍统一市场形成的规定，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，并通过出资人代表对国家出资兴办和拥有股份的企业行使所有制职能，不再直接干预企业正常的生产经营活动；另一方面，要将独立的财产权交由企业自己来行使，使其成为真正的企业法人，以平等的市场主体的身份参与市场竞争，在各项民事活动中遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则。

其三、产权和投资多元化

从产权制度上看，在我国，公用企业的垄断有两种情况：一是政府部门独家经营，别无分号；二是国家独资经营，不许其他资本进入。我们现在的改革主要是通过拆分打破第一种形式的垄断，但拆分后的企业仍然都是国有。打破第二种形式的垄断，允许非国有资本进入，在我国东部沿海已经出现，如私人投资修建机场，外资进入通信设备制造业，合资组建航空公司等，但这只是个别地区的尝试，还存在准入政策和思想观念上的障碍。其实，国家行政力量退出公用企业经营固然重要，国有资本退出公用企业垄断更具有深远的意义。这样可以带动更多的非国有资本参与公共设施的建设，通过多元的产权制度引入竞争，建立完善的企业法人治理结构，增强企业活力。我国加入wto后，吸引外资进入这些领域，将给我国公用企业的改革和发展带来更大的挑战和动力。在垄断行业和环节要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的产权结构。[3]在这方面，财产组织形式可以是多样化的有限责任公司、股份有限公司，少数还可以是上市公司；就引进外资来讲，可以是合资的，也可以是独资的。其中，国有资本既可以是绝对控股，也可以是相对控股或参股，还可以是完全退出的。对自然垄断很强、对国家安全特别重要的领域，不但可以而且是必须由国家独资。

在改革产权制度的同时，必须改革投资体制。一是资金来源多元化，面前我国公用企业的资本构成已经发生了重大变化，有国有资本、民间资本、港澳台资本、外国资本和东部地区资本参与，要将这种多元化的资本来源引导到公用企业的各个领域。二是投资主体多元化，要彻底改变政府作为公用企业主要投资主体的状况，由企业来投资，减少风险，提高效益。政府投资只能限制在特定的领域。

其四、改进公用企业的价格管制

（1）改进价格确定的方法。我国电力、煤气等公用企业的价格确定主要采用“成本加合理利润”法，如我国《电力法》第三十六条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计如税金，坚持公平负担，促进电力建设”，这种方法兼顾了企业的赢利性和消费者利益，具有一定的合理性，但是，也存在着不足：首先，在利润率一定的情况下，企业缺乏提高经济效率的激励。因为在独家垄断的市场格局下，企业成本即为该产品的社会成本，降低成本就意味着降低价格，因而企业难以产生降低经营成本的冲动，我国公用企业经营成本居高不下，在一定程度上与我国“成本加合理利润”的定价制度不无关联；其次，政府制定合理管制价格如果在不考虑非经济因素的情况下，必须依赖于对企业经营信息的充分掌握，但由于这事关企业自身的经济利益，出于对自身利益之维护，作为信息拥有者的企业向政府提供的价格信息在很大程度上是一种极不充分的信息显示，在这种情况下，政府仅根据不完全信息制定的管制价格难免会损害消费者的正当权益。

（2）进一步发挥价格听证会的作用。我国《价格法》规定，公用企业定价实行价格听证制度。价格听证是一种由消费者、生产厂商以及管制者共同商讨公用企业产品定价的正式程序。公用企业生产成本和定价规则缺乏公开性，公众无法了解公共产品和服务的成本构成情况，价格听证制度有利于保证管制价格的公正性，增加价格的透明度，提高公用企业定价的科学性和合理性。我国价格法虽然有这样的规定，但由于内容简略，且听证会没有价格的最终决定权，实际效果并不理想。实际上，严格的公共定价制度还包括：公用企业的成本核算应交由公众讨论、审议；参与价格听证会的代表应包括各消费者组织代表、财政部门代表、行业协会代表、人民代表、政协委员、专家等，应建立代表审查与推选制度。

（四）构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调的机制

首先，改变政策部门和产业监管机构代行反垄断执法权的现状，尽快建立真正的反垄断执法机构。我国部分行政部门在行使反不正当竞争权力的过程中也对一些滥用市场地位排斥竞争的做法进行处理，但实际上，它们所处理的这些反竞争的行为并不能等同于垄断行为，这些部门的反不正当竞争职能不同于典型的反垄断职能，它们甚至不能被看着具有反垄断执法机构的雏形。有学者在分析现阶段中国产业监管机构面临的尴尬处境时指出，"在基础设施产业不但未能形成有序的竞争，反而使行政性垄断成为社会广泛关注的热点，使产业监管机构成为众多批评的对象"，产业监管机构已经失去了继续单独行使反垄断执法权力的合法性与社会认同，必须对这种权力配置进行根本性的变革，发育专门的反垄断机构与反垄断机制。

其次，建立现代监管制度

（1）监管的目标定位。现代公用企业监管的目标应当是打破垄断，引入竞争，提高资源配置的效率。对垄断行业的监管必须兼顾消费者、投资者及相关利益者的利益，监管的核心是要解决信息不对称和市场失效。

（2）监管权的安排。总的来说，监管权应当包括市场准入、定价政策、竞争政策以及普遍服务政策四个方面。但是，鉴于公用企业不同行业或环节经济特征的差异，对于不同的行业或环节应当实施不同的监管，如对垄断性环节（如电网）在成本透明的基础上加强价格监管，对竞争性环节（如上网电价）实行市场定价；加强对垄断环节公平接入的监管（如电信网的互联互通、电网的公平接入等）；加强对公平竞争秩序的维护，防止市场垄断、价格共谋、欺诈等行为。在我国现行的政治制度环境下，监管权的设置还涉及到监管机构与政府有关部委的职能划分问题。独立的监管机构对于监管权的集中性要求必然冲击现有的行政权力体系。比如，目前，电力监管方面，市场准入和价格管制是电监会的重要职权，但这两项权力都掌握在国家计委手中，“原先存在的管理机构和组织在这次改革中是否有献身精神，能否将权力向新的体制下的电监会移交，这是我们应该关注的重点。”刘纪鹏说，电监会体制的定位和政府体制的交接是一个难点。[4]尽管我国的政府机构改革已经取得了一些成效，政府行政权力已经得到了一定程度上的分解和弱化，但我国加入wto之后，新环境对政府职能的需求已经改变，政府职能转变的工作更有待深入。国家计委的权力现在是越来越模糊，按规划，它是一个超然的制定国民经济发展计划的综合性部门，但是现在宏观调控、微观管理、投资、价格，它的职能越来越多。而这些职能行使的效果却并不能令人满意。比如，电力、电信的价格管制具有极强的技术性和专业性，国家计委价格司目前的人员配置和和知识储备不能完全适应这项工作的要求。但是，尽管电监会在这方面具有较多的优势，完全剥离计委的价格管制权也是非常不现实的。比较合理的做法应当是在保留和完善计委对于价格的总体调控的前提下，赋予电监会根据国家的价格政策对电力行业的价格进行调整的权力。也就是说，政府政策部门确定定价机制后，由监管委员会负责实施。这些问题都需要通过正式的立法程序来确定。

（3）监管机构的设立和监管人员的选任。首先，监管机构既不能是政府机关，也不能是公共机构，而应是独立的、集中的、法定的、专业化的监管组织。这个机构必须具有高度的独立性和权威性，就像德国联邦卡特尔局、美国司法部反垄断局一样，享有对不正当竞争和反垄断案件的管辖权和裁决权，其生效判决具有强制执行的法律效力，任何单位和个人都不得非法干预其行使职权。如当事人不服，可以限期向人民法院起诉。新成立的国家电力监管委员会对引入竞争后的电力行业进行监管，是这方面一个非常重大的制度突破，现在的监管委员会跟过去的电力部、能源部有很大区别。它采用证监会的模式，是一个直属于国务院的事业单位，而不是管理电力行业的政府部门。突破编制的限制之后，建立一支技术、会计、统计、法律等各方面知识结构比较完善的队伍就成为可能。其次，监管人员的选任上也应充分体现独立性和超脱性。监管人员不宜大量从现有公用企业管理人员中遴选，而应公开招聘。此外，基于对我国行政权力滥用的法律文化传统的考虑和顺应当今世界各国经济民主发展潮流的需要，应当在公用企业行业建立相应的自律性组织——行业公会，由其分担部分行政经济管理的职能，组织内部实行委员会制，采取多数决定原则，这样既有利于管理决策的民主化、科学化，也便于决策的有效执行。

（4）监管方法的法制化和科学化。监管机构应当严格按照法律规定的方式和程序行使监管职责，更多地运用法律手段，充分发挥法律对其他手段的保障作用。提高监管手段的科学性和效率，节约监管成本。

（5）对监管者的监管。必须完善和加强对监管机构和监管人员的监督和规制，保证他们把消费者福利最大化作为自己的行为准则，公正廉明，依法行事。

最后，用法律求得监管与反垄断的平衡

在建立反垄断机构与监管机构之间的合作机制上，对于不正当定价和瓜分市场协议之类的垄断行为，应该由反垄断机构处理；而对于发放许可，确立主导运营商应该收取的价格或者保证普遍服务等问题，应该由监管机构负责。同时，在监管机构与反垄断机构之间还应该构筑多样化的权力配置格局。在制定反垄断法，设立专门的反垄断机构的同时，必须对基础设施产业的相关部门法律，如铁路法、民航法、电信法和电力法等进行制定或者修改，明确产业监管机构在反垄断执法体系中的地位和作用。

参考文献：

[1] 李昌麒、许明月主编：消费者保护法，法律出版社1997年第一版，第14页

篇（9）

一、我国公用企业垄断法律规制的实施障碍

中国公用企业垄断的法律规制已经启动，然而，实施成效却不尽如人意，这主要是因为存在如下几方面的反垄断法律实施的障碍：

（一）公用企业垄断法律规制的制度基础不完善

反垄断必须有良好的制度基础，包括法律和政策。首先，市场经济国家在反垄断时，都有与时俱进的反垄断法律制度作为行为依据。如前所述，我国至今尚未出台《反垄断法》，其他专门性立法也很不成气候，可谓无法可依。反垄断依然停留在政府官员和学者的不见得有价值的“价值理念”中，难以制度化。若非有《反不正当竞争法》中两个未中垄断要害的条款，中国的公用企业反垄断法律规制根本无从谈起。其次，在对公用企业垄断性环节实施反垄断控制，建立管制制度（如市场准入、价格确定以及普遍服务等）时，还必须在竞争性环节充分引入竞争。在反垄断制度不健全的情况下，管制制度还具有过渡性质的反垄断功能，如网络间的互联互通。但按照现代管制制度的最基本的独立性原则，我国的公用企业改革一直没有对管制制度的建设给予足够的重视，管制的功能往往与政府的宏观调控、国企产权管理的功能混杂一体。如独立性、专业化的管制机构至今没有落实，管制体系的不健全，可能造成引入竞争后的市场秩序的混乱。

（二）缺乏充分的反垄断预警系统

在反垄断的法律规制中，应当有发达的信息系统提供充分的信息，帮助立法者和执法者理智决策。这样的信息系统是由相关利益群体的意见构成的。决策层及其决策支持系统在制定和执行公用企业竞争政策时，应当积极主动地听取诸如消费者、企业、其他相关行业甚至专家学者的声音。但是，我国的实际情况却是，政府部门或刚愎自用，或另有他谋，总是不愿意广开言路，决策程序过于封闭，难免出现决策错误，或将好事办成了坏事，或让少数人得利而大多数人受到损害。

（三）市民社会发育不良，消费者运动发展不充分

市民社会是指一种享有独立人格和自由平等权利的个人之间的交往关系与整合形态，是与市场经济和民主生活相联系的、独立于政治国家的民间自治领域。相对于政治国家，市民社会具有人格独立性、民间自治性、契约普泛性。市民社会是一个具有自组织能力的巨大系统，它自身可以从内部建立起必要的秩序，而不必仰仗国家运用强制性力量从外部去建立。其成员都是独立的个体，具有独立人格和自立意识、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此间的行为以契约方式规范出来。[2]这种社会秩序体系和自主意识能够形成一股不可忽视的力量，抑制不正常的行政权力和经济力量对社会整体秩序和个体权利的侵害。改革开放20年来，我国经济体制改革一直在朝着产权的多元化（社会化）和经济运作的市场化方向迈进，其直接的结果就是促进了一个具有相对自主性的市民社会的形成，市场主体的现代意识和民间社会组织化程度都有所增强。但是，在以市场失灵为前提的自然垄断面前，围绕着“市场”发展起来的市民社会以及由此产生的市民权利意识只得畏步不前。况且，中国的消费者向来饱受“顺民”情结的熏陶，面对强大的垄断企业和其所依附的行政力量，哪里还能意识到自己正出于垄断剥削之下，哪里还能想起为自己的合法权益而战呢？

消费者运动是消费者自发或有组织地进行的旨在保护自身权益，改善自身地位的社会运动。消费者运动发端于十九世纪90年代的美国，并于二十世纪中期在全世界范围内蓬勃发展起来。轰轰烈烈的消费者运动迅速推动了现代消费者保护立法的进程，也震慑了滥用市场支配力量盘剥消费者利益的垄断经营者。[1]我国消费者组织于二十世纪80年代开始出现，目前，消费者运动已经作为一种时代浪潮蓬勃兴起。但是，我国消费者运动起步较晚，消费者的素质普遍较低，各级消费者组织的维权活动经验不足，并未充分发挥其作为消费者权益代言人的作用，也还没有显示出对于垄断经济力量的威慑力。转贴于

二、法律对策

（一）法律规制的原则

其一，垄断经营与自由竞争并举

对于公用企业的垄断经营，并不是完全消除，而是重新界定。要做好对公用企业不同环节的区分，把自然垄断性业务从其他业务中分离出去，政府继续对其进行管制。为了照顾特定行业发展规模经济和平衡地区经济发展差异的需要，法律应当允许甚至要求政府出台一定的地方政策进行市场准入限制，并出台《反垄断法》等竞争法来规范公用企业的市场行为，防止其滥用优势地位，必要时可以授权一定机构对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割。而且，由于不同行业的自然垄断程度有所差异，运用一般规则进行一般控制也是不明智的，应当针对不同行业不同的垄断方式和程度，进行不同的法律调整。但是，为了防止垄断经者滥用垄断经营权，可以尝试对垄断业务的经营权之授予采取特许权形式，并且应当通过市场化的竞争方式来授予特许权，即通过招标方式进行概括竞争，择优选择条件最好的企业来负责经。在特许权经营期间，主管部门负责全面考察，已经发现特许经营者由严重违规即可解除特许权在特许权经营期限届满后，再度进行招标，重新选定经营者；而对于竞争性业务，应保障甚至促使多家企业进入企业，积极参与市场竞争。同时依法规范企业市场行为，进行反不正当竞争、防止垄断、依法征税等管理足矣。经营活动完全由企业根据市场行情和国家政策自行安排。根据不同业务的性质和特点，区分实行不同的规制或放松规制的政策，就能在公用企业行业较充分地发挥竞争机制的作用，同时兼顾规模经济效益，实现竞争活力与规模经济兼容的有效竞争，提高行业经营效率。

其实，区分强自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节，对公用企业进行垂直分割的改革已在我国推行，但是实施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中华人民共和国电信条例》把电信业分为基础电信业务和增值电信业务，前者是指提供公众网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务，后者是指利用公共网络基础设施提供电信与信息服务的业务。电力行业的“厂网分离、竞价上网”的试点工作正在酝酿之中。对于依赖管道或网络提供服务的其他行业，如天然气供应，虽然有学者提出区分垄断环节和竞争环节，输配管网从供方分离的建议，但尚未付诸实践。

其二，行业立法与专门立法并举

一方面，针对公用企业各领域的特征，通过制定电信法、公路法、修改完善电力法、铁路法、民航法等行业法规，明确政府监管机构的职能，对市场准入条件、定价、服务质量等作出法律规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。不恰当的垄断及地方保护主义当然要打破，但是对于属于市场失灵，需要政府干预的领域，还是要保留垄断。这样有利于针对各行业的特点有重点地制定措施，以立法形式明确公用企业与相应公共部门之间的关系，真正实现政企分开，有利于确定相应的行业目标，规范政府及其公共部门对公用企业市场行为的管理行为。另一方面，制定《公用企业法》之类的专门性法律，确立公用企业范围、运作机制、监督程序、定价程序等事项。

其三，反垄断执法与行业监管并举

对公用企业垄断进行法律规制的效果在很大程度上取决于反垄断执法机构建立和工作的状况。然而，公用企业行业不同于一般的竞争性产业，仅仅依靠反垄断机构无法解决这些领域的竞争问题，还需要强有力的行业行政监管。行政监管与法律监督两种独立的力量共同介入相同的市场领域和企业经营活动，必然会引起管辖权冲突，甚至会出现两个机构对同一个市场行为得出性质相反结论的情况，使经营者的决策面临诸多不确定性。为此，从制度安排上避免或者减少冲突，协调好反垄断执法机构与行业监管机构之间的权力配置和行使关系，降低经营风险和社会成本，是公用企业法律规制的重要原则。

反垄断执法机构与监管机构之间的权力配置可以有不同的模式或者组合，它们各有长处和不足。采用何种模式或者组合来配置两者的权力并保证其效果的发挥，各国实际上并没有一般的处理原则或方式，往往是因个案而异。在许多情况下，常常是不同的领域或者不同的问题需要适用不同的权力配置结构，构筑多样化的权力配置格局，充分发挥整个制度资源的作用。检讨我国目前的实际情况，无论是行政监管和反垄断执法各自的制度建设，还是两者相互关系的处理，都与现代监管理念的要求相距甚远。一方面，从目前监管机构的设置情况看，计划经济体制下部门分割的痕迹依然明显，监管职能被分散在多个政府机构，协调难度大、监管成本高、监管效率低。监管权力的配置、执法程序、管制手段等方面均未以重建市场结构、规范市场行为为出发点和目标，准入管制、财务状况监管、安全监管、争议处理、收费管理等各项制度也不健全。另一方面，反垄断执法机构更是千呼万唤不出来，反垄断的执法权没有一个机关可以理直气壮地行使。负责反垄断法起草的国家经贸委和国家工商行政管理总局都有作为备选机关的理由，而国家计委价格法实施者的身份也使其成为候选人之一。但实际上，目前行使反垄断职能最多的可能要数计划管理部门，它比工商部门的反垄断职能更为充实。工商部门对不正当竞争的执法多数并不是典型的反垄断问题。这就结果造成了政府机关间的角色错位，无法形成反垄断的制度结构，也不可能形成自由竞争的市场秩序，各种形式的阻碍竞争行为大量存在。因而，在配置监管机构的权力与反垄断机构的权力时，必须用法律求得监管和反垄断的平衡，不能偏废任何一种权力的作用。

（二）法律法规体系的完善

在我国，出于行政部门维护公有制经济权威的权力惯性，规范公用企业的立法机构繁多、重叠，从人大到主管部门，甚至某些公用企业自身也制定所谓的行业规范。电信、民航、电力，几个垄断行业的改革方案都公布了，这三个行业的改革最初都是由行业主管部门主导的，但最后主导权都转到了综合性部委手中，主要是国家计委，当然国务院体改办也起了重要作用，那么，改革主导权易位的含义是什么呢？这些垄断企业过去都是由行业部门直接管理的，长期以来形成了政企同盟，有固化既得利益的内在冲动，继续由行业主管部门来主持改革，政企不分的惯性会促使他们出台有利于垄断企业的政策。因而，就公用企业发展的整体性而言，真正确立其发展规划规范其运营状况的只能是人大或其授权的国务院制定的法律，相关主管部门可以在执行法律的过程中为了行事的方便自行颁布在本区域或领域有效的办法、命令等，但不能违背法律规定的原则和意图。这样才能保证立法的独立性和完整性，削弱部门立法带来的垄断色彩。这样，对公用企业垄断进行法律规制的法律法规体系就应当由以下几个部分组成：以反垄断法为核心，包括价格法等在内的竞争立法；规范各公用企业行业竞争活动的行业立法；各主管部门颁布的规章。

（三）法律规制制度的重建

其一、规制的重点在于禁止垄断地位的滥用而非禁止垄断地位本身

由于缺乏市场自由竞争过程，我国普遍存在规模不经济的现象，并没有多少由于企业积累、集聚、集中而形成的真正意义上的大企业。公用企业的垄断也并非由于经济规模过大所致，真正的原因在于不少公用企业在行政力量的庇护和纵容下滥用其市场支配地位。因而，对我国公用企业进行反垄断法律规制更重要的是规范垄断企业的行为，而不是过分挑剔产业的市场集中度。根据实践中存在的公用企业滥用垄断地位行为的表现形式，法律规制的具体制度一般应当包括：（1）禁止交叉补贴。禁止在垄断环节占有市场支配地位的企业利用其垄断地位进行反竞争的活动，以弥补其在竞争性环节的利润损失。（2）禁止拒绝交易。应当基于公用企业在提供社会公共产品或服务上的特殊性对公用企业的契约自由进行限制。公用企业无法定理由不得拒绝为特定的消费者提品或服务。（3）禁止强迫交易或搭售。我国1993年颁布的《反不正当竞争法》第六条和第七条对强迫交易和搭售行为进行了禁止性规定。此后不久，国家工商行政管理局了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》在第四条列举的公用企业的反竞争行为中，也提到了这一行为。鉴于强迫交易或搭售行为在我国公用企业中存在的普遍性及其对消费者和市场竞争的危害，在立法中强化对其的禁止意义十分重大。（4）禁止歧视或区别对待。法律应明确规定，垄断企业不仅要承担向其他经营者开放管网的义务，还必须保证以同一条件开放管网，不得歧视。垄断环节和竞争性环节分开之后，新的竞争者要在非垄断环节进行有效运营，必须依赖原垄断企业所控制的管网，垄断企业向竞争企业收取的费用、要求的入网条件和提供的服务直接关系到后者的经济效益甚至生死存亡。要真正做到“厂网分离、竞价上网”，除了切断垄断企业与竞争性行业经营者的利益联系外，禁止歧视和区别待遇，是改善市场竞争环境的必然之举。

其二、政企分开

我国的公用企业的政企关系经过一系列改革，目前仍然存在四种形态：一是有政无企，政府既是政权机关，又是所有者、经营者和管理者；二是政企合一，两块牌子，一套人马；三是有企无政企业同时行使政府职能；四是政企分离，但仍有千丝万缕的联系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理垄断经营，就必须在各种情况下努力实现政企分开的目标。对于第一种情况，要先建立公司，把国有资产管理权和经营权交给公司；对于第二种情况，要把人员分开，政府和企业，两块牌子，两套人马；对于第三种情况，要把政府职能还给政府，企业只履行企业职能；第四种情况比较理想，但隔断那种千丝万缕的联系需要一个过程。一方面要在产权、人事权等方面割断垄断企业与政府之间的纽带，取消政府对所属企业的各种亏损补贴，确立政府与企业之间的供需合同关系。政府进一步转变职能，加快审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，废除阻碍统一市场形成的规定，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，并通过出资人代表对国家出资兴办和拥有股份的企业行使所有制职能，不再直接干预企业正常的生产经营活动；另一方面，要将独立的财产权交由企业自己来行使，使其成为真正的企业法人，以平等的市场主体的身份参与市场竞争，在各项民事活动中遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则。

其三、产权和投资多元化

从产权制度上看，在我国，公用企业的垄断有两种情况：一是政府部门独家经营，别无分号；二是国家独资经营，不许其他资本进入。我们现在的改革主要是通过拆分打破第一种形式的垄断，但拆分后的企业仍然都是国有。打破第二种形式的垄断，允许非国有资本进入，在我国东部沿海已经出现，如私人投资修建机场，外资进入通信设备制造业，合资组建航空公司等，但这只是个别地区的尝试，还存在准入政策和思想观念上的障碍。其实，国家行政力量退出公用企业经营固然重要，国有资本退出公用企业垄断更具有深远的意义。这样可以带动更多的非国有资本参与公共设施的建设，通过多元的产权制度引入竞争，建立完善的企业法人治理结构，增强企业活力。我国加入WTO后，吸引外资进入这些领域，将给我国公用企业的改革和发展带来更大的挑战和动力。在垄断行业和环节要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的产权结构。[3]在这方面，财产组织形式可以是多样化的有限责任公司、股份有限公司，少数还可以是上市公司；就引进外资来讲，可以是合资的，也可以是独资的。其中，国有资本既可以是绝对控股，也可以是相对控股或参股，还可以是完全退出的。对自然垄断很强、对国家安全特别重要的领域，不但可以而且是必须由国家独资。

在改革产权制度的同时，必须改革投资体制。一是资金来源多元化，面前我国公用企业的资本构成已经发生了重大变化，有国有资本、民间资本、港澳台资本、外国资本和东部地区资本参与，要将这种多元化的资本来源引导到公用企业的各个领域。二是投资主体多元化，要彻底改变政府作为公用企业主要投资主体的状况，由企业来投资，减少风险，提高效益。政府投资只能限制在特定的领域。

其四、改进公用企业的价格管制

（1）改进价格确定的方法。我国电力、煤气等公用企业的价格确定主要采用“成本加合理利润”法，如我国《电力法》第三十六条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计如税金，坚持公平负担，促进电力建设”，这种方法兼顾了企业的赢利性和消费者利益，具有一定的合理性，但是，也存在着不足：首先，在利润率一定的情况下，企业缺乏提高经济效率的激励。因为在独家垄断的市场格局下，企业成本即为该产品的社会成本，降低成本就意味着降低价格，因而企业难以产生降低经营成本的冲动，我国公用企业经营成本居高不下，在一定程度上与我国“成本加合理利润”的定价制度不无关联；其次，政府制定合理管制价格如果在不考虑非经济因素的情况下，必须依赖于对企业经营信息的充分掌握，但由于这事关企业自身的经济利益，出于对自身利益之维护，作为信息拥有者的企业向政府提供的价格信息在很大程度上是一种极不充分的信息显示，在这种情况下，政府仅根据不完全信息制定的管制价格难免会损害消费者的正当权益。

（2）进一步发挥价格听证会的作用。我国《价格法》规定，公用企业定价实行价格听证制度。价格听证是一种由消费者、生产厂商以及管制者共同商讨公用企业产品定价的正式程序。公用企业生产成本和定价规则缺乏公开性，公众无法了解公共产品和服务的成本构成情况，价格听证制度有利于保证管制价格的公正性，增加价格的透明度，提高公用企业定价的科学性和合理性。我国价格法虽然有这样的规定，但由于内容简略，且听证会没有价格的最终决定权，实际效果并不理想。实际上，严格的公共定价制度还包括：公用企业的成本核算应交由公众讨论、审议；参与价格听证会的代表应包括各消费者组织代表、财政部门代表、行业协会代表、人民代表、政协委员、专家等，应建立代表审查与推选制度。

（四）构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调的机制

首先，改变政策部门和产业监管机构代行反垄断执法权的现状，尽快建立真正的反垄断执法机构。我国部分行政部门在行使反不正当竞争权力的过程中也对一些滥用市场地位排斥竞争的做法进行处理，但实际上，它们所处理的这些反竞争的行为并不能等同于垄断行为，这些部门的反不正当竞争职能不同于典型的反垄断职能，它们甚至不能被看着具有反垄断执法机构的雏形。有学者在分析现阶段中国产业监管机构面临的尴尬处境时指出，"在基础设施产业不但未能形成有序的竞争，反而使行政性垄断成为社会广泛关注的热点，使产业监管机构成为众多批评的对象"，产业监管机构已经失去了继续单独行使反垄断执法权力的合法性与社会认同，必须对这种权力配置进行根本性的变革，发育专门的反垄断机构与反垄断机制。

其次，建立现代监管制度

（1）监管的目标定位。现代公用企业监管的目标应当是打破垄断，引入竞争，提高资源配置的效率。对垄断行业的监管必须兼顾消费者、投资者及相关利益者的利益，监管的核心是要解决信息不对称和市场失效。

（2）监管权的安排。总的来说，监管权应当包括市场准入、定价政策、竞争政策以及普遍服务政策四个方面。但是，鉴于公用企业不同行业或环节经济特征的差异，对于不同的行业或环节应当实施不同的监管，如对垄断性环节（如电网）在成本透明的基础上加强价格监管，对竞争性环节（如上网电价）实行市场定价；加强对垄断环节公平接入的监管（如电信网的互联互通、电网的公平接入等）；加强对公平竞争秩序的维护，防止市场垄断、价格共谋、欺诈等行为。在我国现行的政治制度环境下，监管权的设置还涉及到监管机构与政府有关部委的职能划分问题。独立的监管机构对于监管权的集中性要求必然冲击现有的行政权力体系。比如，目前，电力监管方面，市场准入和价格管制是电监会的重要职权，但这两项权力都掌握在国家计委手中，“原先存在的管理机构和组织在这次改革中是否有献身精神，能否将权力向新的体制下的电监会移交，这是我们应该关注的重点。”刘纪鹏说，电监会体制的定位和政府体制的交接是一个难点。[4]尽管我国的政府机构改革已经取得了一些成效，政府行政权力已经得到了一定程度上的分解和弱化，但我国加入WTO之后，新环境对政府职能的需求已经改变，政府职能转变的工作更有待深入。国家计委的权力现在是越来越模糊，按规划，它是一个超然的制定国民经济发展计划的综合性部门，但是现在宏观调控、微观管理、投资、价格，它的职能越来越多。而这些职能行使的效果却并不能令人满意。比如，电力、电信的价格管制具有极强的技术性和专业性，国家计委价格司目前的人员配置和和知识储备不能完全适应这项工作的要求。但是，尽管电监会在这方面具有较多的优势，完全剥离计委的价格管制权也是非常不现实的。比较合理的做法应当是在保留和完善计委对于价格的总体调控的前提下，赋予电监会根据国家的价格政策对电力行业的价格进行调整的权力。也就是说，政府政策部门确定定价机制后，由监管委员会负责实施。这些问题都需要通过正式的立法程序来确定。

（3）监管机构的设立和监管人员的选任。首先，监管机构既不能是政府机关，也不能是公共机构，而应是独立的、集中的、法定的、专业化的监管组织。这个机构必须具有高度的独立性和权威性，就像德国联邦卡特尔局、美国司法部反垄断局一样，享有对不正当竞争和反垄断案件的管辖权和裁决权，其生效判决具有强制执行的法律效力，任何单位和个人都不得非法干预其行使职权。如当事人不服，可以限期向人民法院起诉。新成立的国家电力监管委员会对引入竞争后的电力行业进行监管，是这方面一个非常重大的制度突破，现在的监管委员会跟过去的电力部、能源部有很大区别。它采用证监会的模式，是一个直属于国务院的事业单位，而不是管理电力行业的政府部门。突破编制的限制之后，建立一支技术、会计、统计、法律等各方面知识结构比较完善的队伍就成为可能。其次，监管人员的选任上也应充分体现独立性和超脱性。监管人员不宜大量从现有公用企业管理人员中遴选，而应公开招聘。此外，基于对我国行政权力滥用的法律文化传统的考虑和顺应当今世界各国经济民主发展潮流的需要，应当在公用企业行业建立相应的自律性组织——行业公会，由其分担部分行政经济管理的职能，组织内部实行委员会制，采取多数决定原则，这样既有利于管理决策的民主化、科学化，也便于决策的有效执行。

（4）监管方法的法制化和科学化。监管机构应当严格按照法律规定的方式和程序行使监管职责，更多地运用法律手段，充分发挥法律对其他手段的保障作用。提高监管手段的科学性和效率，节约监管成本。

（5）对监管者的监管。必须完善和加强对监管机构和监管人员的监督和规制，保证他们把消费者福利最大化作为自己的行为准则，公正廉明，依法行事。

最后，用法律求得监管与反垄断的平衡

在建立反垄断机构与监管机构之间的合作机制上，对于不正当定价和瓜分市场协议之类的垄断行为，应该由反垄断机构处理；而对于发放许可，确立主导运营商应该收取的价格或者保证普遍服务等问题，应该由监管机构负责。同时，在监管机构与反垄断机构之间还应该构筑多样化的权力配置格局。在制定反垄断法，设立专门的反垄断机构的同时，必须对基础设施产业的相关部门法律，如铁路法、民航法、电信法和电力法等进行制定或者修改，明确产业监管机构在反垄断执法体系中的地位和作用。

参考文献[1] 李昌麒、许明月主编：消费者保护法，法律出版社1997年第一版，第14页

篇（10）

强大的企业一定战胜弱小的企业，这个道理大家都明白，但怎样使企业强大，则观点不一，众说纷纭，但至少是投入资源多的企业一定在各方面会超过投入少的企业。身体强壮的大汉一定能打败体力单薄的对手，在技能相近的情况下，两个大汉总能打败一个大汉，这是一个极普通的真理。

影响企业的强弱有两个因素，一个是企业内外各种协同、整合的资源数量，另一个是这些资源质量的高低。就是说实力的大小由企业内所含必需资源要素的数量和这些资源要素协同性的高低以及这些要素质量的好坏决定的，因此要求我们一定要集中企业的有限资源，投入到高关联的、有利于核心竞争力的培养和利用的资源协同、整合上。

好的企业应具有高的关联性，理想状态表现为企业内部每个人、每个部门、职能都不是多余的，同时业务上又不是干涉的，并且每一次追加投资，都要围绕核心竞争力的培养和利用进行高关联性的投入，这样才能有数倍的产出回报。企业好比一部机器，没有一个零件是多余的，也没有一个零件是或缺的，且任何两个零件间都不能干涉，每个零件都为整个机器服务。一部机器拆成两半，就不是两个半机器，而是两堆废铁。

2． 强攻弱守

如果在经济繁荣时期，企业核心竞争力的培养及其相关的内部资源整合已完善，完成企业先作强的准备工作后，下一步就要做大。此时企业总会采取主动行动，选择进攻的时间、地点和进攻方向。可以从容地进行作战准备，可以集中作战力量，强占市场，购并其他企业，四面投资，增设经营部门和组织机构，以达到扩大市场占有率、侵蚀对手市场份额，收购竞争对手，扩张企业净资产的目的；反之在经济衰退时期，企业在供过于求的市场中经营，且核心竞争力不突出，竞争激烈，替代产品层出不穷，核心产品已进入衰退期，再加上企业文化沉闷、管理不善等原因，整个企业都处于一种萎靡状态，此时易采用回收战线，剥离低利润部门，盘活存量资产，精简和集权组织结构，重新培养下一个核心竞争力，走专一化、差异化道路。

正如一个人一样，当天气炎热时，便四肢张开，当天气寒冷时，则四肢畏缩在一起。当没有机会，处于弱势时，收缩防守，伺机反击；当机会出现，恰自己处于强势时，四方出击，扩大地盘。

一般在经济繁荣时期，比较适宜产品经营，不太适宜资本运作；反之，在经济萧条时，则比较适宜资本运作，不太适宜产品经营。

3． 作势强，吃子弱

企业发展如同下围棋，先作势，后吃子，作势比吃子更重要。

作势主要有两个方面，一个是企业内部的势，一个是企业外部的势。

企业内部的势主要有员工士气，它由完善的管理制度、合理的激励机制、激人奋进的企业文化，以及领先的技术、强势品牌、充裕的资金、对蒸蒸日上的企业未来美好的憧憬等；

企业外部的势主要指控制和利用全部或部分外部资源的气势、影响和能力。如行业规则、标准，各种倾斜的政策；行业许可、经营许可、生产许可；行业地位、品牌地位、竞争地位；企业间的联盟、控制上下游企业的能力；与政府、金融部门、媒体、股东、消费者的关系；控制和利用外部环境大趋势、应对突发事件等。

这些“势”对企业的发展起着非常重要的作用，他带来的价值不是一两块的市场、三五个产品，往往是整个行业的利益、整个区域的利益。它与《孙子兵法》中的“不战而屈人之兵”、“上兵伐谋，其次伐交，其次伐兵，其下攻城”是同出一辙的。

所以真正的大老板是做环境的，特大老板是做政治的，只有小老板才是做生意的。