公共危机管理的特征汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇公共危机管理的特征范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

1　政府危机管理的概念界定

随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。

2　地方政府协作式管理普遍存在的原因分析

协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。

奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。

处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。

基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。

政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。

非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。

3　政府公共危机管理协作主体分析

3.1　非政府组织

非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。

3.2　营利性组织

篇（2）

1公共危机管理概述

十六届五中全会中明确提出要“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发性时间能力”。党的十七大报告中进一步明确要求“完善突发事件应急管理机制”。现在对公共危机管理的研究更加深入，学界中研究公共危机管理主要有两种思想：一是认为对突发事件直接救援的应急管理思想；二是认为公共危机管理是一个全过程的管理，在危机发生前后都具有重大意义，只是在危机发生之时的意义相比之下尤为重要。张小明认为，“公共危机管理”是指对公共危机的管理，其主体不仅包括政府部门、非政府公共部门（NGO），也包括企业，甚至将公民涵盖在内。我国是一个社会危机和自然灾害多发的国家。一方面，我国改革开放以来，社会转型导致不同社会主体之间的权利和利益重新分配，不同地区不同阶层之间的贫富差距不断拉大，那些受益不足的群体会产生心态上的失衡，这样就会造成行为上的变异，诸多不稳定因素随之而来，例如火灾、投毒、爆炸、杀害青少年儿童等极端事件不断发生，公共危机管理将会面临巨大的挑战；另一方面，我国疆土辽阔，常发生自然灾害，地震、洪水、干旱等。这些自然灾害的发生也会给中国带来巨大的损失，这些自然灾害的发生是防不胜防，加强公共危机管理则先需要清楚其本质和存在的问题。因此，对公共危机管理的研究是时代趋势所需。

2大数据特征及大数据时代下的公共危机管理

大数据时代下的信息传播迅速，涵盖的信息量大，影响范围广，公共危机事件会在短时间内被大数据时代的新闻媒体等工具快速剖析。公共危机信息是多角度多层次的传播，信息超链接，公共危机信息被强化。大数据，单从字面来看，它表示数据规模的庞大，但是仅仅数量上的庞大显然无法看出大数据这一概念和以往的“海量数据”（massivedata）、“超大规模数据”（verylargedata）等概念之间有何区别。对于大数据尚未有一个公认的定义，不同的定义基本是从大数据的特征出发，通过这些特征的阐述和归纳试图给出其定义。在这些定义中，比较有代表性的是3V定义，即认为大数据需满足3个特点：规模性（volume）、多样性（variety）和高速性（velocity）。除此之外，还有提出4V定义的，即尝试在3V的基础上增加一个新的特性。大数据的定义很难达成一个完全的共识，但事实上，在面对实际问题时，只要把握好3V定义，然后适当地考虑4V特性即可。大数据时代下我国公共危机管理更是遇上了新的挑战，与传统媒体相比，大数据时代下公共危机传播之规模大，形式多样化，速度快，把内容变得丰富多彩。大数据也解决了反应时间短，“事中反应”困难等问题。一方面，大数据时代下，对公共危机发生之前有相应的管理和设施准备，大数据运用软件和硬件设施相结合，采集数据。另一方面，管理层面大数据扮演着重要的角色，如系统互联互通、信息共享，确保信息安全和隐私等，大数据的运用对我国解决公共危机问题提供了新的的思路。

3公共危机的类型

现在，我国已经开始重视公共危机管理，在新时代的背景下，我国不但要增强忧患意识，还要对危机管理开展更加广泛的研究，在国内学界,胡宁生(1998)在其主编的《中国政府形象战略》一书中对危机进行了非常细致的分类:按动因性质分为自然危机和人为危机;按影响时空范围分为国际危机、国内危机、组织危机;按主要成因及涉及范围分为政治危机、经济危机、社会危机、价值危机等;按所采取的手段分为和平方式的冲突方式和暴力性的方式;另外还分为特殊状态的危机,如核危机与非核危机等。危机管理专家薛澜在《危机管理》一书中，从危机产生的原因上将国内危机事件的类型做了以下的归纳，如表1所示。基于公共危机种类的各种划分标准的讨论，可以作如下评述:其一，国外学者对危机类型的学术解读走在前端，且大多被纳为危机涵义的研究视角；其二，国内学界对公共危机的学术分类大多在2003年，这一年因“非典”爆发而被视为我国危机管理研究“系统化学术话语构建的起始之年”；其三，关于公共危机与非公共危机的区别和联系的并没有得到完全的界定；其四，自然危机的界定十分清楚，但是对于人为危机并不是十分清楚；其五，公共危机的生成诱因与其基本类型息息相关，只有将公共危机的基本类别分析得很透彻才能参透公共危机的本质，为公共危机管理工作指导思路、指明方向。

4公共危机管理研究现状分析

公共危机管理的基础是制度的建设，但是只单纯地依靠构建政府危机管理的机制是不能够完全保证让社会处于无忧无难，公共危机管理体系的构建是一项综合系统工程。全社会应该参与进来共同治理公共危机，但是根据社会的相关调查数据表明，很多群众是不愿意参与到公共危机管理处理工作之中的，我国历史上就推崇“舍小家为大家”的理念，但是现在人民对公共危机的关注度和参与度并不乐观，显然没有人民群众的支持，工作很难展开。在这种压力之下，我国也在尽快完善危机管理的体系，规范危机管理的行为，发挥社会团体的力量，集中社会、管理部门的力量形成合力来提高我国公共危机管理的能力。近年来我国公共危机管理研究受到广大学者们的青睐，尤其是大数据时代下公共危机管理是更是倍受关注，现以表2，图1来说明公共危机管理研究的发展趋势。结论分析：从1995～2000年，公共危机管理研究只占总体的30.8%，主要研究在经济领域；从2000年开始注重公共危机管理，研究比例比上一个五年增长了30.9%，2010～2015年增长到44.7%；从纵向上看，期刊文章的数量呈明显上升的趋势。除此之外，紧急事件和应急机制这一类文章的数量也随着国家的需求而增加，这表明虽然我国对公共危机管理的研究逐渐增多，但我国还仍然需要对公共危机管理理论进行更加正规化、系统化的深入研究。相比国外公共危机管理而言，我国存在的问题是多方面的：其一是我国预防公共危机体系不健全，相关部门对方案的精髓都不能全部掌握，换句话说，预案的设计没有与实际情况相结合，更加谈不上及时采取相关措施解决公共危机的突然发生；其二是我国没有全面的法律条文，没有法律条文的约束就会造成在管理执行过程中产生诸多不确定因素；其三是公共危机管理也被称为政府危机管理，那么政府作为主体，有职责规范其行为，减少负面信息和误导公民信息的传播，但是现在大数据时代下，各种媒体新闻传播迅速，很多消息的传播给人们带来的惶恐不安是相关部门的措施做的不到位，才会导致人心不稳；其四是面对公共危机事件时，大家是一个不可分割的一个整体，社会秩序的稳定是广大群众关注的要点之一，安抚好受危机影响群众的心情，保障涉及危机事件人民的利益。

5公共危机管理存在问题的对策

篇（3）

关键词：地方政府；协作管理；公共危机

1政府危机管理的概念界定

随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。

2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析

协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。

奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。

处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。

基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。

政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。

非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。

3政府公共危机管理协作主体分析

3.1非政府组织

非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。

3.2营利性组织

营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。

3.3公民

政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。

4地方政府协作管理的困境

4.1公共危机协作管理的责任问题

责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。

篇（4）

1政府危机管理的概念界定

随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。

但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。

2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析

协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。

奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。

处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。

基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。

政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。

非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。

3政府公共危机管理协作主体分析

3.1非政府组织

非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。

3.2营利性组织

营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。

3.3公民

政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；

三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。

4地方政府协作管理的困境

4.1公共危机协作管理的责任问题

责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。

篇（5）

击冰雪灾害的战斗给应急管理研究留下了深刻的思考：(i)体现了应急预案的被动性和有限性。即应急预案难以充分预料危机事件复杂演化中的具体问题，应急决策比应急预案更需要引起管理机构的重视；(2)突出了应急管理中的资源配置问题，尤其是事关民生的食品、卫生和安全等关键性资源配置的应急决策问题。资源配置问题既是一个科学问题。同时也是一个关乎伦理的复杂性范畴。解决这样的复杂性问题，不仅需要提高预案的针对性和科学性，更需要规范应急管理中资源配置的基本原则，从而为决策者和应急管理机构的应急决策提供必要的决策支持。

一、公共危机应急管理资源的属性

公共危机应急管理资源是指公共危机应急管理中能够在短时问内迅速征调或积极响应的全部各类资源的总称。公共危机应急管理资源有自发资源和公共资源两种类型，有人、财、物、信息等存在形式。人力资源主要包括决策指挥人员、参谋咨询人员、后勤辅助人员、媒体人员等，是应急管理资源中的核心资源和最宝贵资源。人力资源主观能动性的发挥是决定物、信、财等资源的效用与效能的关键因素。信息资源是公共危机相关信息及其传播途径、媒介、载体的总称。信息资源具有双向性，一方面，政府要依靠信息资源直接影响群众、调动群众。另一方面，政府要借助信息资源了解群众的现状与需求，进而借助信息资源驱动人、财、物等资源间接满足社会需求。物质资源是指基础设施、应急救援物资、技术装备等以物质实体形态存在的资源。它是各种管理方案落实到实处的物质基础，还是信息资源的物质载体和应急管理的物质保障。财政资源包括用于公共危机应急管理的各种财政预算、基金、保险、补贴、专向拨款等以货币或存款等形式存在的资源。财政资源是调动外部或间接资源的总枢纽，是影响应急决策自由度的重要因素。

充足的财政与物质资源储备是公共危机应急管理的必要前提条件。危机状态下，财政资源转换为物质资源受到多种条件的约束。一是时间约束，即转换需要一定时间；二是价格约束，危机状态下的价格将被扭曲，严重偏离价值规律；三是供给约束，即所急需的物质资源并不容易直接得到。因此必须重视物质资源的储备。但是，并非仅有物质资源就可以应对公共危机。相对于公共危机的属性，物质资源储备很难做到充足和万元一失，因此，必须重视财政资源与物质资源在结构和总量上的协调，做到保障有力。

二、公共危机应急管理的属性

公共危机是指对社会公众或社会正常秩序、发展进程等构成巨大现实损失或潜在危险的事态。它具有突发性、紧急性、不确定性、社会性、扩散性和破坏性等基本特征。公共危机基本属性的本质在于其产生与发展必将产生一系列需求与供给的矛盾，从而致使原有社会平衡体系的失衡。公共危机的实质是以资源为基础．以人类社会为核心．以价值规范和生存发展秩序为主体的原有社会平衡体系的破缺。公共危机既有风险性与破坏性，又有机遇性与建设性，两者是紧密相连的。危害与破坏之中孕育着建设性和新的机遇。危机是危险与机遇的统一，人类社会就是在不断克服危机之中颠簸前进的。因此，从这个意义上说。公共危机是人类社会自我完善的一个契机。

公共危机应急管理是指公共管理机构针对潜在的或者当前的危机，在公共危机发展的各阶段而采取的一系列计划、组织、指挥、协调和控制等活动，以期有效预防、处理和化解公共危机。公共危机应急管理具有主体多元性。以法律和行政手段为主，辅之以经济手段，追求社会公平、公正、安全、秩序和稳定等内在的平衡。受到公众监督和约束等特征。公共危机应急管理目标的实质是在最短的时间内。以最小的代价重建社会平衡体系，并维持其发展运行。公共危机应急管理的目标存在两个层面，即满意层面和最优层面。满意层面是指公共危机应急管理以维持现有社会平衡结构体系为目标。重点在于恢复。效率、经济、稳定和可靠等目标是其内在基本要求。最优层面是指公共危机应急管理在满意层面基础上，以可持续发展为基本要求，不仅力求实现目标过程中的最小代价、最快速度、最少失误、最高效率等最优准则，而且以积极的态度对待公共危机。主张在危机中寻找机遇，变危机为契机，重点在于建设。

三、公共危机应急管理资源配置原则

1．以人为本原则。以人为本指明了公共危机应急管理“为了谁”和“依靠谁”。在公共危机应急管理中．以人为本就是把保障公民生命安全和生存发展环境作为首要任务，增强公民的危机意识和自咎互救能力；坚持以人为本，就是尽量预防和控制公共危机事件发生，当危机发生后用最有效的措施保护人，尽最大努力挽救生命和安全，而无论代价有多大，这是公共危机应急管理的最高准则，也是公共危机应急管理整个过程和一切活动的根本出发点。

2．效率性原则。公共危机的属性决定了效率是公共危机应急管理的生命。效率性原则具有两方面的含义：一方面，时间上的效率性至关重要，公共危机一旦发生，必须迅速反应．全面调动资源

开展危机救治，缓解各类资源的供需矛盾，恢复正常的社会秩序，重建社会平衡体系。另一方面，资源的配置与使用效率不可或缺。从资源角度看，公共危机应急管理是一个资源储备与消耗补充的全过程。在该过程中所消耗与占用资源带来的各种成本的总和就是公共危机应急管理的成本。因此，只有在资源配置过程中有效、合理、充分地使用资源，不断降低耗费与占用资源所带来的无效成本、沉没成本、机会成本等各项成本，才能满足效率性原则。

3．可持续原则。公共危机既是风险，又是机遇。公共危机对原有平衡体系的危害与破坏也孕育着改革与发展的良机，是社会进步与自我完善的契机。进行公共危机应急管理．要兼顾长远．不能以牺牲长远利益作为代价。公共危机应急

管理中的资源占用与消耗必须与社会经济发展状况相适应。必须把危机管理同经济发展结合起来，与以人为本的发展结合起来，把公共危机应急管理策略有机地整合到国家方方面面的可持续发展战略之中。

4．公平性原则。公共危机应急管理不仅要注重效率，更要重视公平。这是公共危机应急管理的内在本质要求。尤其在公共危机应急救援资源配置时更要如此。公平不是平均，公平要有主次。在公共危机应急管理中的资源优化配置中，要把握整体的平衡，抓主要矛盾，调动一切资源，尽最大努力满足最普遍、最基本、最强烈的资源需求，以主要矛盾的解决来全面缓解次要矛盾．避免各类资源需求矛盾之间的相互激荡。要把握主要矛盾和次要矛盾的关系，重视不同环境下不同群体对不同资源的特性需求，以及相互之间的关联，有选择、有重点、有次序地逐步化解各类次要矛盾，消除局部失衡现象。

5．管控结合原则。公共危机应急管理中的资源配置，要坚持统一指挥，注重关键资源的控制，全面提高资源配置效率。为确保对公共危机的控制，决策机构必须集中时间精力和有限资源，抓主要矛盾，确保对主流信息、安全人才、安全设施、基础设施、应急救援物资等核心资源的控制，实现其科学优化配置与快速有效调度，保障总体局面的稳定与控制，从而为公共危机应急管理的其他工作环节提供坚实可靠基础与强有力支撑。同时，还要围绕危机事态的发展变化，将以控制为主和以管理为主的两种资源配置方式统筹结合起来。这是将公共危机应急管理与et常公共管理有机结合起来的必然要求。

6．协调性原则。公共危机应急管理中的资源配置过程本身就是一个依照资源属性，对各类资源及其供给和实际需求进行协调的过程。公共危机应急管理中，各类资源的所有者性质不同，职责不同，价值与利益取向也会有所差异，而且在应对公共危机的介入方式也不尽相同。有效的协调必须把个体的、局部的力量聚合成整体的力量，发挥资源整体的最大效用。因此，公共危机应急管理资源配置必须坚持协调性原则，整合各种资源，并对各级各类资源进行统一指挥、有效协调，发挥整体功效，提高效率资源配置和运行效率。

7．稳定性原则。社会平衡体系的平衡与稳定是相对的，必须明确区分和正确对待发展中的适度失衡与失稳。一方面。公共危机应急管理中的资源配置如果一味地追求稳定与平衡则违背了客观发展规律，易丧失发展与完善的机会。另一方面，并非环境发生变化或一出现失衡或失稳就意味着公共危机已经出现。必须判断该变化是否已经冲击到组织体整体的基本目标，并严重影响其发展。否则，对公共危机的过度反应不仅会浪费资源．而且容易导致其他不利于发展的失衡或失稳，甚至激化矛盾。

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公共危机管理是我们政府所面临的一项重大的课题。由于公共政策是政府进行公共管理的重要途径，是运行国家公共权力的具体表现，因此，在公共危机的管理中，科学合理地制定公共政策成为各级政府、众多学者以及广大人民所关注的热点、焦点问题。

一、公共危机管理与公共政策制定

（一）公共危机。

在公共管理学科这一领域里，公共危机，是相对于人类社会生活中正常的社会秩序而引入的一个概念。公共危机的发生，意味着一系列阻止甚至是停止事物正常发展和破坏社会正常秩序的事件不可预测地突然发生和不断发展，对社会秩序的破坏程度远远超过了正常水平，迫使作为公共管理主体系统核心的政府，必须在极短的时间里迅速做出反应，采取各项措施，确保秩序的尽快稳定。公共危机的首要特征是其具有公共性。突发性和不可预测性是公共危机的又一特征。另外，公共危机的后果具有长期性和不确定性。

（二）公共危机管理与公共政策制定的关系。

1、公共政策的制定是政府对公共危机管理的作为选择。公共政策是政府进行各项活动的总和，它不但是政府进行政治性统治的基本工具，也是政府管理社会的重要手段。在如今公共危机经常发生的现代社会，妥善完全地应对各种公共性的危机已经成为公共政策制定的主要特征。

2、公共危机管理给公共政策的制定提出了新的特殊要求。现时期，政府危机管理的核心就在于如何在危机的情境下科学合理的制定公共政策。一旦公共危机发生，其就具有突发性、不可预测性、时间有限性等特点，这一决策形势向政府公共政策的制定者提出了诸多严格和苛刻的要求。也就是，只有在满足了这些严格苛刻的要求的前提下，政府才能制定出高质量的科学合理的公共政策，才能成功地应对公共危机的发生。因此，政府在公共危机管理中制定公共政策首先是要做到迅速决策，其次要注意权力的高度集中。

二、公共危机管理中政策制定的困境

（一）决策者的分析判断与危机的真实情况有出入。

科学制定政策的起点是首先要准确地判断公共问题是否确已演变成具有危害性的公共危机，并以此判断作为政策制定的根绝。这就要求政府要及时准确地收集各种实时信息，并对收集到的信息进行及时的辨别和分析。然而，在这一时期，发生的危机还并未完全暴露，对信息的收集存在有很大的难度，另外，信息的准确性和数量均不完备。由于难以收集到准确的信息，难免的，政府的分析判断和决策有会有很大的出入。所以，一方面，政府可能会延误时机，导致错失解决危机的最好时机；另一方面，如果盲目的出台政策,到最后可能不但于事无补，反而可能会加重危机的蔓延和危害。

（二）危机情势多变与方案规划滞后的矛盾。

由于危机的爆发往往具有突发性和紧急性，这就决定了政府决策部门必须在极短的时间里，在不能完全确定真实情况下作出关键性的决策和方案规划。因此，危机决策是一种特殊类型的决策，具有一旦做出就不可逆转的特性，它要求在有限的时间以及有限资源的约束下迅速作出重大决策和做出快速的反应。在通常情况下，危机造成的客观情势是：给予决策的时间十分紧迫；大众及媒体强烈的政策诉求给予政策制定者巨大的社会压力和舆论压力；危机发展具有的动态、模糊和多变的特点。这一客观情势往往使政策的制定落后于多变的危机发展。另外，危机发生后，政策制定者在主观上很容易就出现“主体盲思”的思想。

（三）政策制定周期与危机发展周期的不协调。

同一切事物发展的规律一样，公共危机的发展也是一个从发生到发展到最后结束的过程。在公共危机发展的各个阶段，都会呈现出不同的特点。因此，在处理危机时，可以根据其不同的特点来制定不同的政策。但是，最好的还是在危机的初期，不经过成长和成熟阶段就消除危机。然而，事实上，人们往往是等到危机爆发后才着手处理危机。由于危机的发展与公共政策的制定是一种动态的关系，因此有许多危机的产生都或多或少甚至完全与失误的公共政策的制定有着密切的联系。这种危机发展周期与政策制定周期的不协调，很容易就造成公共政策的制定很难完全有效地应对公共危机的发展。

三、探寻走出公共危机管理中政策制定困境的出路

（一）努力提高政策制定者素质。

一般情况下，能否成功应对公共危机很大程度上取决于公共政策质量的高低，而公共政策的质量高低在很大程度上又取决于公共政策制定者的素质。作为公共政策的制定者，一定要加强政策的学习。政策学习主要是指政策的制定者要学习有借鉴意义的以往政策以及其他政策，同时要根据社会环境的不断变化和新的情况、新的对象，有意识地去改变完善政策技术和政策目标，从而最终提高制定政策的能力的过程。政策学习包括两种类型：内生的政策学习和外生的政策学习。内生的政策学习是指内部体系的学习，是在较低层级上的调整政策，外生的政策学习则是内部体系与体系外部之间，围绕着特定政策的制定而发生的多方面的互动。在公共危机管理中，特别强调对危机过后的学习，这样的学习是提升政府能力的重要途径。然而，并不是每一个政府都能在危机中学习并最终成功地促进政策的转变。

（二）加强对公共危机的科学认识。

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2 危机评估的重要性

当前我国在危机管理工作过程中, 习惯性的将危机恢复阶段作为危机管理工作的结束,导致了我国危机管理经常会犯重复性错误,无法保证连续性,危机评估作为危机管理的过渡,可以最大程度上积累危机管理的先进经验,先进经验的广泛应用使发生的错误可以及时总结,汲取教训,应用到未来其他的公共危机管理中去, 以最大程度上避免管理决策失误,提高管理的效率和实现理想效果。

开展危机评估可以刺激组织主动开展变革, 通过对危机事件的发生原因,以及危机预警、危机处理、危机恢复的过程进行详尽分析,总结经验,以保证政府适应社会环境的新变化,从组织系统内部自身、技术手段、系统方法、人员等方面进行改进,从而使政府能够保证创造力和生命力。

3 危机评估存在的问题

3.1 危机评估的重视程度不够

当前我国在危机管理过程中过于重视危机处理、危机恢复阶段,我国各级政府会集中大量的人力、物力、财力用来危机事件的处理以及危机发生后秩序的维护,危机管理人员的意识较为落后,对危机评估的好处、真实作用认识不到位。

3.2 危机评估建设不完善

当前,我国尚未建立专业的评估机制以及构建科学的、完整的评估指标,对于关键性的评估指标构建较为模糊,而且我国危机评估的方法不科学,过于重视定量方法,忽视定性的方法,导致我国在对危机管理进行评估时都无从下手,危机评估建设停滞不前。

3.3 公共危机管理机构的障碍

我国危机管理机构的建立对于危机评估产生了障碍, 我国危机管理机构是从各政府机构中临时抽调出的人员组成的, 一旦危机处理工作完成之后,临时机构面临解散,机构人员要回到各自的工作岗位中去,管理过程中积累的工作经验无法保留,并为其他危机管理提供先进的科学指导。

3.4 评估主体单一

危机评估的主体来自政府体制内的上级领导, 缺乏社会公众以及社会专业的评估机构的参与,导致评估的结果具有一定的倾向性,结果过于主观,会产生一定的保护性而隐藏危机管理过程中暴露的问题。

4 WSR 方法论

WSR 方法论即物理- 事理- 人理系统方法论,在WSR 系统方法论中, 物理指涉及物质运动的机理,通常回答物是什么的问题,物理追求的是客观性、真实性 事理指的是做事的道理,主要解决如何去安排,回答怎样去做的问题,事理追求的是科学性、准确性 人理是指为人处事的道理,回答最好怎么做的问题,人理追求的是协调性、可靠性。人理也体现在对物理和事理的影响上,处理任何事和物都离不开人去做, 人理是解决复杂系统问题的核心,物理、事理、人理的共生共长实现系统的集成。

5 WSR 方法论与公共危机评估的关系

5.1 物理维度

在危机评估过程中, 物理包括危机事件的根本性质和特征的准确认识,危机预警、危机处理、危机恢复过程中人力、物力、财力等资源的信息和数据,在这阶段中,要保证客观性和真实性。

5.2 事理维度

在危机评估过程中, 事理包括所用的定量与定性方法,评估的指标体系和模型,在事理维度中,要保证最科学的评估方法,合理的评价指标,如何做到定量方法与定性方法有效结合,在这阶段中,要保证科学性与准确性。

5.3 人理维度

在危机评估过程中, 人理包括评估的主体、评估的参与者、危机的受害者、危机的管理者等,所有干系人在整个评估过程中的协调,在这阶段中,要保证可靠性与协调性。

6 WSR 方法论应用于公共危机评估的可行性分析

公共危机评估阶段尽管只是公共危机管理的一部分, 但危机评估是对预警阶段、处理阶段、恢复阶段的不同阶段点进行评估,在此过程中,需要对危机事件的性质和特征,公共危机事件爆发的原由,不同阶段的相关信息和数据有清晰的人事和准确的把握; 并需要选用科学的危机评估方法,合理的危机评估指标体系,适用的模型,从技术手段上保证危机评估的科学性和准确性;在整个评估过程中,评估干系人的作用至关重要,无论是对危机事件的性质和特征的判断,相关信息和数据的收集,还是评估方法的选用、模型的选择、指标的建立都有人的因素,所以人对于危机评估的影响至关重要,人的协调可以不同程度的左右危机评估的结果,协调关系同样贯穿于整个评估过程。所以,要避免干系人的主观倾向,保证危机评估的协调性和可靠性。这三个部分都与WSR 方法论的思想不谋而合。WSR 作为一种研究思路,对于处理复杂的系统工程具有很强的指导作用,科学之处就在于考虑物理和事理的同时,加入人理这一维度,使得危机评估立体化,达到知物理、明事理、通人理的目的,从而系统地、分层次地来对危机评估进行科学研究。

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【中图分类号】F812.2 【文献标识码】A

进入新世纪后，我国经济在快速发展的同时，公共危机事件也屡见不鲜，成为严重威胁到整个社会的生态秩序的危机性事件。由于公共危机事件具有突发性、紧迫性、资源短缺、破坏性、不确定性等特征，一旦发生便会造成严重的社会影响，政府对此类事件必须及时做出应对。我国社会进入转型期后，各种社会矛盾凸显，公共危机事件增多，这对政府的公共危机管理能力提出挑战。公共财政的支持对于政府化解公共危机事件十分重要，为此，本文试图从政府财政保障角度来探讨我国公共危机管理的发展与不足，并分析国外的公共危机财政保障机制，以期对我国的公共危机管理有所启示。

我国应对公共危机的财政保障机制概况

首先，面对公共危机事件，我国已经建立起基本的公共财政保障体系。财政部门在财政预算中已经编制专门的用于公共危机的预备费，用于保障公共危机时期国家的安全、人民的生存权以及社会的稳定。我国在2004年出台了《突发事件财政应急保障预案》，对财政部门在突发公共危机事件中的职责做出具体规定，同时督促各级财政部门尽快制定应对公共危机事件的财政预案。为了更好地落实公共危机财政保障机制，我国在法律、制度等方面也出台相关配合政策。国家还加大了对应对危机的财政投入力度；加大投入健全公共危机预警网络；建立专业的应对危机机构。2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》更是为我国应对公共危机的财政保障机制建设提供了法律依据。

其次，我国用于公共危机的财政资金来源途径多样化。在不断的公共危机实践中，财政部门也不断积累了更多的应对公共危机的经验，不断创新财政管理方式，以更好地应对突发危机事件，减少它所带来的负面影响。目前，我国应对公共危机事件的资金主要来自公共财政资金、商业保险赔付金、社会捐助金。随着经济发展水平的提高，将有更多的民间力量投入到公共危机事件应对中，并成为解决公共危机的资金来源之一。

最后，为了完善应对公共危机的财政保障机制，我国还建立起相关协调机制，确保在危机事件发生时，公共危机保障资金能够快速到位。此外，财政部门也有责任创新自身管理体制来与应急管理部门配合，破除部门间在公共危机事件应对中的沟通壁垒，提升处理公共危机事件的效率。

2008年的汶川地震是对我国应对公共危机的财政保障机制建设的一次考验。在汶川地震中，财政部门为地震拨款开通“绿色通道”，第一次便拨付5.612亿人民币投入抢险救灾，之后又根据灾情追加6000多万元。四川省各级财政部门相互配合，共计向灾区调拨25亿资金，除此之外，还有大量帐篷、食品、饮用水、棉被等物资被迅速运往灾区，及时而充足的财政保障为汶川地震救援的迅速开展提供了物质支持。这也证明了我国在公共危机事件中的财政保障能力。

我国公共危机财政保障机制存在的不足

在汶川地震等公共危机事件处理实践中，公共财政保障机制对危机的处理和解决起到极其重要的作用。但在危机事件处理的经验总结和反思中，也可以看出我国应对公共危机的财政保障机制还存在不足之处。

一是资金投入总量不足，这削弱了财政保障能力。改革开放以来，我国经济发展迅速，财政收入也大大增加，但目前很大一部分公共财政都投入到地方基础建设之中，用于民生的财政资金相对不足，而这其中用于公共危机事件的财政保障资金所占比例更少。我国在《预算法》中规定，要求提取1%～3%的财政预算作为公共危机管理的预备费，而在实际预备费预算中，各级政府都在规定范围内按较低比例提取，如2005年中央本级提取的预备费占总预算的1.23%，2006年为1.05%。近几年，国家愈加重视突发公共危机事件的处理，预备费的提取比例有所提高，2008年为2.65%，2010年为2.49%，尽管如此，在具体的公共危机事件处理中，财政经费需求与预算差距还较大。

二是公共财政支出的不合理削弱了保障效果。进入转型期所带来的各方利益矛盾冲突导致我国公共危机事件频发，财政保障资金也因此大幅增长，各级政府的财政压力陡增。在公共危机事件处理过程中，政府发现可以通过建立社会基本防御体系来缓解公共危机事件发生后的财政压力。但从目前的财政体制来看，我国要求各级财政部门在预算支出中编制防御性财政支出，导致这部分预算资金与实际支出额度都偏低，不能真正满足公共危机事件处理中的财政资金需求。加之我国的行政程序繁琐，在具体的资金拨付过程中还存在截留挤占现象，这使得用于公共危机事件事前预防的资金投入严重不足，待危机事件发生后，政府的财政压力凸显。

三是财政保障金的监督制度不完善。我国在公共危机处理方面是分灾种处理，各个部门各自为政，这种多头管理的方式导致管理混乱，资金分配散乱，资金的使用效率在各种程序中被拖慢降低，行政成本增加，财政保障金在解决公共危机事件中的作用大大降低。而且由于缺乏有力的监督，在公共危机事件中，当财政进行资金拨付后常常出现乱花钱现象，在资金层层下拨过程中，出现资金截留挪用、违规使用行为，严重阻碍公共危机事件处理。

国外应对公共危机的财政保障机制模式分析

发达国家经济发展水平较高，也较早意识到公共危机管理的重要性。因此，他们在危机管理机制上有着较为完善的体系，其中用于公共危机事件管理的资金投入也十分充足，这得益于其较为完善的财政保障机制。

美国公共危机管理中的财政保障机制。“9・11”事件为美国的公共危机管理敲响警钟，之后美国进行了一系列改革力阻此类事件的发展。在这一过程中，美国不仅重视财政资金的投入，还进行了一系列组织架构上的改革，形成了完善的公共危机管理体系，提升了美国政府应对公共危机事件的处理能力。

首先，美国将国土安全办公室升级为美国国土安全部，并赋予其统一指挥的权力，美国国土安全部能够调动美国情报局、警备队、海关署、移民局等资源，突出其在公共危机管理中的指挥地位。美国国土安全部负责公共危机事件中的预警、指挥、响应和救援四类工作，这有利于统一协调各部门统一开展救援，减少危机事件带来的损失。在国土安全部内部又设有独立的20个机构，这让国土安全部内部分工明确，同时又能够相互协调联系。这一部门为美国公共危机事件管理工作的开展奠定了基础。

其次，美国对联邦调查局进行改革，将工作重心转移到预防和解决大规模犯罪活动和恐怖活动上，它的主要任务便是保护美国国家及其公民的安全。为了更好的开展工作，联邦调查局还与中情局等部门进行合作，提升自身预防和打击恐怖活动的能力。美国政府还赋予联邦调查局国外调查权，成立反间谍组织，保障国家安全，预防公共危机事件发生。

再次，美国还对移民局和社保局进行整改。在“9・11”事件后，美国对移民局和社保局进行整改，对驾照领取、信用卡申请等进行了更加严格的审查，主要是为了防止国外进入美国，并利用各种手段骗领社会保障号，伪造身份进行恐怖袭击活动。

最后美国还成立了美军北方司令部，提升国家的国防能力。这一全国性军事部门除了负责美国国内安全外，还将负责范围扩大到南至墨西哥，北至北极地区，既负责恐怖活动，也负责自然灾害事件。除了建立完善的政府应对部门外，美国公共危机事件的快速处理还得益于民间组织、志愿者的援助。

日本公共危机管理中的财政保障机制。为了应对公共危机事件，日本早期便出台了一系列法律法规，如《灾害对策基本法》、《大规模地震对策特别措施法》等，这些法律有着明确的具体实施措施，尤其是在应对地震等自然灾害方面，日本在立法过程中力求措施的可操作性，如日本为了应对多发的地震灾害，便在法律中具体规定了民居建设流程图，以此减少地震对人员和房屋的损害。近几年，面对新的局势变化，日本进一步提升了公共危机管理应对级别，相继出台了《在发生大规模恐怖活动危险时政府的应对措施》、《武力攻击事态对应法案》、《安全保障会议设置法修正案》等法律法规，为日本的公共危机管理奠定了法律基础。

与完善的法律法规相对应的，日本建立了多层次的危机管理组织体系。其中内阁首相是公共危机事件处理的最高负责人。日本将自然灾害、国家领土安全、社会综合治安等事项都纳入到公共危机管理之中。日本建立了危机管理中心作为统一的领导机构，其他政府部门也常设危机管理组织，下设危机分级、分类管理处，当相应的公共危机事件发生后，立马启动相应部门进行处理。

完备的法律和部门设置让日本在公共危机事件中反应迅速，如2003年5月日本宫城县发生的7.0级大地震后，造成人员伤亡100多万，多条铁路干线停运，但第二天这些受灾地区的供水供电等基础设施便得到恢复。

国外公共危机应对的财政保障机制建设经验。尽管国情有所不同，但美日两国在应对公共危机进行财政保障方面的建设经验值得我国学习和借鉴。

一是美日两国为了确保公共危机管理中财政资金保障的到位而建立了相应的法律体系。美国日本都从法律上确认为公共危机事件提供财政保障的重要性，而随着公共危机事件新情况的出现，美国和日本都及时补充和完善法律法规。此外，两国在立法过程中都十分注重法律实施细则的拟定，确保法律具有可执行性。

二是在公共危机管理中，注重财政部门与其他部门的协同合作。日本在2003年非典疫情应对中，就极为重视各个部门的合作应对，首先是加强机场检查，培训机场人员进行模拟救治演习，确定收治非典病人的特定医院，各级政府都加大对医院的财力、物力投入，确保医院能够进行救治，社会民间组织也在政府号召下编写非典宣传册等。这些部门的协同配合让日本顺利渡过了非典疫情时期。在这一过程中，不难看出各个部门的协作需要财政部门的支持。

三是形成以公共财政为主、社会力量为辅的共同应对危机模式。公共危机具有突发性、不确定性等特征，政府的预防体系不可能面面俱到，这就需要号召社会力量积极参与，这样的应对体系更加有效，以便在公共危机发生时迅速组织起来发挥作用。如美国针对性的制定了一系列税收优惠政策，鼓励工商业界、民间团体等社会力量参与到公共危机事件应对中，日本还给民间团体拨款补贴资助其进行应急演练。

加强我国应对公共危机的财政保障机制的策略

完善公共危机财政保障体制的法律体系。在立法方面，政府应该明确建立应对公共危机的财政保障法律的最终目的，是为了能够有效的预防、控制和解决突发公共事件，并最大程度上降低它所带来的社会危害，保障国家和人民的生命财产安全。在这一目标指导下，我国应该在宪法层面上来确立公共危机财政保障法律的基本原则，如在公共危机中，公民有权在受到损害时获得国家公共财政的救助，同时公民也有义务参与公共危机事件的解决；宪法还可以就应对公共危机的财政预算做出规定，明确财政分担的比例。宪法的有关规定对公共危机的财政保障机制建设具有总领性和指导性的作用，要想它得到贯彻实施，还必须制定具体的法律法规，在具体的财政保障性法律制定中，应该明确财政保障金来源、预算制度、保障资金监督制度等几个方面的问题，确保政策的贯彻落实。

建立我国公共财政保障机制。公共危机管理的财政保障机制应该包括预警、运行、应急、监督、跟踪五大系统。在预警系统建设方面，财政部门应该对预警的范围、等级差别、危机预判、紧迫性程度等有所明确，这样财政部门才能够根据情况做出相应的财政计划，使得拨付资金及时用于解决公共危机事件。在公共危机财政运行机制建设中，需要根据危机事件的种类组建不同的管理系统。公共危机的突发性和不确定性，要求运行机制必须建立一个应急指挥系统，使之在短时期内就公共危机管理做出安排和统筹。公共财政的善后追踪机制主要包括灾后重建、资金补偿到位以及责任追查几个方面的内容。各个机制的相互配合和协调，才能够让财政保障在公共危机管理中发挥更大的作用。

建设公共危机救济物资保障机制。完善的救济物资保障机制能够大大减轻公共危机事件中政府的财政压力，但若每一地区都进行救济物资保障机制建设，又必然会给地方政府带来财政负担，且有重复建设、资源浪费的问题。因此，在公共危机救济物资保障机制建设上，可以采取地区协同合作的策略。首先，中央政府可以对救济物资建设做全面规划，防止地方政府出现重复建设现象；其次，地方政府要对专项救援物资和地区性物资储备进行管理；最后，国家应该鼓励社会力量参与到救济物资保障机制建设中来，发挥民间力量，让物资迅速到达公共危机事件影响地区。

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[DOI]1013939/jcnkizgsc201714207

随着信息技术近些年来的飞速发展，新媒体逐渐成为最具发展潜力的，在信息传播领域影响巨大的主流媒体。新媒体对政府的传统的公共危机的管理带来了巨大的影响。政府对于公共危机管理要有计划、有组织、符合实际情况就必须认识到新媒体在现代管理中的地位和作用。

1新媒体和公共危机管理概述

11“新媒w”的含义和特征

新媒体是指在社会信息传播领域出现的建立在数字技术基础上的新型媒体。就其外延而言，新媒体主要包括光纤电缆通信网图文电视、电子计算机通信网、大型电脑数据通信系统、通信卫星和卫星直播电视系统、互联网、手机短信和多媒体信息的互动平台、多媒体技术以及利用数字技术播放的广播网等。[1]

在新媒体时代，信息的发送者和接收的信息是双向互动的，双方可以从交流中获得对传播新的反馈进而根据对方的反馈对所传递的信息的内容进行更为深入的挖掘，使得信息在传播过程中越来越丰富。在传播的形态上，新媒体还能够传播声音、图像、影视等信息，新媒体使得信息的传播更为便捷和多样化。同时，通过新内体技术的发展，人们随时随地都可以接收来自外界的信息，而且在信息传播的速度上看，任何信息几乎只要经过初级的加工和处理就可以迅速地进行传播和扩散，基本实现了零时间间隔。

12“公共危机管理”的含义和特征

公共危机管理是指：“危机发生时，公共部门所采取的有助于公民和环境的一系列措施。目的是通过提高公共部门对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，减少损失，恢复社会稳定和公众对公共部门的信任。”[2]

公共危机管理主要有四个特征：其一，紧迫性，公共危机管理的对象多数是突发的灾难事件，并出现了对群众和公共财产造成损失的情况，需要政府部门必须在极端的时间内做出反应并着手解决；其二，危险性，公共危机发生后，如果工作人员处置不当将会因此延误处理事件更严重的会加重危机的损害程度；其三，权威性，公共危机管理对于公共危机事件信息的及处置的意见是具有国家的公信力的；其四，系统性，公共危机管理是协调整合人力、财力、物力及信息资源对危机进行预防和处置，必须动用全社会的力量有序组织才能真正做到对公共危机进行管理。

13新媒体对传统公共危机管理的影响

随着新媒体的普及和发展，其对公共危机管理的各个方面都产生了深远的影响。其一，信息传播者数量剧增新媒体传播的超越时空的特性和传播信息的广泛性使得管理过程中信息量剧增，加大分析和处置的难度。其二，应急时间急剧缩短信息传播速度加快必然对政府的快速反应提出了要求。其三，舆论引导难度加大由于新媒体传播对于所传播信息的质量几乎没有要求，政府也没有能力对其进行逐条审核，这必然加大了舆论引导的难度，政府很难控制负面影响的扩散。其四，处置手段丰富多样；新媒体技术的发展也为政府进行公共危机管理提供了更多的手段和技术支持，使得政府能够更加高效快速地处理公共危机事件。

2公共危机管理中政府应对新媒体的现状

21利用网络收集舆情

在公共危机事件发生后，政府部门会根据要求，对于网络上涉及该时间的舆情进行收集，特别是会对各大门户网站和新闻网站的消息和网民在微博上的讨论进行审查，了解公众对于该事件的看法，同时对于网络上比较偏激和比较片面的言论进行了删除工作。

22利用官方网站消息

近年来，在很多公共危机事件发生后，相应政府部门会利用该门户网站，就该事件官方消息，并对该事件的影响范围和变化情况进行及时的说明，保证公众能够通过官方的渠道对于该事件进行了解。

23召开会

在公共危机事件发生后，相关政府部门会举行新闻会，对有关问题进行解答，介绍事件发生的原因调查，处理经过，对处理过程中出现的问题进行解释，对事件的后续发展进行解释和通告，并对如何采取措施以保证减少此类事件发生的概率进行说明。

24联合网络媒体引导舆论

针对网络上的一些负面的舆论和不实的谣传，政府部门除了会通过官方网站消息外，还会采取新媒体手段回复谣言，引导舆论，具体包括采用视频、音频资料，采取评论、文章的形式，通过人们的从中心理引导社会舆论等手段。

3公共危机管理中政府应对新媒体的缺陷

在很多公共危机事件的处理过程中，新媒体手段在信息的传播和舆论的导向方面发挥了决定性的作用，政府部门在事前的思想认识和事中、事后的处置上都存在着很多的缺陷。

31对新媒体作用不重视

在新媒体已经逐渐成为主流媒体的大背景下，政府部门对于新媒体的地位和作用认识得还远远不够。在新媒体时代，以网络媒体为代表的新媒体平台对于信息的传播起到了放大的作用，政府部门显然没有意识到这一点，从而丧失了在危机的潜伏期就对其进行处置的最佳时期。尤其是政府部门对于网络上出现的谣言并没有预警的机制，而这些谣言很可能引导公众的情绪走向极端化。

32对网络舆情反应不及时，信息不权威

随着信息资源开始更大范围的共享，政府部门实现信息封锁已经变成了一件不可能完成的事情。在此种情况下，政府部门如果仍然采取封锁消息以达到限制公众的知情权的方式，不但无法达到对公共危机事件舆情管理的目的，反而更加容易使得自身陷入被动。

当公共危机事件发生之后，如果信息权威渠道不畅通，就会导致谣言四起，更严重的情况下会使公众陷入恐慌的情绪中。因此，信息披露的机制慢慢地取代了信息封锁的机制。这种信息披露的机制对于消除不好的传闻，导正社会公众的舆论倾向和缓解社会公众的恐慌心理是十分有效的。

33政府技术发展落后，对新媒体缺乏监管

网络媒体等新媒体信息的传播中，传播者和受众是完全平等的地位，他们都拥有根据自己的需求选择传播的信息的自由和发表自主意见的权利，因此政府部门并不能够很有效地对网络媒体上传播的信息进行监控。目前，政府部门还尚未建立起完整而且有效的网络舆论监管机制，政府部门所做的就是在发现有害信息后及时将其删除，并没有有效的、完整的对新媒体的监管手段。

34对新媒体手段运用不充分

面对新媒体对于公共危机事件管理的影响，政府部门还没能充分地利用好系内提手段来引导社会舆论，具体体现在以下几点：其一，政府部门的门户网站的建设不够完善，维护不够及时；目前，政府各部门对于门户网站的建设标准不一、参差不齐，更有甚者很多市一级政府工作部门还没有建立起门户网站。其二，政府网站与社会公众的互动性不强；新媒体时代信息的直接传播消除了传统媒体中的信息延迟的问题，利用新媒体及时与公众互动，可以将政府部门在问题处理中的角色变主动为被动，从而提高问题处理的效率和效果。其三，政府部门没有运用更多种新媒体信息传播的手段。政府部门仅是通过门户网站或者官方微博新闻或者召开新闻会的方式简单应对，并没有立即对舆情开展进一步的引导，使得该危机事件能够得到及时的控制和解决。

4公共危机管理中政府应对新媒体的对策

41正视新媒体在现在公共危机管理中的作用

新媒体在公共危机管理中的地位变得越来越重要，政府部门一定要重视起新媒体在公共危机管理中的地位。各国政府部门在网络信息管理中的作用也主要体现在立法执法、制定发展策略、推动行业自律和公众教育等方面。要有效地解决公共危机事件，政府必须掌握主动权，才能有效地引导公众舆论的发展方向，进而快速地解决公共危机问题。

42建立舆情发现、分析和处理机制

网络媒体在新媒体时代扮演着最为重要的角色，所以，针对当前公共危机管理的实践而言，重点是应该建立对于网络舆情的发现分析和处理机制。在舆情的发现方面，应该建立常态发现突发状态发现的结合机制。在舆情分析方面，应该利用标准的分析流程，把握舆情分析的重点。在舆情的处置方面，要将“疏”“导”相结合，把握时机对舆情进行处置，压缩谣言产生的空间，进而达到对舆情的处理。

43建立新媒体监管体系

对于我国的社会情况而言，笔者认为政府部门应该从以下几个方面对新媒体进行监管：其一，通过立法手段限定网络信息管制的内容；其二，明确规定网络服务商在信息管制方面的法律责任；其三，严密监管政治性质的网站和网上政治性的论坛，并对于在该种论坛上长期活跃的用户进行实名认证。从立法和执行两个角度建立完善的新媒体监管体系。

44丰富政府网站内容信息并及时更新

在当前新媒体时代，电子政府工程不断地发展，政府的信息公开制度也在不断地完善。越来越多的政府部门开始建立自己的网站，通过网络平台处理政务，公开信息。提倡管理过程中，政府部门应当从平时做起，加强宣传，提高政府网站的知名度的同时注意网站的信息的权威性和严肃性，建立网站的公信力。在危机发生之后，政府部门为了避免危机的扩散，就必须要利用有效的媒体平台及时最权威的消息，加强和公众的互动，使政府部门更了解群众的不满和疑惑，这样更有利于公共危机事件的管理和最终的解决与安置工作，提高公共危机事件的处理效率，优化公共危机事件的处理结果。

参考文献：

[1]蒋宏，徐剑新媒体导论[M].上海：上海交通大学出版社，2006

[2]张成福公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003（7）

篇（10）

一、政府在公共危机管理中的缺陷和弊端

尽管政府具有优势，但现实中缺少其他主体的参与，使得近年来政府在公共危机管理中暴露的弊端与缺陷日益明显。首先，与常规管理相比，公共危机管理在一定时期内需要组织的集权与政府的强权，因此政治动员与行政动员往往政府公共危机管理运用的主要方式。①但这种方式在获得正常秩序的同时也打破了一些正常本文由收集整理的秩序，因而只能应用于有限的事件内，否则将会打破社会整体结构。其次，随着官僚制内管理层级的增加、命令线条的拉长，组织内的信息流动以及整合会出现滞缓、不充分的现象，会直接影响到应对危机的速度与处置能力。第三，公共危机对公民的生命及正常生活带来的潜在破坏性具有多变性、复杂性和系统性，政府机械化设计的官僚体制、依靠强制力运行的动员方式与干预方式都无法适应危机事件处理中弹性化、多样化的需求。

二、非政府组织在公共危机管理中的功能优势

非政府组织产生于社会，其与社会的紧密联系使其能够更及时地发现问题，并通过社会机制加以解决，具有减压阀的预防功能。它所提供的更为个性和多元化的公共服务，起着拾遗补缺的作用。在恢复与重建阶段，非政府组织凭借其信息搜集能力以及沟通能力，对财政、资源运用及公平性问题发挥监督作用，同时还可凭借专业优势长期持续地为受灾地区及灾区群众提供专业性、针对性的服务。②这些特性是非政府组织在公共危机管理中发挥功能优势的基础，主要体现为成本、贴合、信任和弹性优势。

非政府组织所具有的志愿服务基础以及慈善动员能力是其独特的资源运行基础，相对于政府基于公共财政之上的物质保障资源供给，非政府组织在公共危机管理中表现出一定的成本优势。除了有形资源的提供外，非政府组织还在建设社会信任、提高民众道德与危机意识、强化社会心理条件等非物质性的社会支撑系统方面发挥着特殊的作用。非政府组织的贴合优势、信任优势和弹性优势源于其所具有的民间性、公益性、独立性和非营利性的特征。社会是非政府组织的生长基础和服务目标，数量众多、目标各异的非政府组织机构使其能够在信息的收集以及处理方面，在社会需求的满足与公共服务的提供方面和社会的变动与需求保持一致，贴合社会的多样化、变动性的个性需求。其灵活性的组织形式也使得非政府组织能够随着外界环境的变化而变化，建立弹性化的战略体系和公共服务体系，更具回应性和弹性。同时，非政府组织的独立社会空间领域假设以及非营利性和公益性特征，在当今对“政府”及“市场”的质疑中更易于获得社会支持与信任，也为公民参与以及利益表达提供了更为广泛的途径，是公民自治精神的集中体现。

三、政府的考虑：合作的可能性分析

1.政府与非政府组织合作的前提

政府选择与非政府组织合作的基本前提是目标一致与功能互补。但现实中在目标一致方面政府与非政府组织却存在两种可能的冲突：由于价值目标冲突而引起的“破坏性冲突”和由于认知差异而引起的“建设性冲突”。③政府对非政府组织的政治特性具有很强的敏感性，后者的政治“异端”倾向越明显，二者潜在的冲突性就越大，而且是一种“破坏性冲突”。认知差异主要是由于两类组织在使命、目标、组织结构、运行方式方面的不同而出现的矛盾冲突，这种冲突属可以调整的“建设性冲突”。功能互补是我国政府选择与非政府组织合作的实际需求，即当政府由于财政、资源等方面的问题而无法或是难以妥善解决社会问题的时候，处于化解风险的需求就会选择与非政府组织合作。但这种合作能否达成一要看目标的一致性，二要看非政府组织在功能与资源上能否满足政府的需求。由此可见，政府与非政府组织能否合作很大程度上取决于政府所让渡和授权的空间以及进行制度变革的意愿和能力，而这又取决于政府的控制能力。因为政府既需要非政府组织在资源、功能上的补充，又必须将非政府组织的扩张限制在可控范围内。

2.公共危机管理领域的合作可能性

对于我国政府与非政府组织合作的可能性分析同样适用于公共危机管理领域的合作关系分析，但需要指出的是，由于危机事件类型的不同以及政府、非政府组织在危机管理的各个阶段的目标和功能要求也各有不同，因此对这一领域的分析必须结合危机事件的类型以及危机管理的不同阶段这两个具体条件。

表 公共危机管理中政府选择与非政府组织合作的可能性分析

通过对上图的分析，可以得出以下结论：

（1）公共危机的类型与管理过程中的控制需求和资源需求都很高

这种情况下，政府往往会有两种选择来管理危机，一是进行政治动员，完全依靠政府力量来应对危机。二是政府利用体制内的官办非政府组织来动员社会并提供资源，表面上看是政府吸纳非政府组织进行合作，但由于这些非政府组织都具有官民二重性，所以本质上仍然是政府依靠体制内资源应对危机的一种方式。

（2）公共危机的类型与管理过程中的控制需求较低、资源需求较高

由于这种情况并不需要过多的控制，因而政府往往能够放松管制和控制，让渡很大空间给非政府组织及其他社会主体，采取广泛合作的策略，这也是非政府组织参与公共危机管理可能性最大的情况。

（3）公共危机的类型与管理过程中的控制需求高、资源需求低

这种情况下，应对公共危机的资源需求较低，政府凭借自身力量就可以应对，同时为了实现较高的控制目标，政府也不太可能选择与非政府组织合作。

（4）公共危机的类型与管理过程中的控制需求和资源需求都较低

这种情况下，理论上最大的可能是非政府组织广泛参与、承担公共危机管理的相应职能，而政府并不参与。但事实上这种情况并不存在，因为按照定义，只有突发事件的破坏规模与程度涉及大多数公众且已造成较为严重的破坏才被称为公共危机，而政府对此负有不可推卸的职责，因而并不存在不需要政府参与管理的公共危机。