乡村治理的思考汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇乡村治理的思考范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

[中图分类号]F323 [文献标识码]A [文章编号]1003-1650（2016）02-0006-01

1.农村低保与乡村治理的互动关系

1.1什么是乡村治理

乡村治理是治理理论运用于乡村研究中产生的一个新的分析概念。徐勇教授认为乡村治理就是公共权力对基层社会的公共事务的管理，亦即使，乡村政府和其他性质不同的村级组织向乡村社会提供各种公共物品，实现乡村社会的有序发展和自主发展。在乡村治理活动中，治理主体、治理手段、治理内容和治理效果等方面构成了乡村治理机制。具体我国乡村治理的情况主要表现为：首先是以乡镇政府和村委会为主体的治理结构，以民主选举、民主决策、民主监督、民主管理为核心内容，进行自我管理、自我教育、自我服务的村民自治委员会，与村党支部共同管理乡村社会。乡村社会是一个熟人群体，这种“面对面”的人情制约和“人言可畏”的压力对农村社会具有很大的控制力，使得长久积累的村规民约也成为乡村治理不可或缺的手段之一。另外，还有保障乡村社会的安全与秩序，组织建设乡村社会的教育、医疗等事业，以及引导农民建立生产和互助组织等综合性的治理活动。

1.2农村低保在乡村治理中的作用

农村最低生活保障制度简称“农村低保”，是政府对家庭人均收入低于当地最低生活保障制度标准的农村困难群众，按最低生活保障标准提供差额补助的制度。该制度作为一种扶贫路径的新创新，在农村特困群众定期定量生活救济制度基础上逐步发展起来。通过在全国范围内建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力的困难农村居民。农村低保的建立主要以地方人民政府为主，实行属地管理，中央财政对困难地区给予适当的财政补助。在实际践行中，农村低保制度作为―种配置型资源，使村组干部可变通式地将这种自上而下的资源转化为一种新治理手段纳入乡政府的治理范围。农村低保在保障贫困农民最基本的生活需求上发挥了至关重要的作用。使困难群众能够维持基本生活，不致因为无法谋生而出现行为越轨，缓解了社会压力。温饱问题的解决也为迈向小康奠定了基础，也为现代化的乡村治理制度体系的确立建立了平台。从法律意义上看，通过保障陷入困难的农民群众的生活，就保障了农民的生存权等合法权益，有利于促进社会公平，维护乡村社会稳定，为乡村治理提供了良好的环境。

2.农村低保实施的问题分析

作为社会保障制度中的主体，农村低保在具体实践中遇到了很多问题。当前，我国农民仍占大多数，农村低保的保障水平和补差额f，示准远远落后于城市，与相对成熟的城市低保相比仍处于扩大覆盖范围的阶段。这些有待完善的问题阻碍了农村低保功能的正常发挥和农村社会的可持续健康发展。主要表现在以下几方面：

农村低保工作管理失范。在实施中行政性强、效率低下、缺乏监督、管理粗放、工作透明度有待提高。乡村治理仍然是由上而下、政府主导的行政体制，乡镇政府并不能了解基层社会的具体情况，低保名额的确定主要由熟悉乡村情况的村委干部来完成，而村级干部在具体执行中受乡镇政府约束少，农民整体科学文化素质偏低，信息不对称，因而容易发生主体越位的现象。当前，我国县级以下的民政部门只设立了少量的低保科，办公手段滞后，缺乏专门部门和人员的管理和监督。由于农民的一些实际实物收入不易货币化，且农作物等受外界影响较大，且一些困难群众外出务工的临时收入也难以评定，村干部在衡量时具有很大的随意陛。另外，那些流入城市的农民也没能被覆盖在保障范围之内。其次，低保制度方面缺乏统一立法和专门性的规范农村低保工作的文件，只有民政部印发的《关于加快农村社会保障制度建设的建议》以及《农村社会保障体系建设指导方案》，各地具体执行和出台的政策又缺乏权威性和法律依据。这是执行程序混乱的最重要的原因。

篇（2）

中图分类号：G725

文献标志码：A

文章编号：1009-4156（2012）11-029-04

湖南省2009年启动了乡村医生学历教育项目，湘南学院（以下简称我校）承担了郴州地区乡村医生学历教育工作，按照湖南省乡村医生学历教育项目的教学计划和教学大纲进行教学，采用脱产集中学习与医院实习各一年的教学形式。本文对我校承办的乡村医生中专班的教育、教学与管理现状进行调查与分析，旨在探讨出适合于中专层次的乡村医生学历教育的培养方案，对乡村医生中专学历教育的教学与管理提出有创造性、可行性的建议与方法，为全面提高教育与教学质量奠定坚实的基础。

一、基本情况

（一）学员基本情况

根据卫生部的文件精神，经过市卫生部门的筛选与资格认定，郴州地区目前仍有1512名乡村医务人员需要进行学历教育，才能达到国家规定的学历要求。他们中男女性别比为1.634：1（男性938人，女性574人），平均年龄42.38岁，男性学员平均年龄为43.40岁，女性学员平均年龄为40.71岁。学员入学前的学历绝大多数是中专、高中或初中，也有少数的本科生、专科生（大学的专业为非医卫类专业），还有一部分的学徒或初中以下文化程度的学员。学历层次构成分类统计见表1。

（二）师资基本情况

乡村医生中专学历教育由我校继续教育学院负责组织实施，所有的教学设施、教学资源都由学院提供，与全日制本科生共享，任课教师均为硕士或副高以上职称人员，配备有班主任，教学师资与全日制本科在校生无差异。

（三）教学基本情况

按照湖南省乡村医生学历教育项目的教学计划和教学大纲进行教学，学习形式采取全日制脱产学习一年和医院实习一年的形式，开设的课程有19门必修课程、2门选修课。学员课程成绩采用考勤：平时成绩：期末考试成绩按1：2：7的比例核定，每学期选择1—2门考试课由全省组织统考，统一组织命题、考务和阅卷。其他教学课程由各教学培养单位负责组织考试考核。

二、我校乡村医生学历教育中目前存在的主要问题

（一）学风问题

乡村医生学历教育学员的总体入学水准和综合素质参差不齐，差距较大，学风和纪律与普通中专生有一定的差异。具体表现为：一是个体身份的特殊性。所有的学员均有两年以上的工作经历，农村居民占多数，相当一部分学员认为进行中专学历教育是一种无奈之举，自认为有从业经验，能对付得了农村中的一些常见疾病的防与治，是迫于社会压力和医疗、经济形势，并非自己的愿望，但又时刻保持着一种有一技之长的优越感。二是群体身份的悬殊性。学员之间的年龄差距明显，学历层次差异大，有本科毕业生，也有相当一部分学员是初中以下文化程度；学员彼此间的交流与沟通也存在明显的代沟，“文人相轻”的现象普遍存在。三是工学矛盾相当突出。所有学员都可以算得上是在医技岗位工作的，且大多数是农村诊所的医务工作者。在远离父母、妻儿的学校生活中，往往不适应，经常不按时到校、到课，缺课现象比较普遍。四是自律能力较低。除了不能适应学校生活环境，由于年龄、身体等因素的影响，学员的自我控制能力不强，纪律性较差，上网玩游戏到深夜的现象比较普遍，喝酒抽烟时间和地点比较随意，上酒吧进歌舞厅消磨时光者也不在少数。学习始终没有积极性，处于一种被动状态。

（二）师资队伍建设问题

我校是一所全日制公办本科院校，教师完全胜任自己本专业的日常教学与科研，但对于一个班级具有本科、专科、高中、初中及初中文化程度以下的学员杂合体，在教学上一时难以找到适合点：与全日制本科生相比较，教学课时少，难度要求低，学生受思维定式影响较深，新技术与新观点难以接受等。因为学历层次、班级学风等原因，教师在教学内容的取舍、教学方法的选择、课堂纪律的要求、作业布置与批改等方面，多数情况下照搬对本科层次学生的教学方法，而对乡村医生这样的一个杂合体没有探讨出适合于该群体的教学手段与方法。

（三）课程设置实用性问题

按照湖南省教育厅下发的教学计划，乡村医生班只开设必修课1080学时、限选课72学时，其中：理论课922学时，实验课230学时。对比普通中等卫校的教学计划，乡村医生中专层次的教学计划无论是理论课还是实验课，其教学课时都相对不足。一方面是学制较短，在校集中学习时间严重不足，直接导致见习课和病案讨论课的大幅削减，教学内容的取舍也难以达到良好的针对性与时效性，学生很难全面了解与掌握医学知识这门学科的结构体系，使学生的学习难度陡然增加，教与学的双重效果都不能达到相关的要求。

（四）教学与考核的改革问题

对乡村医生中专班的教学方法与考试考核方法，应当采用与普通全日制的大中专学生不同的方式与方法。教学方法应当灵活多样，通常的讲授法激发不了此类学员的学习欲望，考试考核方式也不能局限于只用答卷纸进行闭卷、开卷考试。近几年来，我们组织了相关任课教师进行了积极、有效的教学探索和实践，开展了讨论式、研究式与启发式等教学方法的尝试，对考试考核的内容、形式等进行改革，增加技能考试内容，加大操作考试比重，分析讨论式试题增多，死记硬背的概念题缩水。然而多数情况下，教与考的改革仍只停留在宣传与发动层面，未能深入到全局，改革的内容与方法、手段也没有取得突破性进展。对学生的创新意识、分析问题和解决问题的能力培养，结合学员自身的工作经验与工作经历、因材施教等教改方案与教改手段的实施也还未落到实处。

（五）够用为度的人才培养问题

基于乡村医生班生源的特殊性，其教学内容、学员的医学基础知识与工作中使用医学知识的要求矛盾比较突出，学员的医学基础知识参差不齐。在教学过程中，教学的内容和考试难易程度如果过多地顾及基础较差、工作经验不足的学生，则对那些基础扎实的学生来说，过于简单，不利于提高，难以达到再提高的效果。而教与考的要求与内容过多地侧重于那些医学基础扎实、学历与知识结构相对较好的学生，则对于其他的学员来说，课程教授的要求与内容过高，难以理解与接受，也没有起到广泛适应与提高的作用。如果教学的要求无法在这些学生身上完成与达到，则考试的结果也必将影响学员的学习积极性。这就给教育主管部门明确提出了乡村医生中专学历教育的人才培养目标不能套用普通大中专学生的标准，只能单独为其定位教学与考核要求、人才标准，要立足实际，确保所有的学生都达到教学基本要求，以够用为度作为培养目标，使其“学能则用”，培养效果将会更好。

三、提高乡医学历教育教学质量的对策

（一）提高学习兴趣，消除非智力因素影响

非智力因素是一切不参与认知过程的心理因素，包括动机、兴趣、情感、意志和性格等，它对人的认知过程起着直接制约的作用。教育学的研究表明，在教学过程中，充分调动学生有利于学习的非智力因素，消除非智力因素对学习的负面影响，对提高教学质量也起着相当重要的作用。其实，学员智商的高低并不能完全决定其学习成效或质量，在相当程度上，非智力因素的影响可能更大，对有特殊年龄、学历、知识结构的乡村医生中专班学员来说，非智力因素影响尤其突出。一方面，学习兴趣缺乏：学员基本上迫于政策的压力，不得不放弃一年的挣钱机会，进行名义上的脱产学习，多数学员有“身在曹营心在汉”的感觉，时常挂念自己的小诊所或兼职。对此，教学内容必须予以取舍，增加实用性教学，同时注重积极引导，使其能主动地接受教育，积极地参与学习。大力激发学员的学习兴趣。另一方面，学习情绪低迷困惑，学习积极性不高而焦虑感却较强，同时受情绪影响较大。对此，教师要树立一个明确的态度，从学员的角度着想，多与学员沟通交流，帮助其提高认识，端正学习态度与动机，消除情绪困惑。充分利用期望效应培养学生的成就动机。在教学过程中，教师不能忽视那些最需要提升受教育的期望值，而自身医学基础又较薄弱的一部分学生，要有意识地改善学员的心理影响因素与不利于学习的行为方式，培养学习兴趣，调动学习积极性，提高他们的成就动机水平，适当地降低学员们的学习成就期望值与教学、考试难度，增强学生的自信心，达到提高教学质量的目的。

（二）适当调整标准，把好人才和质量的标尺

卫生部早在2000年时就对乡村医生设立了“准入门槛”，规定了乡医从业人员的基本要求。为了全面提升乡村医生的整体素质，卫生部制定了明确的时间表，规定“到2005年，全国乡（镇）卫生院临床医疗服务人员要具备执业助理医师及以上执业资格，其他卫生技术人员要具备初级及以上专业职业资格；到2010年，全国大多数乡村医生要具备执业助理医师及以上执业资格”。同时还提出，“对卫生技术岗位上的非卫生技术人员要有计划清退，对达不到执业标准的人员要逐步分流”。文件要求从业的乡医既要有专长与技能，又要有国家认可的中专以上的医学教育学历文凭。事实上，乡医们经过短期的教学与培训。不可能成为专业意义上的全科医生，而其从事的工作却与全科医生的工作性质、内容基本等同，是内、外、妇、儿各科整合的综合体系，服务对象广泛，而专业知识要求相对较低，因此，乡医需要具备的基本素质和技能应该是“能医能药、能防能护、能中能西”等方面内容的有机结合。

1 能医能药：一名合格的乡村医生，应该既能看病诊疗、肌注与静脉滴注，又懂中西医常用药的适应症和配伍禁忌，并合理使用，对当地农村中的常见病、多发病、地方病有一定的了解并能正确诊断和对症下药，对触电、溺水等危急病人能正确进行心肺复苏急救，对农药中毒、甚至蛇伤等症状也能采取有效的应急措施进行正确处理。有药理学、病理学和中药学等药物理论与基础知识，对当地的常见中草药有一定的了解，而其他要求有相当医疗水平的工作与任务则不作为其工作内容，只能要求其医疗水平的起点和高度与当地的发展相适应。

2 能防能护：由于地理位置与区域经济等因素，本地区目前仍有上万的乡村医生服务于农村基层，而乡村诊所的功能较多、任务较重，在提供基本医疗服务的同时，还负责政府在本村行政区域内的卫生防疫和医疗保健任务。诊所往往是一人全包，乡医们既当医生又当护士，打针、给药、伤口消毒清创、常规检查等工作全部承担。虽然乡医还没能达到全科医生所要求的医疗水平，但他们在卫生防疫、疾病传播、医疗保健工作上的任务不轻、责任重大，因此教学上对于知识内容的选取与考试方式、人才观念的理解、教学质量的把握尺度等，均应以“能防能护”作为基本的方向，以适用于农村居民为基本出发点。

3 能中能西：乡村医生的医学知识结构应当是中西医基本知识的一个有机结合体，以西医知识为主体，以传统的中医为辅，构建适合于农村经济条件的医技水平与知识结构。目前，在我校招收的乡村医生中，学历为初中或以下者高达31.49%，他们既没正规地学过西医，也没系统地学过中医，其所有的工作能力与工作经验只是师傅的“传帮带”。而在经济相对欠发达的广大农村，患者乐于接受能走“中西医结合”道路的乡医，希望乡村医生既能开西医处方治疗常见病，又能用中医方剂治疗一些顽疾和慢性病，在降低医疗成本的同时，得到良好的医疗效果。这就要求乡村医生在具备“良好”西医知识与技能的同时，也懂得中医学中的辨证施治、中药配伍等基本知识。因此教学上应该要求内容更广泛、知识更实用，做到中西医相关知识全部讲授，而医学知识的深度则量体裁衣、适可而止，不求博大精深，但求够用为度。

（三）推进教学改革，优化课程设置

在明确乡村医生培养目标和乡村医生的实际需求的基础上，有针对性地设置课程，构建科学的课程体系，采取灵活多样的教学方法，结合实际，因人施教。同时大力推进教学改革，努力提高教学质量，使学员能够收到“学了就能用”的效果，直接提高学员的业务水平和工作能力。

1 合理编班，优化教学组织形式。教育心理学研究发现，根据学习者的个体差异进行教学是提高学习效率、高质量完成教学任务的一条有效途径。根据个体特征进行分班，在中小学教育阶段早已普遍存在，这在乡医学历教育中也是可行的。合理编班的基本原则与具体做法可以是：在学员入校前，先按其年龄、学历、学医途径等进行分类排序，然后根据相关信息合理编班，如具有专科以上学历的编在一个班、高中与中专学历的再按年龄又细分成几个班级、初中及初中学历以下者编在一个班，如果年龄偏大、从业时间较长、学历较低而人数又达到编班的最低要求，这样的群体最好编在一个班。这样既可避免出现个体差异性很大、业务水平参差不齐的学员处于同一个教学班的尴尬局面，也有利于教师采取因材施教的教学手段，使所教班组的每个人都得到提高，促进业务能力、知识水平处于不同层次上的乡医共同进步，同时还对教师教学水平的发挥和教学积极性的提高有良好的推动与促进作用。

2 改革课程设置，构建科学的课程体系。课程设置是课程的总体规划，就是教学计划的确定。乡村医生中专层次的课程必须依据其自身的培养目标选择课程内容，确定学科门类及教学时数，形成适合于乡村医生这个特殊群体的教学课程体系。湖南省目前虽有完整的课程体系，但也有值得商榷的地方：学制较短、教学时数偏少、实验课与理论课教学课时比例失衡、科目设置有局限性等。从乡村医生自身的需求来看，因为他们的特点不同于接受普通学历教育者，他们必备的、也是其迫切需要掌握的知识是常见病的防治与急救、妇幼保健与计划生育、计划免疫和传染病预防、合理用药、卫生法律与农村卫生管理知识等内容。根据培养目标和乡村医生的需求，在现有课程体系基础上，考虑增加实验教学课时数，增加开设中药学、计算机操作基础等实践教学课程。这样，一方面在促使乡村医生学历教育在拓宽专业知识领域、加强专业技能学习的同时。进一步加强医德、法规的学习和人文素质、交流沟通能力的培养；另一方面也为将来参加乡村医生执业（助理）考试提供最基本的服务，为全面推行使用计算机进行沟通与交流“扫盲”。

3 因材施教，灵活选择教学方法。教学方法的选取直接关系到教学效果的优劣，教学手段的变化又直接作用于教学方法。传统的“黑板+粉笔”式讲授法已经不适用于现阶段的教学要求，教师讲得多、板书得也累，学生得到的信息量却不够大。因此，教学方法与教学手段必须灵活多样，音频、视频等媒体资料应该进入课堂教学，教师精选讲授内容，简介一般内容、讲清重点难点、阐明知识点间的相互联系与规律，加大课堂教学信息量，指导学员结合问题、联系实际。教学效果将会大为改观。另外，对于乡村医生这个群体进行教学，根据我校多年的教学与培训经验，认为采取问题解决教学法和比较教学法进行教学与培训，教与学的效果也都非常明显。笔者曾撰文充分论述了应用问题解决教学法与比较教学法提高乡镇医士培训质量的可行性与必然性，强调了“能进一步深化课程体系改革和教学内容改革，能避免低水平理论课重复，又能强化学员的能力培养”。问题解决教学法与比较教学法既能做到理论与实际相结合，又能刺激学员不断发现新问题，继而解决问题，把最新的发现与新的知识落实到工作中去，达到坚持学习与终身学习的目的。

（四）有的放矢，强化专项师资建设

篇（3）

关键词： 农村宅基地；流转机制；退出机制

Key words： rural residential land；transfer mechanism；exit mechanism

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）15-0017-02

0 引言

十八届三中全会明确要赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。然而，伴随工业化、城镇化的深入推进，我国农村劳动力大量流动，农户兼业化、村庄空心化趋势仍然明显。积极建立农村宅基地流转退出机制既有助于促进宅基地集约利用，也有助于进一步凸显农民的财产权利。

1 建立宅基地流转退出机制的总体思路

针对目前农村宅基地自发流转普遍、宅基地退出机制缺失的现状，明确宅基地流转的改革思路是先出台政策规范，然后鼓励规范流转，并制定适当的压力政策，完善宅基地流转监管，即建立宅基地流转的“规范――激励――压力”机制；明确宅基地退出的改革思路是先打好基础，引导农户退出宅基地，然后通过合理的补偿与保障制度激励农户主动退出，并针对违规持有宅基地的现象进行打压，即建立宅基地退出的“引导――激励――压力”机制。通过建立合理的宅基地流转与退出机制，规范流转，让符合条件的农户主动地、积极地退出宅基地，以实现耕地面积不减少、建设用地不增加、农村土地节约集约利用的目标，推进社会主义新农村建设，加快统筹城乡发展进程。

2 建立宅基地流转机制

2.1 宅基地流转规范机制

2.1.1 严格限定流转规则，明确规范性目的 主要针对范围、主体、前提条件等流转规则进行严格限定。开展农村宅基地流转的范围应先由村集体经济组织扩展到乡镇集体经济组织内，待改革试点成熟时，可进一步扩展到区县、全市乃至全省范围。现阶段流转主体必须是农村户籍人口，城镇户籍人口不能参与宅基地流转。流转必须符合以下前提条件：必须符合土地利用总体规划、村镇建设规划；必须产权清晰，拥有合法的权属证明，防止违法建筑、小产权房通过农村房屋交易变相合法化；已确定用于挂钩指标归还、地票复垦的农村宅基地不得流转。

2.1.2 组建农村土地交易中心，凸显市场化特征 建立农村土地交易中心是规范宅基地流转的基础设施，是体现公开、公平、公正的市场化交易的重要平台，可以依托国有土地交易中心设立。通过农村土地交易中心，以转让、出租、转租等方式对宅基地进行流转。由于宅基地流转涉及农民权益，在市场化交易的同时，应具有政府参与的交易管理体系，可通过严格流转程序来实现。具体程序应包括“流转主体提交流转申请――国土部门审查申请――公开流转――签订流转合同――国土部门登记备案”。

2.1.3 建立集体建设用地价格评估体系，细化收益分配 合理评估宅基地价格，是在流转中保障农民财产权益的重要途径。可以参照城镇土地估价规程，对包含宅基地在内的集体建设用地进行分等定级，并制定集体建设用地基准地价，作为宅基地流转的政府指导价。流转价格以政府指导价为基础，最终价格由市场决定。通过交易获得的流转价款应根据所有权与使用权的权利不同进行合理分配。流转收益主要归原使用者所有，原宅基地实际占用面积超过规定标准的部分的流转收益归集体经济组织所有，以切实保护土地所有者和使用者的土地收益。

2.1.4 分区域开放宅基地流转，实行阶段式推进 由于宅基地流转对市场、需求、经济发展水平等有一定的要求，并不适合一时间将全部区域纳入流转范围，可分区域、分步骤地逐步推进。具体可分三个阶段：第一阶段设立宅基地流转试点，可选择统筹城乡改革示范区、集体建设用地流转试点区、具备农村土地交易中心等在农村土地流转与利用方面有探索与实践经验的区域设立试点，先行先试；第二阶段在总结试点经验，研究出台相关规范细则的基础上，扩宽到有实际需求的经济水平较高的区域；第三阶段是在制度成熟、多数区域实践顺利的基础上，实行全域开放，全面推进宅基地流转。

2.2 宅基地流转激励机制 农村宅基地的规范流转能够体现出宅基地的财产性价值，提高土地利用效率，调动农户的流转积极性，有利于流转的可持续发展。

2.2.1 加强基础设施配套建设，提高宅基地区位条件 农村宅基地长期以来财产性价值无法凸显的重要原因是区位条件差，因此，加强饮水安全、农村道路、农村电力、农村沼气等农业生活性基础设施建设，加强农村义务教育、农村卫生、农村文化设施等农村社会发展基础设施建设，提升宅基地区位水平，可以增加流转收益，提高农户流转的积极性。

2.2.2 提供宅基地交易的小额贷款支持和优惠政策，为受让方提供融资渠 针对位于地灾区、高山区、危房区等居住条件较差的农户，在流转过程中提供一定的住房补贴，为一般农户提供小额的贷款支持，为农户解决购买与租赁宅基地的资金问题，以鼓励农户参与宅基地流转。

2.3 宅基地流转压力机制 在鼓励农户以规范的途径流转宅基地的同时，还应注重对违法违规流转行为的制止与惩罚，增加非法流转的压力，以疏堵结合的方式完善宅基地流转机制。

2.3.1 加强监管，提高基层执法水平 增加乡镇国土所管理人员、车辆和资金预算，建立宅基地动态巡查制度，提高基层的执法力度，加强宅基地利用与流转监管。

2.3.2 加重处罚，坚决杜绝非法流转 加大非法出租、非法倒卖宅基地的处罚力度，明确不同类型的处罚金额，对非法倒卖宅基地情节严重的给予拘留或拘役处罚。

2.3.3 加强宣传，提高农户守法意识 提倡规范流转的同时加大对非法流转危害与处罚的宣传，提高农户的遵法守法意识与权益保障意识，在农户中产生威慑力，引导农户自觉脱离非法流转的队伍。

3 建立宅基地退出机制

3.1 宅基地退出引导机制

3.1.1 编制村级规划，完善规划引导 编制村级土地利用总体规划、村庄建设规划等村级规划，建立和完善农村人均用地标准[1]，合理确定宅基地的数量、布局和用地规模，因地制宜地规划中心村建设，完善中心村配套基础设施，使之成为吸引力、辐射力的示范村，让农户主动退出原来宅基地而到中心村集中建房。

3.1.2 建立宅基地流转机制，形成制度引导 只有从制度上完善了宅基地流转的机制建设，放开了宅基地申请主体资格的限制，宅基地的退出及集约利用才能有好的制度基础，也有利于推进新农村建设。

3.1.3 健全宅基地整理复垦机制，形成政策引导 现行法规政策提出了“实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”、“鼓励宅基地向中心村、小城镇集中”、“提倡相对集中建设公寓式楼房”等推进农村宅基地整理复垦的要求，在此基础上，国家和地方政府给予一定量的配套资金，积极开展整理复垦规划，完善宅基地整理复垦的政策支持，引导宅基地通过整理复垦方式规范的退出。

3.2 宅基地退出激励机制

3.2.1 建立宅基地退出补偿制度 农户作为理性经济人，只有当补偿制度符合其预期的时候才会考虑退出宅基地。为了充分体现宅基地的用益物权，应考虑多种补偿方式，大致可以分为实物补偿和货币补偿两大类。关于实物补偿，即结合新农村建设，以整理规划为推力[2]，配套基础设施建设，同时国土部门下达一定的启动指标，作为新农村建设周转使用，农户在退出宅基地后立刻就能入住新居，提高了农户退地的积极性，也大大降低了过渡期的开销。关于货币补偿，适合合法拥有一户多宅、已在城镇购房的农户，补偿款分为房屋补偿和宅基地补偿两部分，其中房屋补偿金额可以参照征地补偿标准中对房屋的补偿标准确定，宅基地补偿金额根据宅基地流转价格均价确定。

3.2.2 建立合理的收益分配制度 农村宅基地的退出与利用不仅需要农户积极参与，还需要政府部门的大力推进和集体经济组织的积极配合，因此只有建立起保障政府、集体、农户三方利益的收益分配制度，才能有效推动宅基地的退出与集约利用。农户作为宅基地的实际使用权人，自然应获得宅基地退出补偿的主要部分，集体经济组织作为土地所有权人，也应有所有权收益的体现，二者的分配比例可以参考重庆地票价款分配85：15来确定。政府的参与分配方式则为收取税费。

3.3 宅基地退出压力机制

3.3.1 建立部分宅基地有偿使用制度 压力机制并非针对全部宅基地，面积合规、一户一宅的农户仍然可以无偿使用宅基地。对于超标超占、非法取得的宅基地则应实行有偿使用制度。其中对于合法取得一户多宅的，仅对多余的宅基地收取使用费，并执行累进制计算，即拥有的宅基地数量越多，所缴纳的使用费越高；对于超标超占、非法取得一户多宅的，除了缴纳宅基地使用费，还应收取处罚费用，通过经济利益的约束，使其主动退出宅基地[3]。压力机制的建立不仅促使农户退出多余宅基地，也有利于对违法用地的控制。

3.3.2 建立建新拆旧履约保证金制度 为切实解决“建新不拆旧”问题，在农民申请新的宅基地时，以合同形式要求其缴纳可支付旧房费用的保证金，约定在其新房建成后的规定时间内拆除旧房，将旧宅基地归还本集体经济组织。履约后该保证金如数退还；占新不拆旧，则依法，保证金用于支付执行费用。

参考文献：

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2015年是新《预算法》实施的第一年，也是全面深化财税体制改革的重要一年，经济发展进入新常态，财政收支矛盾较为突出。据财政部公布的中央财政预算报表表明，截至2015年底我国政府债务规模总计26.67万亿，政府负债率约为40%。2015年地方新增债务规模为6 000亿元，其中一般债务5 000亿元。2016年，我国将继续扩大财政赤字规模，提高赤字率至3%。

为贯彻落实新《预算法》，加强对全区部门预算工作的监督，上海市虹口区在时隔7年后重启部门预算执行审计。笔者在负责对涉及民生的某重点部门审计的过程中发现，总支出预算执行率有待提高。造成支出执行率欠佳的原因有很多，如果是由效率提高、开支节约所造成，应该鼓励倡导；如果是由预算编制与实际用款需求不相符合或相关政策未执行到位、相关工作未及时开展所造成，则会导致新增存量资金的产生，削弱资金使用效益，与上述财政增长放缓，政府债务逐年增加的现状相矛盾。本文主要对由后者造成的支出执行率欠佳的情况进行讨论。

总支出主要包括基本支出和项目支出，由于目前基本支出公用经费实行定员定额标准体系管理且在总支出中占比较小。本文拟重点对项目支出预算执行率有待提高的原因进行浅析，并从减少新增存量资金、提高财政资金使用效益的角度出发，对如何优化区、县部门预算中项目支出预算管理进行思考。

一、国库集中收付制度改革后财政存量资金的构成

国库集中收付制度改革后，用于反映和记录财政资金收支的账户主要有三类，即财政部门在人民银行开设的国库单一账户、财政专户和预算单位账户。相应的财政存量资金也主要分布在上述三类账户。2014年财政部发文要求各地全面清理存量财政专户，除经财政部审核并报国务院批准保留的财政专户外，其余财政专户在2年内逐步撤销。故本文主要关注国库单一账户和预算单位账户中的存量资金。

一方面，国库集中支付制度改变了原先财政支出“以拨代支”的核算方式，各预算单位设立用于反映财政授权支付的零余额账户，财政资金只有在实际发生支付行为时才流出国库体现为支出，即使支出预算执行率欠佳，在预算单位层面也不产生新增存量资金，此时新增存量资金沉淀在国库单一账户；另一方面，由于目前国库集中支付制度推行尚不全面，预算单位账户不仅包括零余额账户，还包括保留的银行存款账户。正是银行存款账户的存在，为历史存量资金和新增存量资金沉淀留下空间。银行存款账户中的历史存量资金除主要列示在结转结余科目外，还可能以以前年度往来挂账和违规提取基金（事业单位）等形式存在；新增存量资金则通常产生于往来收款和收上级拨款等环节。如审计中发现，个别部门存在“以拨代支”情况，虽然上级预算单位将项目款全额下拨全部执行，但资金在下级预算单位未被有效使用，宕存其银行存款账户。

二、项目支出预算执行率有待提高的原因浅析

1.项目支出定额标准体系有待完善。

项目支出，是指行政事业单位在基本支出外，为完成其特定行政任务和事业发展目标所发生的经常性项目支出和非经常性项目支出。目前，我区财政部门基本参照上年预算数考虑增量控制审批预算单位年初部门预算支出数，经常性项目支出有支出定额标准的按定额编制，无定额标准的从严控制，严格控制经常性项目增长，对无政策文件依据的非经常性项目一般不予安排。且年初预算一旦排定，财政部门严格控制年中调增预算，但允许动用历年结余和支出间结构调整。审计中发现，部分项目尚未设立定额标准，预算单位为保证开展工作时资金充裕，倾向于高标准编制项目预算，在既有计划的基础上，多报项目多报单项开支，以便实际执行时即使发生新增项目或新增单项开支的情况也不需再向财政申请追加拨款，仅通过本部门内支出结构调整即可给予资金保证。

2.项目论证欠充分，内外部沟通欠顺畅。

（1）预算单位方面，一方面，部门预算编制工作通常在每年9月前后启动，启动时间过早造成预算年度的相关政策尚不明确，部分基础数据难以调查清楚，项目前期论证难以充分开展，从而只能根据现有预决算数据编制增量预算。如某部门的某专项业务开展受市局下达指标考核，由于市局考核指标下达时间通常在预算年度上半年，故年初预算编制时只能框算总量，待来年预算调整时再进行结构调整；另一方面，项目支出预算通常由相关业务科室根据需求填报，财务仅负责汇总上报。业务人员缺乏相关财务知识，对预算了解重视程度不够，财务人员对业务方面的知识也不甚了解，在双方没有充分沟通探讨、没有对项目充分论证的情况下编制预算，预算数据很难精准。

（2）从全区层面看，部门与部门之间、部门与街道之间存在行政职能交叉的领域，在没有充分沟通、统筹协调预算安排的情况下，重复编报预算的现象就会发生。如某部门某专项整治项目的支出执行率不高，就是因为相关整治工作由部门和街道协作开展，双方分别编报预算，但实际整治项目开展时街道承担并列支了大部分整治费用，从全区整体看属于相同性质的支出被重复编列预算了。

（3）财政部门在审核批复预算时，由于专业性和时间限制，通常以预算单位申报为主，财政部门难以有针对性的进行充分的审核论证，从而导致对批复的项目无可行性论证，对预算执行进行监督也难以操作。

3.项目支出进度考核和绩效考核机制尚未全面建立。

（1）部门预算项目支出执行进度考核机制尚未全面建立。一方面，部分预算单位由于主客观种种原因导致项目启动时间晚、项目前期准备时期长、项目工期拖延等，影响了支出执行进度；另一方面，预算按年度平衡，资金按年度安排，有的项目实施周期较长，客观上要求必须跨年执行，但出于测算、编报方便等原因预算单位通常以一次性资金安排的方式编列在一年的部门预算里，从而导致支出进度缓慢，年末结转资金产生。而由于区财政部门严格控制年中预算调增，预算单位即使发现部门项目执行进度缓慢，至年底预期无法完成，也不愿意上报预算调减。

（2）部门预算项目支出绩效考核机制尚未全面建立。一方面，尽管对财政预算安排的项目实施过程及其完成结果进行绩效考核是大势所趋，但财政部门对此尚缺乏经验，具体如何开展尚处于探索阶段；另一方面，预算单位对绩效管理认识还不到位，绩效目标编制、评价指标体系建设等尚处于探索阶段。

三、优化部门预算项目支出预算管理的对策与思考

1.完善项目支出定额标准体系。

财政部门应督促预算单位摒弃依据经验、历史数据安排项目预算的习惯，树立“先事项，后资金”理念，制定科学合理、以定额管理为主的预算管理机制。通过梳理管理标准、作业规范，通过本部门今昔纵向、行业横向对比，通过及时获取设备更新、人工物料价格变动等信息，通过对明细项目现有数据采集、统计分析，对无标准或标准变更的支出项目进行深入调研和科学测算。在财力允许并兼顾可操作性的基础上，逐步建立起项目分类准确、细化完整、档次划分得当、量化科学的项目支出定额标准体系，结合工作量、任务量，使部门主要项目支出预算精细化、标准化。对一些专业性强、内容复杂的定额标准，财政部门可以通过购买服务的方式委托中介机构进行测定。

2.建立项目论证机制和有效沟通机制。

部门预算编制精准化需要各条块各部门协力推进，在编制过程中，预算单位财务与业务科室之间、上下级单位之间、部门与部门（街道）之间、财政与相关预算单位之间需要建立有效的沟通机制。

预算单位在编制支出预算时，财务与业务科室应成立预算编制专题组充分讨论各项目的规划、计划、方案等，全面考虑政策性、管理性因素，对重大项目进行可行性论证；需要下拨到下级单位的专项，要充分调研，据实列支，杜绝“以拨代支”；与其他部门（街道）共建的项目合理分配各自任务量，不重复编列预算。

财政部门在审批预算编制时对大额项目进行评审论证，评价审核预算的可行性、合理性、准确性，根据评审结果按照轻重缓急，优先安排急需和可行的项目；减少资金转拨环节，将原本上级预算单位下拨基层预算单位的经费直接细化安排到基层预算单位的可执行项目上，避免上级预算单位在执行中“以拨代支”，以利于项目组织实施和对资金的监管，避免资金在基层预算单位沉淀；对跨部门资金统筹管理、统筹规划，避免重复，保证预算资金切实服务于全区的中心工作。

3.预算执行进度考核问责与跨年度项目预算编制精准化。

（1）财政部门逐步建立定期考核预算单位部门预算执行进度的机制。对执行进度缓慢、预计年底可能形成较多结转结余的项目，在年中预算调整时及时督促预算单位予以调减。在批复控制年初部门预算时，应以预算单位上年实际支出进度及编报当年累计支出进度作为参考依据。同时，不能刻板的仅考虑序时进度，而是要根据政策实施和部门实际工作需要，结合考虑政策开展、项目实施进度进行考核。对于支出进度未达标的部门，在项目支出预算中进行一定比例扣除。从而将预算编制与执行进度、结转结余资金规模挂钩，使预算编制更加科学。同时，财政部门对执行进度迟缓的部门进行通报约谈；审计部门探索将预算执行审计与经济责任审计相结合的评价机制，对支出进度迟缓、不作为慢作为的行为进行问责。

（2）预算单位应根据项目规划、计划、实施方案、合同约定条款等资料科学测算付款进度，合理安排跨年度项目支出，按付款时间分别编入各年度预算，促进跨年度项目预算编制精准化，提高年度预算执行率，从根本上减少新增存量资金的产生。如根据合同对质保金的约定条款将质保金按比例安排在之后相应年度的预算里。以此顺应趋势，逐步探索建立跨年度预算平衡机制，提高政府及部门工作前瞻性。

4.建立项目绩效考核与追踪问效机制。

构建科学的预算绩效管理体系，探索在项目预算编制同时设定各明细项目的预期目标、考核指标，由财政部门、审计部门对项目开展追踪问效，适当借助第三方中介力量参与相关专业领域的绩效评价。评审方式可以采取先网上自评申报继而实地核查相关资料、项目进度和项目成果的方式进行。重点审核项目支出的必要性、支出金额的合理性，对项目完成结果与预期目标进行对比分析，对项目资金是否闲置和资金投入后项目预期效益是否达到进行评价。将绩效考核结果作为以后年度项目审批立项的参考依据，优化支出结构：优先安排、适当激励成效高的项目；厉行节俭、压缩调减无效低效的项目资金；清理整合性质用途相近的项目资金，以减少新增存量资金的产生，集中力量保障区内重点支出。

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[7]黄忠彩等.武陵山片区新型城镇化问题调研报告[J].民族论坛，2014（3），总第343期.

篇（7）

守法行为的经济学分析

汉代为孝屈法现象的法理分析

传统孝义之道及其法治启示

律师“死磕”法官现象探析

弗里德曼法律起源理论研究

论宗族势力对村民自治的影响

我国土地所有制的困境及其破解

从草原经营方式的转变看公众参与

涉法问题的思考和对策

法律社会学的知识脉络与基本问题

兼论法律与文学的关联及其意义

伯克利学派回应型法理论研究

论翻供——以C市人民法院为样本

重建信任:社会信任问题研究述评

帝国还魂:知识产权全球化批判

对台湾地区禁止男同性恋者献血规定的分析

构建有中国特色的现代立法综合参与模式

近二十年来中国少数民族习惯法研究综述

西北少数民族地区公民权利实现的“差序格局”

论压力下的立法决策展开——以《劳动合同法》为例

论“公案”中司法与传媒、民意的政治角力

吸附型治理研究——征地拆迁背景下的村庄治理

“富人治村”中的纠纷解决——基于浙东J村的考察

论纠纷类型变化和社会权威变迁中的乡村人民调解主体

公民的规范性认可——以哈贝马斯商谈论为视角

“家”的法律构造——以范氏义庄为中心的考察

社会自治型地方法治试验——兼评“法治广东”建设

折戟沉沙的理想主义者——透视一位老上访户的村治史

“乡村治理”的司法回应——基层司法中的法律、法院与法官

执行和解的法理学分析——以执行主体之间的关系为视角

国家·法律·社会——涂尔干社会学思想中的国家观

走进吸毒者的世界——西安市Y区戒毒所吸毒者的访谈实录

法律如何在现实中不能——一个城管案件的法理学思考

城管执法中的合作逻辑——宿安区整治洗车店的故事

论权利与权力的冲突与合作——以“大日子”涉诉为观察点

基层的法社会学透析——以重庆Y区办为研究对象

浅议宗教对傣族传统法律的影响——基于对傣寨的考察

乡村社会纠纷的多元化及其解决机制——以X县L镇为例研究

从基层法官知识结构透视审判业务——以瓮安县人民法院为视角

法律如何被理解——从涉诉成因看当事人的法律理解

论法律的纠纷解决之困——以一起民事案件的解决过程为观察点

司法过程中的社会学方法及其适用——卡多佐社会学方法理论研究

穿行于传统与现代之间——以一起离婚析产案为视角的纠纷解决观念研究

政治冷漠:基层民主政治建设的障碍——基于滇东五村村民自治研究

并非通过法律的维权——以中国转型期“农民工”的维权途径选择为视角

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青海省是我国多条河流的发源地，对于我国乃至亚洲的水资源的供给起到了无可替代的作用，支撑着人们的生产生活和整个国家社会经济的发展。但是，随着人类活动的增加，人们对水资源的开采、利用、保护措施不当，再加上青海省自然环境的恶劣，难以进行有效的治理，加大高原乡村水利管理的难度。针对这一问题，我们对青海省高原乡村的自然地理特征和人文地理特征进行综合考虑，探讨促进青海省高原乡村水利发展的措施，对于促进青海省自身的发展和促进整个国家和社会的水力资源的优化配置都是十分重要的。

1 青海省高原乡村水利现状

自我国建国以来，青海省的水利管理工作在相关部门的正确指导下，再加上青海省人民对水利工作的支持，加大对水资源的保护利用，着重治理水力资源，综合考虑自身发展特点，对水利管理措施进行创新，打破传统水力资源的管理观念，进行高原乡村的水利项目建设，在水旱灾害和水利建设方面取得了令人满意的成绩。

全省加大资金投入管理高原乡村的水利工程，进行水利工程建设和维护。建设水库、涝池、引水灌溉工程、提灌工程、机井工程、河道治理工程和多个水电站等。大大解决了人们的用水困难问题，在水土流失的治理和水旱灾害的抗御方面取得了较大的成就。

在高原乡村的水利管理工作中，加大对农田水利的管理力度十分重要的一个方面。加强农田水利建设是提高粮食生产的保证，对于提高人们的收入，促进社会的和谐和富裕起着重要的推动作用。但是，就目前现状来看，青海省高原乡村的农田水利建设仍然存在很多不足。例如：青海省的地势条件极差，山大沟深、环境恶劣、水利工程建设成本过高，这就极大的造成了高原乡村人畜饮水安全问题的突出；该地区的气候条件较差，降水稀少、太阳辐射较强、蒸发量大，气候较为干旱；由于该地区的经济发展水平较低，资金缺乏，青海省的很多高原乡村的水利基础设施不健全、水利工程老化破损现象严重，整体落后于我国平均水利基础设施水平；再加上青海省的自然灾害较多，地形地势复杂，泥石流、水土流失、土地沙化、草场退化等种种问题的出现和人们不合理的生产生活习惯，为高原乡村的水利管理带了极大的不便。

2 加强高原乡村水利管理工作的几点建议

针对该省水利管理现状和存在的问题，探讨水利管理的措施，并结合高原乡村的经济结构特点、自然地理环境、人们的生活习俗等方面，将高原乡村的水利管理工作建议作出以下概括和归纳：

（1）保证人畜的饮水安。针对青海省高原乡村的经济结构，人们以农业、畜牧业为主，因此，保证该地区的人畜饮水安全十分重要。要坚持“以人为本”的工作理念，将乡村人民的要求放在第一位，坚持促进社会主义新农村建设。因此，相关部门要加大资金投入，净化水资源、建设水库、加大水资源的保护力度，为人畜的基本的饮水安全提供保障。加快实施水利工程建设，促进饮水安全体系的构建。（2）坚持以科学发展观为指导，促进全面协调可持续发展。在青海省高原乡村水利建设管理工作中，要注重对水力资源的保护力度，节约水资源，改造传统的灌溉方式，实施滴灌的灌溉方法，提高农业生产能力。对于已经老化的水利基础设施应该进行全面改善和维护治理。从人们的日常生活习惯开始，做到节约水资源，并减少磷化肥料和农药的使用，禁止随意倾倒污水。针对该地区恶劣的自然地理环境和复杂的地形地势条件，青海省相关地质勘探和管理部门要加大勘探检测力度，对于危险地段及时进行保护，做好绿化工作，加大植被建设，保持水土、涵养水源，减少自然灾害的发生。加强防洪抗旱的水利工程建设，形成高原乡村防洪抗旱体系。对于当地的居民来说，要引起重视，了解自己的生活环境特点，改善自己的生活方式，禁止乱砍滥伐、过度放牧等。自始至终，坚持以“科学发展观”为指导，促进青海省高原乡村水利建设的全面协调可持续的发展。（3）进行水利改革的强化管理工作。青海省高原乡村的水利建设和管理工作的一项工作重点就是加大水利改革、强化水利管理工作。健全和完善水利法制体系，推进水利科技创新，加强生态文明建设。加大水利工程的维护力度，保护河流的水源部位，东部和西部实行开源节流，南部和北部进行保护和修复。利用价格对水资源进行管理，适当调节水价，为青海省的水利发展注入新的活力。最重要的是合理开发利用水资源、使青海省的高原乡村水利建设上升到一个新的阶段。

3 结语

青海省是我国多条河流的孕育地，做好青海省的水利管理工作是促进青海省水源发展和我国水利工程的完善的重要举措。但是由于青海省独特的地理位置和恶劣的自然环境特征，做好该省的水利管理工作并不容易。由于该地区的经济水平较低，自然灾害多发，人们对水资源的不合理利用，这些都对当地的水利工程造成了极大的破坏，也加大了水利工程的建设和维护的难度。促进青海省高原乡村的水利管理工作，并不是一朝一夕的事情，也不是只需要相关部门的努力，需要青海省的人民加强水资源的保护意识。只有所有人一起参与进来，坚持以“科学发展观”为指导，青海省的高原乡村水利建设一定可以取得更加令人满意的成绩。

参考文献：

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中图分类号：G252 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdkz.2015.12.083

Abstract Firstly， from towns and population density， building standards， construction funds three aspects， analyze the lack in creation of rural libraries in Kunming ， and then briefly discusses the importance of Kunming create library service outlets in rural areas， and finally summed up the measures to strengthen the construction of rural libraries and service outlets， in order to improve the level of construction of rural library service outlets for farmers to provide better library services.

Key words Kunming area； rural library； service network construction

2011年11月22日，昆明市政府召开了第22次常务会议，昆明市拟规划建设10个公共文化重点项目，昆明市公共图书馆建设被提上议事日程。2013年，国家文化部对全国县以上公共图书馆进行评定，昆明市共有14个图书馆参评，云南省图书馆、昆明市图书馆、五华区图书馆、昆明少年儿童图书馆、西区山图书馆、官渡区图书馆被评为一级图书馆，石林彝族自治县民族图书馆被评为二级图书馆，宜良县图书馆、寻甸回族彝族自治县图书馆、嵩明县图书馆、石林彝族自治县民族图书馆、禄劝彝族苗族自治县图书馆、晋宁县图书馆、富民县图书馆被评为三级图书馆。

1 限制昆明地区乡村图书馆服务网点建设的主要因素

1.1 网点建设没有遵循因地制宜的原则

昆明地区农村图书馆服务网点没有根据实际情况进行建设，各大网点分布不均匀，人口密度存在较大的差异。比如，官渡、五华、西山、盘龙等地区靠近城中心，乡镇数量较多，人口相对比较密集，聚集了大量的外来人口；呈贡、富民、安宁、晋宁等地区乡镇数量相对较多，人口密度适中；而宜良、嵩明、禄劝等地区只有少量的乡镇，人口密度较低。在建设图书馆网点时，应该在乡镇密集人口众多的地区多建设一些；在乡镇数量多但是人口密度较小的地区，可以建设几个固定的图书馆，增加流动图书馆网点的数量。但是，昆明在建设农村图书馆服务网点的时候，根本没有考虑乡镇和人口的分布情况。农民如果想要获取图书馆服务，还需要花费大量的时间并借助交通工具才能到达图书馆，如此一来大部分农民选择放弃图书馆服务。所以昆明地区在创建农村图书馆服务网点时，必须要综合考虑城镇和人口分布情况。

1.2 国家没有针对乡村图书馆建设制定相应的标准

由于我国还没有针对图书馆建设制定相应的标准，大都是根据图书馆建设经验来判断建设水准。根据图书馆建设经验可以知道，约1.5？04人就应该创建一个微型社区图书馆，所以目前就将“1.5？04人一个服务场所”当作昆明市农村图书馆服务网点建设的标准，对网点设置情况进行考察。纵观各农村图书馆治理单元，只有西山、盘龙、五华、呈贡、安宁、官渡等地图书馆密度较高，图书馆服务网点覆盖率较好外，其它地区大都存在图书馆密度低、服务网点覆盖率低的问题。暂且不对昆明已建图书馆的运行状况进行考察，只单纯分析图书馆密度和服务网点覆盖程度，大部分农村地区没有全面设置图书馆网点，图书馆服务普遍存在“真空地带”，所以昆明还需要进一步扩展农村图书馆服务网络的规模。

1.3 乡村图书馆服务网点建设缺乏经费

由于我国管理权分割严重，而且还没有针对图书馆创建相应的法律法规，导致我国大部分公共图书馆运行经费还没有被纳入到地区最高级别财政年度预算安排中。昆明乡村地区图书馆由于在购书、设备更新等方面得不到财政投入，乡村图书馆日常经费经常处于紧缺状态，特别是购书费不能得到保障，导致乡村图书馆发展缓慢，进而给乡村图书馆网络建设带来了严重的影响。

2 昆明市农村地区创建图书馆服务网点的重要性

首先，作为云南省的省会城市，昆明市创建农村图书馆服务网点，能够增强图书馆服务网点的影响力，其建设经验可以在整个云南省进行推广，为云南省其他农村地区创建图书馆服务网点打下坚实的基础。其次，通过对昆明农村地区图书馆服务网点设置情况进行研究，能够指导云南省以及西部欠发展地区创建农村图书馆服务网点，意义十分深远。再次，在农村地区创建图书馆网点，能够在一定程度上填补广大农民群体的文化空白，搭建的社交平台能够满足农民的情感需求，为农民提供了精神食粮。最后，提出了“务必执政为民重”的观点，昆明市农村地区创建图书馆服务网点深入贯彻了“以人为本”的核心观念，能够提高农民的文化素质和文明素养，促进了新农村建设的发展进程，为我国解决“三农”问题服务。

3 加强乡村图书馆服务网点建设的有效措施

3.1 增加图书馆治理主体

目前，我国公共图书馆的治理主体为各级政府，由此可以知道昆明市乡村图书馆的设置和运转主要是由各基层政府负责。然而昆明市乡村地区图书馆网络建设当前存在经费匮乏的问题，导致乡村图书馆服务网点不能正常建设，所以基层政府应该引进其它形式的力量，各种形式的图书馆有着自身独特的优势：①高校图书馆：此类图书馆信息资源比较丰富，提供的服务比较专业，对农民生产具有指导作用。比如，云南农业大学图书馆中藏有丰富的图书资源，这些图书能够给农民工作、生产提供专业化的帮助。②社会力量：在建设图书馆时引进多种形式力量，社会力量可以针对农民的特点，为其提供个性化服务，服务内容层次性较多，能够满足农民群体多样化需求，而且社会力量在解决经费问题上发挥了举足轻重的作用。基层政府需要为高校、社会等其它形式的力量提供良好的运行环境和监管环境，就能使基层政府、高校、社会力量的功用全部发挥出来，三者良性互补发展，促进乡村图书馆服务网点建设的发展。

3.2 科学制定相应的法律法规

国家只有针对农村图书馆服务网点创建相应的法律法规，才能保证农村图书馆网络正常运转。其中，设立的法律法规应该涉及以下内容：（1）对农民信息公平权利进行明确规定，保证昆明市乡镇图书馆是农村地区图书馆服务体系的基层组织，而且保证服务网络覆盖了农村所有的图书馆。（2）明确建设乡村图书馆的基本标准，针对服务范围、藏书量、人口密度、流动图书馆的流动频率等制定相应的要求。（3）明确昆明地区乡村图书馆每年建设及运转所需的费用，确定地方政府预算与实际运转费用的比例，保证各地区的图书馆能够长期运转，针对贫困地区可以适当给予特殊比例。（4）鼓励其它形式的力量积极参与到昆明市乡村图书馆建设中，并且提出一定的优惠政策。（5）实时对农村图书馆经费花销、提供的服务等进行监察，场地不允许另作他用。

3.3 改革组织形式

昆明市如果能够严格遵照“各级政府分级设置图书馆”的原则来进行，那么各独立的微型图书馆随着乡村图书馆服务网点建设的推进就会重复购买资源，严重浪费了经费。为了在降低图书馆运行成本的基础上提高乡村图书馆的服务效率，那么可以对图书馆组织形式进行改革：

第一，适当上移乡村图书馆治理主体。昆明市应该直接将13个行政地区的地方政府设置为乡村图书馆的治理主体。比如，让官渡、西山、五华、盘龙等地区的地方政府对乡村图书馆服务网点建设直接负责，不需要再将其交给下级政府。官渡、盘龙等地区具有较多的乡镇，人口密度较大，所以可以交给市政府或者区政府进行负责。如此一来，不仅能够保证这些地区创建的图书馆群便于管理，而且通过对图书馆群统一进行规划和管理，能够节省资金，取得显著的经济规模效果。

第二，大力推行总分管体系。总分管体系具体指的是由统一建设主体资助、同一管理机构治理的图书馆群，将在核心位置的图书馆当作总馆，其它图书馆当作分馆。一般情况下，同一建设主体对总分管体系进行设置，而且总分管体系是同一个治理单元，在单元中的图书馆均是统一进行规划、布局，集中进行财务管理和人事管理，统一开展内部活动。昆明市在乡村图书馆管理单元内，应该综合考虑单元内的地理特征、民族特征及人口密度等创建分馆，将市图书馆设为总馆，保证昆明市乡村图书馆服务网点能够合理利用资源，实现降低成本的目的。

4 总结

由上可知，当前昆明市乡村图书馆网点建设中尚存在一些不足，为有效解决这些问题，还需充分考虑昆明市乡镇、人口的分布情况，因地制宜的为广大昆明市乡村居民创建图书馆网点，并提供优质的图书馆服务。同时，积极鼓励其它形式的力量有效参与到图书馆的建设中，并结合相应的法律法规，对原有的组织形式进行改革，进一步推进昆明市乡村图书馆服务网点的扩建。

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实现乡村振兴不仅需要解决乡村经济、政治、文化等发展方面存在的现实困境，同时也要看到乡村环境问题也是制约乡村总体发展的生态短板，破解发展不平衡、不充分的桎梏，在生态文明建设和乡村振兴战略的双重指导下，内在规定着必须实现乡村的生态振兴，构建人与自然良性互动的和谐关系，走乡村绿色可持续发展之路。因此，在生态文明建设时期重塑人与自然关系，打造人与自然和谐共生的新格局[1]，是协调乡村经济发展和生态保护的逻辑使然，对于建设生态宜居的美丽乡村具有重要启示意义。

一、人与自然互动关系演变内蕴的自然观

基于人类文明嬗变的历史考察，建立人与自然和谐共生的关系，加强生态文明建设已经成为新阶段贯彻乡村振兴战略实现怎样的发展和如何发展的适应性回应及必然性选择。深入剖析不同文明时期人与自然的互动关系，可以发现其中蕴含着马克思恩格斯来源于实践又走向实践的自然观，体现出对人与自然关系的深入分析和思考。

（一）人是自然界的一部分，立足人与自然共生共存

以唯物主义为指导的马克思恩格斯和深受宗教观念影响的部分西方学者在认识人与自然关系上的分歧，导致双方在对待自然与人的态度、理论建构以及价值目标上出现分野。一方面，基于对自然史和人类史的考察，从人与自然的存在态来说，自然界和人都是不受到主观意识影响而改变自身存在性的客观实在，并且自然界具有先在性，即在时间维度上而言，自然界作为人的无机的身体先于人类而存在。因此，从发生学意义来说，自然界作为最根本的先在，在自身发展到一定阶段过程中孕育产生了人类，作为人类身体的组成部分提供了人作为生命存在物的客观前提。另一方面，从人与自然的关系态而言，“人靠自然界生活。”[2]自然界作为先于人类存在的客观实在，不仅为人类生存发展提供了必需的生活物质资料和生产劳动资料，也为人的实践活动提供了实践场域这一现实基础。人与自然的产生顺序决定了二者的内在逻辑关联，人是在自然界之中生存和发展的，不能脱离于自然界单独存在，同时人也不是凌驾自然之上的优越性存在，对自然拥有绝对的支配、摆布权。相反，人与自然相生相长，自然条件制约影响着人的发展程度，人对自然的态度和实践深刻作用于自然界，改变着自在自然的人化程度，这种被打上人的活动烙印的人化自然和自在自然共同又影响着人的发展。因此，人作为自然界的一部分只有像爱惜人类自身一样去保护环境，按照自然规律维护生态平衡，才能在自然提供的条件中更好地实现人类自身的发展，无论在哪种文明形态之下人和自然之间都具有同一性。

（二）人与自然互为对象性存在，坚持以系统眼光看待全局

马克思在《1844年经济学哲学手稿》中多次论及一种“对象性关系”，即从主体论来说倘若两种客观事物存在对象性关系，那么这两种事物必定互相是对方的对方。“对象性关系是事物与事物之间普遍具有的互为对象、彼此共在，各自表现和确证对方的存在状况、生命活动和本质力量的一种现实存在而必然发生的关系。”[3]人与天然的生态系统、半自然生态系统和非天然的人工系统内各要素构成整个大系统整体，人类和大系统内其他万物互为对象性存在物，二者的对象性关系体现为人是大系统内万物的客观存在物，大系统内万物反过来也是人的客观存在物，二者的互证关系确证了对方存在的可能性，也阐明了自身的存在意义和必要性。在马克思看来，只有维持这种对象性关系，不断与自然界进行交往，才能实现人与自然的共生。自身的存在以对方的存在得到确证，一方的变化势必会引起另一方的变化，二者相互制约、相互影响。因此，人作为具有能动意识的唯一主体，必须考虑到联系的普遍性，立足整体看待全局，坚持各生物要素、人与自然之间都是生命共同体理念，在遵循自然规律开发利用自然以满足经济社会和人类发展需要的同时，要考虑到对自然的开发利用对人类社会带来的可能性后果，坚持尊重自然，保护环境，爱护自然。同时，还要看到自然系统内各生态要素是互为存在的对象性关系，都是整体的一部分，要注重生态系统中各要素之间的关联性，意识到各个要素都发挥着不同的生态功能、生产功能和生活功能，以及各生物对于生态环境、人类生存和其他生命的影响，统筹兼顾各要素系统治理。

（三）劳动是连接人与自然的纽带，充分发挥人的主体作用

意识作为人与动物本质区别的标识，在劳动的作用下实现了由可能性到现实性的转化。人与自然作为相互影响的客观实在，必须通过劳动实践这一桥梁和纽带才能将二者联系在一起，构成具有相互关系的统一体。人类通过实践使自然受动于自己的支配，服务于人类的生活和生产，这种对象化劳动异质于人类力量对自然的绝对征服和控制，是在正确认识和运用自然规律基础上对自然的合理改造。在以客观自然界为前提下，人类凝聚智慧充分发挥主体的劳动改造能力，在这种对象化劳动中创造出满足自身发展需要的对象和劳动产品。一方面，先于人类存在的自在自然为人类的劳动提供了自然资源和基本劳动对象，为人的生存和对象性活动提供了具体对象，并为人自身的存在提供了确证。另一方面，人类辅以相应的技术运用将自然界提供的自然资源转变为推动社会进步、满足人类需要的财富，实现了自然资源到物质资料的转换，同时也利用劳动开展全面生产，按照美的规律创造出对象世界。同时，在对自然界采取劳动时一定要注重度的把握，否则就会出现质的飞跃式变化，资本推动下的反生态“过度劳动”成为人与自然出现矛盾的根源，由此造成的异化劳动不但成为限制人类发展的枷锁，还直接导致了人类不遵循自然规律，忽视自然资源的有限性对自然造成了破坏。坚持实现人与自然的良性互动，就是要从实践出发，在尊重规律客观性基础上发挥人的主观能动性，既利用自然服务于人类生活和生产，又采取行动保护自然环境，在实践中实现人与自然的主观与客观的统一。

二、人与自然互动关系演变对乡村振兴的现实启示

人与自然互动关系的演变进程内在地、逻辑地厘定了我们在推动经济发展过程中对自然界必须遵循的原则和秉承的态度，对于在乡村振兴过程中把握人与自然的互动具有重要现实启示。我们应该在认识和利用规律充分发挥主观能动性的基础上，提高生态保护意识，贯彻绿色发展理念；坚持生命共同体理念指导，统筹要素综合治理；合理利用“自然生产力”，推动绿色经济发展。唯其如此，才能在乡村振兴战略推进过程中协调处理好经济发展与生态保护的关系，既实现乡村经济发展的目标，又改善乡村环境，促进乡村生态的可持续发展。

（一）增强生态保护意识，贯彻绿色发展理念

不同文明时期都折射出人的生存和发展对自然的依赖，生态文明建设时期乡村振兴战略的提出更是将人与自然和谐相处、共生、共存、共和、共利、共荣关系推上了新高度。意识作为行为的先导，支配着人们在具体实践中的行为，调控着实践主体在乡村振兴过程中针对经济发展和环境保护而做出的行为选择，人因具有意识和能够劳动而与动物区别开来，理应在正确意识的指导下合理利用客观规律改造自然。生态文明建设时期构建人与自然的和谐关系，内在规定着人们要与时俱进更新理念树立生态意识，秉承人与自然和谐发展、共生共存的新价值观，在利用自然条件和资源禀赋创造物质财富和精神财富过程中不但要重视环境基础设施硬件建设，还要加强环境保护意识软件建设。“绿色发展，就其要义来讲，是要解决好人与自然和谐共生问题。”[4]农民作为乡村振兴的主要实践主体和价值主体，然而受制于受教育程度较低、文化水平不高的现实束缚，多数农民目光短浅仅看到短期的局部利益，为提高农业产量造成农药、化肥的不合理使用和农膜残留等问题，并沿用传统的思想观念凭借主观经验处理生态问题，以长远眼光观之，乡村发展和生态修复亟须贯彻绿色发展理念，坚持用绿色发展理念规范指导生产行为。贯彻绿色发展理念，对于清除思想沉珂具有解放意义，也是推动乡村生态环境治理建设和农业可持续发展的内在要求。因此，提高生态保护意识，贯彻绿色发展理念要求人们与时俱进学习生态环境保护的相关知识，坚持把长远利益与眼前利益相结合，不断激发保护生态环境、投身绿色发展的主观能动性，以此实现人与自然物质交换平衡。

（二）坚持生命共同体理念指导，统筹要素综合治理

对象性关系告诉我们要立足全局，整体看待事物之间和事物内部的联系。“生命共同体”理念串联起山、水、林、田、湖、草六部分，已存在可能性和必要性规约着各天然的自然生态系统要素和非天然的人工生态系统要素之间生命相依的互动关系，田作为非天然的人工生态系统，连接起人与整个自然，揭示了人与自然休戚与共的影响机理。这要求我们在乡村振兴过程中必须以系统眼光将山、水、林、田、湖、草作为一个整体，同时还要将人与自然视为一个整体，统筹规划、全面治理，以实现乡村的生态稳定。首先，从总体上说，两个共同体的构建都以人为实践主体，人采取措施对山水林田湖草综合治理时不能单独对某一要素进行分割式管理，忽视其在整个生态系统链条中的重要地位，在对任意一种资源进行开发利用时必须考虑个体对整体的影响和局部对全局的作用。其次，要意识到生命共同体中各个组成部分的地位和作用同等重要，每个部分的功能和角色都存在差异，对于整个生态系统而言其在生态、生产和生活方面都发挥着不可替代的重要影响，不能片面地以是否能带来短期效益为衡量标准评判各要素的“有用性”。最后，在乡村振兴统筹各要素综合治理过程中，还要看到乡村的个体差异和发展走势，精准施策[5]。乡村振兴不是千村一面的平均主义，而是考量发展需要，立足具体的地域特征、地理条件、产业基础等现实条件因地制宜进行生态环境的治理。