退耕还林法律法规汇总十篇

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篇（1）

目前，虽然政府部门颁布了相关政策，除了国家投资外，要求地方政府每年按2元/667m2标准给予工作经费。但对于西部贫困县来说，也是无力支付工作经费。而且每年都要进行检查验收、规划设计、配套技术、耕补助兑现等系列工作，既增加了基层工作人员的工作量，又缺工作经费，所以，在基层开展起来比较困难［6］。

2发展对策

2.1完善退耕法律法规建设，加强退耕还林宣传工作退耕还林是一个长期生态工程，因此，政府要尽快完善其法律法规建设。通过法律手段来保障退耕还林工程的顺利实施，不断完善各项政策，保护林业资源，严惩破坏生态环境等行为，使退耕还林工程在法律的保障下持续实施。要加大退耕还林政策的宣传力度，通过《森林法》、《退耕还林条例》等法律法规，使广大人民群众能充分了解国家在退耕还林方面的政策，使广大人民群众知法、懂法、守法，形成良好的社会舆论氛围，使广大人民群众都能积极投入到退耕还林工作中。

2.2制定后续产业发展政策，继续推进退耕还林工程实施退耕还林工程的实施，极大地促进了我国中西部农村地区产业结构的调整，促进了农村经济的发展，改善了生态环境，增加了农民的收入，提高了生活质量，深受广大人民群众的拥护。因此，国家应继续推进退耕还林工程。地方政府要多方筹资，调整造林种树，及时优化树种结构；结合县域经济特点，规模化发展后续经济林产业，让土地效益得到充分发挥。同时，还要设立退耕还林下资源开发的专项资金，引导和鼓励农户在已退耕还林的地中进行林果、林药、林草、林菌等的混合种植，走以短养长，长短结合的可持续发展道路，不断增加退耕还林农户的经济收益。此外，还要鼓励企业到农村投资。国家对企业给予贴息贷款等，鼓励企业积极参与退耕还林工程。

2.3强化补助资金管理，加大补偿力度基层各乡镇人民政府应强化退耕还林补助资金的管理，严禁弄虚作假、虚报冒领、截留挪用。通过行政手段干预，督促相关部门对退耕还林粮食和补助款发放情况进行公示，并对发放情况进行严格监督，以确保补助款及时兑现。在补偿标准方面，应根据当地物价情况实行浮动补贴机制，不断加大补偿力度，以保证农民的利益，确保退耕还林工程的持续实施。

2.4加大投资力度，提高退耕还林补助标准政府要积极引进企业和先进技术，积极筹集资金，不断加大退耕还林工程的投资力度，而且退耕还林补助标准也要根据社会的发展，物价的上涨情况和退耕地的周边粮食产量适当提高，保护农户利益不受损失。

2.5建立退耕还林绩效考核机制制定退耕还林工程绩效考核指标，重点研究经济林、生态林的效益，以及对后续产业发展进行评估。主要集中在林果产业、生态旅游、农村剩余劳动力转移等方面。对干好的要进行适当奖励，以提高农户的积极性。另外，将退耕还林工程建设和管理也纳入各级政府年底综合目标考核，落实管护责任，积极推进集中管理，以合同的形式明确责任，并将政策兑现与管理成效挂钩，实现责任和权利的有机统一，以推进退耕还林工程的持续进行。

篇（2）

一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的 36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均 1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。

同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

二、当前存在的主要问题

退耕还林工作开展以来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

1.对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。

2.对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。原因有二：首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

3.有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

三、加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，从以下几个方面着手。

1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

2.依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。

篇（3）

一、充分认识林权登记发证工作的重要性

依法确认森林、林木和林地所有权或使用权并登记造册和发放林权证，是县级以上人民政府的法定职责，也是实现依法治林的重要基础性工作。当前，做好林权登记发证工作，既是对新造林进行确权发证和对发生变化的林权依法变更登记，也是对过去林权登记发证工作的延续和完善，对于依法保护森林资源安全，维护林权人的合法权益，调动全社会力量投入林业和生态建设，保障农村和林区社会稳定，推进林业可持续发展，具有十分重要的意义。各级政府和各有关部门要从建设生态省的全局和依法行政的高度，充分认识林权登记发证工作的重要性，并通过广泛宣传，让广大群众了解相关政策、法规和程序，以取得全社会的支持。

二、坚持“谁造谁有，合造共有”政策，做好新造林确权发证工作

已确定权属的国有林以及全民所有制单位投资营造的林木，均属国家所有，由使用该林木的单位依法申请林权登记。城建、园林、交通、铁路、水利、学校、宗教、农垦、工矿、部队等单位在合法的土地上栽植的林木，凡提出林权登记申请的，应依法确权发证。

农村集体经济组织营造的林木，归该组织所有。农村居民在自留山、责任山、房前屋后和承包经营的其他土地上栽植的林木，机关和企事业单位工作人员、转业退伍军人、城镇居民以及社会其他人员在合法的土地上投资营造的林木，均归造林者个人所有，由其提出林权登记申请。

合资、合作营造的林木，按合资、合作方共同签订的合同或协议确定林权，登记发证。

义务植树栽植的林木，社会团体或个人在政府提供的场所营造的纪念林木，归该林地权属单位所有；另有合同或协议的，按合同或协议确权。

三、突出重点，及时开展退耕还林林权登记发证工作

各地要认真贯彻落实国务院关于退耕还林“林权是核心”的要求，把退耕还林林权登记发证工作纳入退耕还林工程建设管理的重要内容，并且作为当前林权登记发证工作的重点，摆上重要日程，制定退耕还林土地变更登记和原土地承包经营合同调整的操作细则，抽调专人开展工作，做到当年退耕、当年发证，及时向退耕还林者发放林权证。从实施退耕还林的第二年起，各级政府应凭退耕还林者提供的退耕还林证和林权证兑现相关政策。

退耕还林的林权登记发证要坚持在稳定土地所有权的基础上，根据退耕还林者提出的林权登记申请和有关证明材料，依法确认退耕后的林地使用权和所种林木的所有权。退耕地承包户申请林权登记的，应持该土地承包经营权证或土地承包经营合同、退耕还林合同书和退耕还林证；退耕地委托、转让他人或者与他人合作退耕还林的，还应提供委托、转让或者合作协议（合同）。进行退耕还林林权登记发证，应当由国土资源行政主管部门依法办理土地用途变更登记手续；退耕还林后的林地使用权允许依法继承、转让，到期后可按有关法律和法规继续承包。退耕还林林权登记发证的具体办法，由省林业厅会同省国土资源厅另行制定。

四、稳定林权归属，逐步换发全国统一的林权证

根据《森林法实施条例》的规定，对依法确认的森林、林木和林地所有权或使用权，必须发放全国统一式样的新林权证，同时还应当对过去颁发的其他式样林权证书逐步换发为新林权证。换发新的林权证，是对林权登记发证工作的规范和完善，而不是重新确权发证。各地要始终坚持稳定林权归属的原则，在充分尊重群众意愿的基础上，稳步推进换发新林权证的工作。

凡林业“三定”时期颁发的山林权所有证、自留山使用证、自营山证等林权证，都应当承认其法律效力，切实保持权属稳定，并按照群众的意愿，逐步换发新林权证。其中已划定为国家重点防护林和特种用途林以及列入退耕还林工程的，应当优先换发新林权证。林业“三定”期间已划给农村居民的自留山、责任山以及后来把自留山和责任山合并为自营山的山林，尚未登记发证的，应当依法登记和发放新林权证。

凡森林、林木和林地所有权或使用权已依法调整或变更的，林权争议依法得到处理的，都应当及时予以登记，发放新的林权证；非法流转的林权或者林权仍存在争议的，暂不予办理林权登记手续。因自然灾害或依法占用征用林地造成林地灭失或转为非林地的，应当对原林地权属证书依法予以注销或变更。

篇（4）

《中华人民共和国森林法》（2020版）（以下简称新法）自2020年7月1日实施以来，进行了多方面的修订[1]，本次也修订了林木采伐许可管理制度。已有的研究主要是对我国林木采伐许可制度的发展、采伐管理制度中存在的问题、国内外林木采伐管理制度的异同等方面进行分析和研究[2]。本文主要以国内已有的林木采伐管理政策文件和新法林木采伐内容为基础，从地类划分、林木采伐管理等方面分析了审批流程、审批权限的划分，明确审批机关，分析存在的问题，以期为更好地进行采伐管理提供便利。

1两类林地的划分

在森林经营方面，新法本次修订的主要方向是严格贯彻分类经营管理制度[3]。在采伐管理制度方面，本次修订的主要方向是两类林地分类管理制度，对林业部门管理的林地（即林地）实施严格的采伐管理，对非林业部门管理的林地（即非林地）逐步放活采伐管理。对比来看，旧的《中华人民共和国森林法》（2009版）（以下简称旧法）规定了采伐林木必须办理采伐许可证，这一强制性规定指出，采伐林木必须办理采伐证。新法规定，采伐林地上的林木应当申请采伐许可证[4]。这一改变在加强林地林木采伐管理的同时，也科学放活非林地林木的采伐。这为林业的更好发展提供了法律保障。

2林木采伐管理

2.1零星林木的采伐。新法规定了农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木归个人所有，城镇居民在自有房屋的庭院内种植的林木归个人所有。这一规定明确了自留地、房前屋后林木的所有权归属，为农村居民自留地和房前屋后林木所有权的取得提供了有力保障。同时，新法规定农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木，不需要申请采伐许可证。这部分林木多为非林地林木，是林农种植的薪炭柴、自用材，与人们的生活密切相关。从方便群众生活的角度出发，放开这部分林木采伐管理，能激活林农植树造林的积极性，可有效提高房前屋后、自留地土地的利用率，保证自用材的供给。2.2农田防护林的采伐。农田防护林在自然生长达到一定的树龄后，其生态防护功能会逐步退化，因而要根据实际生长情况，合理有序地进行采伐更新管理。已有的法律法规对采伐限额的管理、采伐更新标准、采伐许可证的管理、采伐更新等都做出了明确的规定。这些规定对规范农田防护林的更新采伐提供了保障。2.3护路林的采伐。对于护路林的更新采伐，已有法律法规指出，护路林的采伐应当严格执行采伐限额管理有关规定。由公路部门组织营造、管护，权属属于路政部门的护路林，其更新采伐由公路主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证；非公路主管部门组织营造、管护，林木权属不属于路政单位，其不是公路用地上的护路林，更新采伐由林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。2.4护岸护堤林的采伐。针对护岸护堤林的更新采伐，已有法律法规指出，河道、湖泊管理机构营造和管理的，采伐应当按照《中华人民共和国防洪法》规定，在征得河道、湖泊管理机构同意后，办理采伐许可手续。但是，采伐集体经济组织营造和管理的、不属于河道湖泊管理机构营造和管理的护岸护提林木，不适用《中华人民共和国防洪法》第二十五条相关规定，应当按照《中华人民共和国森林法》规定，办理采伐许可证。2.5城镇林木的采伐。城镇林木的更新采伐应当按照《城市绿化条例》规定的经营单位进行管理。同时，城镇林木的更新采伐应按照规定，必须经城市人民政府城市绿化行政主管部门批准，并按照国家有关规定补植树木或者采取其他补救措施。2.6退耕还林地林木采伐。退耕还林地在实施退耕还林、享受退耕还林补助后，其耕地属性依法转变为林地，并依法履行土地用途变更手续，发放林权证，同时退耕还林者享有退耕还林地的林木所有权。在采伐管理方面，退耕还林地可以依法申请采伐，但应满足以下几个条件：一是退耕还林地必须在原政策补助期满后申请采伐，在享受政策期间的退耕还林地不能申请采伐；二是应满足相应的技术规程，控制单次采伐面积和采伐强度，制定严格的采伐作业设计方案；三是采伐后要及时更新造林，应当在采伐当年或者次年完成更新造林工作；四是在采伐过程中应明确申请采伐的原因，做好政策宣传，防止采伐后借机复耕复垦的行为发生，避免破坏退耕还林成果。2.7古树名木的采伐。针对国家保护古树名木和珍贵树木，禁止破坏古树名木和珍贵树木及其生存的自然环境。已有的法律法规规定，古树名木的保护是不区分原生地天然生长还是人工种植的，二者都应严格保护，禁止破坏，不得随意移栽砍伐，即便是已经死亡的古树名木，也应当依法办理林木采伐手续，并查明死亡原因，做好档案记录。同时，有关规定还指出，生长在私人宅院、房前屋后的古树名木和珍贵树木也要做好保护宣传，不应按照一般树木管理，应按照珍贵树木进行管理，认真保护，防止古树名木被随意破坏、采伐。2.8珍贵树木的采伐。珍贵树木应该认真保护、严格管理，未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准，不得采伐和采集。对管理不到位、存在违法行为的，应当依法查处。在采伐管理方面，珍贵树木与古树名木的管理不同，列入《国家重点保护野生植物名录》[5]，但属于人工培育的树木，可按照一般树木进行采伐利用管理。采伐、采集列入《国家珍贵树种名录》[6]国家一级保护野生植物中的树木时，除应当依法办理国家重点保护野生植物采集证外，还需要凭国家重点保护野生植物采集证依法申请办理林木采伐许可证。在审批管理方面，珍贵树木与普通树木采伐许可证的办理也有所不同，如云南省规定禁止任何单位和个人采伐珍贵树种，挖取珍贵树种树根，采集其枝叶、果实、种子，剔剥其活树皮。因科研、教学、人工培育种植、国家建设项目和对外交流等特殊需要的，按照以下规定报批：国家一级珍贵树种，由云南省林业行政主管部门报国家林业行政主管部门批准；国家二级和本省珍贵树种，由云南省林业行政主管部门批准。2.9征占用林地的林木采伐。在基层实践中，林地的永久占用或临时占用，均改变了林地的现状和用途，林地和林地上的附着物作为一个整体，同时被改变，因而应该依法依规办理相应的手续，即林地占用手续和林木采伐手续。国家林业和草原局有关法律法规也规定，申请采伐占用征用重点公益林地的林木，如果已经获得使用林地审核同意书，并经国土资源管理部门批准占用征用土地的，县级以上人民政府林业主管部门依据国土资源部门批准占用征用土地的文件核发林木采伐许可证。云南省法律法规也规定，采伐被占用、征收、征用或者流转林地上林木的，应向所在地县级以上人民政府林业主管部门申请办理林木采伐许可证，未经批准不得采伐。

3存在的问题

3.1零星林木的界定。新法对零星林木的数量尚未做出明确界定。非林地上个人所有、具有一定数量的林木采伐管理无法确定，对于这一问题现阶段的基层实践主要存在2种不同观点。第一种观点：一是新法已经对不需要办理采伐证的情形做出了明确说明，对具有主管部门的非林地林木采伐管理也进行了说明，除此之外的采伐应该严格纳入林木采伐管理；二是一定数量的采伐可能存在商品易行为，在取消木材运输许可制度的情况下，林木采伐许可证成为木材的唯一合法凭证。因此，将采伐数量超过零星林木限定的上述非林地上个人所有的林木采伐纳入采伐限额管理，并依法办理采伐证具有必要性。第二种观点：应该按照本次新法修改的主要意图和“放管服”改革精神，放开非林地林木采伐的管理，由市场调节，逐步与市场需求对接，由经营者自主经营、自主采伐，对于非林地林木采伐，无须办理林木采伐许可证，且不纳入限额管理。总的来说，围绕上述问题，现阶段基层存在的2种不同看法，亟须有关部门作出法律解释，这与基层执法过程中合法与非法、罪与非罪的认定等密切相关，对于基层执法是一个非常重要的问题[7]。3.2非林地特殊用途林木采伐管理。新法规定，非林地上的农田防护林、防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木等的更新采伐，由有关主管部门按照有关规定管理。本条款的先决条件是针对非林地，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证，但对比有关部门已有的法律法规，其也存在着一些不契合的情况。旧法中有关部门采伐的规定主要是从主管单位出发作出规定，对两类林地的划分并不突出。对农田防护林、防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木等的更新采伐主要以“谁管理，谁审批”的原则办理审批手续，并纳入采伐限额管理。但是，新法主要从林地和非林地的角度出发做出规定，突出了两类林地的划分。已有的法律法规指出，非林业用地上的林木采伐不需要办理采伐证，不纳入采伐限额管理，林业用地上的林木继续实行采伐限额管理。云南省在“十三五”期间采伐限额管理工作通知中也指出，采伐非林地上的林木和经依法批准占用征收林地上的林木不纳入采伐限额管理；同时也指出，铁路、路政、农垦等部门森林资源纳入所在县（市、区）进行编限的，由有关主管部门依照有关规定审核同意后向资源所在地林业主管部门提出采伐申请，并在下达限额内依法办理采伐许可证。可以看出，二者在是否纳入限额管理方面存在一定的矛盾，这主要是旧法在制定理念和新法的理念已经有所不同。因此，在现阶段的基层林业执法过程中，执法人员对有关部门旧法进行参考的同时，有关部门也应当对涉及林木采伐的相关条款进行修订、更新，使其更好地与新法相协调。

4结语

我国作为一个森林资源数量有限的国家，林木采伐许可管理制度可对有关林木采伐许可证的申请主体、范围、审核、监督管理等一系列内容进行规范，严格控制林木采伐量，保证林木有序采伐、持续更新，使林木资源得到永续利用。林木采伐管理制度在林业经济发展和环境保护方面都发挥了重要的作用。本文结合已有法律政策对林木采伐许可管理制度进行了分析，同时从林木采伐许可证审批机关角度出发，对林地与非林地采伐管理中存在的问题进行分析，可更好地帮助基层林业工作者理解禁止采伐、按照许可证采伐、无须许可证采伐的情况。

参考文献

[1]马瑞杰.新《中华人民共和国森林法》探析[J].现代农业科技，2020（12）：163-164.

[2]周兆林.论我国林木采伐许可证制度的改革[D].武汉：华中科技大学，2016.

[3]国家林业和草原办公室.实行分类经营管理实现森林资源永续利用—新森林法解读（三）[J].浙江林业，2020（8）：22.

[4]国家林业和草原办公室.完善林木采伐制度深入推进“放管服”改革—新森林法解读（六）[J].浙江林业，2020（9）：13.

[5]唐宇，高华，谢玉利.新版《国家重点保护野生动物名录》正式公布北京14种陆生野生动物被列入“国家一级”[J].绿化与生活，2021（3）：33-34.

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中图分类号： F326.2 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2015.20.056

1 凤城市退耕还林工程现状

凤城市退耕还林工程造林面积20.15万亩，其中退耕地还林面积6.15万亩，荒山造林面积14万亩；营造生态林19万亩，占工程量的94%，经济林1.15万亩，占工程量的6%。退耕地还林保存合格面积5.9万亩，不合格面积0.18万亩，损毁面积0.07万亩；荒山造林保存合格面积12.95万亩，不合格面积0.53万亩，损毁面积0.52万亩。

2 退耕还林工程效益分析

2.1 生态效益

生态林具有涵养水源、保育土壤、固碳释氧、营养物质积累、净化大气环境、农田防护、生物多样性保护及游憩等多种功能。根据我省森林生态效益最新评价公报，以生长旺盛的中幼龄林为例，每生长1立方米的木材，约可吸收1.63吨的二氧化碳，相当于固碳0.4445万吨，释放1.19吨的氧气。因此，退耕还林工程对凤城地区的生态环境起到了有力的保护作用。

2.2 经济效益

经济效益包括林木生长量和经济林果品生产两方面。经估算，生态林每亩大约出材0.5立方米，可生产木材50000立方米，经济林每亩产板栗约5斤，产量可达2500吨，可产生良好的经济效益，有效增加了退耕农民的经济收入。

2.3 社会效益

经营方案的实施可以带动其他产业的发展。首先生态森林游憩带动了旅游服务业的发展，促进文化交流和社会文明的进步；其次在方案建设期实施作业等林业生产活动时，可增加农村劳动力就业机会，增加了农民的经济收入，缓解社会压力，增强社会稳定因素。

3 退耕还林工程的保障规划

3.1 保护规划

退耕还林保护规划应维护森林生态系统健康，防止林火、森林病虫害、鼠害、乱砍滥伐等自然与人为危害，保证退耕还林工程的长期效益。

3.2 森林防火

森林防火坚持“预防为主、积极消灭”的方针，制定了《凤城市森林防火应急预案》，在预案中明确了森林火险区划等级，制定了森林防火重点布控地段和具体的扑火措施。凤城市现有森林防火专业、半专业扑火队伍28支，配备防火消防车28辆，每年组织防火演练，增强扑火队伍的实战能力，保证森林资源的安全。

3.3 林业有害生物防控

有害生物防治坚持“预防为主、科学防控、依法治理、促进健康”的防治方针，制定了《凤城市森林病虫害防治应急预案》，在预案中分析了林业有害生物的种类、危害程度、提出有效森林有害生物防治方法和措施。凤城市有森林病虫害20多种，主要采取以营造林防控为主，辅以必要的生物防治和药物防治等措施。

3.4 依法治林

按照国家林业法律法规的有关规定，进一步加强林业行政执法，严厉打击各种破坏退耕还林工程的违法犯罪行为；加强林业执法队伍建设，强化执法和执法监督，做好资源管理和资源监测两大体系，逐步使退耕还林工程森林资源管理和林业行政执法走上法制化、规范化、制度化和科学化的轨道，确保退耕还林工程森林资源的有效增长。

4 退耕还林工程的保障措施

4.1 组织保障

加强组织领导，逐级明确责任，落实工作任务。经营管理是经营方案实施最重要的部分，必须切实履行监督职责，做到管理到位、责任到位、措施到位。要层层签定责任状，把规划任务层层分解，各级政府要建立起完善的考核目标管理责任制，以强有力的组织保障推进退耕还林经营方案工作。

4.2 政策保障

严格执行《森林经营技术规程》，遵守退耕还林经营方案，建立和完善监管机制和责任追究制度，依法打击毁林复耕行为。对违反退耕还林管理规定的行为，要依照《退耕还林条例》等有关法律法规的规定，依法依纪追究有关人员的法律和行政责任。要严格依法治林，优化林业发展环境。大力提升林业主管部门的执法权威和社会公信力度，健全林业执法体系，防止林业行政权力的缺失和滥用。要充分发挥林业公安保护森林资源的主力军作用，加强林业行政管理，按照“把紧源头、放活流通、加强监督”的原则做好山上和山下的管理，坚持林木凭证采伐、凭证运输、凭证经营制度，确保木材市场规范有序。依法实行林地用途管制，坚决禁止乱批滥占、先占后批、少批多占林地，确保退耕还林经营方案健康有序进行。

4.3 技术保障

实施科技兴林。利用高新技术及先进装备，采用现代化管理模式，提高退耕还林工程的质量和时效。围绕如何提高造林成活率、森林病虫害、鼠兔害防治等技术难点，组织有关科技人员进行科技攻关，提高科技含量、掌握实用技术。充分利用现代化的科学设备，对工程造林建立动态监测评价体系，实现信息资源共享。大力推广利用先进及成熟的育苗、造林技术，加大营林科技含量，加快林业科技成果推广进程。加强与林学院以及其他林业技术部门的协作，利用其科技优势，进行各种高技术人才培训、技术交流，建立起一支懂技术、会管理的高素质、高水平的林业技术队伍。在方案实施中，涉农部门、镇政府对营林生产、后续产业发展中的技术疑点、难点协调解决，并对村技术员和林业专业户进行技术培训，林业主管部门及各林业站要组织专业技术人员入户进行技术指导，确保经营方案科学实施。同时积极探索后续产业发展模式。

篇（6）

退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。

同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

二、当前存在的主要问题

退耕还林工作开展以来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

1.对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。

2.对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。原因有二：首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

3.有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

4.一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。三、加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。

法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，从以下几个方面着手。

1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

2.依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。

3.依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”

4.依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”，解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”，保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。

5.完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。

篇（7）

中图分类号： S891+.5 文献标识码：A 文章编号：

退耕还林工程是我国生态环保和新农村建设过程中的一项长远而艰巨的任务。它肩负着保持水土、维护生态、抗沙漠化、净化大气、防止灾害和推进城乡改革发展等重要使命。随着工程的不断深入开展，我们看到了可喜的成绩，但同时也存在诸多问题。在继续推进退耕还林工程时，需要进一步完善相关法律法规，对现行的退耕还林政策做出一定调整，加大工作力度、改进方法措施，将退耕还林工程持续、深入、有效地推行下去，使退耕还林工程取得更加辉煌的成果。

一、当前退耕还林存在的问题

1、农民群众的问题

退耕还林针对的就是西部地区水土容易流失的边远山区山坡耕地，这些地区经济落后，农民传统意识浓厚，吃的方面主要靠自耕地。眼下有的农户除留少量菜园地以外，其余土地几乎退完。还“林”的品种中极少有几年就能见效益的经济林，绝大部分属生态林，而在退耕还林地区，同时也是林木禁伐区。国家对退耕农户补助是有限的，补助年限期满后，到底靠什么吃饭，老百姓心里无底，这是退耕地区农民普遍存在的担忧心理。

2、退耕地地类变更问题

关于退耕还林林地的性质问题，耕地退耕还林后，使用性质已经发生改变，由耕地变成了林地，由于多方面原因，很多地方没有将这一部分森林资源核发林权证，给林业部门的管理带来很多不便。

3、重退耕，轻管理

退耕还林工作从争取指标、规划设计、农户实施、检查验收、抚育管理，直到兑现补助，上至林业工作人员，下至退耕农户，程序多、时间长、任务重，量大面广，涉及千家万户。一方面从管理上，工作人员队伍人力不足，经费有限，容易出现疏漏；另一方面，退耕农户首次检查验收兑现补助后，就疏于管理，使退耕地处于自然发展状态，达不到退耕还林的理想效果。

4、退耕补偿标准，如何与当前粮价与农业政策衔接问题

退耕还林工程实施以来，国家不断的对不住方案进行了更改和调整，如：不住粮食、补助金等。同时，为保证退耕还林政策的顺利实施，国家相继出台了相应的如减免退耕地农业税等政策。但是在随后的几年间，社会快速发展，经济发展迈出了巨大的一步，同时国家对农业关注进一步加大，相继出台了取消义务工、取消农业税、实行种粮直补等一系列惠农政策，农民种粮积极性高涨，对土地的依赖性有所加强。所带来的直接影响是，各级林业部门投入退耕还林工程的人力、物力加大，退耕地管理的难度加大，来自社会各界的阻力加大。同时，粮食供需平衡关系的改变，粮食价格的上涨等一系列所要面对的问题，都对退耕还林事业的发展、成果的巩固产生了直接或间接影响。农民利益、经济发展与生态建设三者的关系与定位问题，又重新摆到了我们的面前。

5、存在复耕现象

退耕后造林地基本没有产生经济效益。在生态效益显著的同时，退耕后还林（草）地的经济效益却微乎其微。而农业上取消农业税、种粮直补政策以及粮价上涨等因素影响，种粮收入已远远高于国家补助，个别农户不愿将耕地变为林地，出现了复耕现象。

二、加强退耕还林工作的有效对策

1、健全机制，强化监督

改革地方政绩考核标准，引入绿色GDP核算方法，改变过去以经济增长率为核心的、单一的政绩评价模式，将对自然生态和环境资源的保护作为重要的考评指标，从根本上调动地方政府参与退耕还林工程的积极性，从而保证退耕还林工程实施的持久性和延续性。从国家相关部门开始，加大各级党委、纪委和政府的退耕还林工作力度。开展退耕还林工程专项整治行动，对退耕还林补助粮食和资金发放情况进行摸底和监督，对工程建设中出现的违纪违法现象要予以及时查处和纠正。对退耕还林工程的验收引入严格的审计制度，保证工程的质量和完成情况。建立林地验收制度，派遣专业技术人员对树种进行鉴别，检查林木的数量、成活率和生长质量，并对林地面积进行有效勘测。对于已经完成的工程区域，要逐年复检，杜绝乱砍滥伐现象，确保退耕还林工程成果不受损害。结合科学发展观学习实践活动，扩大退耕还林工程的实施范围，逐步推进全国范围的林地生态建设和保护工程。

2、加快林权改革，完善工程制度

加快推动林权改革，明确林地产权，依法将林地承包经营权和林木所有权通过家庭承包制落实到农户手中。同时要放活经营权，落实处置权。一方面，允许农户在合法经济林中种植具有经济效益的树种进行创收，对相应收入实施税费免除制度；另一方面，在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对其拥有的林地经营权和林木所有权进行流转，以提高林地产出率、资源利用率和劳动生产率。进一步完善农村土地、林地流转的相关法律法规，禁止违法征地和强迫流转，确保农民切身利益不受侵犯。严格执行关于退耕土地还林营造的生态林面积规定，以县为单位进行核算，还林面积不得低于退耕土地面积的80%。加大法制宣传教育，引导和规范农民合理合法参与退耕还林工程，培养和发掘一批龙头合作社企业，以带领农民利用林地资源发家致富。根据每年的经济增长情况逐年修订补助金额，适当提高补助额度，使农民收益得到保障。完善农村医疗、养老社会保障体系，解决农民退耕还林的后顾之忧，从多方面调动农民参与退耕还林工程的积极性。

3、科学采购种苗，合理发放补助

农民自发性组织，如农民专业合作社、农业协会等应充分发挥其在退耕还林工程中的积极作用，负责种苗的采购。地方政府和林业科技部门应加大对种苗的选择指导，保证选苗的科学性和合理性。应优先选择当地遭到大量砍伐而逐渐稀缺的珍贵树种进行栽植，在保持水土、净化大气的同时，维护和保持当地的自然生态。地方政府不宜直接参与种苗的集体采购工作，更不能摊派种苗和指定种苗供应商。在采购过程中，可以通过招投标方式达成交易，公开种苗供应商及其产品信息，确保种苗质高价优，维护农民权益。改革生态林补助期限的设置，建议还生态林的补助期限由原来的8年固定期限更改为8年以上弹性期限。由于各地气候和环境不同，树种也有差异，因此成林时间不尽相同，各地应根据实际情况制定弹性的补助期限，确保树木成林前得到看护。对于还经济林和还草补助期限可维持不变。在还生态林、还草补助年限到期以后，发放林区和草场的看护费用，在解决村民就业问题的同时，保障退耕还林成果。

4、拓展资金渠道，推动生态移民

拓宽退耕还林工程专项资金的来源渠道，在制定国家预算、进行财政拨付的同时，还可以通过发行国债、设立基金、开征环保税和资源税等方式筹措资金，以加大退耕还林工程的执行力度，提高工程质量，拓宽工程范围。将生态移民制度化，大力推行生态移民工程。把生活在生态脆弱、环境恶化、灾害频发、生态地位重要区域的居民和村民列入生态移民范畴并将其转移至安全的宜居地区。生态移民完成后，在原来的居住地和耕地植树造林或培养草木，防止生态继续恶化。可参照三峡库区移民工程的方法制定生态移民办法，明确补偿和安置费用，妥善选择迁移地点，完善移民的后续生活、就业、医疗、养老等保障措施。加强农村计划生育工作，杜绝违法超生现象，控制生态薄弱地区的人口数量，减轻人畜对生态环境所造成的压力，提高农牧林畜业的人均生产效率和产出价值，以改善偏远地区农林人口的收入和生活水平。

参考文献：

[1] 张丽华,刘新平. 基于农户调查退耕还林(草)意愿分析——以博尔塔拉蒙古自治州为例[J]. 新疆农业科学, 2011,(04) .

[2] 薛永和,霍保林. 浅论继续实施退耕还林的必要性与可行性——以陕西省榆林市绥德县为例[J]. 科技致富向导, 2011,(09) .

[3] 张焕. 退耕还林(还草)的经济效应及补偿机制浅析[J]. 经营管理者, 2011,(02) .

篇（8）

1.建立西部生态补偿机制的必要性

西部地区是全国的“百水之源”，风沙源头，是我国重要的生态功能区，同时西部地区也是贫困人口最多的欠发达地区。西部地区主要依靠当地的资源优势来发展经济，但“限制与禁止开发”使得“靠山吃山”的西部农民失去了赖以生存的基础。西部一方面要保护环境，另一方面要解决经济发展和人民生活问题，西部陷入“要温饱还是要环保”的两难抉择。西部地区在环境保护和资源输出方面为东部做了很多贡献，由于没有建立生态补偿机制，东部发达地区无偿享受了环境保护的好处，使得西部许多地区陷入“贫困―人口增长―环境退化―更加贫困"的恶性循环中。因此，需要建立并完善生态补偿机制，寻求东部经济资本和西部生态资本的平衡，实现东西部人民生态保护和资源开发的平衡，保护西部地区丰富的、多样性的生态资源，发展西部地区经济。

2.西部生态补偿的现状及存在的问题

2.1 西部生态补偿的现状

目前西部地区在建的国家重点生态治理工程已达7项，包括天然林资源保护工程、“三北”（东北、西北、华北）防护林体系建设工程、退耕还林还草工程、环京津地区防沙治沙工程、天然草原植被恢复建设与保护工程、水土保持重点防治工程等。仅2000―2005年，中央政府累计对西部地区退耕还林、退牧还草、天然林保护、防护林建设和京津风沙源治理五大生态建设工程投资总额高达1220多亿元。[1]对水土流失综合防治、三峡库区、滇池流域水污染防治、塔里木河综合治理、中心城市污染治理等工程投资450多亿元。这些措施对于保护植被、减少水土流失和改善整个西部的自然生态都具有重要意义，对加快西部经济发展也起到了一定的作用。但这些措施实施几年后，矛盾和问题也逐渐显现出来。由于禁止砍伐天然林、退耕还林(还草)、封山育林、自然保护区等，使得森工企业纷纷转产或破产，地方财政收入减少、农民收入下降、农户生产生活困难，保护区内与保护区外的关系紧张、矛盾尖锐、摩擦冲突频繁，而工业化带来的环境污染、资源滥采滥伐明显增加。

2.2 西部生态补偿存在的问题

2.2.1 有关生态补偿的法律法规还不健全

首先，目前我国生态补偿方面的立法远远落后于生态保护和建设的实践，还没有一部统一的关于生态补偿的法律。关于生态补偿的规定主要散见于有关自然资源及环境保护的法律、规章和规范性文件之中。例如，《防沙治沙法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《农业法》、《矿产资源发》、《土地管理法》、《退耕还林条例》、《水利产业政策》、《自然保护区条例》等等。[2]一些新的生态问题和生态保护的方法缺乏有效的法律支持。其次，现有的法律法规的刚性比较强，导致其适应比较差，尤其是关于西部生态保护建设与生态补偿缺乏专门或针对性的规划与立法。最后，部分地方生态补偿方面的规定相对模糊，缺乏应有的可操作性。例如，很多条例仅仅规定了什么情况下应当给予补偿，却没有说明具体的补偿金额和方法。

2.2.2 补偿标准“一刀切”，补偿不足与过度补偿并存

“一刀切”的补偿政策，导致政策实施脱离实际。受土地条件和经营管理方式等的影响，在同一个生态类型区内，农户间收益存在着较大的差异性。例如，我国的退耕还林（草）项目，国家无偿向退耕农户提供补助，但是仅仅将补偿标准区分为黄河流域和长江流域两个标准。实际上在每一个大的区域内耕地质量有很大的差异，有的地方的耕地产量还没有政府的退耕还林补贴高，那么他们就想尽办法把这些耕地列入退耕还林范围内，有的耕地产量要高于政府对退耕还林的补贴，那么这些耕地就很难实现退耕，这都不利于退耕还林工程的实施。根据一项陕西、甘肃和四川的农户调查数据显示，部分农户获得的补偿低于退耕前的收益，净损失最高达3033元/hm2；而部分补偿却高于农户的收益，最高水平为1619元/hm2。[3]这种不考虑区域差异笼统确定补偿标准的方式不符合我国补偿区类型多样性的实际情况，难以反映农户的真实损失，容易导致“过度补偿”、“低补偿”和“踩空”现象，从而难以有限资金的充分利用。

2.2.3 补偿方式单一化，导致生态保护缺乏可持续性

生态补偿的方式有多种，有现金补偿、实物补偿、技术和智力补偿、政策补偿等。目前西部生态补偿主要采取的是现金补偿和实物补偿的方式。例如，退耕还林的补偿就是采用现金补偿和实物补偿相结合的方式。西部生态建设取得良好效果一方面有赖于精心组织治理和恢复生态环境的保护建设项目，另一方面需要改变当地人们的生产生活方式，以减轻对生态环境的压力，包括调整产业结构、推进新型工业化、发展新的再生能源、提供非农就业机会等。如果不致力通过补偿调整西部地区经济产业结构、改善人民生产和生活方式，以减轻生态环境压力，所有的生态环境建设工程都难以真正奏效。[4]

3.完善西部生态补偿机制的对策

3.1 建立健全西部生态补偿的立法体系

西部生态补偿的立法体系应以西部生态环境现状为前提，以《宪法》中关于资源环境的规定为基础，以系统性、完整性、协调性为原则。首先，制定环境资源综合调整法，从整体上对环境和自然资源进行综合管理、保护，强调环境生态功能的保护、恢复和整治。其次，制定西部区域生态环境法，从西部生态环境整体保护的要求出发，由滋补地区立法机关协作制定，针对带有区域性、联合性和共同性的生态问题进行管理。例如，可以制定《区域开发环境保护法》、《流域管理法》、《自然保护区法》等。最后，制定《西部生态补偿条例》。该条例的制定可以借鉴我国森林生态效益补偿补助工作的经验和西部地区的实践情况，在条例中可以对西部生态补偿法律制度的目的、原则、具体制度、标准、程序、途径等以及补偿的主体、对象、范围、方式、法律责任等方面作出详细规定。

3.2 自上而下和自下而上相结合确定生态补偿的标准

当前西部生态补偿的标准由两部分构成，一部分是退耕者直接的经济损失，另一部分是生态建设所投入的成本。但是目前生态建设投入成本的补偿是由自上而下的方式确定的，没有从各地的实际情况出发，因此需要与自下而上的方式结合来确定。具体来讲就是政府从宏观上划定生态建设区域范围，然后根据该地区的经济发展状况等因素来确定一个大体的补偿标准范围，然后由地方政府或生态建设者自己提出生态建设申请，在这个申请中至少应该包括补偿标准、补偿年限、补偿方式、生态建设的规划等内容，经过相关部门审核，如何符合国家生态建设的宏观政策就与其签订合同，进行生态建设；否则拒绝与其签订合同。[5]

3.3 采用多样化的补偿方式

从长远来看，可以采用多种补偿方式，除现金和实物补偿外还可以采用技术补偿、智力补偿、政策补偿等，采取最适合当地实际需求的补偿方式，在促进生态建设的同时提高被补偿地区自我发展能力，将“输血式”补偿变为“造血式”补偿。在技术补偿方面，可以介绍一些先进的农业生产技术来提高西部地区农村的自我发展能力；在智力补偿方面，主要是通过各种形式的培训和其他方式提高他们的生产能力，特别是提高他们采用新的生产技术和生产方式的能力，以改变传统的农业生产方式，提高农作物产量。同时，更为重要的是对一些年轻劳动力进行培训，提高他们在城市的就业能力。在政策补偿方面，国家可以实施更加有利于西部地区的中央财政转移支付制度；国家可以建立绿色税收制度，通过对开发者征收生态补偿税，讲企业的外部不经济行为内在化；国家也可以从国民经济中按照现行生态环境损失提取一定的补偿金作为生态补偿专项基金。西部煤、石油、天然气的开发和坑口电厂、水电站的建设，给东部及其国家带来了巨大的效益，但是西部的生态环境缺遭到了相应的破坏。西部所付出的生态代价都应该从其所提供的资源、能源、环境的价格中体现出来。据专家测算，如果在西部输出的每立方米天然气中增加3%的生态补偿费，每度电增加0.5分生态补偿费，则每年可为西部地区筹措约13.5亿生态补偿资金。[6]

3.4 建立政府主导与市场运作相结合的生态补偿长效机制

从国外对生态服务功能购买的实践看，政府为主导和市场为主导的方式都发挥了重要作用，两者相互配合，共同推动补偿机制的运行。政府主导的补偿模式是指政府通过制定一系列的法律法规和政策制度来解决市场上难以解决的资源环境保护问题。市场运作的补偿模式是指对产权关系比较明确的生态补偿类型进行补偿，是在没有任何管理动机的情况下进行的交易。从目前我国西部生态补偿的现状和市场发育的实际情况来看，政府在生态补偿过程中仍然发挥着主要作用。但是，根据“谁开发，谁保护；谁破坏、谁付费；谁收益、谁补偿”的原则，我们也应该积极探索利用市场交易方式完善生态补偿机制，在生态服务提供者和生态服务购买者之间建立长效机制。[7]因此，在西部生态补偿过程中应始终坚持政府和市场互补的原则，在完善政府财政转移支付制度、环境税收制度的同时，积极探索市场化生态补偿模式。例如，通过着重培育资源市场，开放生产要素市场，使资源和环境资本化，具体来讲，通过资源环境的价格来真实的反映他们的稀缺程度；通过积极探索资源使用权、排污权交易、生态环境产权等市场化的补偿模式，引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商，实现合理的生态环境补偿，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制。

参考文献

[1]王越.西部大开发呼唤建立生态补偿机制[EB/OL].重庆市农业局公众信息网站,2007-03-15.

[2]吕志祥,刘嘉尧.西部生态补偿制度缺失及重构[J].商业研究,2009(11).

[3]赵翠薇,王世杰.生态补偿效益、标准――国际经验及对我国的启示[J].地理研究,2010(04).

[4]刘燕,李育江等.西部地区生态环境资金补偿方式[J].西北农林学院学报,2008,23(3).

[5]牛述芳,李长亮.浅析西部生态补偿的问题及对策[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版),2011(1).

[6]李宁,丁四保.我国建立和完善区际生态补偿机制的制度建设初探[J].中国人口、资源与环境,2009(01).

[7]杜继丰,刘小玲.对生态补偿长效机制的思考[J].生态经济(学术版),2010(01).

基金项目：西安翻译学院（11B23）“我国西部地区生态补偿机制研究”。

篇（9）

中图分类号：F326.2 文献标识码：A

近几年的实践证明，退耕还林不仅改善了生态环境、而且对农民生活、农村社会经济也产生了巨大的影响，改变了不合理的生产方式、在加快贫困地区农民们脱贫致富、优化农村产业结构、促进农村经济发展等方面发挥了比较积极的作用，被群众们称为“民心”工程、“德政”工程。

1农民在退耕还林后面临的问题及分析

1.1法律和管理方面的缺失问题

退耕还林存在重造轻管的现象。尽管县政府制定出台了相应的管护办法，各乡镇也不同程度地将管护工作纳入议事日程，实行“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”的政策，但管护措施要落实到实施退耕还林的一家一户，难度较大，管护效果也不理想，原因是：农户的经营意识中仍有以前的粗放经营的老思想，树栽上就很少管理，任凭林木自由生长；退耕农户以短期经济效益考虑，在退耕地上间种粮食，而对于间作现象，乡镇干部在清理间作的时候，存在同情心理，措施不到位，制止不力；管理技术跟不上，对退耕还林栽植的经济林树种，广大退耕户缺乏专业的修枝、锄草、施肥等专业技术，致使很多不成林现象。

1.2退耕还林后农民收益方面的问题

退耕还林工程实施4年来，全县有12万亩农田停止耕种，对粮食生产产生了很大冲击，全县粮食产量下降辐度较大。尽管目前在国家补助期内，农民的生活没有受到大的影响，但是一旦停止粮食补助，农民的基本生活将十分困难，尤其是退耕面积较大的村和极少数“全退户”。临近几个乡，如平头乡村龙门垴组，已实施退耕还林1154亩，占耕地总面积的80%（数据来源龙门恼村委会），目前人平占有耕地不足0.6亩。如马首乡马首村一农民，一家3口人，实施退耕还林后仅剩1亩耕地，人平只有0.3亩田，一旦停止补助，基本口粮将难以保证。类似情况尽管所占比例不大，但却是非常严重的隐患。

1.3林业需要持续发展

退耕还林后，林业得到了很好发展，但随之也会出现一些问题，除了以上总结的问题一些乱砍滥伐林木、乱占滥用林地、乱捕滥猎野生动物等违法行为时有发生；森林火灾和病虫害威胁仍然严重。如果要让退耕还林长远持久的发展下去，真正达到造福于国家山清水秀，造福于后代，从长远出发就需要将这些问题合理恰当的分析并处理，例如可以从完善退耕还林法律法规，设立更为专业的设计工程队伍，建立有规模的营销企业和销售组织，进行相关退耕还林的专业知识培训等等。

2对于闫家坪农民在退耕还林方面的相关建议

2.1完善相关法规建设

（1）本村所在的山西省地处寒温带，树木生长慢，主要营造杨树、落叶松等树种，达到允许采伐时间较长，近期无收益，建议延长我省退耕还林生态林补助年限。（2）建议在农业开发项目上给予政策倾斜，为退耕后村民开发替代产业创造有利条件，解决农民的后顾之忧。（3）中国建议研究制定退耕还林林木采伐政策，彻底消除退耕农户对林木采伐利用的后顾之忧。

2.2培养营销大户，扶植企业来带头

加强林特产品加工、销售市场的培育，是解决退耕农民生存和发展大计的根本保障，也是本村农业产业化建设的重点和瓶颈。只有把市场打开了，我们生产的东西才能转化成商品，才会增加货币收入，本村的农业产业化建设才会步入积极、健康、快速发展的轨道。要积极参加全县整合的果树资源交流，建立统一的销售网络，对经济果林销售大户予以重奖。要积极扶持果林、银杏龙头加工企业，实行“公司+基地+农户”的组织形式，搞产业化经营，带动农民脱贫致富。

2.3鼓励现有基础设施共享

设施的定价并不相同，应当由第三方来进行价格核定，以主建方成本为基础，附加一定的收益，但是对于收益的解释并没有具体量化。后期维护的资金投入在整个基础设施建设中占有很大比重，谁来进行后期维护是个争议问题，一般而言，产权在哪方就该由哪方进行后期维护，租金也会相应的上涨。在现有基础设施共享中，产权问题并不存在，所以主要工作方向就是做好租金的确定和后期维护问题。对于现有基础设施共享，应当予以相应的鼓励措施实践中，取得了很好的效果，应当持续的完善这种模式。在现有基础设施共享方面，最主要的问题是后期维护和租金的分摊。

2.4运用科学技术提高效益

解决农民的生计问题，必须以巩固现有造林成果为基础。明确各职能部门的责任，落实相应的机构、人员和经费。县财政安排专项改造资金，扶持果树品改工作。要建立优质种源基地，与有关科技人员签订承包合同，实行技术承包，品改验收后兑现工资报酬。同时，充分发挥农村土专家、田秀才的作用，在有退耕还林的村确定一名技术员，财政给予适当补贴。

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2海原县林业发展现状

近年来，海原县林业发展紧抓西部大开发历史机遇，大力实施三北防护林工程、退耕还林工程和天然林保护等重点林业生态工程，林业建设取得了令人瞩目的成就，森林资源持续增长，特色林产业及后续产业发展逐渐形成规模。截至2006年底，全县林业总面积已达12.05万hm2，比“九五”清查时期的0.85万hm2增长了14.1倍，累计完成退耕还林10.19万hm2，其中退耕造林4.55万hm2，荒山造林5.64万hm2，工程涉及全县18个乡镇138个行政村，3.6户19人；累计兑现退耕还林补助粮7466万kg、补助款2.30亿元，折合现金3.35亿元，全县农民人均受益943.00元，退耕农户人均受益1762.00元。天然林保护工程共完成管护面积2.10万hm2，累计封山育林1.00万hm2。完成三北防林建设1.20万hm2，建成绿色通道157km，造林绿化率提高到21.9%。完成生态公益林补偿界定面积10.67万hm2，其中已纳入天然林保护工程2.00万hm2，纳入地方生态公益林0.13万hm2；以枸杞、红枣为主的特色经济林达到0.30万hm2。

3存在的问题

一是受连年旱灾影响，各项造林保存率下降，林地补植任务繁重，集体、退耕林地管护责任落实不到位，管护形势严峻。二是退耕还林粮款兑现矛盾突出，全县尚有超过0.33万hm2退耕林地没有纳入国家粮款补助范围，群众反响十分强烈。三是退耕还林后续产业发展缓慢，对农民增收的支撑作用还未能显现出来。四是林产业发展的层次还比较低，林产品加工业还是一片空白，林业总体科技水平不高，产销服务体系尚不健全。五是林产业发展项目补助偏低，工程建设开展困难重重，制约了海原县林业的持续快速发展。

4海原县今后5a林业发展思路和建议

今后海原县林业建设基本思路是以科学发展观统领林业工作全局，以全面推进现代林业建设为主题，以“创建森林县城、再建园林新区、构建产业体系、共建生态家园”为目标，全面实施以生态建设为主的林业发展战略。逐步改善生态环境，有效增加农民收入，为建设社会主义新农村，建设和谐海原作出更大的贡献。

4.1创建森林县城依托牌路山、南华山森林资源优势，以牌路山森林公园建设和大六盘生态工程实施为契机，以县城为中心向西华山、月亮山及周边辐射，着力推进生态林业工程建设，大幅提升县城及周边生态植被覆盖率，争取3～5a使县城绿化达到森林城市标准。

4.2再建园林新区新区绿化规划总面积853.00hm2，其中：核心区绿化75.73hm2，重点区绿化195.60hm2，一般区绿化581.67hm2。总投资3000.00万元。新区凤凰山绿化建成后，森林覆盖率将达到50.0%以上，形成冬季有青、春夏有花、秋季有色、层次丰富、四季分明的“三带三区”山地森林景观效果，为海原县新区建设将添上一道亮丽的风景线，对提升成市品味、改善人居环境、促进新区发展具有十分重要的战略意义。