公共财政的基本特征汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇公共财政的基本特征范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

“公共财政”一词是英文PublicFinance的直译。《美国传统辞典》对Finance有两种解释：一是指资金或其他财产的管理科学，二是指对资金、银行业、投资和信贷的管理。一般的英汉辞典则通常把Finance译为金融、融资或财务。因此，如果Finance一词单独使用，那么它的主要意思可以理解为我们通常所说的财务管理，而这种财务管理既可以发生在私人部门，如家庭、企业、银行的资金管理：也可以发生在公共部门，主要是政府部门的资金管理。在Finance一词前加上限定词Public，此时的Finance就超越了“私人性”，而具有特定的“公共性”。可见，单从字面上理解，PublicFinance指的就是公共的或公共部门的财务管理。由于国家（或政府）是整个社会经济中最为主要、对社会公众有着最为广泛、持久而深刻影响的公共部门，因此，用PublicFinance来代表国家（或政府）的分配行为或收支活动，是容易为人们所接受的。所以，应当把PublicFinance译为“财政”，因为财政就是指国家（或政府）的分配行为或收支活动。我于1987年在把马斯格雷夫（Musgrave，R．A．）的PublicFinanceInTheoryandPractice编译为《美国财政理论与实践》一书时，就把PublicFinance译为“财政”。也正因如此，假如把PublicFinance直译为“公共财政”，有的学者认为那是画蛇添足，多此一举。

不过，人们会问，如果PublicFinance是专指国家（或政府）的财政活动的话，那么为什么不直截了当地在Finance的前面用Government加以限定，却偏偏要冠以Public一词呢？据张馨同志的考证，PublicFinance一词一直到1892年才被英国的巴斯塔布尔（Bastable，C．F．）首次用来概括“财政（学）”这一范畴。而在PublicFinance被广泛采用的前后，财政（学）被冠以GovernmentFinance的不在少数，而且迄今为止仍然有之。这样，如果把PublicFinance和GovernmentFinance放在一起进行比较，那么将PublicFinance译为公共财政（学），用以特指市场型的财政，以突出市场经济条件下的国家（或政府）财政活动的公共性，不失为一个贴切的译法，足可以接受的。

有的学者提出，自从1959年马斯格雷夫出版了被奉为经典著作的《财政学原理：公共经济研究》首次引入了公共经济（PublicEconomy）的概念，特别是1964年和1965年分别以法文和英文出版的《公共经济学基础：国家经济作用理论概念》和《公共经济学》，直接以公共经济学（PublicEconomics）为书名。自此以后，多数财政学著作把PublicFinance或GovernmentFinance改称为公共经济学或公共部门经济学（PublicSectorEconomics）。而这种改名，绝不仅仅是单纯意义上的名字的改换，而是研究的范围、领域、方法、指导思想、所要说明的问题等等都有实质性的变化。照此说来，与西方国家财政学的发展现状相比较，“公共财政”的提法多少显得有些“滞后”了。

应该肯定，西方财政理论的研究的确在近几十年来已经有了实质性的进展。但也应当看到，尽管公共经济学或公共部门经济学对政府与经济活动之间关系的研究，已经扩展、突破了原有的内容和方法，但是，对国家（或政府）的分配行为或收支活动的分析，仍然是公共经济学或公共部门经济学中最具份量的组成部分，而这也正是不少财政经济学著作相继改名之后，却仍有许多著作使用PublicFinance的原因，此其一。其二，“公共财政”一词的提出和兴起，是在我国历经多年的财政经济改革，在原有的计划经济条件下的财税体制已经发生了深刻变革之后，试图对逐步走向完善的社会主义市场经济下的财政模式及其特征进行理论概括的产物。在我国财政改革与财政理论发展的现实情况下，提出“公共财政”一词，并将其作为国家财政在社会主义市场经济条件下的一种模式（类型），的确有助于标识我国财政职能转化的方向，有利于财政定位，是有着特殊的现实意义和理论意义的。

近几年来，张馨同志撰写、出版了《公共财政论纲》等专著，发表了许多论述公共财政的文章，在财政本质与财政模式（类型）的关系问题上有了新的突破，对国家分配论的继承与发展作出了突出的贡献，受到了学术界与政府部门的肯定和重视。对此，我感到十分高兴。我曾于1999年3月6日在《中国财经报》发表《我所理解的“公共财政”一文，正式提出“为公共财政叫好”。总之，对于“公共财政’这一提法，我是持赞成态度的。

二、公共财政与国家财政的关系

我之所以对“公共财政”范畴及其原理加以肯定，是因为它从经济体制的角度出发，正确把握了市场经济条件下的财政模式（类型）及其涵义、特征。不过，尽管市场经济作为一种经济体制，并无姓“资”姓“社”之分，资本主义可以用，社会主义也可以用，这就决定了与之相适应的公共财政可以作为我国财政改革的一个主要模式；但是，我们也应当看到，我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制，而这一经济体制是以社会主义为方向并将其作为社会经济制度基础的，这就决定了对我国财政模式的把握不能不顾及我国的社会生产关系或经济关系。因此，公共财政作为对发达市场经济条件下的财政模式（类型）的一种理论概括，固然不失其积极意义，但它作为我国财政改革的目标模式，却是失之片面的。

那么，哪个概念才能正确把握我国财政改革的现状及其目标呢？我认为，从现实的经济制度和经济体制的角度考虑，还是要强调“国家财政”一词。一方面，国家与财政有着天然的联系，没有无国家的财政，也没有任何财政可以离开国家而存在，国家财政作为一个一般范畴，可以涵盖公共财政范畴。这样，在总括我国财政的基本特征的同时，不至于因为强调国家财政，而忽视对构建公共财政框架的倡导；也不至于因为倡导建立公共财政，而脱离我国作为发展中国家与社会主义国家的生产力和生产关系现实。另一方面，和公共财政的提法相似，使用“国家财政”一词，虽然看似有同义重复之虞——财政本来就是指国家的分配行为或收支活动，在财政前面加上“国家”二字是缺乏必要的，然而，使用“国家财政”一词却有助于反映我国财政经济改革过程中的两个重要事实：第一，我国的市场化改革进程主要是由政府自身主动推进的，对财政改革来说同样如此；第二，多年以来，我国财政一直存在“两个比重”偏低的情况，需要通过政府，尤其是中央政府的权威对这种局面加以改观，以“建立稳固、平衡和强大的国家财政”（总书记为《领导干部知识读本》一书所作的批语）。由此可见，在现实情况下，使用古今中外都存在的“国家财政”这个“财政一般”范畴，还有其特定的时代内涵。

在说明了坚持“国家财政”范畴的必要性之后，这里还有必要对公共财政与国家财政之间的关系作进一步的辨析。前面已经提到，国家财政与财政是一致的，财政就是国家财政，国家财政也就是财政；而公共财政特指市场型的财政，因此，国家财政包含公共财政，公共财政是财政或国家财政的从属概念或者说是子概念。一般说来，公共财政以弥补市场失灵为出发点，集中于从事非营利性的公共服务活动；但由于在我国社会主义市场经济中，公有制经济居于主体地位，现实中存在着的数量巨大的国有资产和国有资本运营，以及我国作为发展中国家的现实国情，导致了在公共财政之外，还必须有一块活跃于经营性、竞争性领域的国有资本财政。而公共财政与国有资本财政这两个既互相区别又互相联系的有机统一体，就构成了我国国家财政的现实模式，所即谓的“双重结构（或双元）财政”（其中以公共财政模式为主）。

“国家财政”范畴的使用，引发了一个问题，那就是，如何概括计划经济条件下的财政模式（类型—）？张馨同志提出，人类历史所存在的经济体制有三种类型：自然经济、市场经济与计划经济，与之相适应，从财政活动的目的出发，国家（或政府）的财政活动可以划分为三种类型：家计财政、公共财政和国家财政。用“家计财政”来概括自然经济型财政的提法是否恰当，这里暂不讨论；但是用“国家财政”来概括计划型财政，我认为是欠妥的。张馨同志指出，在计划经济体制下，企业只是国家和政府的行政附属物，个人只是企业或单位的行政附属物，整个社会以国家和政府为中心形成一个大企业，企业和个人的活动只是服从于和围绕着国家与政府的经济计划来开展，从而财政也只是服从于和围绕着国家的需要而活动的，这就具有了“国家”财政的性质。应当说，张馨同志对计划经济中的财政活动的总体状况的分析和判断大体是正确的，值得商榷的是用“国家财政”来概括计划型的财政这一做法。我认为，财政与国家之间存在密不可分的这一观念已经是深入人心的了，再用古今中外皆有的“国家财政”这样一个带有“财政一般”意义的范畴来界定带有特定含义的计划型财政，很容易导致概念使用上的混乱和人们的误解。比如，人们在否定计划型财政时，就会把“国家财政”这个“财政一般”也一并否定掉了。

此外，拘泥于从财政目的的角度划分财政类型，会在逻辑上产生这样的问题：既然家计财政服从于领主或君主的（私人）需要，公共财政服从于公共需要，而国家财政服从于国家需要，要么，国家是公共性质的还是私人性质的？如果说国家需要是公共需要，那么国家财政与公共财政又有什么区别：如果说国家需要是私人需要，那么是国家财政好像与家计财政又没什么两样。而如果这两种说法都不成立，那么国家就该是公共性与私人性的混合体了。依据的国家观，国家财政的确兼有公共性和私人性的成分，但是，按照同样的逻辑，那么公共财政、家计财政又何尝不同时具有公共性和私人性呢？而无论答案如何，都将有违按照同一标准对财政模式（类型）进行划分的初衷。

因此，我认为，不妨根据计划经济下的财政大包大揽的特性，用“大一统财政”来概括计划型财政或许会更加合适些。

三、公共财政论的引进与本土化问题

我一向主张，对待，既要坚持，又要发展。既反对“僵化论”，又反对“过时论”。对待西方的东西，必须学习、分析、吸收、借鉴。既反对“排斥论”，又反对“照搬论”。早在80年代，我就率先编译了马斯格雷夫的《美国财政理论与实践》，撰写并出版了《比较财政学》、《国际税收导论》和《财政学原理》等著作，为引进、吸收、借鉴西方财政理论做了一些工作。我认为，从财政活动的起因、客体、目的、模式和决策等五个角度看，西方财政理论是由市场失灵论、公共产品论、公共需要论、公共财政论和公共选择论等共同组成的。这些理论先后被引进我国，并得以论述和宣传。但近几年来，大家都集中到“公共财政论”这一提法上来，把公共财政论作为西方财政理论的总称或代称。

篇（2）

基本公共服务均等化的实现首先需要政府职能的转变。所谓调整政府职能结构，就是要将政府的主要职能从原来的过分关注经济建设的建设型政府，调 整为政府职能主要关注基本公共服务的服务型政府。服务型政府是一种全新的政府管理模式，其区别于管制型政府一个最显著的特征，就是以公民为本位的政府。 ［17］

（二）基本公共服务均等化要求各级政府构建坚实的公共财政体系

要实现基本公共服务均等化，必须有四大体制支撑，即公共财政制度、收入分配制度、城乡协调制度和公共服务型政府制度。从财政体制来讲，首先要 向公共财政体制转变，使其符合公共财政的基本特征和基本职能。其次要调整财政支出结构，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入，同时加大财政转移支 付的力度，弥合东西部之间在公共服务上的差距，使其达到公开、公平、公共、民主和法制的要求。从收入分配来讲，必须按照“保低”(保障并提高低收入者收入 水平)，“扩中”(扩大中等收入比重)，“控高”(调控过高收入)，“打非”(打击并取缔非法收入)的进行收入分配体制改革，使收入差距扩大的趋 势得到根本性扭转，从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。［18］

（三）加大县级政府的经济自主权是推动基本公共服务均等化的有力保障

有研究认为，中西部地区某些县基本公共服务均等化实施困难，原因在于其县级财政的现状与公共财政的差距。［19］县级的财权与事权不对称，财 政包袱重，“市管县”的管理体制，进一步加重了县级财政的压力财政支出结构不合理，县级财政负担过重，财力偏紧使中西部地区县级政府统筹经济社会发展时有 心无力。由此，近年各省积极实施“强县扩权”制度，目的就是为了加大县级政府在县域经济中的自主权。强县扩权最重要的就是要强化县级政府的经济大权，可以 有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。［20］

陕西省于2007年起开始实行“强县扩权”试点。2008年一季度，15个扩权县（市）生产总值、工业总产值、社会消费品零售总额比上年同期 平均增长15.9%、28.7%、28.7%。扩权县直接办理的审批、核准、备案类项目大幅增加，发展环境更加宽松。神木抓住机遇，促进了县域经济快速发 展，顺利跨入全国百强县行列，从而改写了陕西省没有全国百强县的历史。

四、总结

西方学者认为公共服务均等化是政府的天然责任，而我国由于经济条件和社会发展水平的制约，只能将范围缩小至基本公共服务。随着理论研究的深入 和各地广泛的实践，基本公共服务均等化理论必将越来越成熟。如何实现民生措施和制度的可持续发展，本文认为只有通过转变政府职能，构建公共财政体系和扩大 县级政府的经济职能，才能实现更大意义上的基本公共服务均等化。

在研究的过程中，本文认为以下问题还应进行继续深入地研究。基本公共服务均等化的效果如何评价，随着理论研究的不断发展和各地基本公共服务均 等化措施的实行，这一领域必然会引起学者的关注。同时，各地政府积极推进基本公共服务均等化，出台了各种各样的政策措施，这些举措应切实贯彻落实，使这些 惠民举措真正为百姓带来福利，而不是出于各级政府一时的“政绩热情”。

参考文献：

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［15］陈文权，张欣.十七大以来我国理论界关于“基本公共服务均等化”的讨论综述［J］.云南行政学院学报，2008，（5）：41-45.

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篇（3）

1 公共财政的内涵和基本特征

自西欧发展而来的公共财政与我国市场经济之间有着密切联系，它是现代化经济发展背景下涌现出的一种全新的财政管理体制。作为社会资源的重要配置者，政府与市场的作用均不可忽视，其中在社会资源配置方面市场的作用更为基础，而政府则是立足于公共服务与公共产品的提供。通过对财政职能范围的划分，建立对应的财政收支体系，这一财政管理模式正是所谓的公共财政内涵。相较于以往生产建设型财政体制而言，公共财政的特征主要包括三个方面：

第一，公共性特征。作为公共财政的核心特征，公共性突出了计划经济体制背景下政府的资源配置主体作用，政府的公共职能因此放大。然而当前市场经济条件下，社会资源配置主体被市场占据，政府与市场之间各司其职，满足社会公共开支需求成为了财政职能的集中体现。

第二，非营利性特征。从市场经济条件分析，市场监管者与宏观经济调控者是政府在经济职能方面的突出体现，这对于市场运转而言是不可缺少的物质基础及制度化保障，却并非营利主体，这足以证明市场条件下政府的宏观调控职能。

第三，法治性特征。作为以中国法治经济和信用经济的呈现，市场经济所对应的公共财政执行也应满足法治化要求。在政府直接参与的过程中，财政收支理应在法律制度的约束下执行，在人大监督下突出财政收支的透明与公开。

2 公共财政框架的构建

2.1 政府预算制度改革

作为一项根本性变革措施，政府预算制度改革是不可缺少的。随着人代会预算决定权的扩大，对应的政府机构变革措施也必不可少，这其中主要涉及到财政部门改革的工作内容，需要财政部门积极适应市场化需求，通过对法律条文的进一步修订和调整构建更加稳固的政府预算制度实施环境。与此同时，政府预算制度改革与法律体系完善之间也有必然联系。政府预算制度改革应当从部门预算改革入手，最大程度降低部门预算内外的基金差异，扩大部门财政预算的涵盖范围，取消不合法的制度外内容，扩大部门预算制度实际适用范围，并在推行这一制度的过程中积极在地方政府中落实预算制度的核心内容。此外，关于政府预算确立时间应当尽可能提早，在科学化的预算科目规划中对现阶段存在的预算定员定额与实际不符的问题予以纠正。最后，重视政府预算其它制度改革实施的必要性，比如建立社会保险预算制度、社会审计制度以及完善政府采购制度等。

2.2 建立纳税人制度

作为公共财政制度的基础之一，纳税人范畴的确定依赖于纳税人制度的有效建立。这就需要从纳税人意识培养着手，尽可能争取符合纳税人义务的权利。这一制度建立并非朝夕之事，同时纳税人制度建立还需要相关法律制度作为补充，突出政府的正面干预作用。与此同时，关于我国现行税费制度改革也不应忽视，只有切实强化政府税费改革中的法律作用，才能在政府导向下将制度建设纳入正轨，促进规范化税费格局的形成。在有法可依、依法行政的基本环境下，乱收费问题才能真正得到肃清。因此，纳税人制度的建立需要从收费项目内容的清理和整顿出发，坚决制止非正常项目的收费问题。

2.3 地方公债制度的建立

财政赤字的弥补很大程度上依赖于公债制度的实施，这是因为公债制度在提供必需数量公债券的同时也能够积极与货币政策相契合，以地方政策手段的方式实现对宏观经济运行状态的有效调控。这就需要地方财政能够在立法方式辅助下突出地方政府的发债权，在真正成为一级财政后才能够更好地解决地方潜在的赤字问题。需要注意的是，地方债务状况和中央政府债务情况有着显著的差异性，从地方政府发债行为约束角度分析，必要的法律措施保障必不可少。

篇（4）

党的十六届六中全会《决定》在阐述加强制度建设、保障社会公平正义的重大任务时明确提出，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。对此，应如何理解？

理解《决定》提出的这一任务和要求，应从以下两个方面切入：

这是保障社会公平正义、促进社会和谐的内在要求。众所周知，公共财政是为满足社会公共需要、以政府为主体进行的分配活动，它是与社会主义市场经济相适应的财政制度安排。与计划经济条件下的生产型财政相比，社会主义市场经济条件下的公共财政具有公共性、公平性、公益性和法制性等特征。基本公共服务指的是由政府财政提供的包括教育、卫生、文化、社会保障、公共基础设施等方面的服务。由此可见，满足社会公共需要、提供基本公共服务，既是公共财政的一个重要基本特征，又是公共财政建设及其职能发挥的根本所在。根据《决定》精神，把构建社会主义和谐社会的要求落实到公共财政和公共服务上，就是要以科学发展观为指导，通过深化改革和制度创新，不断完善社会主义公共财政制度，使基本公共服务体系更加健全、公共服务水平有较大提高，在支持经济持续快速协调健康发展和保证各级政权建设顺利进行的前提下，逐步实现基本公共服务均等化，确保我国公民都拥有平等享受基本公共服务的权利，为保障社会公平正义、促进社会和谐打下牢固基础。

这是政府强化社会管理和公共服务职能、促进城乡和区域协调发展的必然要求。改革开放以来，我国农村发生了历史性变化，农民生活水平显著提高，农村社会事业不断进步。但从总体上看，与快速发展的城市相比，农村的发展仍然缓慢，近些年城乡之间的差距特别是基础设施和公共服务方面的差距呈不断扩大的态势。区域间发展不平衡的矛盾近年来也比较突出。城乡之间、区域之间发展不平衡已日益成为影响社会和谐的重要因素，必须采取切实有效的措施，尽快改变这种局面。如果说缩小城乡之间、区域之间的经济发展水平差距在较短时期内尚难以做到，那么，缩小基本公共服务方面的差距是应当做到而且也是可以做到的。实现和保持基本公共服务水平在城乡之间、区域之间的大体相同，既可以有效促进城乡之间、区域之间发展差距不断缩小，又可以充分体现社会主义制度的优越性，体现我们党执政为民的宗旨。这就要求政府进一步强化社会管理和公共服务职能，深化财政管理体制改革，完善公共财政制度，努力促进城乡之间、地区之间的基本公共服务均等化。

实现基本公共服务均等化，需要健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多的财政资金投向公共服务领域。一是进一步加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，努力让广大人民群众共享改革发展成果，同沐公共财政阳光。二是进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。依法规范中央和地方的职能与权限，科学界定各级政府的基本公共服务支出责任，按照财力与事权相匹配的原则，适当调整和规范中央和地方的收入划分办法，扩大政府间收入划分的覆盖面，保证各级政府有行使职权和提供公共服务的财力。三是完善和规范中央财政对地方的转移支付制度，进一步加大国家对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发区、生态保护任务较重地区的转移支付力度。四是着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务的能力。完善中央财政奖励补助政策，扩大“三奖一补”资金规模，力争在较短的时期内使县乡财政困难状况有明显改善。完善省以下财政管理体制，加大省以下财力差异调节力度，增强基层财政保障能力。五是逐步增加国家财政投资规模，不断增强公共产品和公共服务的供给能力。

篇（5）

1财政学的教学内容

人是带着问题活在世界上的，这是人所具有的社会化本能的基本特征，而财政学对个体身处的社会化环境的介绍远强于其它课程，对学生了解社会环境帮助极大。自20世纪90年代提倡公共财政以来，财政学教学内容可以概括为“两个理论、两个行为、两个关系、两个管理”。两个理论就是公共产品理论和公共选择理论，两个行为是财政收入行为和财政支出行为，两个关系是政府与市场的关系和政府间的财政关系，两个管理是宏观经济管理和国有资产管理。

2财政学教学内容的特点

具体来讲，公共产品理论涉及公共产品特征和供给模型，公共选择理论分直接民主和代议民主讲解；财政收入由税收、非税收入、国债和国有资产收益组成，财政支出则区分为购买性支出和转移性支出；政府与市场的关系需要说明市场失灵和政府失灵，政府间财政关系主要是集权和分权的对比变化；宏观经济管理要证明政府利用财政货币政策干预宏观经济的有效性和可实施性，国有资产管理是我国社会主义公共财政区别于西方公共财政的基本特征之一。总之，这些教学内容存在以下显著特点：第一，宏观性强，但个体关联度弱。比如财政收入和支出，任何一个构成项目都关系到全国各个地区、各类企业或人群，宏观性非常明显。可是，若平均到每个个体，这种关联度就弱多了；第二，公共性强，但内容之间逻辑联系不紧密。比如公共产品理论和公共选择理论都带有公共性特征，不过，公共产品是从产品特征出发进行理论分析的，是偏好由结果显示问题。公共选择则是从政治行为人的经济性出发进行理论分析的，是偏好表达博弈的问题。两大理论虽有联系，却不紧密；第三，实践性强，但理论与实际不同步。比如国有资产管理，在复式预算构建目标中，明确提出编制包括国有资产预算在内的复式预算体系，这将极大提高我国政府公共管理水平。可实际执行中，只存在公共预算下的经常性预算和建设性预算，理论与实际相差太大。

二教学内容多学科融合的必要性

从财政学教学内容的特点上可以看出，财政学教学中出现的很多困难是由教学内容造成的，归纳起来有：第一，教学内容过于庞杂，学习负担重。财政学教学内容是非常多的，单靠财政学的讲授，很难完成规定的教学任务，应通过财政学教学内容的拓展，将其他学科与财政学相结合，利用学生已获得的其他学科的知识，来帮助理解掌握财政学知识，融会贯通，减轻财政学的教学任务。这也是通识教育的实现途径之一，即教师在授课时不是限于讲授一门课，而是将多学科知识融会贯通于所授课程[2]；第二，教学内容过于枯燥，学生不易接受。虽然财政学有利于学生理解社会经济的发展现状和趋势以及培养解决社会经济问题的分析能力，但其特点也导致了讲授过程易于泛泛而谈。为解决这一问题，较实用的方法是进行案例教学。不过，在当前信息流通加速和手段更新的背景下，要想发挥案例教学的效果，就需要其他学科的支持，利用多学科交叉下的融合来理解特征，来对案例进行长远且全面的分析；第三，教学内容脱离应用，学生不愿接受。基于就业压力，学生总是从是否有利于应用能力的培养来衡量课程，只要是与考研、考公务员、考职业认证相关的课程，就是重要的课。财政学恰与上述内容存在差距，故其变成了期末考试及格即可的无用课程，学生学习的主动性和积极性很差。出现这种情形的原因，一方面与当前本科教育的功利性太强有关，另一方面，脱离应用的教育也是不利于学生成人的，如脱离应用的纯理论学习，可能会造成学生的软弱无助和被动性[3]。因此，在财政学教学中，需要引入哲学、历史学和心理学等其他学科内容，通过历史案例、心理分析和哲学批判来加强应用能力的培养，使学生感受到这门课程的实用性，从而产生学习的主观能动性。

三财政学教学内容的多学科融合

教育是实现个体可塑性的重要工具，但思想的转变是渐进的，这就需要循序渐进的教育过程。从每一个思想的起源说起，经过思想本质、内容、变化的学习，才能使学生更容易更好地吸收已有思想，整理、归纳、总结并最终形成自己的思想体系。故财政学的讲解应考虑从人的起源讲起，经过集群到组织到国家，才出现财政，从而阐述清楚财政的本质和内容。这就要求将哲学、历史学和心理学等学科扩充进财政学教学内容，从哲学维度分析财政本质，从历史维度演变财政收支，从心理维度诠释伦理关系，重建知识面宽广、教学意义深刻的财政学教学内容。

1从哲学角度拓展财政本质内容

对经济学的哲学本质回归，在国外已有较多研究，不过，这只是在经济学层面上的回归，并没有具体到经济学下属的财政学分支。至于我国，虽有关于经济学伦理化的研究，但同样也没有具体到财政学科上。从多年教授财政学的实践经验上看，我以为从哲学角度拓展财政本质，就是围绕财政所具有的“公共性”基本特征，沿着“信仰—权力—表达—幸福”这条线索，去寻找个体为什么会接受公共生存方式、为什么会以税费形式将收入转移给政府等问题的答案。因为哲学的全部出发点就是寻找答案，在寻找答案过程中引导人们对现成的一切进行批判和反思，并在这种反思中，不断提升自己的精神境界，发展自己的人格个性[4]。所以，哲学需要与各学科的融合，其中财政与哲学的融合就是从财政的分配本质上去寻找相关答案，明确地说就是私与公的一系列问题，这些问题的探寻将涉及围绕分配所形成的各种现实复杂关系，也只有与哲学融合，才能使学生全面认识这些复杂关系。也就是说，财政与哲学的融合，对应的恰是复合型人才的培养，能使学生从私与公的分配关系中，审视并建立自己的世界观和人生观，成为实现个体幸福和国家安康的建设者。

2从历史学角度拓展财政收支内容

任何正规的专业教育都应包括史的内容[5]，财政学的教学也不例外，这是因为：第一，历史是财政存在的基础和发展的背景。每一种思想或行为都不是无缘无故产生的，究其原因，都与特定的历史环境有关。世界范围内财政的发展历程充分表明，人类社会的财政活动，是与国家的存在紧密联系在一起的。所以财政的讲解若缺失了历史脉络，学生就很难深刻理解各种财政思想或行为所产生的原因及所要发挥的作用。第二，财政与历史的结合有助于分析经济增长。自1936年凯恩斯提出赤字财政后，财政就开始承担维持经济增长的责任，这一点在我国表现的尤为明显。建国以来，我国财政一直具有明显的生产性质。巧合的是，20世纪80年代兴起的内生经济增长理论在对经济增长的理论分析中，历史也已成为一个核心要素[6 ]。第三，财政与历史的结合有助于理解改革。改革是社会各阶层、各集团利益的重新分配，可以说，中国历史就是一部财政改革史。从战国时期秦国商鞅财税改革，到唐安史之乱后杨炎两税法改革，再到北宋王安石变法和明朝张居正的一条鞭法，财政收支的变化反映出了改革的本质和难度所在，即利益关系的变化。如何协调利益关系的变化，如何实现增量和存量的双赢，不仅是历史问题，更是财政问题。因此，应将历史与财政结合起来，以历史上的财政改革家为支点，沿着“商鞅—桑弘羊—杨炎—王安石—张居正”这条线索，从历史原貌中寻找财政收支内容，从历史变迁中了解财政收支变化。更为重要的，还要利用财税改革的历史经验和规律来理解当前的我国社会经济发展，从而寻找出推动经济增长与改革深化的财政之路。

3从心理学角度拓展财政伦理内容

“现代经济学往往被视为独立于心理学的，但实际上，经济学的整个发展过程却与心理学密切联系在一起”[7]。自冯特开创现代心理学以来，在人性探讨方面心理学依次经历过以詹姆士为代表的本能论、以华生为代表的行为论和以马斯洛为代表的人本论，对人的本性概括逐渐从追求最大自身利益的“本能人”过渡到在社会范畴内追求最大妥协利益的“社会化本能人”，但经济学没有跟上心理学的这一发展过程。或者说，经济学分析被人为地规定在“理性人”这一层面上进行，使经济学研究出现了个体性与社会性之间的悖论，这一悖论在财政领域体现的更为具体。以公共产品供给为例，从理性人角度出发，免费搭车和公共悲剧是必然发生的，这使公共产品的提供只能依赖于政府，个体无能为力。可实际情况是个体提供公共产品的实例是非常多的。因此，应回归心理维度，将财政学与心理学结合起来，构建在重视社会关系、实现社会和谐的前提下发展经济的伦理财政。其实，在财政学的教学内容中，公共选择理论所研究的内容本就与心理学有直接关系，一个人的偏好不能产生公共决定，但公共决定却是在每位个体的偏好汇总之后形成的。如何从分散的个体偏好汇总成公共的集体偏好，这一过程涉及个体在社会情境中的情感、思想和行为，这就属于心理学的范畴。将财政学与心理学结合，可考虑沿着“社会化本能—群体—社会自我—社会思想—社会情感—道德与合作”这条线索，寻找减少强制、实现合作，将公共悲剧转化为公共幸福的财政伦理之路。

参考文献

[1]艾伦·布卢姆.美国精神的封闭［M］.南京：译林出版社，2011：2.

[2]上海金融学院财政系.财政学人才培养模式改革探索［M］.北京：中国财政经济出版社，2011:62-69.

[3]玛莎·努斯鲍姆.告别功利［M］.北京：新华出版社，2010:45.

[4]程广云，夏年喜.哲学教育三论［J］.教学与研究，2011，（10）：89-96.

篇（6）

一、公共支出绩效评价的含义与内容

1.公共支出绩效评价的含义

公共支出是政府为了履行其职能而支出的一切费用的总和，它直接反映政府的政策选择，同时也代表政府提供公共产品所形成的耗费。同税收一样，公共支出是市场经济国家财政政策的主要工具。如果说前者是政府以恰当的方式在国民经济运行过程中汲取足够的资源，那么后者则要求政府高效的对资源进行分配和运用。公共支出是公共财政的一个重要方面，它的数额和范围反映政府介入经济生活的规模、深度以及公共财政在经济和社会生活中的地位和作用。

绩效评价源于企业管理，旨在通过对企业行为的合理性评价来降低成本，从而提高企业效益，它是绩效管理的核心环节。在政府管理中实施绩效评价，是从20世纪70年代开始的。

公共支出绩效评价是指通过制定政府部门使用财政资金的绩效目标，设计出衡量资金使用绩效情况的指标和衡量标准，运用适当的方法，对目标的实现程度和财政资金的使用情况进行分析、评估、评价和报告。公共支出绩效评价是公共支出绩效预算的基础，是政府公共支出管理的重要组成部分。它不仅是对支出的成果进行考评，而且还对其管理效率、资金使用效益以及资源配置进行考评，并将部门预算和绩效挂钩，进而提高部门预算的编制水平和执行效益。

2.公共支出绩效评价的内容

经济性、效率性和有效性是公共支出绩效评价的三个基本内容。所谓“经济性”是指以最低费用取得一定质量的资源，在达到一定支出目标的前提下，如何实现支出最小化；所谓“效率性”是指财政投入与产出的关系，可用投入产出比来衡量；所谓“有效性”是指公共支出活动的结果在多大程度上达到了社会、经济、政治等方面的预期目标。

最理想的公共支出运行结果应是在既经济、节约，又高效率的情况下实现预期的目标，也就是支出行为经济性、效率性和有效性的高度统一。但是在实际工作中，三者往往不能达成一致。例如，有时为了考虑有效性，实现财政的社会目标时，不得不牺牲一些财政行为的经济性、效率性。因此，要对财政收支活动进行科学、客观的评价，就不能片面地、孤立地分析其中的某一个要素，而是要针对评价对象、评价目的的不同而有所侧重，从经济性、效率性和有效性三者之间的相互联系中进行综合考察和分析。

二、实施公共支出绩效评价应把握的原则

1.定量分析与定性分析相结合的原则

定量分析是指通过选择一系列的数量指标，按照统一的计算方法和标准，评定公共支出状况；定性分析是指评价者运用自身的经验、知识，参照有关标准，对评价对象作出主观判断。影响公共支出绩效的因素是很复杂的，包括自然因素、社会因素、经济因素等等。公共支出的执行结果也有两类，可以直接进行定量分析的（如经济效益）和不能进行定量分析而只能进行定性分析的（如社会效益）。此外，单纯采用定量分析或定性分析进行公共支出绩效评价，都会影响评价结果的公平性和公正性，在实施公共支出绩效评价时，一定要坚持定量分析与定性分析的有机结合。

2.全面性和特殊性相结合的原则

公共支出内容繁多，涉及经济建设支出、财政支农支出、教育支出、科技支出、文化体育支出、卫生支出、社会保障支出、政府采购支出和政府运转支出等九大类领域，公共支出对象的广泛性、差异性，决定了其绩效的表现形式的多样性。在这种情况下。要对公共支出绩效进行客观公正的评价，就必须全面权衡各种绩效表现。另外，由于不同的公共支出具有不同的功能，所追求的绩效也就相应地有所侧重，因此，在把握全面性的基础上，还要充分考虑不同类别公共支出所生产绩效的特殊性。

3.经济效益与社会效益相结合的原则

在公共财政框架下，一方面，财政分配的目的就是为了满足社会公共需要，公共性也是公共财政的基本特征之一；另一方面，为准确反映财政资金的使用情况，也必须考核其经济效益。因此，为达到公共财政“取之于民、用之于民”，以最少投入取得最大效果的目的，就必须坚持经济效益与社会效益的和谐统一。

4.短期效益与长期效益相结合的原则

在公共支出过程中，有的支出需要较长时期才能见效。而且，没有长期效益，短期效益也不牢靠。因此，注重长期效益的公共支出是值得提倡的，不能片面追求短期效益。这在生态环境绩效评价、教育支出绩效评价、农业支出绩效评价等方面表现的尤为突出，因此，必须将短期效益与长期效益结合起来进行评价。

5.整体效益与局部效益相结合的原则

按照儒家文明的优秀传统，局部效益要服从于整体效益，在整体效益最大化的情况下，局部效益才可能达到最优。公共支出绩效评价也要坚持这一原则。例如，一个具有负外部性的项目支出，尽管它将对某个局部地区的发展有利，但实施该项目可能从总体上造成损失，对于整体效益将有所损害，那么这类支出就要慎重考虑。

6.事前评价、事中评价和事后评价相结合的原则

事前评价是绩效评价的关键环节，是决策的依据；事中评价主要起反映和监督作用，对项目实施的情况进行监控；而事后评价则主要起总结作用，对公共支出绩效较好的经验进行总结和推广，对绩效较差的进行总结和剖析，作为经验教训。实施公共支出绩效评价应该将这三个方面有机结合起来。

7.定期评价和经常性评价相结合的原则

篇（7）

在市场经济下，任何社会活动和经济活动都需要监督，而财政活动又由于自身特点，更需要监督。

财政监督不同于企业财务监督。企业（包括私人，下同）的活动是经济主体追求自身个体利益的行为。对企业财务的监督来自两个方面：一方面为了确保无数独立的企业活动形成有机统一体，需要政府制订相应的法律制度去约束企业的财务活动，由此产生的是企业财务的外部监督，这是社会通过政府对企业的规范；另一方面为了确保企业内部活动的规范有序，企业的所有者和经营者也必须制订相应的规章制度，去约束和规范企业内部各组成部分与人员的财务活动，由此产生的是企业财务内部监督，这是企业的自我规范。

政府的活动是政权组织服务于社会公共利益的行为。对于政府财务活动的监督与企业财务监督有其相似之处：一方面，社会公众必须通过人代会制订相应的法律法规，去约束政府的财政活动，由此产生的是财政的外部监督，这是社会对政府的规范；另一方面，为了确保由各科层组织所组成的政府活动有机统一和规范有序，中央政府或上级政府及其财政部门，还需要制订相应的规章制度，以约束和规范政府各科层组织及其官员的收支行为，由此产生的是财政的内部监督，这是政府的自我规范。

财政监督根本不同于企业财务监督，它们的主要差别有：

1.约束经济权利与约束政治权力的差别。这是两者外部监督的差别。企业财务外部监督的根本点，在于它是政治权力对于经济权利的约束和规范。这是政治权力如何约束他人的问题。企业只是经济组织，只拥有经济权利。政府是凭借政治权力对企业财务进行监督的，这是政治权力对于经济权利的约束和规范。一旦建立了为市场所认可的法律制度，政治权力对于经济权利的约束和监督是相对有力的，也能够得到相对有效的执行。尽管经济组织为了自身利益的最大化，也可能弄虚作假、巧取豪夺等，但毕竟受到法律的规范和约束，而基本上只能通过市场交换来实现自己的目的，甚至弄虚作假和强取豪夺等也建立于经济权利的运用之上。此时政府对企业财务的监督，是“革”他人的“命”，其执法也相对容易下手。

相反，政府财政外部监督的根本点，在于它是政治权力对于政治权力的约束和规范。政府是政权组织，它本身就拥有政治权力。对于社会公众和人代会依靠法律权威对自己活动的监督，政府及其官员总会情不自禁地以自己拥有的政治权力进行对抗。一旦政府权力强于法律权威，则政府将一方面不尊重人代会和社会公众，另一方面对企业则予取予与，滥用自己手中的权力以尽可能地搜刮社会财力，严重危害市场以至根本否定市场。此时社会要想以法律约束和规范政府行为，其遇到的抵制是强有力的，监督可能是软弱无力的。

2.监督竞争主体与监督垄断主体的差别。市场经济是由无数的企业进行的，企业相互之间存在着平等的竞争关系，每个企业的活动都受到其他企业的制约，都必须服从自动形成的市场规则的约束与规范。政府对于企业及其财务的监督，只要从弥补市场失效的角度，形成统一的正式法律制度以规范企业行为就行了；主要的和基本的监督活动，实际上通过企业之间的相互约束与限制，以非正式制度的方式，通过市场的自动约束机制解决了。所以，监督企业财务活动来说相对容易。

政府则不同。一个国家只能有一个政府，并不存在几个政府相互竞争和制约。政府内部结构是垂直的宝塔式结构，它的各科层组织及其官员都拥有一定的政府权力，都承担着部分政府职责，都从事一定的具体行政工作，它们相互之间是上下级的行政领导关系，而不是平等竞争的关系，社会从外部以法律形式约束政府权力有着巨大的难度，需要付出更大的努力。

3.法律监督有无延伸至内部监督的差别。由于企业是独立自主的市场主体，因而企业能够独立自主地确定自身内部的监督制度和机构，采用自己认为适当的监督方式方法，只要它们不与既定法律法规相抵触就行了。这是企业所有者能够独立自主地拥有和支配企业活动的具体体现，是经济权利自我实现的基本内容之一。

政府则不同。它是整个国家政权机构的组成部分，必须受到整个权力构架的约束与规范。我国的宪法规定人代会是权力机构，而政府只是权力机构的执行机构。为此，财政的内部监督，是在外部监督的约束下进行的，具有社会公众和人代会从外部对财政的监督向政府内部延伸的实质。这是整个国家的政治权力必须形成有机统一体在财政监督上的具体体现。

（二）

不同的经济体制有着不同的财政类型，形成不同的财政监督内容与范围。

计划经济下不能说不存在财政的外部监督，如此时的宪法也规定了人代会是国家权力机构，而政府只是其执行机构等，绝对地说此时的社会公众和人代会不具备监督财政活动的能力显然是不确切的。但就具体实践来看，此时的政治权力格局中毕竟政府居于主导和决定地位，整个政治生活几乎只围绕着政府运转。在这种背景下，财政的外部监督更多只是名义上和形式上，真正存在并实际发挥作用的只有内部监督，外部监督只是内部监督的陪衬。换言之，此时的政府几乎是只依靠自我监督来完成财政的监督。

财政监督的这种状况，是由计划经济决定的。作为国营企业，企业是国家的所有物，企业活动所取得的收益，都属于所有者即属于国家。此时财政收入几乎全部来自国营经济，其实质就是国家集中原本就属于自己的财务，财政支出则是国家在安排使用自己的财力。在这种背景下，企业和个人对国家财政活动是无权说三道四的。此时政府无须对缴款人负责，缴款人也无权决定和监督政府的财政活动。所以，尽管社会公众拥有法律上的主人身份，但实际上是无法监督政府及其财政活动的。此时有能力监督财政活动的只有国家自己。由于国家权力格局中政府居于主导的和决定的地位，又使得此时的财政监督只是政府的自我约束，是不受社会公众和人代会监督的。

这样，计划经济时期的财政经济活动是否能正常运转，与政府是否能自我约束、自我克制直接相关联。当政府能自我约束和监督时，其财政活动取之有度、用之有法，财政经济活动就相对正常和平稳发展；反之，社会经济就难以正常发展，严重者还出现灾难性后果。和“”时期政府的为所欲为使国民经济崩溃，其中财政的过度集中和无序使用财力是直接的和关键性的原因之一。其后政府被迫进行的自我调整之所以能够很快扭转局面而走上正轨，很大程度上得益于政府对财政活动的自我约束和规范。

市场化改革否定了这种性质的财政监督。改革使得企业和个人摆脱了行政附属物状态，成为独立自主的市场主体。经济基础的这种变化，根本改变了财政活动是政府集中和使用自己财力的状况，而逐渐显示出财政的公共性质，即此时的财政收入来自社会公众，来自纳税人；财政支出是政府在替社会公众、替纳税人用钱，因而必须按照他们的意愿行事。因此，所有的财政活动都必须对社会公众、对纳税人负责，都必须由他们来决定和监督。正是这种变化，使得此时的财政转变成为社会公众的财政，即公共财政。

这种变化也就是财政监督模式的变化：首先，是社会公众和人代会对财政监督，即外部监督的逐步形成，并且其约束力度随着改革的推进而不断增强；其次，由于改革导致了政府职能、运行方式、制度构架等的不断变革与更新，也引起了财政内部监督的相应变化，形成了外部监督约束下的财政内部监督的新机制。于是，一个崭新的财政监督模式逐步形成。相对于旧的模式，新的财政监督的最大特点，就是财政成为社会公众约束政府活动，监督政府权力的关键性直接手段。它由财政的公共性所决定，反过来也具体体现了财政的公共性。市场经济是法治经济，市场化社会是法治社会。市场化改革正逐步将财政活动置于法律的有效约束之下，其中包括财政监督。然而，目前我国正处于体制转轨时期，法治社会也远未建成，它表现在财政上就是社会公众和人代会以及法律还难以有效约束和监督财政活动，财政的法律建设还很不完善，财政监督主要还是政府的自我监督和内部监督。这种状况，是由市场化改革艰巨性所决定的，也是财政制度公共化改革还没到位的具体体现之一。

计划经济是依靠中央政府的高度集权来维系的，相应地，财政的内部监督也是以中央（上级）政府的集权和行政监督为基本特征的。它依靠中央政府对地方政府，上级政府对下级政府，各级政府对本级所属各部门各单位，上级主管部门对下级部门和单位，财政部门对同级兄弟部门和单位以及各级政府对本级财政部门的行政监督等等，来构成统一的财政监督体系。此时行政权力是构成财政监督威慑力的基本依据，监督是依靠行政权威和行政命令来贯彻的。

市场化改革强有力地影响着财政的内部监督：一是改革的分权性质，使得地方政府、部门和单位的自大大增强，仅仅依靠高度集中统一的中央和上级的行政权威进行财政监督的传统模式，已难以为继；一是财政的外部监督正在逐步形成，各级政府的自我监督活动日益被置于社会公众和法律的约束与规范下，随心所欲的程度正逐步减弱。

这种背景下的财政内部监督，关键是形成各级政府各自的自我约束力。此时中央政府的监督当然还需要，但更多的应当依靠地方各级政府去监督。否则在分权状态下，中央政府仍然要监督数以万计的科层组织的活动，显然是不现实的。为此，应当加强财政法制建设，提高财政法治化程度，通过宪法和财政法律，来约束与规范各级政府的自我监督活动。财政监督的根本出路在于法律监督制度的真正形成。

20余年的改革，我国财政的内部监督已发生了重大变化：一方面，法律对财政的监督力度逐步加强，法律对财政内部监督的根本约束正在形成，财政的制度化建设也逐步得到法律的规范和加强，财政内部监督正在从人治状态向法治状态转化。传统的单纯依靠行政权力进行的财政内部监督，也逐步转到依据法律和制度的监督上来了。随着政府预算的逐步透明化，社会公众、社会舆论和人代会越来越多地参与到财政监督上来，越来越多地决定着财政活动，财政的内部监督也更为公共化了。另一方面，由于分税分级的财政体制逐步形成，各级财政活动的约束和监督将更多地由本级的人代会来进行，从而各级财政受到上级财政的监督将会有所弱化。这样，都表明在我国建立法律对财政内部监督是完全可能的。

总之，我国财政监督模式的改革，其根本点在于：立足于财政的内部监督，按照市场化改革要求变革财政内部监督，同时将改革重心放在财政的外部监督上，全力推进财政法制建设，使整个财政监督法治化。

（三）

企业活动是市场的活动，其目的是市场利润的最大化。为此，企业必须通过市场交往，依靠经济方式去获得尽可能多的利润。对企业财务监督的基本点，就在于寻求市场收益的激励与其约束之间的均衡点，以确保企业通过合法正常的市场交往和自身的努力，去追求自身经济收益的最大化。政府活动则是非市场活动，其目的是权力和政绩的最大化。对于官员来说，工资等货币收益尽管是重要的激励因素，但职位的升迁，权力的扩大，声誉的提高，鲜花、掌声和人们的拥戴等，都是政府及其官员所追逐的，更高层次的还追求青史留名，等等。所有这些都不是通过市场活动，而是通过更多权力的攫取来实现的。由于政府的每一项活动都需要相应的财力，因而政府的各科层组织及其官员，也追求自身支配的公共财力的最大化。但这不是靠市场运营，而是更多政治权力的获得，和已有权力不受限制的使用。

这样，企业监督的实质是确保企业必须通过正当的市场活动才能获取利润。相反，财政监督的实质则是约束和控制政府权力，因而公共财政监督的最佳化，就是寻求公共财力支配权的授予与约束之间的均衡点，以确保政府及其官员不能滥用权力去危害正常和正当的市场活动，但又能够有效地服务于市场，确保整个社会福利函数的最大化。然而，我国财政监督的这一均衡点至今尚未达成。触目惊心极度紊乱的政府分配秩序就是其典型表现。

我国有着数千年的官本位传统，计划经济又赋予了政府及其官员前所未有的权力，使得政府权力几乎到了为所欲为的地步。20余年改革使得市场和资本因素有了长足进展，但未能根本改变这种状况。分权化改革在某种程度上放松了政府权力的约束和控制，经济规模的急剧扩张，又大幅度地放大了原有的政府权力失控状态，使政府各科层组织及其官员获得前所未有的财政财力；新的市场诱惑与刺激，使他们逐利动机大为膨胀更加自行其是。与此同时，改革否定了传统的制衡与协调体系，却没有相应地形成由社会公众、人代会和社会舆论约束政府行为的能力。进一步看，至今为止整个改革仍然是由政府主导，而不是由市场推进，这又加剧了社会监督政府及其财政活动的困难度。这些都使得传统政府的无限权力状态继续存在。这就是目前财政监督严重困难、软弱无力的症结所在。

然而，要想真正建立起市场经济，市场和资本对于政府的约束和规范又是须臾不可或缺的。政府是市场的直接对立物，因为政府不是按等价交换的市场方式进行活动的，政府活动的领域不是市场领域。所以，如果市场不能有效约束和规范政府活动于市场允许的范围与限度内，市场经济就是一句空话。

财政的公共化改革，恰好提供了最佳的手段和方式。财政是政府的直接经济基础，没有财政提供的资源和要素，政府就难以存在，就寸步难行。任何一项政府活动都直接间接地反映到财政上来，都或多或少地耗费一定的财力，财政的一收一支也就直接与政府的一举一动相联系，社会公众就可以通过监督政府的收支，而约束和规范政府的行为。财政的这种外部监督，是市场经济下所特有的，它直接体现了社会公众对政府及其财政活动的监督，是此时的财政之所以是公共财政的直接体现。通过监督财政活动，市场和社会也就直接约束和规范了政府的行为，从而确保了政府活动不仅不能侵犯和危害市场活动，反而只能为市场提供其所需要的服务而支持和促进市场的发展，也将使得改革从政府主导转到市场主导上来，确保市场经济在我国的最终建立。

总之，在市场经济下之所以需要财政监督尤其是外部监督，就在于如果没有公共财政监督，就没有正常的政府活动，从而也就没有真正的市场经济。

（四）

20余年的改革开放，使得我国的财政监督有了很大的变化，其主要有：则政监督职能逐步从对企业财务检查为主转向对财政收支监督检查为主，从事后监督为主向事前、事中、事后监督相结合，财政监督机构从始于1962年的财政驻厂员机构到如今中央与地方相结合的财政监督体系；财政监督工作方式也从税收财务物价大检查、清理检查“小金库”、清理预算外资金等到近年来的日常监督检查。不过，这些变化尽管很大，但仍未使我国则政监督根本摆脱传统模式，与公共财政监督仍有很大距离，亟需进行根本性的改革。

为此，目前我国的财政监督方式应当有—个根本性的改革，这就是应当以强化法律对财政的监督为核心，以形成社会公众和人代会对政府财政活动的监督为基本内容，着重抓好以下的工作：

1.抓好政府预算的监督。政府预算是公共财政赖以形成和存在的基本制度，因而政府预算监督也就是公共财政监督的核心和基本内容。政府预算直接规定着政府的年度收支活动，政府的一收一支都必须在年度预算中确立，都必须获得年度预算的认可。正是通过年复一年政府预算的编制、审批、执行、审计和决算，社会公众以法律的权威约束和规范了政府行为。为此，对于政府预算的监督，就是对于财政活动的监督。社会公众、人代会、社会舆论、政府各机构尤其是审计部门等，都必须加强对政府预算编制和执行的监督，财政部门更要通过加强自身的内部监督来做到这点。因此，财政监督的要点应放在检查政府各科层组织与官员是否严格遵循了政府预算的有关程序，是否依据已确立的政府预算进行活动上面。

2.抓好预算外和基金的监督。预算外是依据有关制度规定形成的，但又没有纳入政府预算的政府财力。在体制转轨时期因其特殊的历史作用而急剧膨胀起来，但随着市场经济的逐步建立，其副作用也开始严重起来，对公共财政的构建形成了直接的否定。为此，政府预算制度改革，其中主要是部门预算改革正逐步取消预算外范畴。但在目前尚难以一步到位，一时还难以真正的和完全的取消预算外。在这种背景下，对于政府的预算外和基金收支的监督，就应当侧重于依据已有的法律制度行事，既要检查预算外和基金活动中违反财经法规制度的行为，更要阻止政府各科层组织和官员情不自禁地扩大预算外和基金的范围与规模的行径，配合政府预算制度的改革，尽快从根本上取消预算外范畴，同时更要否定制度外范畴的存在，将政府财力基本上都纳入政府预算。

3.抓好依法课税的监督。就历史上看，公共财政直接起源于依法课税，即议会通过法律对政府的课税行为的约束。依法课税并不是简单的税收如何征纳的问题，而是关系到税收的课征是由政府决定，还是由社会公众决定的根本问题。只有当税收必须由议会或人代会批准才能征收时，政府必须依据社会公众的根本意愿安排使用财政支出之时，才能避免政府对市场的根本危害。然而，半个世纪以来，我国税收的决定权都在政府手中，人代会或者只能同意政府的税法提案，或者政府干脆避开人代会以税收暂行条例的方式执行。至今为止，各级税务部门的课税活动，除了税收立法和税收暂行条例以外，还依据上级政府的税收计划任务来进行。一旦税收计划与税法发生冲突时，人们往往依据的是税收计划，而不是依据税法课税，或收过头税，或该收不收。于是，企业和私人不依法纳税与政府不依法课税的现象并存，都极为严重。为此，我国目前财政监督的—个重要内容，就应当是依法课税，是对于政府乱收税的督察和禁止。

4.抓好政府收费的监督。政府收费是公共财政收入的补充形式，但并不是可有可无的，而是税收所无法替代的财政收入形式。然而，近年来我国的乱收费现象越演越烈，苛捐杂费多如牛毛。更为严重的是，尽管政府已下大决心和花大力气进行税费改革，但困难重重历数年而无根本进展。应当说，乱收费是乱收税的派生物，只有能够乱收税，才能够乱收费，它们都是社会公众无力根本制约和控制政府行为的产物，是财政尚未真正“公共化”的具体体现。为此，我国目前财政监督的重要内容，就应当抓好政府收费的监督。

5.抓好财政其他活动的监督。就我国目前的财政监督来看，上述数项应当是其主要的和基本的内容，但财政活动并不仅仅只有上述几个方面，对于其他方面的财政监督同样是不可或缺的。诸如对于政府债务的举措、管理、使用和偿还等的监督，对于财政资金向国库的缴纳、划分、留解、退付、保管、调度和拨付等的监督，对于国有资产（本）的运营、处理、收益、股权等的监督，政府各科层组织和官员执行财务制度、财税制度、法律制度等的监督，等等，都是财政监督的重要内容，也是应当注意抓好的。

篇（8）

基本公共服务在城乡之间、区域之间及不同社会群体之间存在巨大的差距，这些问题的存在不仅有损于社会公平、公正，其产生的社会矛盾和资源配置失效也对经济社会的持续健康发展构成潜在的威胁。实现基本公共服务均等化成为现阶段重大而紧迫的任务。

一、公共服务、基本公共服务和均等化的内涵

虽然基本公共服务均等化已经成为当前大家关注的热点问题，但其中的一些关键性的概念问题并没有得到清晰一致的界定。我们在研究基本公共服务均等化问题时，界定和理解“公共服务均等化”是逻辑起点。根据国内多数学者的观点，公共服务均等化可以简单定义为：在一个国家内，处于不同地区的所有居民都能享受到大体相等的基本公共服务。［1］这一概念看似简单，实际上有很多争论。

刘德吉通过对国内近年公共服务均等化研究的梳理与总结，借用学术界对公平概念的理解框架，从公共服务均等化的主体、客体以及均等化的内涵等方面来归纳国内学者对公共服务均等化的不同理解。唐钧认为公共服务领域或称社会领域中，有六项公民权利是国家必须予以保障或满足的。这就是：生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。这六项需求，对老百姓而言，是不可或缺的甚至是没有退路的。［2］当一个国家完成了最初的资金积累，人民生活达到了温饱水平后，其发展的动力就得从“脱贫”转向“消费”，政府提供公共服务，免除了老百姓的后顾之忧，老百姓才能放开手去消费。

如果说缩小城乡之间、区域之间的经济发展水平差距在较短时期内尚难以做到，那么，缩小基本公共服务方面的差距是应当做到而且也是可以做到的。这就要求政府进一步强化社会管理和公共服务职能，深化财政管理体制改革，完善公共财政制度，努力促进城乡之间、地区之间的基本公共服务均等化。［3］董立人给出了实现基本公共服务均等化的几个原则：体现公共精神的公益性原则；体现公平正义的公正性原则；体现民主的公共参与性原则；体现以人为本的便利性原则。［4］

基本公共服务是政府为满足公众最基本的公共需求而依据自身能力提供的产品和服务，因此政府能力和公共需求是引致公共服务供需行为的基本因素。对于实现基本公共服务均等化，王伟同提出基本思路是在合理设定均等化标准的基础上，客观测定各地区基本公共服务的实际公共需求与政府服务能力，通过对比其差额来科学设计财政体制安排和转移支付方案，最终实现基本公共服务均等化。［5］

二、国内外关于公共服务均等化的实践

国内外理论和实践领域对基本公共服务均等化的重要性认识是统一的。一方面，享受均等化的基本公共服务是一国公民应有的权利；另一方面，推进基本公共服务均等化也是现代政府的一项重要职责。［6］

（一）国外关于基本公共服务均等化的理论与实践

国际上推进基本公共服务均等化主要有4种模式：财政收入均等模式、收支均衡模式、公共服务标准化模式、公共服务最低公平模式。［7］

加拿大和美国是世界上公认的在基本公共服务均等化方面做得较好的国家。国家发改委宏观经济研究院与2007年组织对加拿大和美国的基本公共服务均等化方面的现行政策和措施进行了考察。首先，在教育方面，每个5-18岁的孩子可以享受义务教育。美加两国普及了13年义务教育（含5岁起学前教育），省（州）级政府负责义务教育的普及和管理，省州政府预算是义务教育经费的主要来源。美加通过转移支付中国整理帮助有特殊需要的弱势学生群体，如提供伤残儿童上学所需要的费用等。第二，在失业保险方面，每位失业人员可以维持基本生活标准。为了在失业时及时给予保障，两国对工薪阶层实行强制保险，加拿大称之为就业保险（EmploymentInsurance，Ei），美国称之为失业保险(UnemploymentInsurance，UI)。据统计，加拿大有85%的有收人人员加人了就业保险，美国有97%的有收入人员加人了失业保险。第三，在医疗方面，每个公民可以享受最基本的医疗服务。加拿大和美国实行的是两种公共医疗制度，在基本医疗服务领域，不允许私人商业保险涉足。联邦政府通过立法和转移支付实现基本医疗服务均等化。第四，在养老方面，每位老人可以享有比较稳定的基本经济来源。老人可以通过社会福利制度作为基本的养老来源。第五，在住房保障方面，美加实行基本住房保障制度。两国政府利用低息、低首期以及为银行提供担保等方式，增加中低收入居民的购房能力。［8］加拿大和美国在公共服务均等化方面的成功实践对我国均等化标准的设定、各级政府事权和财权的科学划分、稳定基本公共服务的收入来源、转移支付的有效性以及政府的政务信息公开化等方面有十分重要的启示。

（二）国内实现基本功公共服务均等化的探索

中国经过改革开放30年，经济社会发生深刻的变化，并于本世纪初开始由生存型社会向发展型社会过渡。在这一阶段，一个突出的表现是生存性压力明显减弱，发展性压力全面凸显。广大社会成员的公共需求全面、快速增长同公共产品短缺、基本公共服务不到位的问题成为日益突出的社会矛盾。大部分基本公共服务均等化的研究都是基于对这个矛盾的认识来展开的。一方面表现为公共服务总量不足，另一方面表现为公共服务分配失衡。［9］

浙江省于2007年在国内首先提出推进基本公共服务均等化，这是该省全面建设惠及全省人民的小康社会的“全面小康六大行动计划”之一。浙江省把城市与农村作为一个整体来谋划，全面推进城市公共资源和公共服务向农村辐射，让农民群众能较为充分地享受到与城市居民一样的基本公共服务。［10］浙江省为此启动了十大工程，每项工程都向各部门落实责任:就业促进工程、社会保障工程、教育公平工程、全民健康工程、文体普及工程、社会福利工程、社区服务工程、惠民安居工程、公用设施工程、民工关爱工程。［11］

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迟福林认为，广东省自改革开放以来，经济社会发展取得巨大成就，多项基本公共服务指标居全国前列。广东率先在全国实现基本公共服务均等化，有着比较扎实的基础。［12］

三、实现基本公共服务均等化的路径选择

随着我国构建社会主义和谐社会进程的加快，“逐步实现基本公共服务均等化”已经成为我国党和政府今后一个时期内的一项重要任务。各级政府部门十分关心基本公共服务均等化的实施路径，人民群众对民生等关系切身利益的问题的关注，这也是理论界大力研究基本公共服务均等化的外部力量。

陈昌盛根据各类公共服务的需求层次（纵向）标准和各类公共服务内部层次（横向）标准，勾画出基本公共服务均等化的推进优先顺序。［13］井敏提出实现公共服务均等化的路径选择有，调整政府职能结构，从建设型政府走向服务型政府；调整财政支出结构：走向公共财政；使转移支付向欠发达地区倾斜；构建多元化的公共服务供给网络等。［14］



也有人从研究分析当前我国公共服务不均等的原因入手，由此得出实现基本公共服务均等化的路径。陈文权，张欣从技术、城乡体制、财政体制等方面分析我国当前基本公共服务不均等的原因，进而提出实现基本公共服务均等化的路径。［15］从以上综述可以看出大部分学者认同政府是基本公共服务均等化提供的天然责任人，路径选择上倾向于转变政府职能，由此可见，公共服务型政府建设和公共财政体制改革是基本公共服务均等化的前提。

四、推行基本公共服务均等化的经验

（一）基本公共服务均等化要求政府由建设型政府向服务型政府转变

基本公共服务均等化的实现首先需要政府职能的转变。所谓调整政府职能结构，就是要将政府的主要职能从原来的过分关注经济建设的建设型政府，调整为政府职能主要关注基本公共服务的服务型政府。服务型政府是一种全新的政府管理模式，其区别于管制型政府一个最显著的特征，就是以公民为本位的政府。［17］

（二）基本公共服务均等化要求各级政府构建坚实的公共财政体系

要实现基本公共服务均等化，必须有四大体制支撑，即公共财政制度、收入分配制度、城乡协调制度和公共服务型政府制度。从财政体制来讲，首先要向公共财政体制转变，使其符合公共财政的基本特征和基本职能。其次要调整财政支出结构，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入，同时加大财政转移支付的力度，弥合东西部之间在公共服务上的差距，使其达到公开、公平、公共、民主和法制的要求。从收入分配来讲，必须按照“保低”(保障并提高低收入者收入水平)，“扩中”(扩大中等收入比重)，“控高”(调控过高收入)，“打非”(打击并取缔非法收入)的进行收入分配体制改革，使收入差距扩大的趋势得到根本性扭转，从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。［18］

（三）加大县级政府的经济自是推动基本公共服务均等化的有力保障

有研究认为，中西部地区某些县基本公共服务均等化实施困难，原因在于其县级财政的现状与公共财政的差距。［19］县级的财权与事权不对称，财政包袱重，“市管县”的管理体制，进一步加重了县级财政的压力财政支出结构不合理，县级财政负担过重，财力偏紧使中西部地区县级政府统筹经济社会发展时有心无力。由此，近年各省积极实施“强县扩权”制度，目的就是为了加大县级政府在县域经济中的自。强县扩权最重要的就是要强化县级政府的经济大权，可以有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。［20］

陕西省于2007年起开始实行“强县扩权”试点。2008年一季度，15个扩权县（市）生产总值、工业总产值、社会消费品零售总额比上年同期平均增长15.9%、28.7%、28.7%。扩权县直接办理的审批、核准、备案类项目大幅增加，发展环境更加宽松。神木抓住机遇，促进了县域经济快速发展，顺利跨入全国百强县行列，从而改写了陕西省没有全国百强县的历史。

篇（9）

(一)财政学界关于税收概念的界定

长期以来,在我国财政学界占据主导地位的“国家分配论”认为,财政是伴随国家的产生而产生的。随着生产力的不断提高,人类社会出现了私有财产和阶级,在阶级矛盾不可调和的产物——国家产生后,就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持国家机构的存在并保证其职能的实现,于是就出现了财政这一特殊的经济行为。因此,“财政是国家或政府的收支活动,它是一国政府采取某种形式(实物、力役或价值形式),以一部分国民收入为分配对象,为国家实现其职能的需要而实施的分配活动”。相应地,作为财政收入主要来源的税收则是“国家为向社会提供公共品,凭借行政权力,按照法定标准,向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入”。可以看出,在这种概念下,税收被定性为国家为实现其职能而取得民众收入的一种重要形式,而且这种取得具有单方性,即表面上看无须取得公众的同意。在这里,突出和彰显的是税收的政权依据及其所谓“无偿性”和“强制性”,公众(纳税人)的义务被过分地强调,以至于纳税人似乎只有义务而没有任何权利可言;与之相反的是,国家的义务却予以淡化甚至忽略,凸显在纳税人面前的是以国家强制力为后盾的税收征管权力,而且这种权力还时而被滥用。如此背景下,纳税人也似乎就是依法负有纳税义务的单位和个人。

(二)税法学界关于税收法律关系性质的界定

在我国税法学界,多年来,由于在税收概念方面受“国家分配论”的影响,关于税收法律关系性质的问题,一直推崇“权力关系说”。该学说认为,“税收法律关系是依靠财政权力产生的关系,是以国家或地方公共团体作为优越权力主体与人民形成的关系,该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征……税收法律关系是以税务当局的课税处分为中心所构成的权力服从关系,在这种关系中,国家及其代表税务行政机关是拥有优越性地位并兼有自力执行权的,纳税人只有服从行政机关查定处分的义务”。依此定性税收法律关系,将使税收行为无异于一般的行政行为,纳税的核定、执行似乎与警察对违法行为的处分没有什么两样,而作为类似违法者的纳税人负有更多的义务,也就无可厚非了。

二、纳税人概念应予完善的必要性

在当前我国深化财政税收体制改革,努力构建公共财政框架,全面推进依法征税,建设法治政府、服务政府的背景下,对已有的纳税人概念予以修正和完善,强调其权利特性,增强其主体地位,无疑是正确和必要的选择。

(一)构建公共财政框架已成为我国财政税收体制改革的导向性目标

随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善,上个世纪末,为了处理好经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题,我国适时提出了构建公共财政框架的导向性目标。这一导向的基本特征之一就是要以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制,即要实现理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。这种权力制衡的规范公共选择实际上也是“政治文明”包含的一个基本路径,即所谓权力制衡的理论:以公众的权利来抗衡和制约日益庞大而似乎没有边界的国家权力。在这种机制下,财政活动尽管直接表现为政府以税收为主要形式无偿地转移公众的财产收入,以政府购买、转移支付等形式提供市场不愿或不能有效提供的公共物品,但当家人——财富的终极所有者和享用者却是社会公众(纳税人),此时政府与社会公众(纳税人)的关系是“管家”与“主人”的关系。换肓之,公共财政的钱是主人即社会公众(纳税人)的,而不是管家即政府的。管家能够支配多少钱,如何安排使用这些钱,都只能由主人来决定,都必须禀承主人的旨意。政府主要是通过税收方式获得收入的,而税收由社会公众(纳税人)决定,即社会公众(纳税人)控制税收决定权,就成为公共财政的起源和基点。依之,应当突出强调的是纳税人的各项权利,而非作为征税主体的国家的权力,否则便是本末倒置了。

(二)依法治税、建设服务政府已然成为我国建设法治政府的重要组成部分

上个世纪80年代以来在我国开始的计划经济体制向市场经济体制转变的伟大变革,不仅仅是为了重塑市场在资源优化配置中的基础性地位和作用,更是要高扬法治与规则治理的价值和意义,市场经济必然是法治经济。在党的十五大明确提出了建设法治国家的宏伟目标之后,上个世纪90年代末,国务院通过了《国务院关于推进依法行政的决定》,开启了建设法治政府、有限政府、责任政府和服务政府的征程,而对公民权利的尊重和弘扬则是建设法治国家、推进依法行政的应有之义。权利乃权力之本,权力为权利而生,为权利而存,为权利而息,已经成为人们的共识,昔日的规制型政府也日益向服务型政府转变。

因此,改变我国税收法治领域征税主体权力意识极度膨胀、纳税服务意识差的现状,有效控制征税主体权力滥用的欲望和行为的现状,适应建设法治政府和服务政府的需要,弘扬纳税人的主体意识和权利意识,便是当务之急。

三、纳税人概念完善的逻辑

一方面,在公共财政框架下,纳税人因国家或政府提供的公共产品或服务而受益,就应当向后者提供金钱,税收是这两者的交换,这就是所谓税收的“交换关系说”。问题的关键在于,在这个交换关系中,纳税人享有包括税收决定权(是否征税、对什么征税、征多少税)、税收监督权(征税过程的监督、税收使用的监督)、税收救济权(行政救济权、司法救济权)等广泛的权利(纳税人的权利就其内容而言可以分为宏观上的纳税人的整体权利和微观上的纳税人的个体权利。纳税人宏观上的整体权利,是指通过税收所体现的国家与纳税人之间的政治经济 关系中纳税人拥有的权利。纳税人微观上的个体权利,是指具体的纳税人在税收征纳关系中所享有的权利,这种权利与国家税务行政机关的税收征收管理行为直接相联系,主要体现为税收征纳程序上的权利),同时负有依照法律规定、按照法律程序纳税的义务(此所谓税收法定原则)。作为征税主体的国家或政府享有依照法律征税的权力,同时负有保障纳税人的合法权益不受侵犯的义务和责任。因此,纳税人首先是一个权利享有者,然后才是一个义务履行者,而且仅仅履行他自己的意志。国家或政府不过是按照纳税人的意志,受纳税人的委托去征税,并按照纳税人的意图去使用税收,这个机制也就是前面所说的作为公共财政基本特征之一的公共选择机制。

所以,政府与纳税人之间应该是服务与被服务的关系:政府行为应以纳税人利益为出发点和落脚点,政府应该是而且也只能是纳税人的公仆。对于纳税人来说,权利是第一性的,义务是第二性的,是先有权利,后有义务,而不是相反,这显然异于传统理论中国家或政府对于税收强制性、无偿性的过分强调,而后者在相当程度上也应该为我国公民长期纳税意识的淡薄埋单。

我国目前仅见的对纳税人的法律界定——《税收征收管理法》第四条规定:法律、行政法规规定的负有纳税义务的单位和个人为纳税人。毫无疑问,这里的纳税人不是具有人格意义的人,他只是税收征收管理的特定对象,而不是真正的完全意义上的纳税人。之所以这样说,是因为它只是义务的承担者而不是权利义务的统一体,充其量不过是税务管理意义上的一个称谓。但作为税收交换关系当事人的纳税人,应该是一个理性的经济人,是一个具有完整公民人格的人。理性经济人是自私的,以是否有利于自身作为行为的判断标准。纳税人之所以缴纳税款,是要购买依靠纳税人个体力量无法达到的公共需求如国防安全、礼会治安、环境保护、能源交通和社会保障,等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值,纳税人这一经济人就可能拒绝为此支付款项。所以,作为理性的经济人,纳税人希望享有权利,希望从自己劳动所得中让渡的那部分收入得到相应的回报,这就是纳税人的权利。只有理性的经济人才可能成为税收交换关系的当事人,因为是理性的经济人,所以纳税人应该是权利义务的统一体。另外,在现代民主国家,公民作为当家做主的主人翁,应该享有完整意义上的公民人格,除了负有义务,更重要的是享受权利。

另一方面,在体制下,相对于税收法律领域的“权力关系说”,越来越被广泛被接受的“债务关系说”似乎更契合且更有利于税收法律领域法治目标的达成。1919年德国《魏玛宪法》和《德国租税通则》确立了债务关系说。德国税法学者阿尔拜特·海扎尔则在他的《税法》一书中对该学说进行了阐述。他认为,“税收法律关系是国家对纳税人请求履行税收债务的关系,是一种债权请求权,国家和纳税人之间的关系是法律上债权人和债务人之问的对应关系。”在这种情况下,“政府与公众(纳税人)之间明显的不平等的命令与服从的关系,早就被以平等为特征的服务与合作的关系所取代”。

篇（10）

[中图分类号]F810.45 [文献标识码] A

[文章编号]1673-0461(2009)08-0044-05

安徽省教育厅人文社会科学研究项目,《基于民生视角构建安徽实施民生工程的公共财政保障机制研究》(2009sk143)。

一、楔 子

2009年1月21日,国务院审议并原则通过《关于深化医药卫生体制改革的意见》(以下简称《意见》)和《2009-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》(以下简称《实施方案》)。《意见》和《实施方案》明确了我国今后3年的阶段性工作目标:到2011年,基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民,基本医疗卫生可及性和服务水平明显提高,居民就医费用负担明显减轻,“看病难、看病贵”问题明显缓解;突出加强基本医疗保障制度建设,进一步突出医疗卫生事业的公益性质、明确基本医疗卫生服务的公共产品属性,实现基本公共医疗卫生服务均等化是基本医疗保障制度改革建设核心价值取向。但限于我国经济发展水平的非均衡性所导致的各地区明显的财力差距,基本上依赖于政府财政支出的医疗卫生事业呈现较大水平的差异,基本公共医疗卫生服务均等化过程因而急需政府政策扶持、社会关注,更需要国家公共财政制度和财力的保障。

二、当前我国实现基本公共医疗卫生服务均等化的约束条件

基本公共医疗卫生服务均等化是指在不损失效率的前提下,根据不同阶段的不同标准,尽可能按照公平、公正的要求,向需求主体提供大致均等的基本公共医疗卫生服务,主要包括疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等多方面内容。受主客观因素的影响,我国的基本公共医疗卫生服务呈现城市与农村之间各异、城市之间各异、农村之间各异的非均等化、非均衡化状态。这些影响因素具体来看,有以下几个方面的表现:

(一)经济发展水平差异导致的地区间财力差异明显

经济发展水平较高的地区其财力基础较为雄厚,受经济基础决定上层建筑规律的影响,作为上层建筑的医疗保障制度也因此相对健全和完善。进一步看,在财政支出水平较高的省份其医疗卫生支出规模较大,财力保障水平较高;而在经济相对落后的地区,医疗卫生费用同等条件下整体不足。这使主要依靠政府财政支出支撑的各地医疗机构在提供医疗服务的能力方面出现出不同的态势,基本公共医疗卫生服务的供给能力也因此受到影响。

说明:“占比”指医疗卫生支出占财政支出的比重,“平均”指全国平均水平,尾数经过四舍五入处理。

数据来源: 2007年中国统计年鉴。本表数据为预算执行数。

表1的数据说明在经济较为发达的地区因其财政收入、支出规模较大,其医疗卫生支出总额较大,医疗卫生支出占财政支出的比重整体上比经济较为落后的地区较高。以首都周围的五省市为例,北京市的财政支出总额是明显高于其他省市,所有它的医疗卫生支出总额也高于其他地区,其在公共医疗卫生服务设施投入方面也会超过其他周围的省份。就全国范围来看,全国31个省市区的平均医疗卫生支出为415,359.04万元,能超过此平均数的省份全国只有12个,即是说其他19省份的医疗卫生支出并没有达到全国平均水平。而这19个省份中除了个别省市(天津和重庆,排除原因为区域面积较小或人口基数较少)之外,绝大多数省份总体经济实力或者财政支出水平与之前的12省份有明显差距。就区域经济发展差距上看,我国东部地区的经济发展水平在全国范围内无疑是最高的,而西部地区则相对落后。这样的事实造就了东部沿海省市的财政支出水平基本上都超过了全国平均水平,医疗卫生支出水平也基本上与此保持一致;西部大多数省份的经济实力和财政支出水平基本上处于全国的下游水平,因此其医疗卫生支出规模也较大多数低于全国平均水平。

由此可见,从横向看,地区间经济发展差异所导致的各省财力差异使得各地在安排医疗卫生支出项目上差距明显,这将使主要依靠政府财政支出的医疗卫生机构在发展过程中的资金投入上出现不均衡;从纵向上看,由于我国统计资料的欠缺,我们不可能找出各地城乡经济发展差距的具体数据,所以我们只能根据横向统计数据来推测纵向差距,即各地经济发展水平差距明显且我国长期以来城乡二元经济结构的现状没有得到有效改变,使我国各地的医疗卫生支出呈现纵向差别。两者的同时存在必然使各地的医疗卫生服务的供给水平、质量高低不等――直接引致了我国基本公共医疗卫生服务的非均等化状态。

(二)居民收入差距明显的既存事实

经济发展水平的高低决定着社会个体的生产、消费和收入水平。受我国经济发展不均衡这种外部环境的影响,我国居民收入水平也呈现一种较大水平差异的非均衡状态,突出表现为城乡居民可支配收入差距的扩大。

通过比较城乡居民可支配收入,我们可以看出:从改革开放至2006年,我国城镇居民可支配收入增长了34倍,而同期农村居民增长26倍;1978年,城镇居民家庭可支配收入与农村居民家庭可支配收入之比为2.57∶1,进入21世纪以来,城乡居民家庭收入差距开始拉大,2000年的比值为2.78∶1,与改革开放初期没有明显的差距;但在2006年,该数字变为3.27∶1。农村居民家庭可支配收入不但在基数方面而且在增速方面都有相当差距,二者的差距类似于“剪刀口”的形态发展。城镇居民可能在一般情况下能支付或承担医疗卫生支出,但农村居民的境况却未必与他们保持一致。在2003年,我国农民人均可支配收入为2,622元,人均年生活消费支出为1,943.3元,而当年平均一次住院成本为2,236元,一次住院成本高于年均消费支出但小于人均收入,说明当期农村居民还能承受住院负担。但到2006年,人均可支配年收入、人均年生活消费支出和人均一次住院成本分别为3,587.0、2,829.0和4,668.9元。即是说,如果发生住院事项,农村居民的全年可支配收入将不能支付一次住院费用!农村居民实则有“应住院,但不敢住院”的嫌疑。因此,农村居民在享受基本公共医疗卫生服务的能力上还有所欠缺,公共医疗卫生服务非均等化状态也因此凸现。这实际上收入差距明显导致的一个直接后果。

(三)城乡二元经济结构引致的城乡二元医疗卫生结构凸显

经济发展水平的差异所引致的基本医疗卫生服务非均等化是我们经济发展水平横向比较的结果,从纵向上看,城乡二元经济结构所导致的城乡二元医疗卫生结构则是我国实现基本医疗卫生服务均等化的重要原因。受城乡二元经济结构的影响,作为上层建筑的医疗卫生服务也出现了分化:城镇的优势医疗卫生资源处于“集约化”状态――集中在地理位置较好、经济较发达的城镇,而农村地区则呈现“空心化”状态――医疗人才流失严重、医疗卫生服务相对较差,城乡二元医疗卫生结构凸显。“集约化”和“空心化”也实际上成为城乡二元医疗卫生结构的表现特征。对城乡二元医疗卫生结构凸显的分析渠道可以通过比较城乡卫生费用和城乡居民医疗保健支出来实现。就城乡卫生费用而言,2000年可以是一条分界线:之前城市与农村之间的卫生费用差距不明显,但之后两者的差距开始逐渐拉大。2000年,城市卫生费用是农村卫生费用的1.33倍;到2006年,这个数字变为 2.01,具体数据见表3。城乡卫生费用差距的直接后果是导致城乡在医疗卫生服务设施、质量、资源配置等方面的差距逐渐显现出来,农村的医疗卫生服务尤其是基本医疗卫生服务方面与城市之间的差距越发明显。城镇对优势医疗卫生资源的集约程度越来越高,相比较而言,农村的空心化也就越严重。城乡这种基本公共医疗卫生服务非均等化状态也就随着时间的推移而更加显性化。尽管受农村医疗保障制度的制度效应的影响,我国城乡人均卫生费用在2003年之后的差距也基本上没有实质意义上的改变,但这也改变不了我国城乡基本公共医疗卫生服务非均等化状态得不到根本改善的态势。

城乡二元医疗卫生结构凸显的另一个分析方法就是对城乡居民医疗保健支出进行比较分析。表4的数据表明:从医疗保健支出占消费性支持的比例来看,城镇居民与农村居民没有十分明显的差别;但从人均医疗保健支出这个角度看,城镇居民在这方面的支出远远超过农村居民,前者是后者的3.33倍。居民医疗保健支出的差距使得城乡居民在享受基本医疗卫生服务时所能承担服务成本能力大小各异。

限于地区间经济发展不均衡的事实、居民收入差距明显以及城乡二元医疗卫生结构等方面的事实原因,我国的基本公共医疗卫生服务均等化面临着诸多限制性条件。这亟需公共财政的支持,也亟待政府职能的归位,让基本公共医疗卫生服务回归其本身的“公益性”。

三、公共财政支持基本公共医疗卫生服务均等化的理由

公共产品是指具有受益上的非排他性和消费或使用上的非竞争性的产品,“非排他性”和“非竞争性”是其两个基本特征,也是它区别其他一切非公共产品的本质属性。“非排他性”是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有,要将一些人排斥在消费过程之外,不让他们享受这一产品的利益是不可能的;“非竞争性”指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费,一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益。我国的基本医疗卫生服务是指与我国经济社会发展状态相匹配,国家、社会、个人都能接受的成本低、效果好的医疗卫生服务。因此,普通居民在享受均等化的基本公共医疗卫生服务既不会影响也不能阻止他人消费此项服务,蕴含公共产品“非排他性”和“非竞争性”的本质属性。由此可见,将均等化的基本公共医疗卫生服务视为公共产品是不容置疑的,符合经济学原理。将均等化的基本公共医疗卫生服务视为公共产品说明公共财政在保障基本公共医疗卫生服务供给方面有可能和需要,并不能说明公共财政就必然要承担这部分支出责任。众所周知,不管公共产品的供给方式是公共提供还是私人提供,公共产品的供给成本都应由政府承担相应责任。与此同时,我们还应看到两个理论问题:一是基本公共医疗卫生服务的经济效益并不能从基本公共医疗卫生服务投资中得到直接体现,相反其正外部性、社会效益却能充分体现出来;二是基本公共医疗卫生服务的投资规模较大、收益不明确,个人投资的预期收益不明确。因此,基本公共医疗卫生服务均等化过程私人投资的目的性不明确、收益不能保障,不符合市场经济条件下“经济人”假设条件。所以,我国的公共财政在这项公共产品成本支出上应承担相应的支出责任。据此可以说明我国公共财政支持基本公共医疗卫生均等化的必要性存在。

20世纪80年代,为缓解“看病难、住院难、手术难”等医患矛盾,我国曾一度对卫生医疗机构实行放权、让利、搞活,实行鼓励创收和自我发展的政策,以增加医疗服务供给。虽然尤其积极作用,但也面临着政府投入不足、医药费用迅速上涨的负面效应,尤其是前者。如我国卫生总费用和财政支出总额分别由1980年的143.2亿元和1,122.09亿元增至2006年的9,843.3亿元和40,422.73亿元,增长了68倍和36倍;同期政府和社会投入比例由78.8%下降到50.7%,个人支出则由21.2%增加到49.3%。财政支出的大幅度增长按照社会发展规律会使社会性支出也因此而增长,但事实却相反,这说明随着我国整体经济实力的增强,国家财政对于医疗卫生支出的比重实际上呈现出下降的状态,国家在医疗卫生制度建设过程中所承担的责任实为下降。这种态势既不符合我国当前建设公共财政和民生财政的理念,也不符合我国建设公平和谐社会的要求。改革开放30年以来,伴随着我国经济实力的增强、财政收入水平明显的提高,我国政府当前从某种程度上讲有实力实施基本公共医疗卫生服务均等化过程。这说明公共财政支持基本公共医疗卫生均等化的充分性和可行性均存在。

公共财政支持基本公共医疗卫生均等化的充分性、必要性和可行性均存在,再结合当前我国实现基本公共医疗卫生服务均等化的条件限制,我国的公共财政支持基本医疗卫生服务均等化过程的时机已经成熟。

四、公共财政支持基本公共医疗卫生服务均等化的路径解释

(一)强化民生财政理念

民生财政是以提供与人民群众生存所必需的公共服务为己任的财政理念,它要求一国用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当大的比例,甚至处于主导地位。从财政理念发展角度看,民生财政是对公共财政理念的进一步拓展。近年来,我国的民生财政建设取得了卓有成效的进步,最突出的事例就是关乎民生的财政支出增长规模和增长比例均呈现大幅上涨的趋势。十五期间,中央财政用于教育支出、医疗卫生支出、社会保障支出和文化体育事业支出五年累计规模分别达到2.43万亿元、6,294亿元、1.95万亿元和3,104亿元,比前五年分别增长1.26倍、1.27、1.41和1.3倍。根据2008年中央财政支出安排情况,教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护支出规模分别达到1,561.76亿元、2,761.61亿元、831.58亿元和1,027.51亿元;增速分别达到45.1%、24.2%、 25.2%和31.4%。但由于我国区域经济不均衡发展的继续存在,继续强化民生财政理念也势在必行,尤其是在当前我国实施基本公共医疗卫生均等化的过程中。由于地区间经济发展水平、财政收入支出水平等条件的限制,我国各地的医疗卫生支出规模、基本医疗卫生服务供给能力和质量还有很大的差别,因此中央财政应加强对医疗卫生的支出,同时加强作为实现地区间公共服务均等化有效手段的一般性转移支付支出,以增强了财力薄弱地区基层财政的保障能力,加快了公共服务均等化进程。地方政府在实施民生工程时也应与时俱进、因势利导,促进各级财政支出中用于医疗卫生支出的规模和增长速度,使各地的医疗卫生事业发展、基本公共医疗卫生服务均等化能够得到财力保障。

(二)调整公共财政支出的使用方向

调整财政资金的使用方向就是在保障基本财政开支项目的前提下,通过增加相关方面的一般性转移支付将更多的有效财政资金投向老少边穷地区和社会各类弱势群体。老少边穷地区由于特殊的地理位置使其在现代化进程中处于边缘化境地;而社会各类弱势群体则是在市场经济竞争背景下、优胜劣汰所产生的特殊群体。老少边穷地区由于其经济发展水平与其他地区有着明显差距,所以不论是政府财政支出水平还是居民个人的消费支出水平都比较低。对此,在建设民生财政建设过程中,各级政府在编制当年政府预算时也适时予以高度重视。对于中央财政而言,加大对财政较为困难的老工业基地和中西部地区的转移支付力度。因为老少边穷地区大都处于老工业基地和中西部地区,加大这这些地区的转移支付力度实质上是增加这些地区的财政收入,使其有基本的财政能力来提供基本医疗卫生服务。对于地方财政而言,提高民生类财政支出尤其是增加医疗卫生支出是实现基本公共医疗卫生服务均等化的有效手段。社会主义市场经济机制在我国正式确立之后,市场竞争日益激烈,受主客观因素的影响,我国社会的弱势群体规模较改革开放初期有较大幅度的增加,并且弱势群体的构成也逐渐多样性。如城镇广大下岗失业人员以及享受城镇低保、农村低保的群体。不能忽略的问题是,我国弱势群体的收入水平普遍较低,家庭经济负担也相对较高。因此这部分人群在享受医疗卫生服务尤其是基本医疗卫生服务的能力方面与整个社会有较为明显的差距。增加弱势群体的医疗卫生支出,并对此实施专项财政资金补贴势在必行。

(三)强化医疗卫生支出的使用策略

强化医疗卫生支出的使用策略实质上就是我国医疗卫生资金的支出重点由“重治疗”转向“重预防”。

改革开放以来,我国的医疗体制改革使得部分医院的趋利性增强,对医院有着明显经济效益的临床医疗投入了大量的资金(据有关统计,我国目前的医疗卫生资源中,有90%集中于疾病的临床治疗),而对能有效降低疾病发病率和死亡率,提升居民健康水平的早期预防、早期诊断则未予以高度重视,致使我国上世纪五十年代制定的“预防为主”的医疗卫生方针政策难以有效实施。而现实生活中我国死亡人口里80%是死于慢性病(心脑血管疾病、恶性肿瘤等),这促使中国的医药卫生体制从“重治疗”向“重预防”转变,医疗卫生支出的支出重点也由“重治疗”转向“重预防”。

医疗卫生支出的支出重点转向“重预防”,势必要求政府的医疗卫生支出重点支持公民健康教育、普及健康知识,支持定期体检制度建设,支持参与疾病早期预防早期诊断的社区(基层)医疗制度建设,支持传统疾病控制。一改以前我国“重疾病治疗和传染病、职业病、寄生虫病等重点疾病预防,轻慢性非传染性疾病预防”的医疗卫生支出模式。

(四)实施相关配套改革

一是适时改革相关税种。改革相关税种实则使税收政策配合基本公共医疗卫生服务均等化。就个人而言,完善个人所得税扣除标准,如扣除基本医疗卫生服务相关费用支出,可以适当提高社会个体税后收入,缩小居民间收入水平差距,为基本公共医疗卫生服务均等化提供个体行为支持。就整个社会而言,充分发挥税收政策对产业结构优化的影响力来支持基本公共医疗卫生服务均等化。具体来讲,对居民健康危害性较大,尤其是对能导致慢性非传染性疾病的行业实施重税政策;对能提高居民健康体质、生活质量的行业实施轻税政策。二是适时改革当前的财政支出结构,突出医疗卫生支出,压缩与基本财政支出项目无关的非民生财政支出项目规模。

[参考文献]

[1]陈共.财政学[M] .北京:中国人民大学出版社,2007.

[2]马国强.中国税收[M].大连:东北财经大学出版社,2008.

Restriction of Equalizing Basic Medical Care & Health Services and Public Finance Expenditure

Luo Mingling,Chu Deyin