社会治理的主体责任汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇社会治理的主体责任范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

中图分类号：D63-39 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）03-0008-05

网络化治理是一种互动的社会政治治理方式，这种方式既包含高程度的公私合作，又意味着政府对公私合作网络的管理能力强。在我国公共管理实践中，随着政府所运用的治理工具的发展与多样化，政府与非政府组织、准政府组织、私人部门、志愿组织、社区之间存在合作伙伴关系，这是客观存在的事实。特别是就地方政府层面而言，国内的相关研究成果表明，在我国一些地方或局部公共事务治理中确实存在着多元主体模式及“地方治理”格局。改革开放30多年来，我国政府所进行的一系列分权化改革、中央与地方的府际关系调整、政府与市场和社会关系的建构，以及基层组织的发展与地方自治，构成了当代地方治理的核心内容。与此同时，作为承担“元治理”角色的地方政府，在现阶段地方公共事务治理进程中的网络管理能力并没有达到网络化治理所要求的理想状态，这在一定程度上既阻碍地方政府与其它社会主体之间公私合作程度的提高，也影响地方治理的绩效。因此，要进一步巩固、加强地方政府与其它社会主体之间的合作伙伴关系，适应公共管理发展趋势、建立网络化政府新模式，就必须加强地方政府网络管理能力建设。

一、政府网络管理能力的基本内涵与构成

治理是20世纪90年代以来国际社会的一种普遍现象,也是社会科学领域中的流行思潮。所谓治理，就是“对合作网络的管理，又可称之为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行政主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”。[1]本文对政府网络管理能力的分析亦是基于上述对治理内涵的理解。因此，政府网络管理能力即政府治理能力或网络治理能力，是指政府在对网络治理模式进行战略思考的基础上，整合多元社会主体及其资源，创建网络治理结构并对其进行维护与管理的能量或力量。政府网络管理及其能力建设旨在克服网络治理遇到的各种问题，消除网络治理的各种障碍因素，提升网络治理绩效，最终推动经济社会可持续发展。

关于政府网络管理能力的构成内容，目前学术界并没有形成一致的观点。斯蒂芬・戈德史密斯和威廉・D・埃格斯认为，政府网络化管理能力包括六个方面，即“调整目标、提供监督、防止沟通失败、协调多个伙伴、管理竞争和合作之间的紧张关系、克服各种数据不足和能力缺陷”。[2]格里・斯托克认为政府治理能力主要体现为构建和消解联盟与协调的能力、合作和把握方向的能力、整合和管制能力。[3]国内学者孙柏瑛认为，当前地方治理急需领导者战略管理与思维能力、变革与创新的能力、把握机遇的能力、动员和调集治理资源的能力以及协调、斡旋与冲突解决能力。[4]此外，国内还有学者将政府治理核心能力概括为目标识别与整合能力、资源整合能力、组织协调能力与合作治理的责任控制能力。[5]

网络化治理既表现为一定的制度化结构，也表现为一个不断对社会环境做出回应与行为调适、适应社会变迁的发展进程。故本文从网络治理进程与管理环节角度，将网络管理划分为筹备、构建、运行、终结四个阶段，并分别探讨每个阶段政府网络管理的关键要素或核心能力。其中，网络筹备阶段的核心能力主要是网络管理人才开发与储备能力、战略思维能力；网络构建阶段的核心能力主要包括网络召集能力、目标识别与整合能力、协商与谈判能力；网络运行阶段的核心能力主要包括资源整合能力、网络维护与监管能力；网络终结阶段则主要包括绩效测量与运用能力、责任控制能力。当然，按照网络管理环节所做的类型划分并不是绝对的，上述分类方法只是突出了各个阶段的核心能力。事实上，上述能力中有些能力在网络管理的多个阶段都有体现，而有些能力则贯穿于网络管理的始终。

二、地方治理对政府网络管理能力建设的挑战

20世纪八、九十年代，随着技术的进步以及经济社会广泛而深刻的变革，行政改革的浪潮席卷全球。特别是在西方国家，传统等级制官僚体制在实践中产生的负面影响日渐显现，管理危机日趋严重，这不断地推动人们对传统行政模式进行认真思考与反省，并促使人们对新的治理模式开展积极的探索与尝试。“变革”随之成为政府部门的一种常态和惯例，使得“在过去的几十年中，很少国家的政府没有受到席卷政府部门的改革浪潮的冲击”。[6]在此背景下，催生出一种新理论即治理理论，并且使各国政府改革实践迅速朝着治理方向发展。

作为当今国际社会普遍存在的一种公共管理的实践模式和政府转型过程中引人注目的现象，地方治理无疑属于当今世界多水平、多层次治理体系的重要组成部分――它运用治理的理念和精神，重塑地方公共事务管理的制度和进程。地方治理模式是在批判传统公共行政模式的基础上建立起来的，它与传统公共行政模式有着质的区别。这种区别首先表现为后者把地方政府看成是公共事务治理的唯一合法权威，排斥社会与公民各种形式的参与活动；前者则认为地方公共事务的治理不仅仅取决于组织的正式结构，更主要地依赖于地方政府所处的一系列正式和非正式的制度背景，它包括了一个地方政府在内的各种类型的公共组织横向与纵向联结所构成的网络，即多元组织或网络的治理模式。

值得注意的是，网络治理模式也不是万能的，它同样存在着很多局限和失败的可能性，甚至充满风险。格里・斯托克认为，“即令是在政府业已养成适宜的运作规范之处，治理仍然有可能失败……与市民社会各种机构体制之间的矛盾和紧张关系，连接公、私、志愿部门的组织未尽完善都可能导致治理失败。领导者的失误、关键性的伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一以及社会冲突的深度等，都能给治理播下失败的种子。”[7]鲍勃・杰索普系统论述了治理取得成功的条件，指出了治理遇到的问题、限制因素及其失败的风险,还分析了治理在四个方面表现出来的两难困境:合作对竞争、开发对封闭、可治理性对灵活性、责任对效率。[8]罗伯特・罗茨则在肯定网络弥补市场与等级统治之不足的同时，深刻地分析了网络对可治理性构成的挑战以及可能导致民主责任流失等风险因素。[9]乔治・弗雷德里克森也指出，治理既存在概念精确方面的问题，也存在着包括对秩序、预见力、稳定性、责任和公正的忽视，改革建议言过其实和过于夸张、治理的领导风格等实践或应用方面的问题。[10]

可见，网络治理模式即便是在西方国家也仍然属于一个备受争议的话题，它不仅受到了来自理论界持续的责难和抨击，在实践中也遇到了较多的阻力和障碍。对于我国这样的体制转型国家而言，通过引进网络化治理的理念推动地方公共事务管理改革和经济社会的发展，又面临着不同于西方发达国家的困境与挑战，“新治理理念的引入对当代中国的行政管理产生了巨大冲撞，无论是在理论还是在政府实践中，人们在认识上都存在着一些差异。……而纳税人意识的觉醒、非政府组织的逐步壮大、社会阶层团体的多元分化、政治要求的愈发强烈以及社会治理中的新问题的不断涌现等，又给地方的治理能力提出了挑战。”[11]

就网络治理模式的构建而言，我国地方政府面临的挑战无疑是巨大的。姑且不论学术界为了证明治理的中国适应性所引发的现代国家构建是否完成的问题，单就从治理的基础性条件来看，中国公民社会与社会组织的发育程度还远没有达到治理所要求的理想状态，现代国家与社会关系的调整和构建还远没有完成却是不争的事实。我国构建地方公共事务网络化治理模式的进程是在政府与社会、市场的关系调整还不到位的条件下开始的，政府在地方公共事务网络治理模式构建过程中仍处于主导地位。在这种背景下，“政府的合作态度、合作能力和资源投入对网络治理效果都会产生显著影响。”[12]这就必然使我国地方治理面临着治理理念转变、网络管理人才开发、治理规则与制度建设等一系列任务，而首当其冲的就是加强地方政府网络管理能力建设，这也是网络治理模式中政府的责任之所在。

为了让网络治理模式在地方公共事务管理中发挥其潜力与优势，克服其不足，特别是防范与化解其可能带来的风险，就需要强化地方政府的领导和管理能力，使地方政府真正承担起“元治理”的角色，充分发挥地方政府在网络治理中的积极作用。实践表明，“大凡经济发达、增长快速的国家，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，都有一个治理能力强大的政府权威存在，这构成了经济增长和发展的制度基础和前提。”[13]我国地方政府要在网络化的行政生态环境中实施管理首先要培养和发展一系列截然不同于传统模式的能力和才干，这样才能取得网络治理的绩效，推动地方经济增长和发展。

三、加强地方政府网络管理能力建设的思路

地方治理范式的转变突显出政府与社会伙伴关系构建与维护的重要性，但这只是问题的一个方面，问题的另一个方面是如何维持与发展这种伙伴关系，即，政府靠什么去维系它与社会的关系？凯特尔指出，“全球公共管理改革运动的核心问题是政府与社会的关系，政府改革的战略战术就是试图加强政府的能力以满足公众的需要，它的成败取决于改革嵌入国家治理系统即政治制度、盈利性和非盈利性的合作伙伴关系、公众期望与市民社会的深度。”[14]可见，政府能力不仅是一个公共管理改革战略战术的问题，而且是一个能否使改革嵌入国家治理系统的问题，一个关系改革成败的问题。就地方政府网络管理本身来看，它既是一种活动，也是一个由网络筹备、网络构建、网络运行与网络终结所组成的完整过程。这个过程的每个阶段和环节均有其不同的任务，也有其内在能力构成内容及核心能力要求。当前，地方政府应加快网络管理各阶段能力特别是核心能力建设，以适应管理政府与非政府社会主体之间合作伙伴关系、提升网络化管理绩效的需要。

1.网络筹备阶段及其核心能力。网络筹备阶段是整个网络化管理的起始阶段，它关系到网络化治理的成败。作为整个网络化治理过程的组织者、促动者，地方政府在构建网络伊始，就必须考虑：为什么要构建网络？在什么领域构建网络？怎样构建网络？谁来实施网络管理？这些问题的思考与回答，直接决定于地方政府战略思维能力与网络管理人才开发能力。

（1）战略思维能力。战略思维能力是地方政府从战略的高度思考社会公共问题，选择网络实施领域，确定网络构建的具体方式与方案，以回应公民和社会多元化需求并确立、实现、维护与促进公共利益的能力。换句话说，战略思维能力就是地方政府明确目标与使命的能力。“为什么构建网络”的问题就是构建网络的目的与目标问题。在现代社会政治治理过程中，“没有一个单一的行动者――公共的或私人的――拥有解决复杂的、动态的和多样化的社会挑战所需的知识和信息。”[15]因此，地方政府首先应明确构建网络的目的是为了调集各个网络主体拥有的资源，共同致力于地方公共事务治理，促进公共利益的实现。组织网络及构建合作互动关系应以实现公共利益与公共价值作为最终目标，而不是实现目标的手段。其次，地方政府应明确构建网络的领域。通过分析社会多元化的需求，找出关键性的问题和核心任务,选择网络实施的领域。再次，地方政府应思考如何构建网络的问题，亦即采取什么方式、方法构建网络的问题。在这个过程中，地方政府应明确自己的职责与角色，选择构建网络的方法并设计网络构建方案。

（2）网络管理人才开发能力。那么，在网络构建之初以及网络运行过程中，谁来管理网络？网络治理要取得成功，既有赖于一定的基础性条件，也有赖于治理对象以及有关角色据以协调活动实现目标的环境。就网络化治理的未来发展趋势来看，政府在整体上所需的公务人员将会越来越少，特别是在中低层面上更是如此，但在高级层面上将会增加对高技能人才的需求。因此，高层次的网络管理人才理应属于这些基础性条件之一。没有政府参与的治理是很难想象的，没有高素质、高技能人才实施管理的网络治理则不可能是高效的。网络管理人才开发同样是地方治理环境中地方政府遇到的严峻挑战，它直接决定了网络管理行为能否高效实施、网络管理战略能否顺利实现。因此，加强高级管理人才培养力度，加快高级管理人才开发速度，为地方治理开发与储备相当数量和质量的高级管理人才，是地方政府成功实施元治理、完成全球化时代赋予的各种使命的必由之路。

2.网络构建阶段及其核心能力。经过网络筹备阶段的战略思考并选择了网络化治理的实施领域与方案之后，网络治理进程便进入网络构建阶段，它是网络治理模式得以形成的过程。网络构建的过程既依赖于前一阶段地方政府对关键问题、目标与使命以及具体任务的准确判断和定位，又直接影响后一阶段网络运行的有效性。该环节涉及地方政府的几种核心能力，即网络召集能力、目标识别与整合能力、协商与谈判能力。

（1）网络召集能力。网络召集能力主要是指政府动员、号召、聚集政府之外的治理主体参与网络的能力。地方政府召集能力的强弱直接影响甚至决定了非政府组织、社会组织等治理主体参与网络治理的积极性、网络参与主体的数量与质量。社会主体的参与程度，在某种程度上既取决于参与主体的自主性，也取决于政府、市场与社会之间关系调整和组合过程中为社会主体参与公共事务治理所提供的空间。因此，地方政府应通过制度建设，创造社会主体成长的良性环境，建立并不断完善公私互动合作的良性机制,为社会主体参与地方公共事务治理提供可靠的渠道和制度保障，从而吸引众多社会主体参与到网络结构中去。参与网络主体数量越多，公共关注度越高，公共事务的治理越容易获得其所需的资源，公共目标也越容易实现。

（2）目标识别与整合能力。多元社会主体本身就是利益主体，在参与网络治理的过程中，无疑会怀揣各自的利益与目标，不仅这些目标之间可能存在冲突，而且它们与公共利益目标之间也可能存在冲突。因此，对共属于一个网络的各个社会主体或组织的利益目标加以识别与整合是十分必要的。地方政府的目标识别与整合能力是网络构建阶段的关键能力，也是整个网络治理的关键能力。为了聚合各种类型治理主体的力量，创新公共事务治理方式，提高公共事务治理绩效，地方政府首先必须识别、弥合多元利益目标，并明确表达和陈述公共利益，为各行动主体展现它们各自所追求的利益与公共利益目标得以实现的愿景。总之，地方政府在网络构建过程中的角色应定位于“确保公共利益居于支配地位，即确保这些解决方案本身以及公共问题解决方案的产生过程都符合民主规范和正义、公正与公平的价值观”。[16]地方政府对网络主体的目标识别是目标整合的基础，直接决定了公共利益目标的形成与确立及其实现程度。

（3）协商与谈判能力。网络治理结构是政府与非政府组织、社会组织、市场组织等主体构成的多中心治理结构。多元治理主体之间存在着一种权力依赖与互动的伙伴关系，谈判协商关系即是其中之一。所谓协商与谈判，是指多个平等的组织通过平等交流、友好协商、谈判对话，利用各自的资源与技术在某一公共项目上进行合作以达到各自目标的活动。为了维护多元治理结构的稳定，聚集各种技术和资源，达成公共事务治理目标，在政府组织内外对话、讨价还价、协商和谈判等活动是网络构建阶段的重要活动，而网络主体之间的对话、协商与谈判活动及其过程，本质上是一种弥合利益分歧、确立公共利益的过程。在这个过程中，地方政府占据着十分重要的地位，它既是这些网络共同体对话、协商与谈判的组织者，又以网络主体身份平等参与对话、协商与谈判活动。因此，训练一套有利于营造公平、活跃的氛围并在其中开展公开、公正的协商与谈判活动的技能与艺术，开发相关协商谈判的技能技巧，对于地方政府真正承担起网络组织者角色意义重大。

3.网络运行阶段及其核心能力。网络治理结构建立起来后就需要投入运行，为了保护治理结构的稳定及维护多元主体之间的合作伙伴关系，作为网络管理者的地方政府必须培养和发展一系列核心能力。这些核心能力主要包括资源整合能力、网络维护与监管能力，它们共同影响甚至在某种程度上决定网络能否按照所确立的规则和制度成功运行。

（1）资源整合能力。网络的建立与运行首先依赖于治理参与主体拥有的各种技术和资源，网络主体的互动合作亦是拥有各种不同资源的主体之间的互动合作。因此，网络运行阶段地方政府的首要任务就是聚合各种分散在社会主体中的资源，包括财物、信息、劳动力、权威、技术等。资源整合能力便成为地方政府的首要能力，各个网络主体所拥有的资源如果不能集中起来，整个网络的运行以及公共问题的解决与公共利益目标的实现就成了无源之水、无本之木。特别值得注意的是，知识是网络参与主体所拥有的一种重要的资源，它不仅对于各个参与主体调整价值观、建立信任与克服文化差异具有重要意义，而且能为参与主体协同工作创造价值提供条件。作为网络管理者的一个重要责任，地方政府应通过强化资源整合能力来达成共识、实现各个主体之间的知识共享并通过网络促进组织学习，这也是地方政府资源整合行为的重要组成部分。

（2）网络的维护与监管能力。网络的维护与监管能力是网络运行过程中地方政府必须具备的又一项核心能力。网络的良性运行主要取决于参与主体之间亲密的合作伙伴关系，而这种合作伙伴关系的基础是信任。网络伙伴之间既是一种合作伙伴关系，又是一种竞争对立关系。伙伴之间信任程度高则可以增强他们的共识，有利于他们之间的沟通，深化他们之间的合作；不信任或者信任程度低则影响他们之间的沟通与对话，最终影响他们之间合作的广度与深度。因此，作为网络管理者的地方政府应及时发现并消除网络伙伴之间在公共价值、个体利益等方面存在的分歧，维护内部正常的竞争态势，为网络的运行创造某种适宜的环境。这就要求地方政府一方面要强化调控能力，加强对网络运行的监管，及时发现并纠正网络参与者违反网络规则的行为，确保网络运行原则得以严格遵守。另一方面要强化冲突处理能力，及时解决网络中因资源分配等各种问题引发的争议与冲突，减少与消除网络运行的障碍。归根结底，政府对网络的维护与监管就是要营造一个有利于保护网络参与主体积极性、维持网络伙伴之间合作竞争的公平环境。

4.网络终结阶段及其核心能力。网络终结是网络管理的最后一个环节，尽管网络治理结构并不总是有效的，同样充满了失败的风险，但无论网络运行成功与失败，网络终结工作都是网络管理者必须做好的核心工作。从地方治理实践来看，“网络管理最基本的问题受困于我们评估有效性、然后用某种准则来衡量网络是否负责任的能力。”[17]因此，地方政府必须开发和掌握网络终结阶段的管理能力特别是绩效测量与运用能力、责任控制能力等核心能力。

（1）绩效测量与运用能力。地方治理网络结构的构建，在很大程度上是要弥补传统科层结构在绩效方面存在的缺陷，以聚合多元主体及其资源，通过多元主体共同参与地方公共事务治理，提高治理的绩效。网络结构是否完成了网络治理的使命和任务，实现预期的治理目标，取得预期的治理绩效，只有通过绩效测量的手段才能得出结论。因此，地方政府需要通过权衡地方治理的不同层面和方向上的价值和目标，建立一套科学的绩效评估体系，并运用这一套体系对网络治理的绩效开展科学的测量和评估。为了提高绩效测量的技能，网络管理者尤其要重视现代科学与信息技术在绩效测量与评估过程中的运用。现代科学和信息技术既是当代地方治理兴起及其成功实践的基础，也是提升地方治理绩效，推进地方治理发展，实现地方治理转型的重要保障。不过，应该看到，绩效测量只是实现治理的手段，其目的是要通过运行绩效测量的结果，不断消除网络治理的障碍因素，进一步转变治理的理念，提高治理技能，推动更大范围、更多公共事务领域和更高层次的网络治理。

（2）责任控制能力。责任控制能力既是网络终结阶段的一项重要能力，也是贯彻整个网络管理全过程的一项重要能力，并且在很大程度上体现了地方政府网络管理能力的高低强弱。责任控制能力与绩效测量密切相关又同等重要，当政府越来越依赖第三方提供服务的时候,其绩效也会越来越依赖于管理各种合作伙伴关系并让网络参与者承担责任的能力。而责任控制能力不强、责任的缺失恰恰是地方治理进程中地方政府面临的最严峻挑战，也是治理的不可治理性之根本原因所在。网络化治理模式中公共事务参与主体是多元的，政府不再是最高权威，在传统行政模式下赋予政府的公共责任被部分转移到非政府组织、社会组织乃至公民等主体身上。这种网络模式中体现出来的“组织边界的不确定性”、“公共责任界限的模糊性”以及“转嫁财政、绩效甚至是政治风险”的现象，使得其他参与主体对政府的责任诉求更加强烈，也进一步增加了政府履行其责任的困难。“在公共治理的进程中，政府、市场和公民社会作为治理体系主要的行动者，其相互之间的结构关系特别是责任关系，对于治理的成败具有结构性的意义。”[18]责任是一个控制问题，就网络终结阶段而言，由于网络参与主体表面上都是公共责任的主体，但实际上往往由于责任边界的模糊性使得没有人承担完全责任。网络管理过程中责任的不明确与分配不当、无人负责的现象，成为地方治理绩效的主要障碍之一。

责任问题是网络化管理所面临的最艰巨的挑战。因此，建立健全责任控制机制，强化地方政府的责任控制能力，对于整个治理合作网络规则的形成与有序运行具有十分重要的意义。地方政府一方面要明确解决由谁负责的问题，对网络治理主体的责任进行恰当分配，明确行动主体的责任界限与范围并加以严格控制，防止责任流失。另一方面要明确对谁负责的问题，治理的最终目标指向是公共利益，因此各行动主体的负责对象无疑是公民。总之，地方政府既要勇敢承担起作为网络平等参与主体应有的责任，又要承担起作为网络化治理的“元治理”角色所应有的责任。只有具备良好的责任控制机制与责任控制能力，公共责任才不会流失，公共利益才有保障；也只有依赖良好的责任控制机制，网络治理的实践才不会流于形式，才能建立起真正的公共事务多元主体共治模式，才能推动地方治理进程，实现地方经济和社会的可持续发展。

四、小结

地方网络化治理，成功的关键在于多元参与主体治理结构的构建以及政府与社会主体之间的信任与合作伙伴关系的维护。地方治理的绩效水平受到诸多因素的影响，一项研究结果指出,影响包括中国等转型国家公私伙伴关系有效治理的因素包括知识获取、成本、不确定性、政府信用、决策参与、融资成本和政府能力七个方面。[19]可见，政府网络管理能力状况是影响治理绩效的核心要素之一。地方政府在网络治理过程中的战略思维能力、网络召集能力、目标识别与整合能力、协商与谈判能力、资源整合能力、网络维护与监管能力、绩效测量与运用能力、责任控制能力等核心能力，直接决定地方网络化治理的成败。因此，在地方治理实践中，提升网络管理能力，克服网络治理模式给地方政府带来的处理各种网络管理问题的挑战，是地方政府适应新的网络治理模式，推动地方公共事务治理创新的内在要求与现实需要。

参考文献：

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2008年曝光的三鹿奶粉事件再次引发了广大民众对企业社会责任的极大关注。针对社会责任问题，人们一般倾向于道德规范的反省，却很少从理性上去追究怎样提升一个企业的社会责任。企业社会责任的缺失，与我国经济转型期过分强调企业经济效益而忽视社会绩效有一定关系，而社会各个层面，包括政府、企业和公众的容忍和无意识，则导致了必要的监督与约束机制的薄弱。企业社会责任的治理与实现必须依赖于宏观治理机制的推动作用和微观治理机制的促进作用。本文从复杂适应系统的视角，对企业社会责任的上述治理机制进行分析。

一、基于复杂适应系统与企业社会责任治理

(一)复杂适应系统概述

复杂适应系统(Complex Adapttve System，以下简称CAS)理论是美国霍兰(John Holland)教授于1994年在圣塔菲(sFl)研究所成立十周年时正式提出的。复杂适应系统理论的基本概念包括4个特性和3个机制。4个特性是：聚集、非线性、流、多样性；3个机制是：标识、内部机制和积木块。该理论的核心思想是适应性造就复杂性，即CAS的复杂性起源于个体的适应性(李士勇，2006)。由此可见，复杂适应系统更加强调复杂性的一个侧面——适应性。所谓具有适应性，是指单个主体能够与环境及其它主体进行交流，在这种交流的过程中“学习”或“积累经验”，并根据经验改变其结构和行为方式。

CAS理论的提出对于人们认识、理解、控制和管理复杂系统提供了新的思路。在微观方面，CAS理论最基本的概念是具有适应能力的、主动的个体，简称主体。这种主体在与环境的交互作用中遵循一般的刺激——反应模型，表现在它能够根据行为的效果修改自己的行为规则，以便更好地在客观环境中生存。在宏观方面，由这样的主体组成的系统，将在主体之间以及主体与环境的相互作用中发展，表现出宏观系统中的分化、涌现等种种复杂的演化过程。

(二)社会责任响应的复杂适应系统机制

按照复杂适应系统理论，企业社会责任响应是由公司主体与其利益相关者(投资者、职工、消费者、供应商和债权人)构成的一个复杂适应系统，同样存在标识机制、内部模型机制和积木机制。

标识机制：主体之间的聚集行为并非任意的，在聚集体形成过程中，始终有标识机制在起作用。

内部模型机制：内部模型是主体在适应过程中建立起来的。主体在接受外部刺激，做出适应性反应的过程中能合理调整自身内部的结构。

积木机制：基于规则的主体不可能事先准备好一个规则，使它能够适应所遇到的每一种情况。主体通过组合已检验的规则来描述新的情况，那些用于可供组合的活动规则就是积木，使用积木生成内部模型，是复杂适应系统的一个普遍特征。

(三)社会责任响应的复杂适应系统学习行为

按照复杂适应系统理论。个体主动与环境之间不断地相互作用，个体根据一定的规则对环境的刺激作出反应。这些规则以所谓“染色体”的方式存放在个体内部。它们在一定的条件下被选中并且被应用，这种选择既有确定性的方面(按一定的条件挑选)，也有随机性的方面(按一定的概率选择)。刺激一反应模型是用来描述不同性能的适应性主体的统一方式，它说明了主体在不同时刻对环境的反应能力。

在企业社会责任响应的复杂适应系统中，要生成企业主动履行社会责任的学习行为，并递延遗传，需要两个方面的交互作用。

二、企业社会责任的外部治理机制

按照CAS理论，企业社会责任外部治理的功能是企业必须履行社会责任的刺激信号，并通过法律、行政和市场手段强化企业的社会责任遵从意识。其外部治理机制包括如下措施：

(一)立法明确企业社会责任

在我国2006年1月1日起开始实施的《公司法》中，虽然要求“公司从事经营活动，必须承担社会责任”，但如何承担、承担到何种程度却没有进一步说明。此外，我国的相关法律虽然都要求企业承担保护职工和消费者权益、控制污染排放、保证产品质量、安全生产经营等社会责任，但基本上也是原则上的规定，没有具体的实施细则。深圳证券交易所于2006年第一次针对上市公司了《企业社会责任指南》，不过作为规章制度，其约束力和调整范围都比较有限，因此，在上述法律和规章的基础上，国务院应该以《企业社会责任条例》的行政法规形式，对企业承担社会责任的原则、范围、内容以及相关的报告、披露和评价等予以具体、详细的规定，便于企业和相关部门在实践中实施和执行。

(二)开展企业社会责任认证

目前国际上已经出现了许多社会责任认证标准，其中社会责任国际(SAI)2001年版的SA8000标准影响较大。我国的企业社会责任标准建设滞后，已经给社会责任管理造成了障碍。虽然国际上广泛采用的这些认证体系对我国制定企业社会责任标准具有重要的借鉴意义，然而，由于国情、文化和经济发展阶段的差异，国外的标准尚不能完全照搬到我国。在参照国际相关标准的基础上，应结合我国实际情况，尽快制定符合行业特点的企业社会责任标准，组织专门机构开展企业社会责任认证工作，对通过认证的企业给予市场准入等方面的优惠政策。同时，鼓励政府或民间的企业社会责任评估机构，对企业的社会责任绩效进行评估，定期以社会责任指数为代表的企业社会责任排行榜，举办“最具社会责任企业”评选等活动。为企业各利益相关者的行动提供社会责任指南。

(三)推行企业社会责任报告制度

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绪论

当传统的灾害风险与现代性导致的风险社会在中国“全面深化改革”的关键时期相遇，加重了校园危机的频发、多样、跨界以及复杂性。在社会情绪暴戾化、人情关系冷漠化、危机意识趋零化、风险类型多样化、危机发展常态化的现实中，传统的管制型、行政型、全能型的危机管理模式因“低效”和“失灵”而难以为继时，以多元主体有效参与、平等协商、良性互动、共管共治的协同治理模式将因运而生。

一、理论基础

二战后，随着凯恩斯主义的广泛影响，政府的扩张达到了前所未有的境地，为此不但未能解决好“市场失灵”，反而导致了“政府失败”。为遏制政府的扩张，和应对全球性危机等问题的挑战，上世纪七八十年代，西方掀起了一场声势浩大的，以自由化、民主化为标志的公共管理改革浪潮。在此浪潮中，一些学者倡议打破传统官僚系统一元统治的模式，而推行以政府、市场及社会等多中心协同的一种全新治理模式。

（一） 治理理论

“治理”理论源于上世纪的公共管理改革浪潮。由于传统公共领域中的科层制与私人领域的理性模式都已不能解决日益复杂的社会问题，这种新的统治模式，“治理”被诠释出来。它“出自于政府、但又不限于政府；参与主体间的界线和责任趋于模糊；肯定涉及集体行为的各主体间存在权力依赖；主体间的互动最终会形成自主自治的网络；政府能力和责任不在于下命令或运用其权威，而在于开发新的工具和技术来控制和指引”[1]。“与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象，它既包括政府机制、但同时也包含非正式、非政府的机制……”[2]。“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；其过程的基础不是控制，而是协调；它既涉及公共部门，也包括私人部门；其不是一种正式的制度，而是持续的互动……”。治理虽好，但也会失败，因此，需要”善治”。善治就是“使公共利益最大化的社会管理过程……，善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程”[3]。

（二）多中心治理理论

“多中心”最早由英国学者迈克尔・博兰尼提出，他发现人们在商品经济活动中的“多中心性”选择构成了自由的逻辑。但这种选择能否适应社会管理的需要，博兰尼并没有作出解释。直到上世纪七八十年代文森特・奥斯特罗姆等学者对美国大城市地区的治理、公共池塘资源和美国立宪秩序以及公共行政体制等方面问题的进行深入研究后，“多中心才逐步从一种思维方式和理论框架提升成为公共物品的产生与公共事务的治理模式之一”。为此，在公共治理中，除了传统的“极端私有化”和“超级利维坦”这两个极端模式外，还存在着“多中心”协作治理模式[4]。这种治理模式意味着公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理主体；也意味着政府、市场及其它主体的共同参与和多种治理手段的应用；它要求政府转变自身的角色与任务[5]。

（三） 协同治理理论

“协同”，最早是德国物理学家赫尔曼・哈肯用来描述支配不同物理系统之间相互关联的一种规则。近年来一些学者将协同理论引入社会科学研究中，与治理理论相结合，构建成协同治理理论。它是“个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和[6]”，它具有公共性、跨部门、互动性、正式性、动态性等特征。

（四） 危机管理理论

危机管理自古有之。现代危机管理理论的渊源，最普遍的说法是20世纪六七十年代一些学者对古巴导弹危机等事件的研究。随着社会需要，其研究已更广泛、更深入了。何为“危机”？不同的学者有不同的定义，但归纳起来就是“危险与机遇的并存”，用菲克的话来说，就是“转机与恶化的分水岭”，它强调的不是事物发展的某个点，而是过程、状态。校园危机管理就是对影响学校正常运转的这种过程、状态而进行的管理。

二、传统高校校园危机管理误区

中国的高校基本上是政府的延伸，高校的危机管理几乎继承了当地政府的危机管理模式。几年前在“9・11”与SARS等国际性公共危机事件的冲击下，各高校根据国家《突发事件应对法》的要求，结合“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的原则，基本建立起了以“一案三制”为主要内容的应急管理制度。但是受传统危机管理制度“路径依赖”影响，其危机管理仍存在着一些误区。

（一）从危机管理意识上看，存在主体危机意识淡薄，侥幸心理严重

1、在危机预警阶段，缺乏居安思危的意识，危机预警机制建设不足。缺乏社会化的风险识别体系，危机监测系统建设不健全；对风险评估认识不够高，危机预警机制建设滞后；风险信息的传导渠道不畅，危机预控机制建设缺位等。

2、在危机准备阶段，缺乏居盈思亏的意识，危机准备不足。“一案三制”的建设与演练不足，使得危机治理无法可依、无章可循；对危机公关准备不到位，在危机治理中易陷舆论漩涡；危机宣传教育不力，致使利益相关者的危机意识培养与危机治理能力训练不足；人财物等资源准备不充分，危机治理成为无源之水等。

3、在危机舒缓阶段，缺乏居优思劣的意识，对危机舒缓重视不够。危机规划设计、实施与评价存在虚位或缺位，使危机治理缺乏系统的行动纲领；范围内危机基础数据挖掘、整合与集成力度不够，难以形成决策支持；危机治理必需设备检查、维护、保养与更新不足，限制危机治理有效率。

4、在危机应对阶段，缺乏居进思退的意识，导致危机应对不力。危机信息沟通渠道不畅，严重降低了危机决策的时效性；指挥决策体系设置不科学，危机应对中容易就重避轻，从而丧失治理的主动权；与利益相关者的协调与沟通机制不畅，无法快速有效地整合与调度各方应急资源；危机公关治理薄弱，易陷入信誉危机等。

5、在危机重建评估阶段，缺乏居胜思败的意识，对危机学习与训练不够。恢复重建领导部门设置不尽合理，严重影响后期的重建评估工作；危机损失评估不够科学、客观，责任落实不到位，危机重建常变成庆功会；恢复重建资源配置不合理，监管缺位，易被挪作它用；利益相关者参与性不足，参与渠道不畅，危机重建困难重重；不重视危机学习的长效机制建设，危机治理的收益甚微等。

（二）从危机管理模式上看，治理主体单一，体制僵化，手段落后，方法单一等问题

1、在目前的高校校园危机治理中，治理主体单一。在涉外的危机治理中，校方和政府常唱独角戏，其它主体参与较少；在涉内的校园危机治理中，部门分割严重，表现为直接责任部门的独角戏，其它部门、学生与教师群体参与性不足。因此出现，当校园危机发生时，学校都似如临大敌，但又本能地排斥其它主体的治理价值，习惯性地采取行政动员的形式独自承担起治理的责任。诚然，在现实生活中，危机的产生与影响，学校已无法独立解决，单一的主体介入、独立资源的利用，只会使危机影响的深度与广度更加不可控，不利于其它利益群体的自救、互救意识和能力的培养，抑制了其它治理主体与学校协作的主动性或积极性，甚至导致他们与学校的对立。

2、 在目前的高校校园危机治理中，各高校普遍缺乏一个系统、科学与高效的危机管理体制机制。众所周知，当前我国高校危机治理体制机制基本上都是政府危机治理体制的复制品，它特别依赖于行政命令维序。当然这这种体制机制在传统的危机管理中的效果是可见的，但在现代的危机管理中可能弊大于利。如人们更强调即时的反应或被动应对，而缺乏主动出击的动力；具有法律责任的治理主体（部门）间更强调类别管理、部门管理，而轻视相互之间的沟通、协调与整合；各治理主体间职责划分不合理、相互协作的基础缺失，导致相互推诿、扯皮现象时有发生，进而影响治理的效果；常设机构健制不全，使常态管理与危机治理工作脱节严重。

3、 在目前的高校校园危机治理中，存在治理手段落后，方法单一等问题。危机治理是一项系统工程，其牵涉的不是人、财、物以及信息的简单叠加，而是在于采取适当的方法与手段使其有机互动。但在目前的高校危机治理中，则普遍存在关手段落后、方法单一等问题。具体表现为：在应急处置中，强调独立作战而忽视相互协作；在危机决策上，重视感性判断而轻视理性分析；在人文关怀上，注重功利主义后果而缺少人本主义关怀；在动员行动中，偏重思想政治动员，而漠视业务管理激励；在治理理念上，重校园的维稳控制轻协作创新；在治理的方法上，重行政的指挥、控制轻民主的协调、沟通；在治理手段上，重人员编制轻现代科技的综合应用等。

三、 贵州高校校园危机治理的方向

自古以来，中国就有“家长作主”的传统，特别是当遇到危机时，习惯性将危机决策的主动权寄托在家长身上。但是当危机发生时，其突发性、紧迫性及资源的缺乏性等迫切要求危机管理者能在非常短的时间内调用各种资源，此时而再庞大的组织也会显无力。众所周知，当前中国当前正“处于一个社会急剧变动、社会体制转轨的现代化过程之中，各种灾害、风险以及社会冲突和动荡相互交织[7]”。社会公共危机呈常态化发展，校园已不在是寂静的“象牙塔”而独善其身，校园危机治理模式必须作出全新的调整，多中心协同治理成为未来校园危机治理的最佳选择之道。

1、从治理责任主体角度，应建立健全有机互动的校园危机治理多元主体系统，如行政责任主体系统、利益责任主体系统以及道义责任主体系统。所谓校园危机治理的行政责任主体系统主要指在法律上具有行政责任关联的行为主体及其构成集合，如学校的上级主管部门、学校的责任部门和个人、导致危机发生的组织或机构，与危机产生有关联的其它组织与个人。所谓校园危机治理的利益责任主体系统主要指在经济利益上具有一致性的行为主体及其构成的集合，如学校师生、政府、校友、学生家长、医院、设备供应与管理企业，以及其它利益相关者等。所谓校园危机治理的道义责任主体体系主要指既没有法定责任、又没有经济责任，但道义责任和义务的行为主体，如自愿者组织与个人、新闻媒体、慈善机构、校友等。

2、从治理过程角度，应建立健全系统、有效的全过程危机治理系统，如危机预警、准备、舒缓、应对以及重建评估等有机衔接的系统。危机预警系统指通过监控危机（风险）源，甄别、收集、处理和评价危机（风险）相关资料信息，并向决策层发出预警信息并提前采取预控对策的人机交互系统；准备系统是指为了缩减危机的发生及冲击力，提升危机治理（或应急）能力而做如如制度（预案制定）建设，公共关系的构建，宣传教育的准备，人力、财力、物力及设施（备）的准备，预案的演习，以及其它治理技巧（或能力）训练等方面而做系统性工作；舒缓系统指任何可减少危机产生以及危机产生后造成生命及财产风险（损失）的行动，如危机治理行动计划的管理、潜在危机风险的评估、基础设施的检查维护等；应对系统是指治理主体根据正在发生的危机观察，结合预警系统、准备系统以及舒缓系统建立中的有价信息，作出旨在控制或消除危机事件，降低危机带来的损失，以及保持民众的生命财产安全的一系列行为或措施，如启动预案、处置危机、开展救援、引导舆论、形象管理等；重建评估系统指危机被控制住后，为使社会经济生活趋于正常并配合减灾而进行的如评估危机造成的损失，总结危机治理过程中的经验与教训，恢复被打乱的社会经济秩序，缝合撕裂的社会心理，重建受损的基础设施等各项活动。

3、从治理技术基础角度，应夯实资源支持与技术保障两大支撑基础系统。正如陈安等说，资源支持与技术保障系统是保障应急处置有效性和稳定性的必要基础和架构。两个系统不是独立存在的，是一个交互、联系的有机体。资源支持系统主要是基于一些如危机（风险）源数据库、应急预案库、危化品库、机构治理人员库、专家库、危机救援物资库、案例库、危机治理知识库、空间数据库等多个基础数据库的集成与整合，其主要功能是促进人力、物资、财产、信息等资源的合理布局、配置、调度和补偿等，为危机治理需求提供支持。技术保障系统包括软（硬）件的技术保证与技术维护，它是高效管理与科学技术有机结合，目的是为在危机治理中使各类人、财、物及信息的调配与处理提供技术支持，它是不仅是一个技术平台，还是一个互动平台，它同时还是危机准备和减灾活动的重要手这一。

4、从危机紧急应对的角度，应健全防御避难与救护援助系统。当危机发生时，直接考验人们的主要还是防御避难与救护救助系统的效度，这两大系统是考验危机治理成败的关键。防御避难系统分为防御系统和避难系统。防御系统是危机发生前，预先建设防止危机发生或减缓危机扩大的工程性或其它类型的设施，如消防设施，应急供水、供电系统，危机信息预警系统，心理干预机制等；紧急避难系统指在危机发生的紧急情况下可保障人、财、物及信息安全的工程技术设施，如地震时的学校操场，洪涝灾害时的学校楼宇，中的校园围墙或隔离带等。救护援助系统是危机不可避免的发生并对人们的生命健康以及财产安全造成影响后，延缓或消除这种影响的系统。具体而言包括医疗援助、消防援助、心理援助等系统。

参考文献：

[1] 格里・斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学杂志，1999（1）

[2] 詹姆斯・N・罗西瑙主编，张胜军，刘小林等译，没有政府的治理――世界政治中的秩序与变革[M].南昌：江西人民出版社，2001，5

[3] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000，8-10

[4] 曹立春.治理理论与多中心合作治理模式研究述评[J]理论观察， 2014（7）

篇（4）

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）06-0047-02

近年来，世界范围内的重大公共卫生事件时有发生，国内则更是频繁。如：2014年的西非埃博拉疫情和2015年的中东呼吸综合征（MERS）疫情，国内广东地区登革热疫情异常高发，这类疫情传染力很强，并且具备有限的人传人的能力，一旦发生，就严重威胁着全世界范围内的人民生命健康和社会安全。因此，完善公共卫生事件管理，积极预防并及时应对重大公共卫生事件已日益成为政府应对突发事件的重点工作。然而传统的单一政府主体权威管理模式已经无法适应公共卫生事件这类公共问题的管理要求。因此，在这样的大环境下，找寻一种适应当前公共卫生事件发展趋势的管理模式就成为国内学者和实务者的研究使命。党的十八届三中全会首次提出“国家治理”的概念，这里的“治理”就是强调的以共同利益为目标的多元主体协同治理。

近年来，协同治理理论已经渗透到我国社会管理各领域，并发挥了不错的效果。但是，协同理论作为一个以研究系统内部各要素及子系统之间的相互影响以及相互合作为目标的理论，是否能够在治理公共卫生事件这类突发性事件中发挥真正的实践作用，弄清以下三个问题是必须的：一是在理论层面上，公共卫生事件协同治理是否具有可行性；二是在现实层面上，公共卫生事件协同治理在实践中的现实困境；三是如何化解理论可行性与现实困境之间的张力，构建新形势下公共卫生问题协同治理的有效路径。

一、公共卫生事件协同治理的分析框架

（一）公共卫生事件协同治理的内涵

协同理论是20世纪70年代由德国物理学家赫尔曼・哈肯创立的。他认为“协同理论是研究由完全不同性质的大量子系统（例如电子、原子、分子、细胞、神经元、力学元、光子、器官、动物乃至人类）所构成的各种系统。研究这些子系统是通过怎样的合作才能在宏观尺度上产生空间、时间或功能结构的。特别要注意研究那些以自组织形式出现的结构，从而找出与子系统性质无关的支配着自组织过程的一般原理。”[1]

公共卫生事件协同治理俨然已是大势所趋，它是以政府为中心，非政府组织、企业、个人等多元主体协同参与治理，以新兴的网络技术为支撑，依据公共卫生事件的演化周期，在事件的发生、发展、消弭的各个阶段，各参与主体协同合作采取有效的措施有效预防、处理和消除危机，解决单一主体不能解决或实现的目标。它主要包括以下内涵：其一，公共卫生事件治理主体的多元化。公共卫生事件本就属于公共问题的范畴，公共问题的管理一直是以政府为主体，同时也是政府作为责任承担者。但在公共卫生事件的协同治理中，政府作为唯一主体的情况已不存在，伴随着的是社会中的非政府组织、民营企业、公民个人等在内的相关社会组织和利益相关者都可以是事件的治理主体，不同主体在沟通协商的基础上，不断达成共识，从而在事件处理中高效发挥作用，及时消弭危机。其二，治理权力的多中心化。公共卫生事件的应对是典型的公共问题的处理，它的协同治理需要权威，在国内，长期以来权威的主体都是政府，但在协同治理中，这个权威不一定是政府，其他治理主体都可以参与到管理中来，构建一个协同治理网络，从而形成多个权力中心，共同协商、相互监督、相互激励、相互制衡，实现治理中的权力共享。其三，公共卫生事件协同治理的精髓就是参与与合作。多元主体治理的基础就是合作，它需要政府同其他参与主体在平等自愿的前提下进行协商对话，建立权力共享、利益共享的伙伴关系来共同治理事件。其四，事件治理的直接目的就是有效预防、处理和消弭危机，保证广大人民群众的生命安全和社会安全。在公共卫生事件的协同治理中，利用多方的优势互补，实现“1+1>2”的高效危机处理结果，从而保证和增进公共利益。

（二）运用协同理论分析公共卫生事件协同治理的可行性

“协同理论是探寻复杂系统中各因素或者各子系统之间既相互竞争又相互合作的科学理论，其研究对象必须具有复杂性、开放性，以及远离平衡状态等特点。”[2]而公共卫生事件治理体系就是一个复杂的系统。首先就表现在事件产生的不确定性和处理的复杂性以及多元的利益相关体，使系统内部各成员相互影响、相互合作。然而，在公共卫生事件发生后，由于“经济人”的特性，各治理主体所追寻的价值利益、价值目标不可能一致，那么这种情况下系统内部自组织的协调就变得非常关键；同时系统本身不仅受到其内部各子系统的作用影响，也会受到外部环境的影响，外部环境的变动必然导致系统内部各要素和子系统之间的关系变化，具有很强的动态性。其次，公共卫生事件协同治理体系是一个开放的系统。公共卫生事件治理的高成本和高难度，决定了必须不断保持同系统外进行物质、信息以及资源的交换，不管是公共卫生事件协同治理的需要，还是公共卫生事件协同治理的功能输出，都表明了公共卫生事件治理是一个开放的系统。最后，当前我国公共卫生事件治理体系处于一种非稳定状态。我国传统的以政府为中心的单一权威主体治理模式已经不能有效应对与日俱增的公共卫生事件，这一具体情况决定了治理体系的非稳定状态。所以，必须对目前的治理体系进行机制的优化和结构的再造。综上所述，运用协同理论分析公共卫生事件的协同治理是具有可行性的。

二、突发公共卫生事件协同治理的路径选择

（一）不断完善公共卫生事件立法，促进事件治理的多元主体依法、高效、有序参与

2003年，依据《中华人民共和国传染病防治法》，针对防治非典型肺炎工作中暴露出的突出问题，我国就出台了《突发公共卫生事件应急条例》，这两部法律对公共卫生事件的应对与管理做出了详细的规定，使我国公共卫生事件管理进入法制化管理轨道。但是，相关法律法规并没有对公民和社会组织在参与事件治理过程中的权利与义务做出明确规定，其治理主体的地位和作用并没有得到重视。随着自媒体时代的来临，公民的声音也越来越有影响力，公民和一些社会组织在社会治理中的角色也越来越突出。2013年，黄浦江上出现大量死猪，各大媒体积极报道，迅速引起了政府的高度重视，及时对死猪进行打捞和无害化处理，沿途广大养殖户也积极配合政府的应急措施，使事件迅速得到控制。在这一过程中，媒体和公民的主体责任得到充分的展现。但相关媒体在报道中各自为政，有失偏颇，力量没有得到高效整合，给社会造成一些恐慌。因此，应完善公共卫生事件管理立法，确定公民和各类组织在事件治理中的主体地位，明确其在事件治理中的权利和义务，保障公共卫生事件治理多元主体依法、高效、有序地参与。

（二）规范公共卫生事件协同治理的权责体系

公共卫生事件取得协同效应的一个重要前提就是在公共卫生事件协同治理系统中，协同内部各要素相互协调、相互作用从而形成源于系统本身的内生动力机制和激励机制。在公共卫生事件协同治理结构中，首先需要解决的就是明确包括政府在内的所有参与主体的权力与责任的划分，只有明确了责任问题，才能保证协同治理的高效。因此，如何明确权责划分就成为公共卫生事件协同治理的关键问题：首先，根据权力关系中的权责一致原则，明确参与主体的职责权限。其中的“权”，既包括政府在事件协同治理中的权力，也包括公民、私人团体、社会组织、媒体等在协同治理中的权利。权责一致原则就是既要保证各参与主体在事件协同治理中的权力行使，同时又要明确各自的责任边界和自身的角色定位。其次，依据成本与收益对等的原则，在明确各参与主体权责一致的基础上，使各主体在行动中各尽其责，发挥自身最大的效用，避免在协同治理中各主体各自为政，追逐自身利益而忽视整体利益，甚至有责推诿的现象。最后是建立责任考评体系和激励机制，对各参与主体在公共卫生事件协同治理过程中所履行的职责进行考核评价，根据考核的结果对主体进行不同程度的奖励与责罚，督促其在协同治理过程中最大效用地发挥自身的能力，各尽其责。

（三）构建公共卫生事件协同治理的运行网络

完善的法规制度、明确的权责关系是公共卫生事件协同治理高效运行的保障，但在这些基础上，还应加强参与网络的多元化、规范化建设，同时也应保障协同机制的深度融合。第一，建立公共卫生事件参与主体的决策机制，完善的决策机制是保证事件顺利解决的关键。在这个机制中，就必须体现主体有平等的参与机会和享有均等的权力。“权力均等意味着所有的人都有发表观点的权力，没有人能够进行支配，且所有的人都能够参与进来并相互影响。”[3]公共卫生事件协同治理本身就是一个开放的系统，那么其决策过程也必然不会例外，从决策制定、实施、考核、评估这一系列环节，都应保障各参与主体拥有平等的机会参与，并在决策过程中充分表达自己的意愿，科学的决策机制必须要能够兼顾参与各方的利益，唯有如此，决策的科学性与民主性才能得到保障。第二，建立公共卫生事件参与主体间利益协调机制。利益是合作的基础，利益在各主体间的契合度是协同协作高效运行的保障。一方面应在平等、自愿与协商的基础上，建立合理合法的成本分摊机制，在公共卫生事件协同治理中，各参与主体的地位以及相应承担的责任与义务都是不同的，应在这种区别上合理合法分担治理的成本；另一方面，有效利用公共财政的支持，建立合理的利益补偿机制。通过政府对公共卫生事件协同治理的各项补贴调节各参与主体的利益，从而达到增进公平的效果。第三，建立公共卫生事件参与主体间资源共享机制。公共卫生事件治理的复杂性、及时性，都要求各参与主体在协同治理中发挥优势资源互补，从而实现资源协同发挥的增效，这就要求各主体分享资源、共享资源。一方面，完善资源共享法律法规制度，古人云：法者，天下之程式也，万事之仪表也，唯有依托法律才能保障参与各方的优势资源得到合法的整合，实现资源优势互补；另一方面，建立以制度为保障，以新兴的网络为载体的大型信息交流互助中心和技术信息共享平台，为各主体在公共卫生事件协同治理中进行更便捷的信息与技术共享搭建平台。

（四）培育公共卫生事件协同治理的社会资本

公共卫生事件协同治理不仅仰仗于决策、制度、法规、技术、设备、资金等“硬条件”，也依赖非正式制度、社会结构、信息沟通、危机意识、社会心理、社会道德等“软条件”，这就“需要社会公众的共同参与，需要社会公众共建新的公众文化，需要以信用和承诺为基础的经济组织的相互依存，也就是需要社会资本的总动员和重建社会组织缺失的社会资本。”[4]“社会生活中那些表现为网络、互惠规范和信任的特征构成了一个社会的社会资本。”[5]培育公共卫生事件协同治理社会资本，首先是要培育普遍的社会信任意识。信任是一切合作的基础，也是重要的社会资本，合作主体间缺少信任，则很难实现高效的合作。社会信任的培育不仅需要构建诚信政府和不断提升政府的公信力，同时也需要社会组织、广大民众守法守纪，共同营造社会的信任文化。其次是公共精神的培育。公共精神是孕育于公民社会中的基本道德观念和统一于维护公共利益和保障社会和谐发展的价值取向，它包含着公民社会中的基本社会道德以及对公共利益、公共责任、公共规范、公共原则的认同与维护。公共卫生事件协同治理要实现协同增效，不仅需要正式规则的保障，同时也要形成以公共利益为目标的公共精神做后盾。最后是发展壮大社会组织的力量。近年来，随着公民社会发育不断趋向成熟，社会组织在社会治理中的地位不断增强，在公共卫生事件治理中也不断崭露头角。国家应当鼓励和支持社会组织参与到公共卫生事件协同治理中来，社会组织自身也应当不断完善，发挥在协同治理中的主体地位，成为实现公共卫生事件协同治理的重要推动力量。

参考文献：

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[3]J.E.Inness，D.E.Booher.Planning with Complexity：An Intro-

篇（5）

所谓社会合作规制，或社会合作管制，系指社会组织、个人等社会主体本着合作治理的理念，就社会公共事务或国家事务在社会自治的基础上，平等地与国家或政府进行合作共治的一种规制模式。社会合作规制是整个合作规制体系关键的一环。原因在于：合作规制体系不仅包括通常理解的按照政府与社会的中心—边缘模式构建的国家层面的合作规制，而且包括在合作规制结构中处于同样重要地位的其他规制模式，诸如立于社会层面的合作规制、国家层面合作规制与社会层面合作规制之间的合作等。但是，从合作治理的理念来看，合作规制的基础与其说在国家合作规制，还不如说在社会合作规制。社会合作规制的基本精神在于不断探索社会自我规制体系完善的同时，亦应从合作规制的视野来探讨社会主体与国家间的角色变迁问题。因此，社会合作规制实际上并非对以前社会自我管制的完全替代，也不是对高权管制的全盘抛弃，而是从社会这个中心切入、以合作治理的视角进行理论构建，以便弥补合作规制体系大厦中所偏废的一隅。社会合作规制生成了由规制主体、规制行为、规制责任以及救济机制等构成的运作机制。

（一）多中心的规制主体

社会合作规制主体既可以是社会组织甚至公民个人等社会主体，也可以是政府机关等传统行政主体，还可以是传统行政主体与社会主体的合作者，显现出多元化、多中心的态势。但是，在传统行政主体与社会主体之间，社会主体特别是社会组织在其中占据首要和基础的位置，是社会合作规制最重要的主体。这不仅因为在社会合作规制中，社会组织已经成为“自组织”［4］，按照组织逻辑和运行机制进行治理和自治自律，而且因为非政府组织等社会组织是任何社会的重要组成要素，社会组织的成熟度决定着该国社会的成熟度。但是“，自组织”并非完美无缺，一旦信任与合作机制出现危机，则需要“他组织”即国家或政府以规制主体的面目出现，不过国家或政府在其中的角色是合作伙伴，可能扮演倡导者、主持人、支持者、经纪人、框架规制的提供人、直接参加者等多重角色。除了主体多元化、社会主体优先之外，社会合作规制主体还具有以下三个特征：一是平等性。社会组织之间、社会组织与公民之间一般不存在上下级关系，都是权利独立和地位平等的合作者；即使政府也成为与社会主体互相对等的“合作制组织”，也要尊重网络化权威。二是自愿性。参加社会组织的成员以及公民承担公共事务都不是强迫的，而是自愿选择的结果，各社会主体之间是合作伙伴关系，独立或与政府合作承担起社会管理职能。三是开放性。社会合作规制主体不是封闭的系统，而是把与其他主体、其他环境的互动合作作为它自身合作机制的外向伸展，其他组织或个人为了合作规制社会或国家事务可以加入原有的主体系统中。总之，与传统政府规制以政府机关“单中心”主体模式不同，社会合作规制主体充分体现了合作治理中“多中心治理”的精神实质。

（二）协同合作的规制行为

由于受合作治理的统摄，社会合作规制的行为模式为协同合作行为模式。不同于国家居于规制者地位对规制对象为“外部式”的“他律”措施，社会合作规制行为则主要为社会主体之间“内部式”的“自律行为”以及社会主体与国家平等合意式行为。无论是“自律行为”，还是合意式行为，可以说都是合作治理主导下的合作行为模式的具体表现。由于社会合作规制通常涉及社会主体的行为限制与义务负担，因此又可称为“自负义务”，即社会组织及私人等自愿地担负起实现超越自己利益范围以外的公共福祉的作为义务。而对于有些公共事务，由于社会主体能力所限或者规制失灵等，需要与国家或政府一起采取合作规制行为方能顺利完成。虽然协同合作行为是社会合作规制的主要行为模式，但是其具体实施机理却具有多样性和复杂性。一是大部分协同合作行为的实施主要基于规制主体之间的共识和信任。“信任的在场，可以使交往关系成为相互理解、互相尊重的关系，并能生成共同行动的合作行为。”［5］可以说，社会合作规制行为的实施是否成功、取得多大效果，与社会合作规制主体之间信任关系及其深度唇齿相依。不难想象，没有会员的同意和信任，该社会组织是无法达成自治规章或章程这一“抽象合作行为”的。二是有的协同合作行为的实施主要依靠社会舆论、道德自律、内部监督、同行监督等产生的社会压力。这种社会压力迫使爱惜声誉的社会主体自觉遵守社会合作规范，而无须依赖专设的国家机构来专门组织实施。三是有的协同合作行为则需要依靠社会自治力甚至国家公权力来实施。前者包括社会组织对其因成员身份而享有的各种权益进行处分，包括申诫罚、财产罚、行为罚等多种类型，直至包括剥夺其成员身份的除名处分；后者则体现了强制性与自愿性合作的特色。随着合作关系的展开和法的进化，在社会合作规制的各种协同合作行为实施方式中，信任机制所占比重将上升到最高，国家强制实施将降到最低，由社会压力和社会自治力等保障实施的行为方式将随着时展而缓慢上升。

（三）复合多样的规制责任

由于合作治理是一个分担共同责任的治理结构，因此以合作治理为理论基础的社会合作规制的责任也具有复合性。在社会合作管制责任中，不仅包括社会组织或个人滥用社会权力应承担违法责任，而且包括国家机关或授权组织违法行使权力应依法承担责任，而且从根本上说，国家或政府机关是最终的责任担保人。比如，2003年成立的“欧洲因特网合作管制网络组织”提议合作管制是一个政府代表、私人企业和市民社会等多方利益相关者的合作过程，他们分担建立网络管制规则的共同责任，并且政府机构、网络供应商、网络使用者都成为保护未成年人免受非法和有害内容的管制“责任链”（chainofresponsibility）的成员［6］。另一方面，社会合作规制的责任具有多样性，即指责任形式、责任追究机制以及责任渊源的多样性：责任形式不仅包括科层制下的国家补偿、赔偿、行政处分等，而且包括社会自治组织对会员身份的惩罚和体现在合作行为的道德责任等；责任追究机制的多样性，包括国家层面的制度化责任追究机制方式，更包含了社会层面复杂的责任追究方式；责任渊源的多样性，包括法定的责任，但更多的是意定的责任甚至伦理责任。

（四）合作高效的规制救济

社会合作规制的救济是一种合作型救济，它在主体、途径、方式多方面展开———从解决主体上看，不仅包括传统国家或政府机关实施的救济，而且扩展到社会组织依法进行的救济；从救济途径上看，不仅包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿等，还应将自我调解、民事仲裁等多种途径包括在内；从救济方式上看，不仅包括法律法规规定的责令履行责任、赔偿、补偿等正式机制，还包括自我协商、谈判、谴责、公布等非正式机制。比如，为了加强市场监管，克服无序竞争局面，温州市五金商会维权委员会根据企业共同签署的《锁具维权公约》规定的条件、处置程序和处罚措施等，曾经保护了332件新产品，处理了十多起侵权行为，责成侵权企业停止生产、停止销售、销毁模具，并对不听劝阻者予以登报公布，情节严重者还配合政府机关，予以经济处罚。虽然随着行业的成长，该委员会的职能已经“退隐”，但这些措施弥补了地方政府在创新产品外观设计等方面的维权不足，被国家专利局认为是“对专利法的有益补充”。同时，社会合作规制的救济还是一种高效型救济，即指权利救济及时高效、成本低廉。社会合作规制争议发生后，一般首先通过自我协商调解、内部化解来解决冲突，由于自我救济程序简单、当事人自愿接受，所以它是各方乐意采行的方案，即使自我协调失败而导致行政救济或司法程序介入，其结果也更容易及时得到履行。

二、社会合作规制的行政法回应

社会合作规制的这种全新模式，无论对传统行政法理论还是具体制度均构成了巨大的挑战，同时也给传统行政法的变革和回应带来契机。为此，我们需要从行政法背后的国家与社会理论的发展、行政法的制度根基的重构、行政法的原则和制度的创新等方面对社会合作规制进行能动的法治回应，为社会合作规制的顺利发展提供法治保障。

（一）发展行政法的合作国家与社会理论

美国学者阿曼曾言“：在任何时候，行政法都与时兴的主流国家理论直接相关。”［7］这说明行政法与国家存在着极为密切的关系。自20世纪七八十年代以来，各国“政府失灵”和高权管制模式的僵化促使人们开始反思国家垄断社会公共管理事务的正当性、有效性，于是，放松管制、解除管制、民营化等成为新的举措和时代的主流。但是，放松管制等并非完全抛弃管制，其最终发展趋势是国家与社会的合作规制。这种合作规制及其法制的背后蕴藏着一种合作国家的理论。当然这里所指的合作国家模型，只是从合作的角度得出的结论，并不意味着否定其他国家模型如法治国、行政国等的存在和意义。合作国家从国家的管制手段、国家任务的实现两个角度观察现代国家面临的课题、国家活动以及国家与社会关系的转变。其基本思想和特点是：实现任务的主体不限于国家，也包括私人；管制模式是立于国家与其他主体对等的多中心结构；法律理性为实质理性，重视政治系统对其他社会次级系统的运作逻辑的尊重；典型的行政行为是合意式行政行为；国家任务具有多种责任形态等［8］。合作国家理论对于我们革新传统规制模式、建立社会合作规制以及发展当代行政法意义重大。如果说在公共权力与社会权力日益交融的当今时代，行政法背后蕴藏着合作国家的理论的话，那么从社会的角度观察，行政法同样蕴含着合作社会的图像。这里的合作社会大体描述私人组织、个人等一切社会主体成为自主的合作主体这么一种状态，不仅社会成员之间成为平等的合作伙伴，而且社会主体与国家之间也存在平等的网络合作关系。合作社会的基本特点是：合作是两个或两个以上平等主体之间的合作；合作的支持系统是受公众所承认的规则和程序，通过组织规范和程序规范来设计合作规制的社会系统；规制模式是立于社会主体与国家对等的无中心结构，进行本文意义上的社会合作规制；法律理性是反思理性，立足于协商民主的“回应性和责任性”框架，实现规制的合作性和内在反思；典型行为是各种合作正式与非正式的合作行为，等等。而且，社会合作不是构成性的而是建构性的，合作所表明的是对生产关系、社会关系以及社会制度的主动建构。由此可见，合作社会不仅引起了社会治理体系本身的构建，而且也导致了政府治理体系的革新和相应行政法治的变革，因此合作社会理论可以说是契合社会合作规制以及当代行政法的新理论。

（二）重构行政法的制度根基

为了适应社会合作规制带来的公私利益合作化、公私权力网络化，我国行政法的制度基础必须进行转换和重构。在行政法利益基础上，要实现由单一公益向合作利益的嬗变。可以说，任何行政法制度和体系只能建立在特定的利益基础上，利益基础如何直接决定行政法制度体系的形态。由于社会合作规制可以说是一种追求个人利益最大化和公共利益最大化双赢的规制模式，这使得它既区别于行政高权规制为了追求公共利益最大化而采取的行动方式，又有别于社会自我规制为了追求个人利益最大化而可能造成的自利行动，因此如果说将与高权规制相适应的行政法利益基础界定为公共利益的话，那么适应社会合作规制需要的行政法体系的利益基础就必须是由私人利益与公共利益二者融合而成的合作利益。正因为如此，从政府规制或社会自我规制的单方规制到合作规制特别是社会合作规制，必然带来行政法利益基础的重塑：要全面理解公私利益的互相依赖性，认识到私益对于公益的根本性和公益对私益的指向性；要淘汰那种将政府规制的行使等同于公共利益的利益观，应将私人利益纳入到合作利益当中，契合公私利益交融和多样化实现的实际；要公平维护各方利益关系，通过行政法的具体制度来制约国家的非法侵害。由此可见，重塑行政法的利益基础，就是要通过行政法制度平台兼顾公益与私益，实现合作利益的最大化。在行政法权力结构上，要实现由线形结构向网络化结构的发展。传统行政法往往调整纵向权力关系，主要包括传统通过发号施令、制定实施政策的自上到下的单向度关系、同时一定程度上包括行使社会权力的社会组织对社会事务的管理关系。而社会合作规制促进生成了各种权力伙伴关系，不仅包括纵向的权力关系，个人与社会组织之间以及社会组织之间的横向权力关系，而且更重要的是包括网络化权力关系。因为社会合作规制实现国家权力向社会的回归，充分体现了多中心治理特别是以社会为中心治理的特色，促进了线形结构向网络化权力关系结构的生成。网络化结构意味着政府与其他主体之间从自上而下的等级制向平行组织之间互动转变、从命令和控制向谈判和协商转变、从对立向合作转变。为此，新行政法必须适应网络化权力关系的挑战，构建与这种相互依赖、相互协商、相互合作的多维权力结构相适应的新行政法制度体系。

（三）创新行政法的原则和制度

围绕社会合作规制的挑战，我国行政法要能动回应社会实践，革新行政法原则以及创新行政法有关主体、行为以及救济等制度。首先，要更新行政法基本原则。目前，我国学界对行政法原则的归纳不一，从合法性原则一个原则到几十个原则不等，其中与社会合作规制密切相关的是辅原则［9］。社会合作规制是在自主治理和自组织基础上实现与国家合作的规制模式，它不仅要求把辅原则原有的个人优先于国家的观念拓展到社会优先于国家的观念，把社会自我规制发展为社会合作规制，而且推动国家辅助的手段不再局限于传统行政的干预、控制，而应扩展到柔软、协商合作的手段。为此，行政法原则如要适应社会合作规制的发展需求，就必须对辅原则等既有原则的内涵进行拓展和重新阐释，在此基础上还要创造出“合作原则”，通过合作原则的精神指引，既力戒单一的社会自我规制手段，又避免国家直接命令禁止型的单方高权规制手段，努力实现两种手段的融合与合作。其次，要重构行政组织法。在社会合作规制中，大量的社会组织甚至个人等共同合作主体独立或者与政府行使公权力、履行公共职能，然而这些主体并未得到明确的法律、法规、规章的授权，因而如果用“法律、法规、规章授权的组织”进行解释显然不切实际。比如温州众多商会虽然被该市《行业协会管理办法》规定行使多项超行业职能，但是由于该《办法》只是一个规范性文件，不是地方性法规或者规章，所以商会的法律地位十分尴尬。随着越来越多的社会组织甚至个人成为公权力的行使者，我国的行政法主体理论和组织法面临着巨大的挑战。为了适应社会合作规制中权力主体多元化、权力关系网络化的需要，不仅要在理论上将只要行使社会公权力的组织和个人都要纳入行政法的规范，研究其与现有行政主体理论的关系，要么将其作为新的主体，要么借鉴“公务法人”理论扩展主体内涵，而且更要在具体法律制度上加强建设，明确行使社会公权力的组织和个人的法律地位。再次，要拓展行政行为法。在社会合作规制中，最大量使用的行为是无法类型化的协同合作行为，而这些行为无法纳入传统行政行为法框架中，但它们有的却具有行政活动的性质。基于共识信任、社会压力、道德自律等展开的合作行为，很大部分属于非形式化行政行为，因此，我国行政行为理论需要扩展，使之不仅囊括形式化行政行为，而且涵盖非形式化行政行为。由于合作行为大多数是社会主体之间的协商合作以及社会主体与政府之间合意承担的过程和结果，具有非强制性、合作治理性，这意味着未来的行政行为体系需要增加对非强制、弱权力行为的关注比重。此外，为了应对协同合作行为的挑战，我国行政行为的性质、法律适用以及行政程序等都应作出相应的变革。最后，要完善行政责任与救济法。面对社会合作规制主体已成为责任共同体的状况，我国行政责任制度需要在完善国家赔偿、国家补偿责任的同时，建立社会责任追究机制，特别是要处理好各项责任形式的关系问题，认识到国家最终保障责任对于社会责任的担保关系。与此同时，由于社会合作规制的救济从根本上是一种由社会组织与政府机构合作、自我约束与法律约束合作、非正式机制与正式机制合作所组成的救济机制，因此，为了适应社会合作规制救济的法治需求，我国的行政救济法需要打破国家或政府对救济解决机制的垄断，促进适合社会组织的救济主体之确立；整合行政复议、行政诉讼、行政赔偿等正式救济机制，扩大救济范围特别是司法审查的范围；发挥协商谈判、舆论谴责等非正式救济途径和方式的应有功能和作用，实现非正式机制与正式机制对接和整合；实现司法审查标准真正由合法向合法合理方向发展。通过以上制度变革，为社会合作规制模式的兴起和社会管理创新提供切实的法治保障。

篇（6）

一、社会治理的发展历程

社会治理不是生来就有的，在中国，它经历了“社会统治―社会管理―社会治理”过程，社会治理一词来自于西方国家，但是在我们社会的日益发展中，社会管理不能满足人民日益高涨的社会参与的意识与需求，具有中国特色的社会治理模式应运而生。

我国的社会治理，吸收了国外治理的经验，结合我国国情，形成了政府及其他社会主体，为实现社会的良性运转而采取的一系列管理理念、方法和手段，从而在社会稳定的基础上保障公民权利，实现公共利益的最大化的这种模式。[1]

社会治理也不可能一蹴而就，需要各方治理主体的协同合作为社会的稳定与发展共同努力。

二、课题研究的必要性

1、众所周知，我国市场经济发展之后，社会一直处于严重不协调状态，地区发展差异性大、不平衡。根据清华大学教授胡鞍钢 2004 年 在中国高层论坛报告“关于绿色发展战略问题”的演讲中我们得出了对于当前中国的基本国情的三个高度概括[2]：

（1）“一个中国，两种制度”，即：中国存在世界上最大的城乡二元经济社会结构。

（2）“一个中国，四个世界”，即：中国是世界上地区差距最大的国家。如果按实际购买力平价计算，将中国各地区的发展情况与世界上 200 多个国家和地区相比较，可以把中国划分为“四个世界”：第一世界为北京、上海、深圳。这些地区的生活水平已经相当于世界高收入国家的水平。第二世界为东南沿海地区。这些地区的生活水平已经相当于世界中等偏上收入国家的水平。第三世界为黑龙江、吉林、山东、河北地区。这些地区的生活水平已经相当于世界中等偏下收入国家的水平。第四世界为占我国国土面积 50%的广大的内地。这些地区的生活水平仅仅相当于世界低收入国家的水平。

（3）“一个国家，四个社会”。一是农业社会。二是（包括工业和建筑业的）工业社会。三是传统服务业社会。四是知识社会。这些不协调都亟待解决，以防重大社会矛盾的发生。

2、改革开放以来，我们一直都只为改革政府与社会关系做着努力，但是我国的社会管理改革仍然处于比较初步的阶段：首先，社会中介组织或第三部门没有能够帮助政府完成智能转移；其次，民间组织为主的社会团体很少能有发挥作用的机会；再次，公众的社会管理觉悟不够，公民社会发育缓慢；特别是各级官员没有树立新的治理观念。[2]

顺应时代的发展，本世纪头20年，我们政府管理就有了新的改革要求：尽快形成全社会重视社会发展的氛围，关键就是要提高公民的社会参与程度，改变现有的这种公民参与缺失的情况，基本形成公民社会。[3]

3、我们为什么说要从制度上提高社会治理的效果，因为有些事成败与否，制度很重要。“制度的关键是维护好的秩序，只有我们的社会有秩序，形成一种公平、正义的社会氛围，人与人之间信任度上升，那么我们的社会性互动就会大大地提高效率，并减少合作的成本。[4]

可见，为了使得社会资源的有效利用、社会建设的顺利开展，必须用法律、制度的形式来维护合理、有序的社会秩序，使得社会建设的参与者强化自身法治理念、明确自身的社会责任，并真实地投入到各种建设活动中。[5]

三、从制度上达到以下要求

1、要想很好地实现社会治理，政府首先要提供一个可以多元治理的社会环境，我国要强化政府的社会秩序管理职能。第一是要建立产权秩序。主要从建立健全法律上入手，严厉打击侵犯产权。第二是要完善市场秩序。鼓励市场的公平竞争，完善市场监管体系，做到政府的执法、行业自律以及民众共同努力。第三是要建立社会信用秩序。建立以道德为支撑的社会信用制度，建立信用监督和失信惩戒制度。第四，完善政府危机管理职能。健全预警和应急机制，从而提高政府应对突发事件和风险的能力。[6]

2、确立社会治理的宗旨，使其走上制度化的轨道，树立全民共同协作的理念和目标。努力达到公民社会。让公民理解：实现以人为本的社会发展过程为我国政府社会管理的根本目标。政府的一切权力来自于人民的授予，政府的作用就是保障公民行使权利的权利，社会治理应该实现政府与社会想合作的状态。通过这种社会共治来实现公民社会的目标。

3、社会治理不再是单一的政府管理而是多元主体参与治理，所以要做到社会主体多元化。政府要发挥社会组织的作用，与各种社会组织形成协作网络，共同分担社会责任、共享公共资源、参与公共治理，最终共同受益。治理就是一种持续地协调冲突和利益的过程。社会治理的多元主体就应该在利益协调的过程中达到最终的统一。[7]

4、社会治理的过程应该是公平、公正的，我们想要社会治理能够达到好的效果，就必须保证社会治理的公正性。我国对于规范社会治理的过程方面的法律法规体系还不够健全，大部分的社会治理随意性强，程序多元且规范性不明显，那么我们就要想办法在这种情况下防止权力的滥用，确立社会治理公开制度：一是治理基本信息的强制披露。二是治理过程公开。三是治理结果的公开。[8]这一点可以说是最基本的公开了。

5、治理主体多元化之后就自然而然出现了责任谁负这样的问题，所以我们还要确立治理主体责任化。虽然这是非常重要且必不可少的一项，但是不可否认，对于责任的确定，对于责任制的规范真是太难了。社会治理强调合作、强调互动，其治理主体就有很多，除了党、政府、社会组织等等还包括一些自治组织以及民众，所以说从主体上就很难确定各主体承担责任的大小及范围。[8]

所以我们必须正视社会治理是合作治理，据此来共同承担责任，并在此基础上明确各主体的责任。

6、治理方式要变发命令为协商讨论，以合作与协商为治理方式。国家治理现代化的核心就是要实现政府与市场、政府与社会的协同共治，在加快经济转型中使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在社会体制创新中构建党的领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的治理格局。[8]

四、结语

我国现今仍处于社会转型期，社会管理向社会治理的转变还没有完全完成，我们的社会治理来源于西方，融合于我国实际，在治理的方方面面都需要在实践的过程中不断开拓创新、查缺补漏，首先就是要完善制度上的转变，从制度上入手来加强社会治理的实施效果。建立程序规范，内容全面，措施适用的制度，用制度建设来保障社会治理体制创新的顺利推进，是社会治理走上科学化、规范化、现代化的必然选择。[9]（作者单位：南京工业大学）

参考文献：

[1] 余军华，袁文艺.公共治理：概念与内涵[J].中国行政管理，2013（12）：56.

[2] 杨静.健全社会管理体制，提高社会治理水平――构建和谐社会治理模式[J].2005（10）.

[3] 马长山.国家、市民社会与法治[M].背景商务印书馆，2003：156.

[4] 柯武刚，史漫飞.制度经济学[M].商务印书馆，2002：33.

[5] 周晓丽，党秀云.西方国家的社会治理：机制、理念及其启示[J].南京社会科学，2013（10）：77-78.

[6] 柴振国，赵新潮.社会治理视角下的社会组织法制建设[J].河北法学，2015（3）：35-36.

篇（7）

关键词:公司社会责任 公司内部治理 强制性 股东

始于20世纪初期的公司社会责任理论,其要旨在于,公司的权力来源于利益相关者群体的委托,而非只是根源于股东的授权。公司的管理者应该对利益相关者群体负责,而非仅对股东负责。公司在追求股东利益最大化的同时,应该最大限度地维护其他利益相关者群体的利益。

对此理论,赞成与反对者均有之。其中,是否以及如何通过公司治理落实公司社会责任成为争议的焦点。对于前者,我国学界给予了肯定性回答,并基本达成了共识(黎友焕、龚成威,2009)。对于后者,我国学界认识不一,其争点在于谁应该成为公司控制权的主体。

我国公司社会责任的特点

研究表明,履行社会责任对企业绩效和竞争力具有正向影响,社会责任是一项能给企业带来丰厚回报的长期投资(黎友焕、龚成威,2009)。但由于股东利益和利益相关者群体利益、公共利益之间的异质性,在现有公司治理机制下,社会责任不可能成为公司的自觉行动,更多体现为社会对公司的一种外在强制,这一点在我国尤为突出。

在我国,大多数企业处在产业链的末端。对企业而言,履行社会责任更多意味着成本投入,而这种投入往往在短期内是看不到收益的。尤其是那些劳动密集型的制造企业,要达到像SA8000这样的标准需要较大的投入。对于以价格为竞争优势的企业而言,这将会削弱其产品的竞争力(龙晓枫,2008)。为了生存,企业必须使用不同方式将其成本外部化至社会或其他处于更弱势的非股东利益相关者身上,甚至不惜牺牲环境利益(王全兴、黄昆,2008),即使是那些治理比较好的上市公司也不例外。根据2008年中国上市公司100强公司治理评价报告,高达63%的公司对环境保护和社区发展等公益事业贡献甚微,只有23%的公司在履行包括环保和社区发展等内容的社会责任方面做出了一定的努力(鲁桐、钟继银、孔杰,2008)。

由此可见,在我国现有经济结构下,公司社会责任的目的在于缓和股东、公司和利益相关者群体之间的利益冲突,实现社会可持续性发展。这意味着,公司社会责任的落实,关键在于解决公司各类成员之间的利益冲突,也就是要解决以下二者之间的矛盾:第一,谁从公司决策中受益;第二,谁应当从公司决策中受益。这实际上涉及到公司治理机制的建构问题。

关于公司治理,一般有广义、狭义之分。广义的公司治理,是指通过一套包括正式与非正式的内部制度或机制来协调公司与利益相关者之间的利益关系,其包括外部公司治理机制和内部公司治理机制。其中,内部公司治理机制也称之为狭义的公司治理,是指所有者对经营者的一种监督和制衡机制,即通过一种制度安排,来合理配置所有者与经营者之间的权利与责任关系(李维安、武立东,2002)。

关于公司社会责任的实现问题,我国已有研究表明,公司外部治理对我国企业社会责任行为的影响并不显著。其主要原因是:与发达国家相比,我国缺乏一个相对成熟的资本市场、公司控制权市场、经理层市场、产品市场、会计市场,缺乏一批富有经验的法官、证券分析师、会计师事务所、投资银行、律师、股票经纪人、公司信誉评估行等机构或执业人员,社会无法形成对公司的有效压力。因此,在我国现有经济结构、文化传统、市场机制之下,公司社会责任的落实很大程度上依赖于公司内部治理机制的完善,其中,如何配置公司的控制权是问题的关键。因为,只有合理地分配公司控制权,才可能有序、有效地协调各利益群体的利益,进而为各利益相关者群体利益的实现提供制度保障。如果没有这样的制度保障,公司社会责任的落实就是一句空话。基于此,本文公司治理以狭义公司治理或者公司内部治理机制为研究主体。

我国公司控制权的主体

国家只有在实现了社会的和平稳定之后才能进行生产。不同的国家通过不同的途径达到社会的和平稳定,这些途径均根植于商业企业、公司所有权模式以及公司治理结构。实现并维持社会和平的途径具有多样性,而且也正是这种多样性很好地解释了为什么世界上的公司治理结构会存在差异性(马克•罗伊,2008)。因此,在对一个国家公司治理机制进行建构时,政治影响是一个不容忽视的因素。

一般而言,政治可以从以下几个方面影响公司治理结构:它决定谁拥有公司以及公司权力的分配等。在我国,政治对公司治理机制的影响最终体现为以人为本的科学发展观。以科学发展观论,公司治理机制必须坚持经济效率和社会公平相统一的原则。其中,经济效率是第一要务。

从经济效率的角度看,股东既是公司的初始出资者,又是公司风险的最终承担者,自然是公司控制权的主体。在公司处于破产状态时,债权人成为公司风险的承担者和实际的剩余索取者,也成为公司控制权的特殊主体。这一点已为公司立法所认可,故本文对此不做过多论述,而是着重论述社会公平问题。

从宏观上讲,社会公平是社会整体的利益平衡(杨思斌、吕世伦,2008)。它涉及政府、企业、社会和环境等各方面的利益,而作为实现社会公平的一个环节和一种手段的公司治理机制,不应该承载过重的责任,更不应该成为实现社会公平的唯一通道。公司社会责任的落实更多是通过市场机制的完善,通过政府立法、政策引导、信息披露等措施予以实现的(罗殿军、李季,2007)。因此,不应该将各利益相关者群体视为公司控制权的当然主体,并以社会公平的旗号捍卫之。

从微观上讲,社会公平实际上是一种社会期待。一般而言,社会期待在于保护社会中的弱势群体。如果没有对弱势群体权力的保护,整个社会的公平、正义就得不到保证。以美国和德国为例。在美国,股东非常分散,以个人股东为主的大多数股东处于弱者地位。社会期待保护这些弱势股东。因此美国的公司利益相关者中,重视股东的利益保护是社会期待的结果。而公司的社会责任也根据这种社会期待而形成,并进一步形成了美国独特的公司治理模式。而德国社会期待中保护职工权利和防止环境污染两个方面比较明显,与社会期待相对应的公司社会责任也特别关注职工利益和环境保护,德国职工与投资者共同治理模式正是这一社会期待的反应(佐藤孝弘,2008)。

在我国,重视消费者、劳动者等弱势群体的利益以及环境利益,既是社会对公司的期待和要求,也是社会公平的具体内容所在。但笔者认为,消费者和环境利益代表者分享公司控制权存在技术上的困难。由于无法准确确定消费者、环境利益代表者拥有的专用性资产的数量,公司控制权的安排也就难以进行,以公司形式动员和聚集的经济力量就会轻易地、低效率地转移到管理者手中。对于内部人控制相当严重的我国公司来说,由此产生的问题是,在公司出现亏损时,董事会以维护消费者利益为借口,为其辩解。在出现损害消费者利益的情形时,又会以维护环境利益为由,为其开脱。对社会公平的维护最终变更为对经济效率的一种合法害。因此,按照效率与公平相统一原则,消费者、环境利益的代表者不应该成为公司控制权的主体,其利益可以通过契约的完善、经济结构的升级、市场竞争机制的完善以及公司社会责任意识的提高等制度性和非制度性措施予以维护。

据此,笔者认为,按照效率与公平相统一原则,股东、职工应成为公司控制权的主体,在公司处于破产状态时,债权人可以成为公司控制权主体。至于其他利益相关者的利益,则通过外部约束机制、司法救济机制以及公司经营者社会责任意识的提高等予以实现。

这里需要说明的是,与职工相比,股东在公司治理中应该处于主导地位。这是因为:公司的主要财产来自股东的投资,公司是股东行使财产权的一种方式,在现有财产权的逻辑体系之下,股东应该具有主导性权力;其次,在我国,与人力资本相比,物质资本仍然处于短缺状态,为了鼓励投资,解决社会就业问题,需要给拥有物资资本的股东以充分实现资本增值的信心和制度支持;再次,根据欧盟公司法律第4号指令的规定,欧盟曾经试图推行德国股东和职工共决制,但最终未能实现。这一事实表明,德国公司治理模式并不具有普适性。非但如此,随着欧盟法律一体化的不断推进,德国股东和职工共决制的命运令人堪忧;最后,关于公司目的,历来有股东主导型和利益相关者主导型之争。英国2006年修改公司法时,立法者认为,公司的主要目的是为股东创造利润,但评估利润的时间应该是长期的、而不是短期的。最终,英国公司法采取“开明股东价值”模型(葛伟军,2008)。根据该法,董事主要对股东负有义务,对其他利益相关者利益的考虑也是出于对股东长远利益的维护。这意味着英国公司法最终选择了股东主导型的公司治理机制。

我国公司治理机制的建构

(一)从股东会中心主义转向董事会中心主义

根据我国公司法的规定,股东是公司的最终所有者,股东会或者股东大会是公司的最高权利机关,而董事会只不过是公司的人并受股东会的控制。因此,我国目前仍然属于股东会中心主义。在此权力结构下,其他利益相关者群体利益很难通过公司治理得以实现。因此,为了实现公司社会责任,必须从股东会中心主义转向董事会中心主义,这是因为,在董事会中心主义下,董事会作为业务执行和经营意思决定机关,享有独立的经营决策权,不受股东会或股东大会的限制,股东会或者股东大会也就不能否决其依职权作出的决议。这样,董事会作出的有利于实现公司社会责任的决策才可能得到执行。

(二)增设社会责任委员会以完善公司决策机制

根据我国现行公司法的规定,董事会是公司的决策机关。为了维护股东利益,消除成本,我国公司法设立了董事的忠实义务和注意义务。因此,一般情况下,董事会在决策时,主要考虑的是股东的利益,而不会顾及其他利益相关者群体的利益。为了落实公司社会责任,有必要在董事会下增设社会责任委员会。该委员会由独立董事组成,其基本职责是审查公司的决策是否损害社会公共利益、环境利益,从而保证公司社会责任的落实。

(三)强化职工参与权和监督权

根据现行法律规定,除国有独资公司之外,有关职工董事的法律规范均为任意性规范。同时,虽然公司法明确要求普通有限责任公司的监事会中必须有职工监事,并且职工监事的比例不得低于1/3。但公司法将职工监事在监事会中具体比例的决定权授予了公司章程。这意味着股东可以通过公司章程将职工监事的比例限定在1/3,职工监事对公司经营决策的影响变得极为有限。特别是在监事会人数增加的情况下,更是如此(鲁桐、钟继银、孔杰,2008)。

针对上述问题,文章认为需要改变现有法律的任意性规定,增加职工监事的人数,将职工的参与权和监督权落到实处。另外,可以考虑在国有企业中实行股东与职工共同治理机制,以充分实现社会主义民主,落实公司的社会责任。

参考文献:

1.黎友焕,龚成威.国内企业社会责任理论研究新进展[J].西安电子科技大学学报(社会科学版),2009(1)

2.[日]佐藤孝弘.社会责任对德国公司治理的影响.德国研究[J],2008(4)

3.龙晓枫.中小企业的社会责任及其与企业竞争力的关系-对武汉市中小企业的调查[J].集体经济,2008(4)

4.王全兴,黄昆.外包用工的规避倾向与劳动立法的反规避对策[J].中州学刊,2008(2)

5.鲁桐,钟继银,孔杰.2008年中国上市公司100强公司治理评述报告[J].首席财务官,2008(9)

6.李维安,武立东.公司治理教程[M].人民出版社,2002

篇（8）

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.42.151

1 问题的提出

当今社会是一个由多元化元素构成的更加开放的社会。随着社会组织、企业以及其他机构的发展，它们开始承担起社会公共服务的职责，由政府单独承担社会公共服务职责的形式逐渐被打破。在当前新形势下，政府机构、企业以及社会组织组成的服务体系将对社会公共服务提供更加高效、优质的服务。在新的社会服务体系形成的过程中政府机构与其他社会服务机构的职责边界不再分明。虽然在这个新的社会服务体系中政府仍然担负着社会资源的管理职责，但是社会中也出现了许多担负一定管理职责的组织机构。曾经政府作为管理者，企业、社会组织作为被管理者的单一线性的管理关系变成了复杂的网状管理关系。[1]我们现在所遇到的问题是：在政府、企业、社会组织以及公众多主体协同的基础上，政府如何避免强势领导，建立起多种主体平等、信任、权责分明的协同合作公共服务体系成为研究的重要方向。

2 政府购买社会服务多主体协同与合作的内涵

2.1 多主体协同之要义

“协同”是为了使协同系统整体达到预期目标，而令协同系统中的各个子系统相互协助、配合，最终在整个较为复杂的系统内构成一种高效的循环状态，而这种高效的循环状态使得协同系统能够发挥出超越系统的各个组成部分之间单纯的效能之和的协同效应。在当今这个强调协作共赢的社会背景之下，“协同”思想得到了广泛的关注和应用。社会科学这一领域之中，“协同”思想主要强调的是不同的社会主体之间进行协助、配合，例如跨地区、跨部门的协同运转以及企业之间的协同。

政府购买社会服务多主体协同是指在公共生活过程中，政府、企业、社会组织和公众等子系统构成开放的整体系统，以法律法规为行为规范，充分利用各自所拥有的资源、知识、技能等优势，有效汇聚多种力量，通过非线性的相互协调、共同作用，产生局部或子系统所没有的新能量。[2]

2.2 多主体合作之要义

多主体合作是对多主体协同的升华。张康之认为，合作是指在协同的基础上公民个人与民间组织以一种互动的伙伴情谊共同参与、共同主持公共服务，突破了以往自上而下的专家指导和政府全能范式。[1]因此，合作强调各主体之间的关系平等，多方共享权力、共担责任，互补资源与信息，共同参与社会公共服务，打破且超越了以往以政府为中心的行为方式。[3]多主w合作可以说是一种开放式的范式，政府不再强势领导其他主体，使其失去自主性，而是发挥着引导作用。其他主体在整个过程中也逐渐由被动地配合变为主动地协调，具有高度独立性，各自都肩负着相应的职责，平等地参与对话，发表意见、发挥优势。通过建立合作伙伴关系实现社会服务的有序、有效、合理供给，实现多方共赢。[2]

3 政府购买社会服务多主体协同合作模式

3.1 政府购买社会服务多主体协同的网络结构

在政府购买社会服务过程中，实现多主体的协同，网络结构的形成是其必要条件。因此，多主体参与政府购买社会服务的结构应当是网络治理结构。基于能力定位和角色分工，以互补和协同为纽带，除了政府之外，社会组织、企业以及公民个人同时拥有权力、能力和责任，形成一种权责对等、制度化、常规化的公共服务有效供给协同治理网络，[4]见图1。

在以政府为主导的前提下，政府主动协同企业、社会组织及公众，共同形成上下联动、协同应对的格局，尽全力维护和增进社会公共利益，最终达到整体大于部分之和的功效。多主体协同的过程中，政府通过维护公共秩序、制定实施政策法规、保障公共权益、给予财务补贴和税收优惠等影响社会供给主体；企业和社会组织通过与政府订立合同建立契约关系提供社会服务，与居民发生生产与消费关系而介入其中。与此同时，在企业和社会组织主体之间存在着技术支持、财务支持，社会组织要积极主动与企业进行合作，广泛吸纳企业的捐赠，发挥灵活性和创造力，推动社会管理机制创新。政府、企业、社会组织和公众等多元主体通过资源和信息交流，用现代网络与信息技术，打破传统的合作方式，克服自身有限理性和有限能力等缺陷，以更灵活更便捷的方式促进多元主体彼此间的配合。在相互尊重对方利益的基础上采取协同行动实现共同利益，从而为达成有效的集体行动提供了可能。

综上所述，利用具有以上特点的网络结构进行协同，能够使一些政府部门与社会群体之间已经分割为独立个体的要素重新整合。将“公民―社会―政府”构筑成为一个具有快速的动态响应性、较强的环境适应性的协同网络系统。通过该网络系统，最终实现投入最小成本获取最高收益的目标。[5][6]

3.2 政府购买社会服务引入多主体合作模式

当进入工业社会的发达阶段后，社会生活的每一个领域中都建立起了稳定的协同系统。但随着协同行为的巩固和扩散，协同系统中的行为体可能失去原动力，从而受到一种外在性的力量所支配，行为体被系统的结构、制度和规则等因素驱使着在协同系统中开展行动。在这种情况下，协同系统中的行为体更加需要强调合作的理念。因而引入多主体合作则成为社会治理理论不断发展壮大与公共治理范式不断发展成熟的必然结果，并日益成为主流。[7]

3.2.1 建立平等合作机制

多主体合作模式强调政府与社会力量的平等合作，打破了多元主体参与政府购买服务过程的中心主义结构，在合作体系中政府是以其中一元的形式出现的，作为服务型政府，指导多元主体以合作的方式提供服务。[8]政府应转变管理思维，摒弃过去父权主导的老大心态，为企业创造良好的市场环境，引导和扶持社会组织的发展，为公民提供参与社会管理的途径，将多种力量召集起来解决具体社会问题，促进合作行为的产生。[9]详见图2。

社会组织相比于政府，自身能力还存在差距较大、规模较小、筹集资金的能力不足等。如果不及时加强社会组织建设，提高自身能力，当其同政府进行合作时，不可避免地存在地位上的不平等。社会组织只有提高自己的能力水平，才能确保合作的平等和持久。

3.2.2 建立信任机制

信任既是合作的前提，又是合作的支撑。信任是建立合作关系，维护合作秩序，提高合作能力的前提所在。企业和社会组织作为社会中一个重要实体，它需要政府和公众的信任，尤其是政府的信任，因为政府对其的信任程度，往往决定了它们权力的大小，以及获取社会资源的数量。得不到政府的信任，企业和社会组织提供公共服务的成本就会大大增加，自身的能力就会受到无形的限制。[10]因此企业和社会组织要积极提高自身服务水平，做出有价值的工作，赢得政府的信任。同时为构建良好的合作环境，政府部门也要做出积极努力，首先要保障内部各部门、分支机构的工作人员和谐有序地开展工作；其次，政府应合理运用自身权力，共同承担风险，努力降低合作者的顾虑与成本。

3.2.3 优化权责体系机制

责任是合作的保证，清楚明确的责任界限一方面能有效减少政府部门逃避责任、滥用权力；另一方面还能充分发挥其他主体的主观能动性，更好地承担起自身的责任。为了完善多主体合作的权责体系，政府应根据社会的发展和需要，合理调整职权范围，正确界定和行使政府权力，消除“官本位”的思想，打破部门垄断利益，还权于社会。但政府归还权力，“企业能做政府就不做”或“社会组织能做政府就不做”并不代表政府放手让民间来承担责任，而应解释为政府要有更强的实务操作与协商沟通的能力来诱导与劝服企业与社会组织配合，共同参与政府购买行为。其他主体同样要承担起相应责任，对政府负责、对资金提供者负责、对自身负责，更要对公众绝对负责，以公众利益为出发点和落脚点，不逃避，不退缩，为自己的行为承担后果。

3.2.4 建立信息共享机制

搭建多主体合作的互联网信息平台，在指定的平台上政府公开公共服务采购招标流程，企业、社会组织公开相关信息，在不同主体间建立整合与一体化的信息交流系统和汇报系统，实现各方信息共享的信息运行环境。信息平台的搭建有利于政府部门间以及政府与其他主体间的顺畅沟通，促进各主体信息的公开化和透明化，有利于各主体的相互监督，并且有利于获得企业、社会组织的大数据，进一步完善各组织的功能和作用。该机制对于我国当前通过政府信息化，提升公共服务水平具有重要的实践指导意义。

参考文I：

[1]张康之.论主体多元化条件下的社会治理[J].中国人民大学学报，2014（2）：2-13.

[2]颜佳华，吕炜.协商治理、协作治理、协同治理与合作治理概念及其关系辨析[J].湘潭大学学报，2015（2）：14-18.

[3]康伟.我国公共危机协同治理的路径选择[J].学习与探索，2009（4）：176-177.

[4]张立荣.协同治理与我国公共危机管理模式创新――基于协同理论的视角[J].华中师范大学学报，2008（2）：11-19.

[5]何炜.协同治理视野下的地方政府与社会组织之间的良性合作关系[J].山东省经济管理干部学院学报，2010（6）：17-20.

[6]郑恒峰.协同治理视野下我国政府公共服务供给机制创新研究[J].理论研究，2009（4）：25-28.

[7]王名，蔡志鸿，王春婷.社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新[J].中国行政管理，2014（12）：16-19.

篇（9）

上世纪七十年代以来, 欧美各国面临的治理困境日渐加重, 层出不穷的经济问题和社会问题让政府的治理出现了失灵的现象, 政府开始意识到单纯依赖官僚制无法解决这些牵扯方面众多的复杂社会问题。西方国家开始渐渐尝试, 试图让社会分担政府的治理工作, 体现在国家层面的决策不再是政府一言堂, 即出现了分权化的趋势, 社会去中心化开始初现端倪。政策网络治理也是从那时开始萌生的。

(二) 政策网络治理的基本概念

政策网络的起源于铁三角模型。所谓铁三角是行政机关、立法机关和有关利益方三者组成一个执政联盟, 负责指定各种公共政策。但是社会在不断发展, 社会情况变得日益复杂, 任何一个社会问题都牵扯众多的利益相关方, 这就给公共政策的制定带来了诸多困难, 此外, 民众意识的觉醒也给官僚机制的运行提出了很大舆论压力, 政府越来越难以单独完成一个公共政策的整个制定过程, 政府必须与利益相关者合作来整合社会资源才能推动政策发展。铁三角模型在日益复杂的社会显示面前作用有限, 后来在此基础上诞生了政策网络。

现代公共政策牵扯众多的利益相关方, 制定过程也离不开各方的参与, 否则即便政策推出也难以执行, 政策制定的各方参与者共同构成了一个网络。政策网络还代表着一种利益关系, 网络中的各参与者都代表着各自的利益, 在网络中的目的就是维护自己的利益。政策网络治理模式不是立体式的顶层到底层的治理模式, 也不是完全的扁平化治理模式, 而是以政府为居中协调模式下的各方共同协商推动问题治理的模式。

(三) 政策网络治理的要素

1. 治理主体

传统的社会治理主体是政府, 其他社会组织、私营机构、广大公民都是政府占绝对支配地位之下的合作资源。但是在政策网络治理理论中, 治理主体并不只有政府, 其他社会组织、私营机构等也属于主体的一部分, 政策制定要由这些主体共同参与。但是, 不同于多中心治理理论, 政策网络理论中政府的地位依然占核心地位, 政策的推动离不开政府的主导, 其核心在于政府能否与其他主体通力合作。

2. 治理结构

政策网络中, 各个治理主体围绕某个议题, 通过对话协商等方式共同推动问题的治理, 出台相应的公共政策来解决问题。在这个治理过程中, 各个主体之间形成一个横纵交织的组织网络, 网络的节点就是各个主体。主体之间对资源的占有不是各自独占, 而是共存共享, 彼此之间互相通力合作共同形成一个组织结构。

3. 治理机制

政策网络的治理机制是一个群策群力的集体行为, 这其中有一套治理的机制, 分别是政治互信、协商探讨以及学习机制。政治互信是政策网络能发挥作用的前提条件, 众多治理主体必须要具有高度的政治互信才能够一同协作。政策网络是由多元化的主体共同构成的, 因此一个公共政策的诞生到执行都必须有一个有效的协商探讨机制才能完成。各主体在公共政策制定执行过程中要处于动态的学习过程, 不断通过学习来加强自身的业务能力, 有助于政策水平的不断提升。

二、从科层治理模式到政策网络治理模式

原有的官僚制政府整理体系在复杂社会问题治理方面力不从心, 从而出现了政策网络治理。随着社会经济的发展, 多元化趋势越发明显, 出现了大量的社会组织、企业组织, 同时公民意识不断觉醒, 政府不再是单一的决策中心, 逐渐开始与社会协作。如今的政府的行政已经与社会形成了垂直、扁平相互交织的治理网络, 政府与社会已经从开始广泛合作, 新的公私协同的治理模式开始替代原有的官僚制治理。

原有的官僚制组织模式面对当前复杂多变的社会治理形势, 出现平行分离以及权力分化的趋势, 政府与社会组织之间的统治关系变成了一种介于正式与非正式之间的互动关系网络, 与之而来的是政府的行政职责从单方面的统治变成了在网络中与多方的互动。这种组织关系是政策网络治理的基本出发点, 也就是多方共同形成网络共同治理。

三、政策网络治理的优势和不足

(一) 政策网络治理的优点

政策网络治理为当前日益复杂的社会问题提供了一种新的解决思路, 代表着新的治理理论。众多治理主体形成一个稳定的关系网络, 政府与社会机构、公民个人在这个框架内广泛合作, 推动政策的落地以及问题的解决。这种治理模式可以弥补传统治理模式所面临的失效问题。

在政策网络中, 政府居中协调各方凝聚共识, 推动问题的解决。政策形成到落地的过程不是一蹴而就, 而是需要政府进行宏观控制, 这个责任也只有政府能够承担得起。政府协调、激励多方参与者一同推动问题的解决, 既能有助于社会治理, 也有助于让人民群众更加满意。

(二) 政策网络治理存在的问题

首先, 政策网络是一种治理模式, 不同治理主体之间必须要有共识才有政策推动的可能。各治理主体代表着不同的利益群体, 要想通过正式的行政程序规划出台一个公共政策谈何容易, 这背后可见的与无形的阻碍太大, 虽然政府在其中占主要地位, 但是政策网络牵扯的相关方太多, 并不是说政策网络就一定能解决政府的治理痛处。

其次, 由于政策网络是众多治理主体组成的一个非正式非官方的组织, 缺少必要的权威监督, 极有可能出现权力滥用以及争权或者互相推诿的情况。政策网络公共治理的前提条件是各治理主体之间共享社会资源、共享权力、各自承担责任, 但是具体执行起来可能出现政府机关与社会组织之间权责交织难以分清的情况, 就会给政府执政合法性带来冲击。

最后, 由于各个治理主体之间要共享权力, 却不可避免的会造成权力分化, 但是又会导致国家空洞化, 这是不可调和的矛盾[8]。政策网络治理会一定程度上削弱政府权力, 也会降低政府承担的责任, 如何在权责之间做好平衡是一个棘手的问题。

四、提高政策网络治理水平的主要策略

政策网络中的各个治理主体在政策制定过程中互相协商, 各主体之间没有明确的上下级关系, 缺少一个占支配地位的领导主体对其他主体进行规范, 那么解决社会问题时可能会效率低下, 甚至可能出现治理失灵。为了最大程度的发挥政策网络的优势, 促进有关各方的合作、消弭各方间隙, 下面将给出几点意见:

(一) 加强治理参与的广泛度

政策网络要政府与社会组织共同参与, 要想治理日益复杂的社会情况, 就必须要让更多的主体参与到治理过程中来, 让各方带着各自的智慧与专业技术为问题解决提供建议。政府的角色也极为关键, 在制定政策应该广泛采纳更多主体的意见, 促进主体在网络中的参与。

(二) 促进深入交流

各治理主体在政策制定过程中要保持深入的交流, 通过交流来减少分歧、强化共识, 公共政策的制定需要各个主体之间互相交流提供更多可供抉择的信息。交流是政策网络运行过程中非常关键的, 交流的方式可以会议的形式, 多方联席会议是交流的绝佳途径。除此之外, 在需要时也要利用各种通信技术保持主体之间信息的畅通。

(三) 强化政治互信

各治理主体之间能够互相协作的前提是政治互信, 在信任的基础上才能开展交流协作。政策的出台、后续的执行, 都需要各主体的互相信任, 如果没有信任将使得政策网络的运行举步维艰。各主体之间需要了解信任, 相互合作起来才更有效率。

(四) 消弭间隙加强共识

各治理主体代表着不同的利益群体, 在公共政策的过程中容易发生利益冲突, 因此为了避免因利益冲突而导致网络失效, 政府作为政策网络的主要主体, 要根据具体情况尽可能的消弭冲突, 寻找各主体之间的利益共同点, 促进有关各方以协商对话解决问题。

(五) 优化组织架构

政策网络中各主体都会对政策产生影响, 如何组织这些主体不仅事关政策的制定, 也决定了政策网络的社会治理效果。在这方面, 政府要承担起主要责任, 优化网络的组织架构, 建立一个以效率为导向的网状网络, 力求构建一个最优的网络, 在制定政策时既准确又及时地解决问题, 提升人民群众的满意度。

(六) 建立恰当的激励机制

政策网络并不是一个官方的正式组织, 对各个主体不具备法律规定的强制约束力, 因此为了调动各个主体的积极性, 保持网络稳定性, 就必须要建立一个合适的激励机制。激励的方式有多种, 可以对广大公民进行宣传教育、对主体进行一些奖惩机制等。通过激励来最大程度的发挥政策网络的执行效率。

五、总结

政策网络理论为后现代的社会问题治理提供了一个全新的思路, 在社会问题越来越复杂的今天, 愈发能体现其优势。这虽然是一种新的治理模式, 在具体社会实践上还不足够成熟, 但是在当前传统官僚制治理难以应对社会问题的情况下, 政策网络治理依然具有很强的现实意义。作为一种应对政府失效问题的治理方案, 政策网络治理理论对我国政府体制机制改革具有一定的参考意义, 因此, 为了推动公共治理水平的进步, 应该进一步研究政策网络的理论和实践问题。

参考文献

[1]R A W Rhodes.Beyond Westminster and white hall:The Sub Central Governments of Britain[M].London:Unwin Hyman, 1998.57.

[2]胡伟, 石凯.理解公共政策:政策网络的途径[J].上海交通大学学报 (哲学社会科学版) , 2006, 14 (4) :17-24.

[3]张康之.公共行政的行动主义[M].江苏:江苏人民出版社, 2014.

[4]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社, 2000.6.

[5]孙柏瑛, 李卓青.政策网络治理:公共治理的新途径[J].2008.

[6]Kooiman Jan.Modern Governance:New Government-Society Interactions.London:Sage, 1993:1-2.

[7]王贻志, 莫建备.国外社会科学前沿2005 (第9辑) [M].上海:上海社会科学院出版社, 2006:182-183.

篇（10）

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）35-0074-02

环境污染第三方治理是国外生态环保实践的先进经验之一。目前第三方治理主要存在企企合作、院地合作、政企合作三种模式，其中企企合作是最大化利用社会资本的途径，也是今后我国环境污染第三方治理的发展趋势。“企业参与环境污染第三方治理”是指引入第三方市场主体参与环境污染治理，排污方与第三方企业主体签订合同，由第三方企业根据合同有偿提供污染治理和管理服务，使排污方完成减排或污染治理义务。

一、企业参与环境污染第三方治理的可行性分析

（一）企业参与环境污染第三方治理的政策支持

党的十八届三中全会明确提出要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。这是我国中央政府首次正式提出推行环境污染第三方治理，标志着我国环境管理制度的重大创新。随后，国务院和发改委先后出台《2014―2015年节能减排低碳发展行动方案》《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，其中都提到“环境污染第三方治理”问题。直接推动“第三方治理”进入环保实践的是国务院办公厅出台的《关于推行环境污染第三方治理的意见》，该意见就第三方治理机制、治理市场、政策支持、组织协调等方面提出了指导性意见。随后，各省纷纷出台实施意见，贯彻落实环境污染第三方治理模式。

（二）企业参与环境污染第三方治理的优势

企业参与环境污染第三方治理是环境污染治理的市场化途径，并不违反环保法确立的“谁污染、谁治理”原则，相反，是对该原则的创新性实践[1]。

第一，企业参与环境污染第三方治理可以拓宽环境污染治理的资本筹集途径。即使是在经济高速发展的情况下，单纯依赖政府独自承担环境污染治理，也会出现资金短缺的瓶颈，而且实践表明，政府承担环境治理也存在资金利用率低的弊端。可见，在经济发展的新常态下，必须拓宽环境污染治理的资本筹集途径，将社会资本引入环境污染治理，弥补政府单独承担环境污染治理责任的弊端。目前我国正大力推行的PPP机制是引入社会资本的极佳契机。通过引入社会资本，让第三方企业参与环境污染治理，可以实现投资主体多元化，也提高环保资金的融资水平。

第二，企业参与环境污染第三方治理有利于提高治污效率和治污质量。营利性决定了企业并未将排污作为企业的生产核心环节，因此在资金、人力投入等方面都相对薄弱，也导致企业自身承担排污责任的效果差。而如果实施企业参与环境污染第三方治理将会由专门从事排污的企业通过专门的资金、技术、设备投入实现排污，这样就大大提高治污的效率和质量，提高应急处理污染事故的能力[2]。

第三，企业参与环境污染第三方治理可以实现生态环保工作市场化。通过市场优化资源配置，实现排污效益最大化。并且，随着排污权交易制度的完善，可以进一步实现生态环境治理的市场化。

二、企业参与环境污染第三方治理面临的法律问题

目前，企业参与环境污染第三方治理在我国还处于探索阶段，还没有完善的与其配套的法律制度，因此，在实施中必然会面临许多法律问题。

（一）第三方治污企业的市场准入问题

以前，我国对环境服务类企业实行资质行政审批制度，但是，现在已经取消了国家的行政审批权，也导致治污企业的市场准入程序简化，条件降低[3]。随之而来的问题是治污市场中治污企业层次参差不齐，很多治污企业设施不完备、技术不先进、资金不到位、治污效果差、履约能力低。因此，亟须通过法律专门规范第三方治污企业的资质、确保第三方治污企业规范运行。

（二）第三方治污企业的融资担保问题

第三方治污企业在融资中遇到的最大问题即担保问题。治污企业可提供的担保物有限。首先，治污企业没有土地使用权可供抵押，因为治污所占用土地属于污染企业;其次，治污企业的治污设施不能作为抵押物，因为治污设施与污染企业的生产设施附着在一起。因此，亟需通过法律为第三方治污企业融资担保提供制度支持。

（三）污染责任的承担主体问题

污染企业与第三方治污企业一般通过签订治污服务合同的途径建立法律关系，将治污责任转移给治污企业，但是，这仅仅是存在于污染企业与第三方治污企业之间的合同关系。除此之外，尚缺乏专门的法律规范第三方治污行为。现有的环保法仅仅规定了国家环保部门对排污企业的处罚权，而如果第三方治污企业存在超排等行为，尚无法律规定支持环保部门对第三方治污企业行使处罚权。因此，亟须通过法律专门规范第三方企业治污行为。

（四）环境污染第三方治理的监管问题

通过环境服务合同将环境污染治理责任转移给第三方治污企业，不可避免地增加了环境污染治理监管的难度。如果没有严格的环境污染治理监管制度，则第三方治污企业可能会倾向于不履行或不严格履行治污责任，进而影响环境污染治理效果。我国在环境监管方面仍然存在基础设施和技术落后、体制不顺畅、人员素质不高等缺陷。因此，亟须通过法律专门规定第三方治理的监管办法、程序等问题[4]。

三、企业环境污染第三方治理法律问题的解决

（一）完善环境污染第三方治理企业的市场准入

环境污染第三方治理企业的资金、设备、技术、人员等要素对污染治理效果起决定性作用，因此明确环境污染第三方治理企业的市场准入条件，是规范环境污染第三方市场的重要基础性制度，也是确保治污效果的重要制度性保障。使环境污染治理进入市场领域，必然会出现低价恶性竞争的现象，从而导致很多污染治理企业的设施、资金、技术不到位，进而影响治污效果。因此立法应当按照治污类型明确环境污染第三方治理企业的市场准入标准，从源头上为第三方治理市场规范化运行提供保障。

（二）拓展融资担保渠道

针对从事污染治理业务的第三方治污企业，国家应当支持其通过债权、上市等方式融资。同时鼓励银行创新贷款模式，接受第三方治污企业提供的收费债权、应收账债等权利作为质押标的物提供担保贷款。

（三）立法明确相关主体法律关系

企业参与环境污染第三方治理主要是在污染企业与第三方排污企业之间存在环境服务合同关系，双方按照合同的约定分别享有和承担一定的权利和义务。该环境服务合同不同于一般的合同关系，合同履行的结果不仅仅只涉及双方当事人，还涉及公共利益，是污染企业是否履行环境义务的标准。因此，环境监管部门要参与到污染企业与第三方排污企业履行环境服务合同的过程中，对合同双方是否履行合同义务以及是否履行适当进行监管。综上，亟须完善第三方治理立法，对三者的权力、权利和义务予以明确规定，以保证环境污染治理效果的实现。

尤其要明确污染治理责任主体。国务院出台的《关于推行环境污染第三方治理的意见》也指出要明确环境污染治理相关各方的责任。因此，立法应当明确污染治理责任主体应当包括污染企业和第三方治污企业。就排污企业而言，其与第三方环境污染治理企业签订环境污染治理合同的目的即转移治污责任。如果立法确定治污责任转移给第三方企业，则污染企业将不再承担监管责任，可能因为第三方企业的违约等行为不能达到预期合同目的;如果立法确定治污责任仍然由污染企业承担，则污染企业可能不会选择第三方治理，那么现有的污染企业自己治理污染的弊端将无法解决。因此要通过立法明确污染企业和第三方治污企业双方同时为污染治理责任主体。虽然污染企业与第三方治污企业通过签订污染治理合同明确了第三方治污企业的治污责任，但这只是双方合同的约定，在行政法律关系上，污染企业的治污责任仍然没有解除，污染企业仍然要承担环境污染治理的责任。如果第三方治污企业没有履行环境污染治理的责任，则污染企业仍然要承担环境污染治理的责任，这样规定实际上是赋予污染企业对第三方环境污染治理的监管义务，以确保污染治理效果的实现。同时，第三方治理企业根据环境污染治理合同的约定承担相应的合同责任。我国新修订的《环境保护法》也明确了排污企业的环境治理责任。根据该规定，环境污染第三方治理并不能解除排污企业的治污责任[5]。

（四）立法完善环境污染第三方治理监管机制

建立专门性监管机制。为了确保第三方环境污染治理的模式的正常运作，政府部门应当建立专门性监管机制。根据第三方治污企业的经营状况，由专门的政府监管部门对治污企业进行监控、评估，对没有实现治污目标的企业做出警告处理并帮助改进治理方案，确定整改期限和措施，确保环境污染治理目标的实现。

成立第三方监测机构。由于污染治理具有高专业性，因此，单纯依赖政府监管部门实现对第三方治污企业的监管并不现实。只有成立专业性强、技术性高的第三方监测机构，才能适应环境污染第三方治理的市场化运作形势。对此，政府可以考虑联合公众、公益性组织、项目投资者等，形成环境污染第三方治理的社会共治机制。

目前，全国有很多省市都已经启动开展环境保护第三方治理试点工作。在这样的背景下更需要解决企业参与环境污染第三方治理所面临的法律问题，为企业参与环境污染第三方治理扫清法律障碍并提供保障。

参考文献：

[1]范占平.我国环境污染第三方治理机制构建的困境及对策[J].郑州大学学报，2015（2）.

[2]骆建华.环境污染第三方治理的发展与完善建议[J].环境保护，2014（20）.