金融监管趋势汇总十篇
时间：2023-08-20 14:59:50
序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇金融监管趋势范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。
篇（1）
（一） 美国：从《格拉斯-斯蒂格尔法》到《金融服务现代化法案》
1929年美国股市发生暴跌，随后美国陷入了一场空前绝后的经济危机，股市、银行体系几乎全面崩溃，公众对银行行为表现出极度的愤怒和不信任。在这样的经济和社会背景下，美国国会通过了《1933年银行法》，其中规范政权与银行业之间关系的一些条款被合称为《格拉斯-斯蒂格尔法》。根据该法规定：任何以吸收存款业务为主要资金来源的商业银行，不得同时经营证券投资等长期性资产业务；任何经营证券业务的银行，也不能经营吸收存款等商业银行业务；商业银行不准经营证券发行、证券包销、证券零售、证券经纪等业务；商业银行的员工不得在各种投资银行机构兼职；商业银行不得设立从事证券业务的分支银行或附属机构。这些规定使银行与证券公司在机构、人员、业务范围上严格区分开来。随后，美国国会又先后颁布了《1934年证券交易法》、《1940年投资公司法》、《1968年威廉斯法》等一系列法案，从而逐步形成了金融业分业经营制度的基本框架。
20世纪80年代随着金融自由化趋势席卷全球，外资银行大举进入美国，对美国金融市场进行前所未有的冲击。由于分业经营的限制，美国金融业在国际市场的竞争力日益下降。美国金融监管当局被迫进行了一系列旨在提高美国银行竞争力，推动金融业发展的金融自由化改革，先后于1080年和1982年通过了《取消存款机构管制和货币控制法案》和《高恩-圣杰曼存款机构法案》等有关法律，放开了存款货币银行的利率上限，从法律上允许银行业和证券业的适当融合。
经过80年代的金融改革，美国金融分业经营的基础正逐渐消失，分业经营制度也已经不断地被现实所突破。进入90年代后美国银行界要求修改直至废除《格拉斯-斯蒂格尔法》的呼声越来越高。与此同时，银行业的并购浪潮大大改变了国际银行业的整体格局，并购的规模、金额不断扩大，跨行业、跨国界的并购成为新的热点。在这些因素的刺激下，美联储于1997年初修改了《银行持股公司法》中的个别条例，建立了更有效率的银行兼并和开展非银行业务的申请和审批程度，取消了许多对银行从事非银行业务的限制，商业银行能更自由地从事财务和投资顾问活动、证券经纪活动、证券私募发行以及一些其他非银行业务。更重要的是，美联储扩大了银行持股公司附属机构可以承销和交易证券的范围，并大大减少了可能降低这些业务收益的限制。1999年11月12日，克林顿总统签署了《金融服务现代化法案》，美国正式宣告实行金融业的混业经营制度。j
《金融服务现代化法案》的颁布标志着当今金融法律已经从规范金融活动过渡到管理和防范金融风险，并向推动金融市场主体的联合、竞争和效率方向发展。该法案体系庞大，内容涉及包括银行、证券和保险在内的整个金融业活动的具体规范以及在权利和程序方面的具体可操作规范，其要点包括（1）促进银行、证券和保险之间联合经营，加强金融机构的竞争；（2）强化银行业与工商业的分离，实现金融体制的现代化；（#）保留并扩展监管机构，加强金融监管；（4）强调消费者保护；（5）强调对小企业和农业企业提供金融服务；（6）以法律形式作出对有关课题进行研究的明确要求。k这一法案的诞生，促进了金融产品的创新、降低了成本，提升了美国金融市场的竞争力和抵御风险的能力，给市场注入了新的活力。在监管方法上，由个别监管转向了综合监管，确立了功能性监管的模式，这些都对其他国家的金融监管立法产生了深远的影响，从而影响到世界金融市场格局的变化。
（二） 英国：高度集中的单一监管
英国的金融监督管理体制最明显的特点是自律，它建立在监管者与被监管者之间相互信任、共同合作的基础上。这种自律监管方式的优点在于灵活、较有弹性，缺陷是人为因素比较明显。
1979年10月英国颁布了《1979年银行法》，是其银行监管走向法制化的第一次尝试，但该银行法没有从根本上改变英格兰银行传统的监管方式，因为在处理具体事件时，银行法赋予了英格兰银行广泛的自决权，在解释、评价和管理等方面带有很大的随意性，使得监管活动在很大程度上要受英格兰银行高级管理人员的支配。
70年代以后，英国政府放松了对银行业竞争的限制和对金融业的管制，一时间英国各金融机构间竞争激烈，金融工具、金融交易手段不断创新，金融业务、金融品种不断交叉，呈现出混业经营的迹象。为了顺应金融市场的发展，1986年10月27日，英国政府出台了《金融服务法》，该法案的出台被称为“大爆炸”（BigBang），它允许银行从事证券及其他投资等，成为没有业务界限，无所不包的金融集团，它有效地改变了英国金融市场的结构，促进了市场的全面竞争，使英国金融市场发生了根本性的变化，英国金融市场上再度出现了投资银行和商业银行全面融合的局面。在监管体系上，英国在该法案的基础上成立了证券投资委员会（SIB），对从事金融服务的企业和从事证券活动的自我规范组织进行监管，从而形成了自律管理与立法监管相结合的模式。l然而，此时英国的金融监管却没有跟上混业经营的步伐，英格兰银行仍保留了对银行的监管权，暴露出来的问题是对那些拥有大量非银行业务的银行集团的监管尤为薄弱，以至发生了巴林银行倒闭事件。
为了迎接金融全球化、自由化和欧元的诞生，英国政府在1997年提出了金融体制改革的方案。将英格兰银行的监管权剥离出去，把对银行监管的责任从英格兰银行转移到证券投资委员会，并于1997年10月28日成立了金融监管服务局（Financial Service Authority，FSA），主要负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司以及金融市场清算和结算体系的监管。1998年6月，英国通过了新的《英格兰银行法》，将英格兰银行的职能限定在执行货币政策，发展和改善金融基础设施的范围内。1998年7月《金融服务和市场法案》颁布，在经历了多达2000 余次的修改之后，终于于2000年6月被英女王批准，从而成为英国金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。这一整套新的“游戏规则”宣告了英国传统的以自律性管理为主的金融监管体制全面让位，取而代之的是单一的巨大金融监管机构，为英国适应新世纪金融业的发展和监管，提供了一个空前崭新的改革框架。
（三） 德国：“全能银行”模式
1948年德国进行了货币改革，之后颁布了《德意志联邦银行法》、《德意志银行法》使德国在战后迅速建立了一整套比较健全的货币制度和金融体系，制定了相对稳定的金融货币政策和有力的监管措施，为德国战后经济恢复和发展奠定了良好的基础。
1961年联邦德国通过的《银行法》授权建立了联邦银行监管局，它是一个独立的联邦监管机构，直接隶属于财政部，多年来在德国银行监管中发挥着中心作用。根据《银行法》第6条，银监局的首要任务是保护投资者和存款人的合法权益，负责制定和颁布联邦政府有关金融监管的规章制度，并采取措施消除各种风险因素。同时《银行法》第7条明确规定了联邦银行依法拥有对金融机构日常监管的职能。这样，联邦银行监管局和联邦银行分别侧重于微观金融机构的具体监管和宏观金融市场的监管，共同负责德国银行业的监管。
总体而言，德国金融业的一个典型特征是“全能银行”。根据德国《银行法》，全能银行的经营范围不仅包括存款业务、贷款业务、贴现业务，而且还包括信托业务、证券业务、投资业务、担保业务、汇总业务、财务业务、金融租赁等在内的所有金融业务，甚至还可以持有非金融企业的股权。这种全能银行制不仅便利了银行体系向工商企业提供广泛而有效的金融服务，同时也有利于分散银行的风险，保证银行利润的稳定增长及银行稳健经营。
然而，90年代德国金融业在内外竞争的压力之下，也开始寻求改革之路，将原银监局、证监局和保监局三个机构合并，成立了金融监管局，根据原有的《德国银行法》、《保险监管法》和《德国证券交易法》三部实体法，履行对德国金融业统一监管的职能。金融监管局的监管目标主要包括：第一，确保德国金融业整体功能的发挥；第二，确保德国金融机构的偿付能力；第三，保护客户和投资人的利益，从而维护金融体系的稳定。此外，在1999年欧洲中央银行体系确立之后，德意志银行失去了独立制定货币政策的功能。2002年4月30日新颁布的《德意志联邦银行法》在未改变联邦银行的基本职能的前提下，确立了新的德国联邦银行的体系。m
（四）日本：从“分业”到“混业”
二战后，为了恢复在战争中受到重创的经济，治理恶性通货膨胀，同时也由于美国在政治、经济各方面的介入，日本建立起一种限制型金融体系，主要表现在两方面：一是银行业务与证券业务分离。1947年3月公布的《证券交易法》第65条就明确规定，严禁银行办理证券业务。这样，银行与证券公司形成相互隔离的关系。二是对银行进行“长短分离”，区分长期融资银行与短期融资银行，以实现银行与信托的分离。
20世纪80年代以来，在金融自由化和国际化浪潮的冲击下，日本的分业监管逐渐松绑。1981年修改银行法，允许银行经办有价证券，特别是银行可以经营公共债的买卖，办理有关新公共债的募集等业务。由此，打破了证券公司独家经营有价证券买卖的格局，这是日本金融制度进入综合挂时期的一个重要标志。1992年6月日本国会通过了《金融制度改革法》，并于次年的4月1日正式实施，允许银行、证券、信托三种不同形态的金融机构能够以“异业子公司”方式相互渗透，实行业务交叉。
1996年10月17日，日本经济审议行动计划委员会下设的金融工作小组。公布了以放款和取消各种限制为中心内容，题为《搞活我国金融系统》的报告，该报告从实现广泛竞争、资产交易自由化、缓和限制、改革监督体制等方面提出了金融大改革的框架措施，从而揭开了大改革的序幕。日本的大改革将金融控股公司确立为各项金融业务相互渗透的目标，并致力于加强金融商品、业务和组织形态的自由化和多样化。首先是于1998年1月解除对金融控股公司的禁令。其次是取消对各类金融子公司业务范围的限制及普通银行长短期业务领域方面的限制。至此，日本通过金融控股公司的形式完成了向金融混业经营高级阶段转变的过程。n
二、国际金融监管的发展趋势
在分析了以上各国金融监管法律制度的演变之后，我们可以得出这样的结论，在金融全球化这个大背景下，西方发达国家的金融监管法律制度都经历了从20世纪80年代的自由到90年代的监管的回归，但这不是一个简单的管制循环，而是监管下的自由和自律基础上的监管。各国的金融监管立法都是顺应国内国际金融实践的产物，法律制度的趋同也表明全球金融监管正朝着国际化的方向发展。
（一）安全与效率并重的金融监管目标
金融监管目标的确立是金融监管的核心问题，它决定了具体的监管制度和监管措施的制定和实施。20世纪70年代以前，国际金融监管主要侧重于维护金融体系的安全性。然而90年代以来，安全与效率并重的金融监管理论逐渐占了上风。各国的监管当局积极应对这一趋势，调整监管目标，除了继续以市场的不完全性为出发点研究金融监管问题之外，也开始越来越注重金融自身的独特性， 金融监管实践向着管理金融活动和防范金融体系中的风险方向转变。这一方面顺应了金融业发展的趋势，提高了经营效率；另一方面也是建立在各金融机构内部风险控制能力的增强以及存款保险制度、最后贷款机制等安全保障日益完善的基础上的。
（二）金融监管结构向综合性、统一性发展
金融创新的一个重要变化就是金融机构间的接线越来越模糊，原来实行分业经营制度的各国都纷纷打破限制，许多金融机构一方面通过金融创新绕开管制，另一方面则通过子公司和控股公司从事非银行业务，这就要求金融监管也采取统一的、集中的管理模式。各国的监管当局都相应地扩大了金融监管的范围，对各类风险实施全面管理，成为金融业监管的一个重要趋势。各国金融立法在数年内一而再、再而三地修改，正是为金融业由“分业”向“混业”转变提供合法性论证。
（三）实行功能型监管
功能型监管是在一个统一的监管机构内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管。功能型监管的优点在于管理的协调性高，管理中的盲点容易被发现并能得到及时处理，金融机构资产组合总体风险容易判断。同时它可以克服多个监管机构所造成的重复和交叉管理，用统一的尺度来管理各类金融机构，创造公平竞争的市场环境。功能监管顺应了金融业的混业经营的趋势。美国、英国和日本不论他们在金融监管模式上有多么不同，但在新的监管立法中都确立了实行功能型监管，而且他们的立法实践也说明功能监管可以适应不同的金融监管模式。
（四） 监管与自律并重
篇（2）
全球金融监管框架改革。防范系统性风险。各国金融监管改革法案都将防范系统性风险放到非常重要的位置。美国新成立的金融稳定监管委员会不仅负责监测和处理系统性风险，还对具有系统重要性的金融机构提出在资本金、流动性和杠杆率等方面的监管建议。欧盟将建立一个主要由各成员国中央银行行长组成的欧洲系统性风险委员会，负责金融风险的监测和预警。整合监管框架。危机之前，美国采取双重多头的监管模式，容易造成监管重叠和监管空白，多德——弗兰克金融改革法案整合了各监管部门的监管职能。欧盟成立了欧洲银行管理局、欧洲证券和市场管理局、欧洲保险和职业年金管理局，分别负责对银行业、证券市场和保险业实施监管。英国通过了金融服务法案，赋予英格兰银行和金融行为管理局更多的金融监管职责。
篇（3）
二、当前世界上主要的金融监管形式及其比较分析
目前，世界各国实行的金融监管模式主要有以下四种：
1.统一的金融监管模式
这种模式以英国和日本为代表，对于不同的金融行业、金融机构和金融业务，不论是审慎监管，还是业务监管，均是由一个统一的超级监管机构负责。目前，采取统一监管模式的地区正在增加，韩国、中国台湾等也都开始采用这种模式。
2.伞形+功能形监管模式
1999年《金融服务现代化法》颁布后，美国改进原有的分业监管体制，形成一种介于分业监管和统一综合监管中间状态的新的监管模式。在这种模式下，金融控股公司的各子公司根据所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管机构的监管；而联邦储备理事会为金融控股公司伞状监管者。
3.牵头监管模式
这类监管模式介于统一综合监管和分业监管之间。牵头监管模式是在实行分业监管的同时，由几个主要监管机构建立及时磋商协调机制，并指定某一监管机构为主或作为牵头监管机构，负责协调工作，巴西是典型的牵头监管模式。
4.双峰式金融监管模式
这种模式的特点是设置两类监管机构，一类负责对金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性金融风险，另一类负责对不同金融业务监管，澳大利亚和奥地利是这种模式的代表。
三、目前我国金融形势的新变化以及监管模式的不适应
在经济、金融一体化和自由化的国际大趋势的影响下，我国金融业市场化的步伐也在逐步加快，主要表现为：人民币汇率形成机制实行以市场供求为基础，参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，汇率的弹性逐步增强，同时，外汇管理体制的改革稳步推进，利率市场化改革的步伐在加快； 三大国有商业银行相继完成股份制改革并在境内外成功上市并且刚刚召开的第三次中央金融工作会议已确定了中国农业银行的股改计划资本市场的不断深化，上市公司股权分置改革基本完成，股票市场出现转折性变化，市场功能进一步完善。此外，为了履行加入WTO时的承诺，我国于2006年12月11日彻底的放开了外资银行在我国境内经营人民币业务的限制。
以上这些金融形势的变化会加强金融创新的步伐，同时金融的混业经营趋势必将加快，因此在我国当前的金融监管模式下，若不加强各个部门之间的协调，必会出现大量的金融监管真空以及重叠地带，而这些都不利于维持我国金融业的稳定和金融效率的提高，且主要表现为：跨市场金融产品的迅速发展要求；金融领域出现“宏观分业，微观混业”的新局面的要求；我国金融市场全方位开放要求加强金融监管各部门之间的协调。
总之，在目前的金融形势下，若仍然采用之前的一行三会的监管模式，将不可避免的出现监管真空以及多头监管而造成金融监管乃至金融的低效率。
四、建立超级金融监管机构的必要性以及金融监管机构的协调性问题
篇（4）
一、在实施合规性监管的同时,进一步强化风险监管
合规性监管是指监管当局对金融机构执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。20世纪末,以英国、美国、日本为代表的传统金融业分业经营体制纷纷为混业经营体制所替代,各金融机构间传统的业务界限日益模糊,金融机构出现了同质化,产生金融风险的单位数量迅速膨胀。现代金融风险在规模、结构、传导机制、发生频率、扩散速度等方面表现出许多新的变化特征,金融风险事件的爆发频率加快,数量增多,风险规模与风险损失出现扩大化的趋势,风险传导速度加快、范围扩大、系统影响加重,同时引发金融风险的不确定性因素增多,技术性因素上升,风险高度复杂化。各国金融监管当局逐渐认识到,尽管有些金融机构能够遵从监管当局制订的各项规章制度,但是仍然不能确保有效地防范和化解风险。各国金融监管当局在加强合规性监管的同时,开始注重风险监管,注重对风险的早期识别、预警和控制,尤其注重金融机构内部的风险控制和管理,注重考核金融机构识别、衡量、监测和控制风险的能力和水平。
二、在不断完善对银行传统业务风险监管的同时,强调对银行创新业务风险监管
近些年来,金融机构以金融衍生品交易、网络化银行业务和投资银行业务为主要内容的金融创新业务快速发展,这些业务在创造更大收益的同时,也伴随着更大的风险,同时对金融市场和银行体系安全造成的冲击也更为直接和猛烈。因此,各国金融监管当局在加强对传统金融业务风险监管的同时,开始注重对银行创新业务风险的监管,并制定相应的监管法规和操作指引,以规范业务发展,督促金融机构防范和控制风险。
三、强调监管角度从机构监管转向功能监管
功能监管的提出主要是由于金融机构形式和内容存在易变性,相对于金融机构和金融组织形式而言,金融体系基本功能很少随时间和地点的变化而发生变化,具有相对稳定性。因而过去对金融机构的监管现在可能出现问题。一是随着时间的推移,金融机构的名称虽然没有发生变化,但是其性质和职能已发生很大变化。二是在不同地域、法律和政策安排、人文传统下,对金融机构的业务范围限定、职能定位上可能出现较大差别。三是对金融基本功能而言,执行某项功能的载体有许多,而且同一机构也可能具有不同的金融功能。四是从长期趋势来看,金融产品正不断地从金融中介向金融市场转移,即“非中介化”。所以,重要的是对金融功能进行监管,而不是传统上对金融机构进行监管。实施功能监管而不是分机构监管,可以增强监管机构的灵活性和应变性,减少寻租活动的机会,从而提高金融体系的效率。
四、强调金融机构的内部控制与风险管理体系
国际金融组织和各国金融监管当局都开始高度关注公司的内部控制,尽管金融监管当局建立了诸多监管原则和标准,但这种监管毕竟是外部的,金融机构是否能稳健、安全经营,关键还在于其自身能否实施有效的内部管理,否则不仅不能实现对风险的有效防范与控制,同时还会增加监管的无效成本,增加投入的人力物力,却达不到预期的监管效果,结果是阻碍金融机构的发展。各国监管当局在强调金融机构的内部控制和风险管理体系时,特别强调各金融机构应建立和使用内部评级体系与风险管理模型,通过建立内部评级体系,对客户的信用状况进行评估,并在信用评级的基础上进行统一授信;同时,借助风险管理模型来识别、监测和控制信用风险。监管理论的发展及各国经验均证明,外部监管既不能代替金融机构的内部有效控制,也不能成为金融机构内控的补充。金融机构良好的法人治理结构和内控机制是实现有效金融监管的基础,只有建立完善的金融机构自我约束和自我发展机制,加上有效的风险管理体系,才能保证金融机构稳健发展。
五、监管区域从国内监管转向国内和国际监管并重
近年来,跨国银行和其他跨国金融机构发展迅速,成为金融监管当局不能忽视的监管对象。在监管的区域上,从一个国家的国内监管向国内和国际监管并重转变。金融业的国际化监管主要体现在两个方面:第一,为了有效监管金融机构的境外业务和离岸业务,各国监管当局纷纷实行了金融机构的跨境监管,即对同是经营境内业务和境外业务的金融机构进行境内外机构和境内外业务的并表监管。目前已有的经验表明,这种跨国监管可以有效地防止金融监管真空的出现,因而是有效的。第二,金融监管的国际合作日益增加。因此,随着金融体系的国际化发展趋势,监管区域向国内和国际监管并重转变是势在必行的。
六、强调信息披露与市场约束
不能充分的披露金融信息将使存款人和投资人不能对银行的风险做出及时、客观的判断;使监管当局不能及时监测、评价和控制金融机构的风险;使金融机构的自我约束放松,金融风险不断累积。许多国际金融组织及金融监管当局都把亚洲金融危机部分地归结为亚洲国家的金融体系不透明,因此提倡和要求各国最大限度地充分披露金融信息,增加金融运行的透明度。
七、强调监管手段从传统监管技术向现代监管技术转变
由于金融创新和网络银行的迅速发展,金融业务本身所具有的技术含量逐渐上升;新的金融衍生产品层出不穷,金融产品收益风险计量的技术性程度加深;金融科技的发展和金融工程的应用,使得金融监管面临了前所未有的挑战;道德风险和抽象会计原则导致金融财务报表的真实性和准确性受到严重影响,因此单纯依靠传统的行政和司法手段,或单凭直觉经验已经难以有效监管规模日益巨大和加速变化的各种金融活动,对于金融监管的技术创新要求与日俱增。监管技术的现代化主要体现在以下三个方面:一是针对计算机和网络技术在金融业的广泛运用,监管当局开始对银行业技术进行适当监管。二是针对日益复杂的金融衍生工具,监管的计算和计量技术日益复杂和精确。三是现场和非现场稽查并重,并把建立有效监管系统作为重要手段。许多发达国家的金融监管当局充分利用计算机或计量模型监管系统来收集和处理金融信息资料,评价和预测金融运行状况。此外,外部审计师更多地介入金融监管过程也成为当今金融监管的一个重要发展趋势。
八、强调反洗钱与防止金融犯罪
随着制毒贩毒等犯罪活动的日益猖獗,犯罪分子利用银行体系从事洗钱活动的问题越来越突出,并日益引起国际社会的广泛关注。这一趋势使传统的银行要为客户保密的制度受到冲击。许多国家制定专门的反洗钱法,不仅从道义上,而且从法律上明确规定了金融机构在防止犯罪分子利用金融体系从事洗钱活动方面的职责,强调金融机构要加强和完善内部控制;要及时全面了解自己的客户;要具备识别判断客户的程序和能力;不得提供无业务背景的资金存取、转移等银行服务;对认为可疑的交易要及时向有关当局报告。
九、对我国的启示
我国金融监管的改革与创新才刚刚开始,为适应建立开放型经济的需要,确保金融市场的安全与稳定,对其实施全方位的监管已经成为当务之急。吸收和借鉴国外金融监管改革的经验与教训,结合我国的具体情况,我们认为,金融监管制度创新必须建立在市场运行法则的基础上才能达到有效性和稳定性兼顾的目的。金融环境是复杂多变的,经济发展的不同阶段金融活动的特征亦是不同的,因而监管制度应该能在发展变化的环境中自我调整、自我适应,既要防止监管松懈带来的风险扩大化,又要避免不计成本的监管带来的负面效应。要实施具有弹性的监管策略,依据经济、金融发展状况,适时变革金融监管制度,不断提高金融监管的有效性。目前首先需要从强化监管的经济手段、减少行政审批手续入手,加快各种金融法律法规和制度建设,采取多种方式培训监管人员,转变他们的思想观念,提高他们的业务素质,同时还要加强与其他国家监管机构和国际监管组织的沟通与合作,以尽快适应我国建立开放型经济的需要。
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篇（5）
一、风险防范与控制渐趋成为金融监管立法核心
金融是现代市场经济的核心，而金融领域又是竞争最激烈，风险程度也最高的领域，加之金融行业自身的脆弱性，没有风险就没有金融活动，风险与金融形影相随。因此，金融风险的积攒和蔓延，势必对全球经济造成致命的打击。尤其是在当今金融全球化。金融创新以及金融自由化的背景下，金融风险的防范和控制已成为全球金融监管的核心和焦点。风险监管作为新的监管理念，被世界各国广泛认可。
(一)金融全球化与风险监管
金融全球化使国际金融市场的结构发生了重大变革，金融市场主体的日益国际化，资本在全球范围内自由流动，资源配置和使用效率的提高。这都促使国际金融市场形成了一个有机的整体，促进了全球经济的繁荣和快速发展，但与此同时，也带来了极大的风险，使风险得以蔓延和扩张，并难以得到防范和控制，金融全球化中的任一环节一旦发生问题，将直接对全球经济形成巨大冲击，从而加剧金融风险。金融全球化还直接导致任何单纯一国监管的低效，加之金融业自身的脆弱性，在有效的国际金融监管合作与协调机制尚未建立的情况下，金融风险跨国感染和蔓延的机会大大增加。始于2007年初的美国次贷危机已迅速蔓延和扩展，导致了全球性的经济危机。这充分说明了，在金融全球化的背景下，任何一个国家都不可能独善其身，为了维护本国的经济安全与稳定，建立和健全以风险防范与控制为核心的风险监管法律制度作为依托和保障至关重要。
(二)金融创新与风险监管
风险是一个动态变化的复杂过程，随着信息技术以及统计学的不断进步，人们认识和预测风险的能力越来越强，缩小了不确定性的范围，减少了不确定性的程度。于此同时，由于各种各样新事物和新制度的涌现，人们还来不及了解其影响时已不得不去适应它，因而，又带来了新的不确定性，导致了新的潜在风险，正是因为大量不确定性的产生和存在，人类始终面对着一个充满挑战、机遇及危险的世界。随着当今金融全球一体化趋势的不断加快以及金融创新的日益很活跃，始于20世纪60年代末的金融创新浪潮已涉及金融的各个领域，不仅包含金融工具的创新，同时也包含金融机构和金融市场的组织、范围和功能的创新。金融创新一方面大大提高了效率，促进了经济增长，同时也使金融市场的风险与不确定性大大增大。模糊了传统的金融业务的分类，对传统的金融分业监管提出了挑战，传统的分业监管已经不能适应金融创新不断发展的需要，不但不能实现对风险的有效防范和控制，反之，是对金融创新发展的制约和束缚。金融监管需要在金融创新的动态过程中不断变革和加强。金融创新是传统的金融服务的提供者对日渐深入的全球化金融服务业中管制因素和管理体制的变化所形成的日益激烈竞争的反映。持续不断的金融创新进一步推动了金融全球化的发展，金融全球化无疑也为金融创新提供了规模效益，两者的相互促进形成了金融业在全球范围内更加激烈的竞争，导致了金融业务更加复杂、金融行为瞬息万变、金融风险和不确定性大大增加，风险防范和控制的任务更加严峻。
(三)金融自由化与风险监管
20世纪70年代，麦金农和肖提出的金融深化理论奠定了金融自由化的理论基础，由此也揭开了发展中国家以金融自由化为主要内容的金融改革的帷幕。与此同时，为摆脱凯恩斯主义经济政策带来的窘境，主张放松管制的新自由主义政策也成为发达国家金融改革的主流。于是，金融自由化就成为了世界金融改革的主流内容。而在金融全球化的背景下，金融自由化与放松管制一方面促进了金融法创新的发展，活跃了资本，带来了更大的经济效益，同时，客观上也导致了金融机构更多的冒险行为，利率自由化、混业经营范围的扩大以及更多的金融创新尤其是金融衍生产品创新集中了更高的风险和投机性。这些都引起了金融脆弱程度的增加，容易导致更为严重的金融危机乃至经济危机。而完善且执行良好的市场经济法律框架有助于提高一国的制度质量，从而减少金融自由化所引发的金融脆化现象。因此，体现在金融监管领域，就是金融监管法要以风险的防范和控制为核心和重点。建立和健全风险监管法律制度。
二、国际金融监管合作与协调法律制度的渐趋完善
(一)国际金融监管合作与协调法律制度完善的必要
回顾百年来金融理论演进和全球金融发展的历史，金融全球化的趋势日益加剧。现代金融及金融理论的发展与传统的金融及金融理论已经不能同日而语，“此金融而非彼金融”。现代金融表现出极强的脆弱性、结构的高度复杂性、巨大的负外部性、日益明显的虚拟性和独立性，加上金融市场本身所具有的高度的开放性、流动性和全球性，金融创新日益活跃，金融波动与危机迅猛的跨国界传导，传染性与破坏性极强，这都促使了全球金融风险的迅速全面升级。面对这种金融风险全球化的趋势，单个国家面临着日益艰巨和复杂的金融监管压力，单单依靠某个国家内部监管当局的力量越来越难以实现对本国金融业的有效监管，为了避免监管信息采集、检查和处置工作的重复成本，信息不对称所带来的金融监管无效和失灵，以及由于各国金融监管制度安排差异所带来的监管冲突，国际金融监管的合作与协调就日益凸现出其重要性，并逐步受到国际社会的重视。国际货币基金组织前总裁米歇尔・康德苏在世界银行和国际货币基金组织第52届年会讲演上指出：“在许多问题上，各国努力与国际支持相结合才能取得巨大的成功，很多困难都超出了各国自行解决的能力范围。”这句话用在金融监管方面尤为恰当和贴切。在金融全球化的进程中，建立和健全监管合作与协调法律制度的价值在于促成全球化利益的实现，体现在金融监管领域，监管的合作与协调法律制度在于消除或减缓金融全球化可能带来的风险全球传染效应，在有效防范和控制金融风险的基础上，促进金融业安全和快速发展。因此，在国际金融监管发展进程中，金融监管合作与协调法律制度的建立和健全日益得到重视，已成为一个明显趋势。
(二)国际金融监管合作与协调法律制度的建立和健全
目前，国际金融监管领域合作与协调的主要有效实现方式是国际组织的建立及达成的诸多法律文件，各种国际会议和论坛的召开。国际金融监管最初表现为银行监管者之间的双边接触，后来逐步扩展到金融的各个领域。1975年。在巴塞尔国际清算银行的框架内成立了巴塞尔委员会，委员会的主要职责是交流金融监管信息，制定银行监管条例，加强各国监管当局间的国际合作和协调，维护国际银行体系的安全、稳健运行。1988年7月，巴塞尔委员会颁布了《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》(即通常
所说的“巴塞尔协议”)。1997年9月又正式颁布实施了更为重要的《银行业有效监管核心原则》。1984年，证券监管者国际组织(IOSCO)成立，是国际证券业监管者合作的核心，先后发表了《里约宣言》、《监管不力和司法不合作对证券和期货监管者所产生问题的报告》和《承诺国际证券委员会组织监管标准和相互合作与援助基本原则的决议》。1992年，保险监管国际协会(IAIS)成立，制定和颁布了《新兴市场经济保险规则及监督指南》。为了对有可能阻碍金融服务贸易自由化的金融监管法律制度进行协调，以推进金融服务贸易的自由化，WTO对金融监管法律也进行了国际协调。1993年12月，缔结了《服务贸易总协定》(GATS)及其金融附件，1995年达成了《金融服务承诺谅解》，1997年达成了《全球金融服务协议》(FSA)等文件。各国际金融领域基本上初步形成了金融监管协调与合作的法律文件。并在不断的适应新的国际金融形势，不断的修改和完善。此外，监管机构之间的双边或多边信息共享与合作及技术性和程序性的安排还是比较普遍的，主要表现为谅解备忘录的形式(MOUS)和金融信息备忘录(FIMOUS)，前者通常规定监管机构之间的合作条件，通常包括获取彼此所拥有的官方文件和其它信息的规定，而金融信息备忘录是一种特定类型的备忘录，规定获取更一般信息的条款，或进一步规定关于国际经营企业风险评估认定的常规报告要求。以上这些都说明，基于防范和控制金融风险，维护全球金融安全、健康发展的需要，金融监管合作与协调制度的建立和健全已成为大势所趋。但在此方面有两个问题要引起注意：1、坚持金融监管领域的国际合作与协调并不是否认国家经济原则，也更不是对国家原则的质疑和动摇，也更不代表就是现在较为流行的“弱化论”和“让渡论”的拥护者。各国要在坚持国家经济，公平和互利的基础上，本着“双赢，互惠”的目的进行金融监管领域的合作与协调，这样才能真正的维护本国的利益，从而进一步促进全球金融安全与稳定。2、目前普遍认为国际金融监管领域中的法律文件不具有强制力，具有软法的性质，由各国监管当局自由决定是否实施，但绝不能以此忽视，甚至否定这种软法的效力。全球化的直接后果就是世界各国的彼此依赖性加大，软法的效力虽然不直接来自于各个单个国家的强制力，但是，国际法制的创设过程也就是国家权力之间相互博弈与较量的过程，其具有规范效力，软法一经形成，相应共同体成员必须遵守，如果违反，就会遭到舆论的谴责，纪律的制裁，甚至被共同体开除等制裁。因此。国际金融监管领域中的法律文件虽然不具有法的强制约束力。但却对各国有着更高的吸引力，更应受到广泛的信奉、认可和遵守。
三、动态性金融监管和系统性金融监管相结合
(一)系统性金融监管立法
风险是一个动态变化的复杂过程，在金融全球化的背景下，这种动态的运动本质，随着资本和加速运作，得到了极大的扩张，尤其是在金融创新日益活跃的情况下，金融创新形成了以资金链为基础的竞争关系，各金融机构之间表现出更强的相关性和连动性。当一个机构出现问题时。就会迅速波及其它机构，产生“多米诺骨牌”效应，进而危机到整个金融系统的稳定和安全。此外，金融交易手段的创新，在提高金融活动效率的同时，也伴生出新型的交易风险。如：股票指数交易、期权、期货交易等。这些新型的工具具有显著的杠杆效应，在产生风险时，这种杠杆效应的存在更使风险倍增。金融风险更呈现系统性扩张和蔓延的特征。
所谓的系统性风险，一般就是相对个别金融风险或局部性金融风险而言的，指的是通过单个金融风险的传染和蔓延而形成的整个金融系统的风险。其在规模和性质上，均大于个体金融风险的简单相加，具有跨行业、跨市场、跨地区传染等显著特征，往往会对金融机构的生存和发展产生致命的影响和威胁，最终导致全球性经济危机的爆发。20世纪末的亚洲金融风暴，以及近期始发于美国次贷危机而蔓延到全球的金融危机使系统性风险监管问题受到高度关注。2008年3月，我国央行、证监会、中国保监会、中国银监会四部委联合下发了《关于金融支持服务业加快发展的若干意见》。明确指出：“应该正确处理支持服务业加快发展与防范金融风险的关系，金融系统各部门要密切关注银行业、证券业、保险业和金融业综合经营的发展状况，各部委应加强金融风险监测和评估，进一步提高金融风险预警能力，切实防范系统性风险，有效保障国家金融安全。”这充分说明在金融全球化以及金融创新的背景下，风险从其一产生，就不可能仅仅局限于某个特定领域，在金融监管中确立系统性监管的理念，将监管视野扩大，用系统的、全局性的思维去设计金融监管法律制度非常重要，已成为世界各国金融监管的立法趋势。
(二)动态性金融监管立法
金融监管是个动态博弈的复杂过程，在当前金融风险不断加剧，系统性风险凸现的背景下，与时俱进的重视动态金融监管非常重要。将动态性监管与系统性监管相结合，已成为国际金融监管立法的趋势。动态性金融监管立法的本质特征应该主要包括以下几方面：
1、信息化监管。金融市场是信息高度不对称的不完全市场，金融风险又具有高度的传染性和蔓延性。因此，大量真实、及时和有效的信息是金融监管部门实施有效金融监管的前提和基础，其中，信息披露制度非常重要。在金融监管实践中，由于信息具有公共产品的性质，直接导致了信息供给不足的情况，在这种情况下，监管者就很难做出使监管资源最优化的决策，极大的妨碍了金融监管的有效性。因此，完备的金融信息披露制度的建立和健全非常重要。美国最高法院法官路易斯・布朗曾对信息公开制度作过这样的评价：“公开制度作为现代社会与产业弊病的矫正政策而被推崇，阳光是最有效的消毒剂，灯光是最好的警察。”鉴于此，为了提升金融监管的信息化，国际社会近年来做出了积极的努力。2001年4月，巴塞尔银行监管委员会、全球金融稳定委员会、国际保险业协会及国际证券监管者组织组成的工作小组，出台了《多方工作小组关于提高信息披露的最终报告》文件，对完善金融机构信息公开披露专门提出了一系列建议与指南。2004年6月26日，在经过长达5年的修订后，巴塞尔监管委员会颁布了《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》最终稿。在新资本协议第四部分，即第三支柱――市场纪律中，就明确说明了信息披露的重要性，并要求通过建立一整套披露要求以达到促进市场纪律的目的，并对相关的要求作出了较为明确的规定。
2、及时化监管。监管信息，监管措施及政策的实施，都具有时效性，动态监管要求及时的收集监管信息，并及时进行信息的鉴证、扫描与分析，及时编制信息报告，并将监管信息及时高效传递或披露，在第一时间提供给有关的监管决策层并迅速转化为具有针对性的监管行为。时滞的信息以及监管措施，难以真正起到实效，会导致监管成本的增
加。监管低效，甚至对金融风险的积聚和扩展起到推波助澜的作用。
4、持续性监管。金融监管是个动态博弈的复杂过程，应在监管中不断的自我改进和完善，与时俱进，随着金融市场的发展而不断调整监管。动态性监管应是持续性的监管，一是应着眼于监管的方案、程序、技术的不断调整与修正，以适应金融形势发展的需要；二是要充分发挥激励相容机制在金融监管领域中的作用，注重金融机构自身对风险与缺陷的持续改善，直到其安全性、稳健性和效益性等指标符合金融监管的需要。
5、预防性监管。金融监管的时滞性普遍存在，监管往往是事后监管，在风险充分暴露，大规模蔓延时才监管，容易导致监管成本提升，监管效率低效。因此，针对当前金融风险与日俱增的客观现实，为了避免金融监管的滞后性，更好的防范和控制风险，维护世界金融的安全与稳定，“预防性金融监管”制度的确立日益重要。金融业“预防性监管”的方法和手段经历了一个较为漫长的历史演化过程。最初主要是以单纯强制性的行政命令方式进行的。1993年巴塞尔银行监管委员会建议使用“标准化监管”方式。但仍然延续了这种行政指令式的特征，1996年，巴塞尔金融监管委员会公布了《巴塞尔资本协议市场风险修正案》，以内部模型监管方法替代了“标准化监管”，但内部模型监管方法却被称作是一种“半刚性”的监管方法，没有完全解决行政命令式监管的弊端，而且在内部模型监管的运用上也存在着缺陷和不足。随着信息经济学在产业经济学中的应用，作为非对称信息博弈研究和运用的成果，金融监管领域产生了预先承诺方法，体现了动态监管的理念，以实现预防性金融监管的高效为目标，将成为金融监管未来发展的一大趋势。
篇（6）
中图分类号：F830.2 文献标识码：A
文章编号：1003—0751（2013）10—0043—05
金融综合化经营是国际金融业发展的主导趋势。加入WTO后，随着全能型外资金融机构的进入，分业经营制度成了国内金融机构发展的严重桎梏，综合经营成为我国金融发展的内在需求。我国虽未明确调整“分业经营、分业监管”的金融体制，但随着综合经营试点的积极稳步推进，加强系统性风险的监管已成为完善金融监管体系的共识，本文通过比较研究国际金融监管改革经验，分析我国金融监管问题，探索我国的金融监管变革需求，试对综合经营趋势下我国金融监管变革问题做深入研究。
一、综合经营趋势下国际金融监管的改革经验分析
世界各国的金融监管模式各有特色，多数国家对银行业采取单独监管，其金融监管模式大致可分3类：1.多重机构分业监管，通常由两个或两个以上多重监管机构分别对金融机构按照业务类型进行监管，如美国的“双线多头”“伞”式监管；2.单一全能机构统一监管，即由一家全能监管机构对所有金融机构的各类金融业务进行监管，如英国金融服务局、意大利银行、荷兰银行、比利时银行委员会、日本金融监督厅、新加坡货币管理局、印度储备银行等；3.建立在协调制下的分业监管，即在保持各分业监管机构独立行使监管权的同时，建立监管协调机制和机构，加强监管协调，促进监管合作，实现综合性监管。
（一）多重机构，分业监管——美国“双线多头”的“伞”式监管
1.次贷危机前美国的金融监管
美国1999年通过的《金融服务现代化法案》，打破了金融分业经营坚冰，宣告正式实行金融混业经营。在允许金融混业经营的同时，该法案还对传统的金融监管框架进行了改革。规定联邦储备体系（FED）作为上层综合监管机构，是“伞”式监管人。法案规定各类监管机构依据银行、证券、保险等金融服务功能不同归口监管。对金融控股公司，由联邦储备体系对其全部经营活动实施整体性综合监管，并对涉及银行、证券、保险等限制性监管事务时，享有必要情况下的裁决权。联邦储备体系作为“伞”式监管人，应与按职能划分的分业监管机构互通信息，加强综合监管者与分业监管者之间的联系与合作。由此建立了金融混业经营下，混业监管与分业监管相结合的“双线多头”“伞”式监管①。（1）银行的监管。联邦储备体系（FED）、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）三大联邦机构和分设在50个州的银行厅共同实施对银行业的监管，即任何一家美国银行均受两家或两家以上的监管机构的监管。其中，联邦储备体系负责制定和执行货币政策，对会员银行和银行控股公司进行监管；货币监理署对国会负责，主要对银行业务进行监管；联邦存款保险公司在为商业银行的存款提供保险的同时，也行使一定的监管职能。中央与地方的监管职能划分，则以银行注册为划分依据，各州和联邦分别对在州和联邦注册的银行进行监管。（2）非银行金融机构的监管。根据分业原则，对保险、证券、基金、期货等非银行金融机构分别由证券监督委员会（SEC）、联邦保险署（SIC）及期货交易委员会（CFFC）监管。（3）金融创新产品的监管。法案规定由联邦储备体系负责创新金融产品的审定，证券交易委员会负责创新证券产品的审定，联邦存款保险公司负责创新保险产品的审定。
2.美国金融监管的变革
混业经营下分业监管的“双线多头”的“伞”式监管体制，造成美国金融监管的错位与滞后，且其监管体系机构众多，权力分散，监管职能重叠。由于金融业务创新往往涉及多个业务领域，混业经营条件下各类金融业务在现实经营中又存在相互交织，致使看似每一业务领域都有专职机构监管的表象下，很多业务交叉领域却易出现监管真空。看似分工明确的监管体制下，由于混业经营，分业监管导致金融监管真空和交叉监管现象严重，直接导致监管效率低下，增加了金融体系的系统性风险，最终导致监管缺失和监管效率低下。次贷危机的爆发某种程度上可以说是美国式金融监管问题的爆发。次贷危机后，美国政府着手推进金融监管改革，成立金融服务监管委员会，增加了对系统性风险的监管；同时，促进各机构的监管协同和跨部门合作；加强美联储的监管权，在银行控股公司外，将对冲基金、保险公司、等纳入美联储的监管范围，使其监管扩大到所有可能威胁到金融稳定的机构；成立全国银行监管机构，统一了对拥有联邦执照银行的监管，规定对冲基金和其他私募资本机构应在证券交易委员会注册，并增加了对评级机构的监管。
此次监管改革无疑极大地提高了美国金融监管的效率和安全性，但改革仍存缺憾，如在最近几次危机中兴风作浪的对冲基金的监管虽有所加强，虽要求对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册，但实际上由于对冲基金本身的特点，监管措施很难有效实施，且监管主体仍不够明晰。另外，监管和创新的博弈是金融业永恒的主题，而对创新产品的风险监管不力也极易导致大面积金融风险，因此对创新金融产品的监管方式和手段均期待更加灵活。此外，对监管者的监管亦成为此次危机爆出的问题，但显然目前尚无合理的方式解决这一问题。根据美国的《金融监管改革蓝图》规划，下一步有望改制当前的分业监管部门改制，进一步加强监管的统一性和协同性，双线制监管或逐步改变为中央统一监管，并最终建立起以三大监管机构为主的“目标导向型”监管模式，即市场稳定性监管机构、审慎监管机构和商业运营监管机构。
（二）单一全能机构，统一监管
在金融综合化经营趋势下，除美国之外多数发达国家亦改革了其金融监管体系，将原来分散的监管机构进行整合组建成统一的金融监管者，2008年以来金融危机的经验说明，统一金融监管不仅更有利于金融创新和对创新金融产品的监管，也更利于金融风险的监控。
1.英国——“单线多头式”金融监管
英国的金融监管模式是典型的单线多头式②监管，1997年成立的金融服务监管局（FSA）是由英格兰银行监管部、证券与投资理事会合并成立，并融合了原个人投资管理局、投资管理监管组织、住房信贷机构委员会、互助金融机构委员会、互助金融机构登记处、证券期货管理局以及保险局7个监管机构的职能。2000年6月，英国通过了《金融服务与市场法》（FSMA），以法律形式确定FSA是英国唯一的、独立的、对金融业实行统一监管的执法机构。FSA下设大金融集团处、吸收存款处、保险公司处、投资公司处、市场与交易所处。根据FSMA规定，FSA集对商业银行、投资银行、证券经纪、资产管理、期货、保险、信托、租赁等各种金融监管功能于一身，对英国境内所有从事银行及非银行金融业务的金融机构实行统一监管。经过上百年的发展及并购，英国银行业集中和垄断程度均非常高，其实行分业经营，监管体制也采取单线多头式监管，统一监管不仅节约了人力和技术投入，还通过共享监管信息降低监管成本，实现规模效益。其他如意大利、荷兰、比利时等也均采取了统一监管模式。
2.日本——“一线多头式”金融监管
二战后，日本逐渐形成了以大藏省为主体，由大藏省和日本银行共同行使监管权的“一线多头”式金融监管体制。“一线”是指日本对各类金融机构的监管权高度集中于中央政府一级，由大藏省和日本银行共同行使，且大藏省居于绝对主导地位。“多头”是指对各类金融业务的监管权由大藏省所属的银行局、证券局、国际金融局和日本银行协商共同行使。随着世界金融一体化、金融自由化的进程，日本的监管体制暴露出了许多问题，危及了日本金融业的稳健发展，促使日本政府对其监管体系进行改革。
1990年日本金融监管体系经历了一次改革。1998年6月，日本政府最终将银行局、证券局、金融检查部、证券交易等监督委员会从大藏省中分离出来，组建了金融监督厅。金融监督厅负责对大多数金融机构的监管，由总理府直接管辖，是总理府的外设局。此次权力剥离后，大藏省只负责金融政策制定，金融企业财务制度检查，存款保险机构的监管等职责。同年12月，日本政府又组建了旨在整顿金融秩序、重组金融组织、再造金融体系的临时性机构——金融再生委员会，负责执行金融再生法、早期健全法及金融机构破产和危机管理等方面的案件，及日本长期信用银行等几家大型金融机构破产案件的处置，并将金融监督厅划至金融再生委员会下，原监督职能不变。存款保险机构改由大藏省与金融再生委员会共同监管，大藏省其他监管职能不变。至此，大藏省的金融监管职能已被大幅削减。2000年，日本金融监管体系经历了再次改革。首先，将原由地方政府对中小金融机构的监管权收归中央政府机构——金融监督厅行使，并以金融监督厅为基础成立为金融厅，大藏省除存款保险机构的协同监管权，及参与破产处置和危机管理的制度性决策权外，其余监管权如金融政策制定、企业财务制度检查等，划至金融厅。2001年金融再生委员会被撤销，对濒临破产金融机构的处置权也划归金融厅。金融厅也由总理府的外设局升级为内阁府的外设局，独立全面负责金融监管。原金融监管的集权机构大藏省改革为财务省，保留对存款保险机构的协同监管职能，财务省下属各地方财务局接受金融厅委托行使对地方金融机构的监管权。
（三）建立在协调制下的分业监管——澳大利亚“双峰式”监管
受20世纪90年代国际金融体系动荡和经济增速放缓等因素影响，为增强对系统性风险的控制，澳大利亚在1998年变革了其金融监管体系，形成了独立于英、美模式的“双峰式”监管模式。这种监管模式依据监管目标不同，设立两类监管机构：一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性风险；另一类机构针对不同金融业务实施监管。澳大利亚的监管模式通常被称为“双峰式”监管，是一种根据职责功能，而非按金融机构类型设立的监管体系。
“一峰”是澳大利亚审慎监管局（the Australian Prudential Regulation Authority， APRA），APRA成立于1998年7月1日，承接了原澳联储、保险和退休金委员会及州监管部门的监管职能。负责对储蓄存款机构、保险公司、友好协会、养老基金等的监管。其通过制定和完善监管政策、许可制度、制定监管标准等方式进行监管，主要目标是保障上述机构的安全性、高效性和竞争性。“另一峰”是市场行为和信息披露的监管机构（the Australian Securities and Investment Commission， ASIC）。ASIC是一个独立的联邦政府机构，成立于1991年，负责对金融市场、金融中介机构、金融产品等的监管，同时还负责消费者在领取退休金、保险金、保证金及社会信用方面维权。澳大利亚储备银行（the Reserve Bank of Australian， RBA）负责制定和实施货币政策，通过扮演“最后贷款人”维持金融体系稳定性，监管并维持支付清算体系的安全性和高效性。以此为基础，由财政部牵头，联合RBA、ASIC和APRA一起组建了监管协调机制——金融监管机构理事会（the Council of Financial Regulators）。监管机构之间签订双边谅解备忘录，明确彼此的职责，促进信息交流，加强监管协作，避免重叠交叉或出现真空，以实现有效监管，提高监管效率。作为一个非正式主体，监管理事会为其成员提供服务，组织各种论坛，探讨金融监管议题，成员之间经常交换金融监管信息，密切关注金融体系的变化趋势，尤其是科技发展、金融服务、全球化对金融体系产生的影响，避免各种职责之间的重叠；降低监管成本，有效促进金融监管改革。
根据监管职能不同，澳大利亚的金融监管机构还包括澳大利亚交易报告和分析中心（AUSTRAC）、澳大利亚公司与金融服务委员会（ACFSC）、澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）澳大利亚股票交易所（ASX）、澳大利亚外国投资复审委员会（FIRB）等。其监管特点是，根据监管目标进行监管，各类监管机构各负其责，并对系统性、综合性风险的监管和对各类金融业务的监管，使得各监管机构既保持在其监管领域内的监管独立性和竞争性，又能形成不同监管机构之间相互制约，还通过协调机制保持了监管的协调性，降低了多重机构监管机构间的协调成本和难度，避免形成重复监管或出现监管真空。
二、综合经营趋势下，我国金融监管体制面临的问题
源于金融分业经营体制的“一行三会”制分业监管格局在我国运行10年来，通过对各类金融业务的专业化监管，对金融稳定做出了贡献，但随着金融综合经营发展，其对我国金融发展的制约性日益凸显，分业监管体制开始面临前所未有的问题，简述如下。
1.金融综合经营下的分业监管，导致监管成本大幅增加。监管成本增加主要表现在两个方面：一是金融综合经营，而监管分业致使监管的运行成本，包括监管的人员成本、技术成本等均有所增加。二是由于分业监管机构各自为政，各类监管政策协调性差，导致被监管金融机构的制度成本明显增加。由于各监管部门相互独立难以对各类具体监管达到共识，且各类金融监管政策各异，监管技术、指标、手段、措施等不统一，使金融企业综合经营的制度成本大幅增加。
2.易形成本位主义监管。一方面，分业监管机构在制订本领域监管政策时，受监管机构部门利益制约，很难从全局出发考虑金融体系整体利益，往往以自身本位利益为先；另一方面，在金融交叉业务领域，各监管机构之间又存在争夺监管利益，推卸监管责任的激励，从而降低监管效率。
3.易形成监管真空。根据分业监管相关规则，银监会、证监会和保监会分别对相应行业行使监管权，这种看似归口清晰的分业监管制度，却极易形成监管真空。一是目前我国的监管立法尚不完善，分业监管制度决定了监管立法行业属性明显，难以避免立法的漏洞与空白。二是无论分业监管制度如何详尽，都难以囊括各类机构和业务的监管权归属。三是综合经营中出现的新型监管问题监管权归属不明。如对金融控股公司的监管，根据分业监管制度对其集团公司根据主营业务性质，确定监管机构，对其所属机构则采取分业经营、分业监管原则，但由于一些以产业资本为基础形成的金融控股公司，因其市场主体身份不明确，致使出现监管真空。四是创新金融产品往往综合了各类金融功能，涉及多个监管领域，难以明确归口，也易出现监管真空。
4.缺乏对综合性、系统性风险的监管。分业监管，使得各个金融机构的风险缺乏综合统计，易导致个体风险规范下的总体风险失控和系统性风险加剧。分业监管制度决定了各监管机构监管政策的制定仅考虑其监管权所属领域的风险和问题，而缺乏全盘性综合考量，难以对综合性，系统性风险进行监控。
综上述可见，金融综合下的分业监管，要么存在交叉监管、重复监管现象，不可避免地会造成监管冲突，导致监管成本增加；要么出现三不管地带，形成监管真空；加上各监管机构的监管目标、监管标准、监管指标、管理技术等各异，又缺少监管协作和监管信息共享机制，不能形成监管合力；且各监管机构又易各自为政，使得综合性、系统性风险监管缺失，因此，金融综合经营趋势下，分业监管不利于监管效率的提高，不利于金融稳定目标的实现。
三、对我国金融监管改革策略建议
综合国外金融监管改革的经验，结合我国经济金融结构特点，考虑到建立一套与综合经营相配套的金融监管体系，往往需要耗费数年甚至更长的时间，而当前的金融监管结构难以适应金融综合经营的发展，监管弊病频频暴露，笔者认为我国的金融监管改革可考虑分“三步走”。
1.第一步，不改“一行三会”制监管结构的前提下，尽快确立监管机构之间的协调机制，实现机构性监管向功能性监管的改变“一行三会”在我国发展10多年来，各监管机构均积累了不少本领域的监管经验，形成了较为成熟的监管模式。鉴于金融监管体系改革非一日之功，为适应我国金融综合经营发展，较简单易行的办法是在不改变当前监管体系架构，不新增监管机构的情况下，可尽快建立一套金融监管协调机制。具体可由国务院牵头，人民银行，银监会、证监会和保监会共同参与，建立一种定期和不定期的监管协调会议制度，加强各监管机构在履行监管职责过程中的协调，增进各类监管政策之间的协调性。确立监管信息的有限共享，降低监管成本。明确各监管机构之间的责权利，避免监管冲突，减少重复监管，弥补监管空白，提高监管效率，并对系统性、综合性风险进行甄别，提出监管方案。在金融综合经营趋势下，同一金融监管往往同时开展多种金融业务，我国现行的以机构属性划分监管机构的做法已远不能适应国内的金融发展的监管需求，有必要重新根据功能来划分金融监管，实现机构性监管向功能性监管的转变。
2.第二步，作为过渡，对目前的“一行三会”制监管体系进行微调
建立综合协调机构，实行综合监管与分业监管相结合的监管模式，为多元化监管向一元化监管过渡，功能性监管向目标式监管过渡做铺垫。综合经营趋势下，随着国际金融竞争的加剧，为适应未来金融机构综合化经营的全面放开，金融风险的进一步复杂化，改革现有“一行三会”制金融监管体系将是我国金融监管的必然选择。建立一元化综合监管机构，既能对综合经营中的系统性、综合性风险进行监管，又能保障各类监管之间的密切配合。但类似机构的建立既需要多方调研，又需要充分的实践以证明其在我国的可行性。
为此，可借鉴澳大利亚的金融监管经验，对当前的“一行三会”式监管体系进行微调，在国务院下设一个综合性监管协调机构——金融监管协调委员会，统一领导和协调金融监管工作。金融监管协调委员会负责国家宏观监管政策的制定，及对系统性、综合性风险的监管，建立中国金融监管数据库，汇总各类监管信息，形成监管信息共享机制，促进协调，提高监管效率，推动“一行三会”调整其现有的机构式监管向功能式监管过渡，加强金融监管的国际化合作，以适应金融全球化的深入发展，及人民币国际化步伐的迈进。作为分业监管机构“一行三会”仍各自独立地负责相应领域监管政策制定及金融监管的实施，与以往不同的是，各分业监管机构制订监管政策应经金融监管协调委员会批准或向其备案。
同时，借鉴美国金融改革经验，进一步调整功能性监管框架，提高监管技术水平，逐步向目标性监管转变，为下一步实现统一金融监管打好基础。
3.第三步，建立统一金融监管机构，实施基于目标的统一金融监管
积累综合性监管协调下各机构分业监管的经验，未来可考虑建立统一监管机构。具体可在国务院下设立金融监管委员会，统一对银行、证券、保险的监管，形成“一行一会”制金融监管结构。
金融监管委员会下可分设宏观局、银监局、证监局和保监局，宏观局负责制订宏观性金融监管政策，对综合性、系统性风险进行监管。银监局、证监局、保监局分别行使目前三会的监管职能。对金融控股公司所属子公司的监管，由相应监管局根据该公司的主营金融业务类别，分别归口监管；对金融控股公司母公司则由母公司主营业务所属行业的监管局实施并表综合监管，母公司主营业务非金融业务的，由委员会综合考虑母公司旗下金融业务情况指定并表综合监管机构。
完成功能性监管向目标式监管的转变，由金融监管委员会负责确立总体监管目标，制定并协调各类监管政策，并以此为依据确立各分类监管目标，并由各监管局分别实施、相互协调，共同保障总体金融监管目标的实现。
注释
①双线多头式，又称“二元多头”式监管指中央和地方都对金融机构有监管权，每一级又有若干机构共同行使监管的职能。②又称一元多头式金融监管，这种金融监管权力集中于中央，但在中央一级又分别由两家或两家以上机构共同负责金融业的监督管理。
参考文献
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篇（7）
美国在1999年11月通过的《金融现代化法案》中专门列出一章规定和解释了功能监管，其中对经纪人和交易商、对银行投资公司业务活动及银行控股公司业务活动监管、对不同金融监管机构之间职能协调都作了较全面的规定。这被认为是功能监管原则在金融监管实践中的正式确认。
功能监管的提出主要是由于金融机构形式和内容存在易变性，过去对金融机构的监管现在可能出现问题。一是随着时间的推移，金融机构的名称虽然没有发生变化，但是其性质和职能已发生很大变化。二是在不同地域、法律和政策安排、人文传统下，对金融机构的业务范围限定、职能定位上可能出现较大差别。三是对金融基本功能而言，执行某项功能的载体（机构）有许多，既可以由银行、保险、信托、共同基金、养老基金等机构执行，也可由证券市场和金融衍生品来执行，而且同一机构也可能具有不同的金融功能。四是从长期趋势来看，金融产品正不断地从金融中介向金融市场转移，即“非中介化”。所以，重要的是对金融功能进行监管，而不是传统上对金融机构进行监管。
强调功能监管还因为，相对于金融机构和金融组织形式而言，金融体系基本功能很少随时间和地点的变化而发生变化，因而具有相对稳定性。一般而言，金融体系具有六大基本功能：（1）清算和支付功能，即金融机构提供了便利商品、劳务和资产交易的清算支付手段。（2）融通资金和股权细分功能，即金融体系通过提供各种机制，汇聚资金并投向大规模的无法分割的投资项目，或者通过细分企业的股权来帮助企业实现分散化。（3）为在时空上实现经济资源转移提供渠道，即金融体系提供了促使经济资源跨时间、地域和产业转移的方法和机制。（4）风险管理功能，即金融体系提供了应付不测和控制风险的手段和途径。（5）信息提供功能，即金融体系通过提供价格信号，帮助协调不同经济部门的非集中化决策。（6）解决激励问题。在金融交易中，交易双方信息不对称，而且存在委托关系，金融体系则提供了解决其中激励问题的渠道。
实施功能监管而不是分机构监管，可以增强监管机构的灵活性和应变性，减少寻租活动的机会，从而提高金融体系的效率。
二、监管重心从合规性监管转向风险性监管
合规性监管是指监管当局对金融机构执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。20世纪末，以英、美、日等为代表的传统金融业分业经营体制纷纷为混业经营体制所替代，各金融机构间传统的业务界限日益模糊，金融机构出现了同质化，产生金融风险的单位数量迅速膨胀。同时，金融市场复杂多变，金融创新层出不穷：一是金融市场内部结构层次越来越丰富，金融衍生产品规模急增。二是金融机构网络化，特别是网络银行（业务）迅速发展，金融机构普遍采用了网上交易。三是表外业务日益增大。一些商业银行中间业务收入已成为营业收入的主要来源，比例达到40％甚至70％。这些创新业务在收益更大的同时，风险也更大，而且更易扩散。另外，现代信息通讯技术为大规模资金跨国迅速调拨提供了极大的便利，同时也增强了国际金融风险。
现代金融风险在风险规模、风险结构及传导机制、发生频率、扩散速度等方面表现出许多新的变化特征。金融风险事件的爆发频率加快，数量增多，风险规模与风险损失出现了扩大化的趋势，而且金融风险传导速度加快、范围扩大、系统影响加重。同时就引发金融风险的原因来讲，不确定性因素增多，技术性原因上升，风险因素高度复杂化。英国巴林银行倒闭案、东南亚金融危机、美国对冲基金长期资本管理公司危机案等都是典型的案例。这就促使金融监管部门的监管重心从传统的合规性监管向全面有效的风险监管转变。
风险监管是指监管当局对金融机构的资本充足率、资产流动性、资产质量和管理水平等方面进行重点监管。它是在识别、度量金融机构金融风险的基础上，按照审慎监管原则，提出的一整套防范和化解金融风险的监管措施。目前的风险监管主要的特点是：（1）强调各类金融机构的自我监管。各类金融机构都应当建立综合性的风险监管内控机制，有效地防范和化解金融风险。（2）强调系统全方位的风险监管。银行董事会和高级管理人员应发挥内部风险管理中的作用，应建立机构内部的风险管理政策及监控规程，建立风险测算与监控系统以及独立控制机制，同时监管机构应及时、全面地掌握风险信息。（3）在风险预防方面，强调对金融机构稳健经营的事先预防措施和事后性保护措施。（4）在外汇管理方面，强化对各种（表内外）外汇风险进行全面而充分地监管。（5）在交付清算方面，强化中央银行最后贷款人的职能和建立存款保险体系。（6）在改善内部风险管理方面，强调高级管理人员应参与银行的总体政策设计；明确管理风险和经营衍生业务的权力和责任；银行内部审计人员按照风险程度对业务和资产进行评估；重视报告资料的可靠性和及时性；在整个交易规模基础上进行风险衡量与汇总；进行风险测试，包括对不利事件的识别和潜在风险的检验，以及对银行抵御最不利事件能力的评估；定期审查监管方法及其模型的有效性水平。
三、监管区域从国内监管转向国内和国际监管并重
近年来，跨国银行和其他跨国金融机构发展迅速，成为金融监管当局不能忽视的监管对象。在监管的区域上，从一个国家的国内监管向国内和国际监管并重转变。金融业的国际化监管主要体现在两个方面：
第一，为了有效监管金融机构的境外业务和离岸业务，各国监管当局纷纷实行了金融机构的跨境监管，即对同是经营境内业务和境外业务的金融机构进行境内外机构和境内外业务的并表监管。如，根据巴塞尔委员会有关文件规定，对一家跨国经营的银行的监管必须在母国监管当局和东道国监管当局之间进行合理的监管分工和合作。一般来说，母国监管当局要负责对资本充足率、最终清偿能力等实施监管，东道国监管当局负责对所在地的金融分支机构的资产质量、内部管理、和流动性进行监管；同时，母国和东道国应对监管的目标、原则、标准、内容、方法以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流。目前已有的经验表明，这种跨国监管可以有效地防止金融监管真空的出现，因而是有效的。
第二，金融监管的国际合作日益增加。一是在市场准入方面，都把金融机构的母国金融监管水平和质量作为重要标准。二是各种国际性金融组织在进行重组和调整后，其影响力逐步走向了全球化，如著名的巴塞尔银行监管委员会等。三是国际监管合作逐步进入了制度化阶段，市场准入、国民待遇等国际性制度约束日益成为各国金融经济发展的前提条件。四是金融监管的国际标准日趋统一，其统一性、权威性、严肃性和协调性正在逐步得到加强。五是旨在协调国际汇率、短期资本流动和防止国际金融犯罪的国际监管合作趋势不断加强。
四、监管模式从分业监管转向统一监管
自20世纪80年代以来，随着信息技术的发展和竞争的加剧，银行开始突破货币市场展业的限制，纷纷向资本市场和保险市场渗透，一些实行分业经营的国家转向了混业经营体制。英国、日本分别于1986年和1996年通过相应法律，打破金融业分业经营的界限，实行混业经营体制。美国也在1999年通过了《金融服务现代化法案》，开始进行混业经营的时代。混业经营的局面带来了金融机构的多样化，使得原先按监管对象设置监管机构的原则受到挑战。同时，金融机构的同质化，则突出了进行统一监管的必要性。
统一监管是指由统一的监管主体对从事银行、证券、保险业务的金融机构实施统一监管的一种方式，其重要表现之一是统一监管机构。20世纪初，各国一般由中央银行统一货币的发行。由于证券融资市场份额不大，金融监管的职责统一在中央银行。二战以后，中央银行更多地承担了制定和实施货币政策、执行宏观调控等职能。20世纪60、70年代新兴金融市场的不断涌现，导致金融监管主体出现了分散化、多元化的趋势。其中，银行和非银行金融机构的监管由中央银行承担，证券市场、期货市场的监管则由证券监管委员会、期货市场委员会等机构承担，对保险业的监管也由专门的保险监管机构来承担。到20世纪90年代，人们逐步达成共识，认为中央银行的主要任务就是长期致力于维持物价的稳定。于是，一些发达国家和发展中国家纷纷开始进行中央银行制度改革，在强化中央银行独立性的同时，将银行监管职能从中央银行分离出来，交由另外的政府专门机构承担。
在没有设立统一金融监管机构的国家，各金融监管机构间的沟通与合作也得到加强。例如在美国，虽然是分散监管，但通过指定牵头监管者的办法，由某个监管机构负责对监管对象的整体监管（如美国由美联储牵头对金融控股公司进行综合性监管），其他监管机构负责提供专业和具体的监管报告。再如，英国通过在英格兰银行、财政部、金融服务局之间签订谅解备忘录（MOU）的办法，对监管信息共享作出了明确规定。这样，监管机构间具有良好的沟通和协调机制，统一监管能顺利实现。
五、监管手段从传统监管技术向现代监管技术转变
从20世纪80年代后期开始，由于金融创新和网络银行（电子银行）的迅速发展，金融业务本身所具有的技术含量逐渐上升。同时，新的金融衍生产品层出不穷，这些新的金融产品的收益风险计量的技术性程度加深。而且金融科技的发展和金融工程的应用，使得金融监管面临了前所未有的挑战，加之由于道德风险和抽象会计原则本身所导致的金融财务报表的真实性和准确性受到严重影响，单纯依靠传统的行政和司法手段，或单凭直觉经验已经难以有效监管规模日益巨大和加速变化的各种金融活动，对于金融监管的技术创新要求与日俱增。监管技术的现代化主要体现在以下三个方面：
第一，针对计算机和网络技术在金融业的广泛运用，监管当局开始对银行业技术进行适当监管。例如美国虽然对网络银行采取了审慎宽松的政策，但在监管实践中强调网络和交易的安全、维护银行经营的稳健和对客户的保护。美联储曾以银行监管与规则部信函方式规定了信息外购与交易程序、信息技术检查频率、信息技术的评估、网络信息安全的合理操作指引等；储蓄机构监管局的规则和备忘录提出了交易网站指引，规定了电子操作最终规程、信息技术检查程序等。
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金融机制改革是金融业为适应实体经济发展的要求在制度安排、金融工具、金融产品等方面进行的创新活动,是金融结构提升的主要方式和金融发展的重要推动力量。受经济体制的影响、金融改革滞后的约束以及金融机构治理结构不完善、市场竞争不充分和技术进步不足等多重因素的制约,我国金融创新速度相对落后,但随着对外开放的深入,我国金融业的全面开放又将为金融创新及金融发展带来新的机遇,金融创新定会进入新的周潮,与此同时,由大量金融业务创新带来的新的金融风险及不断增加的混合经营趋势,也会对我国金融监管体制提出更为严峻的挑战。
一、我国金融机制改革的发展趋势对我国金融发展的影响
随着我国经济体制改革的不断深化以及与世界经济一体化进程的加快,实体经济对金融服务的需求量将迅速扩大,需求层次不断提高,金融创新将进入新的发展时期,特别是我国加入WTO以来,金融业的全面开放将加快金融体制改革的进程,外资金融机构广泛介入我国金融市场,将直接带来创新业务,竞争的加剧也将迫使国内金融机结构加快创新步伐,同对,受国际金融发展趋势的影响,我国金融管制必将趋于放松,宽松的外部环境也将推进金融创新的发展。毋庸置疑,在各种因素的共同作用下,我同金融创新将进入一个发展,并将成为推动我国金融发展的重要力量。
1.在现行金融管制范围内的金融业务创新将出现突破性进展
当前,外资金融机构的经营范围和地域限制已基本取消,外资金融机构将与国内金融机构展开全面业务竞争。外资金融机构的母公司均为实力雄厚、经营历史久远、技术先进的跨国公司,为了在竞争中获取优势,其必然迅速推出各种金融创新业务,如资产管理、现金管理、全方位的融资服务、商人银行等,以优质服务争取优质客户;还将以先进技术挖掘国内金融机构尚未开发的潜在优质客户——以高新技术为主的中小企业,扩大在传统金融业务和中介服务中的市场份额,为了在竞争中求取生存,获取发展空间,国内金融机构也将在国外金融机构业务创新示范效应的带动下迅速跟进,从而推动金融创新和金融服务的深化发展。
2.金融体制改革的深化将扩大金融创新的业务范围
目前,我国的利率市场化进程正在逐步拓展,同业拆借市场利率已实现自由化。随着我国金融市场与国际金融市场一体化进程的加快,存贷款利率的市场化进程也必将加快,而一旦实现利率自由化,实体经济与金融机构将产生对规避利率风险的金融工具的需求,与利率相关的金融业务创新必将应运而生。如何调整利率抵押贷款、浮动利率抵押贷款、背靠背贷款以及可实现储蓄收益最大化的现金管理业务、资产管理技术等都是金融界应该考虑的重要问颗。
3.资产证券化和证券投资机构化将成为金融发展的新兴领域
我国金融机构不良资产比率很高,蕴藏了巨大的金融风险。在1999年剥离1.4万亿不良资产之后,目前金融机构的不良资产比率仍在25%以上。为化解风险、提高金融机构的竞争力,1999年,我国金融机构成立了四大资产管理公司,通过债转股等方式专门处理已剥离的1.4万亿银行不良资产,但面对巨额的且不断增加的不良资产,仅仅通过债转股和出售等方式显然不能满足金融业尽快降低不良资产比率、提高自身竞争力的现实需求。目前,国内金融机构正在考虑用资产证券化这一当今国际金融业流行的方式优化资产结构,降低金融风险。资产证券化必将成为未来我国金融市场重要的业务创新领域,资产证券化离不开机构投资者的参与,资产证券化市场的崛起也将为机构投资者提供重要的发展机遇,同时,国外保险、证券投资机构的涌入也将加快国内投资者的发展壮大。与世界金融业的发展趋势一样,我国证券投资机构化的趋势也将不断增强。
4.发展衍生金融工具市场成为必然的选择
随着我国经济与世界经济一体化进程的加快,对外贸易的规模会迅速扩大,国际市场波动对国内市场的影响不断深化,国内企业在参与国际市场竞争的同时将面临更多、更直接的国际市场风险,对规避市场风险的金融衍生工具,如商品期货、外汇期货、汇率期权、远期外汇交易等,会产生日益强大的需求;外资流入规模的不断扩大、资本市场的对外开放及其与国际资本市场一体化进程的不断加快,也会引起对汇率、货币衍生工具以及互换交易的需求;为完善国内股票市场,引进期权交易也是现实需求。因此,随着我国金融业对外开放程度的迅速提高和国内金融市场与国际金融市场一体化进程的加快,发展金融衍生工具市场将成为我国未来金融市场发展的必然选择。
5.混业经营趋势不断增强
我国日前仍实行分业经营体制,内外资金融机构的业务创新活动受制于这一原则只能在各自经营业务范同内进行,但逃避监管以获取竞争优势始终是金融机构进行业务创新活动的主要动力之一。随着外资金融机构的介入和同内金融市场垄断格局的打破,我国金融市场的竞争将加剧,各金融机构为提高竞争力、拓展生存空间,必然将通过业务创新规避或突破分业经营的限制,走向混业经营。对国内金融机构而言,通过银行、证券、保险之间的战略结盟是当前不同金融机构实现资金融通和业务相互渗透的合法途径。这一合作方式将会进一步深化发展;对外资金融机构而言,母公司多为混业经营的金融财团,即使母公司在中国的分支机构按中国金融法规从事严格的分业经营,但从事不同业务的分支机构仍可通过母公司实现混业经营。当前,外资金融机构介入国内金融市场的重要方式是收购、兼并或成立合作公司,大量合资金融机构借助上述两种方式将进一步增强混业经营的趋势。我国金融业的对外开放是双向的,即外资金融机构将广泛介入国内金融市场,国内金融机构也将走出国门进入世界金融市场,而世界其他同家金融业多数已实行混业经营制度,内资金融机构即使在国内坚持严格的分业经营制度,其国外分支机构也将进行混业经营,国内部分金融机构将因此而成为混业经营的金融集团。
二、金融业务创新对我国金融监管提出的挑战
金融适度发展是经济实现最优增长的必要条件,而金融发展,特别是适应实体经济结构升级而进行的金融结构提升,又是在金融创新的推动下实现的。因此,从促进经济增长的角度看,金融监管机构应鼓励而非限制金融机构为满足个体经济需求而进行的金融、业务创新活动,但许多金融创新工具在促进金融发展的同时,也会带来新的金融风险并增加金融监管的难度:对外资金融机构而言,许多在成熟市场条件下已操作多年的金融创新工具在新的环境内推出,依然会产生新的风险;对不熟悉多数金融创新工具的国内金融机构和监管部门而言,是更难以鉴别或准确度量新推的创新工具所产生的风险,因此,入世后大量深层次的金融业务创新,既会促进我国金融业向现代成熟金融工具发展,也会对我同金融监管体制提出严峻挑战。这种挑战是:其一,在国内金融机构不良资产比率居高不下,而依靠金融机构自身又难以在短期内迅速化解的情况,金融监管机构如何把握创新与发展的关系以及如何避免国内金融机构盲目创新所带来的新的金融风险。其二,如何处理同国金融机构与外资金融机构业务创新的关系。如果片面抑制国内金融机构的创新业务——譬如当前对内资金融机构的业务创新需要审批,对外资金融机构的业务创新没有任何限制的不平等规定,这会使内资金融机构在与外资金融机构的市场竞争中处于劣势地位,而没有持续发展的支持,内资金融机构更难以化解现存的不良资产,有引发内资金融机构系统性金融风险的危险,并会危及金融安全。其三,由业务创新引致的混业经营趋势必然会对当前的“分业经营、分业监管”体制形成冲击。如何改革金融监管体制以顺应金融发展的客观要求,是当前金融体制改革的重点课题之一。
为了化解金融创新对金融监管带来的挑战,笔者认为当前的首要任务是改革与完善国有金融机构的治理机构,通过资产证券化等创新手段尽快剥离和外置国有金融机构的市场竞争力。其次,应改变监管理念,实现从管制为主向监督为主的转变,不断增强市场在金融监管中的作用。再次,统一对内外资金融机构创新业务的管理,对传统业务领域的创新活动予以鼓励以促进金融发展和金融服务的深化,对金融衍生工具进行必要限制,根据实体经济发展需求和监管机构对风险的控制能力逐步推进,以控制金融风险。最后,改革当前的分业监管体制,加强协调监管能力,建立统一监管的职能体制。
参考文献:
邵敏.资产证券化在我国金融机构不良资产处理中的运用[J]国际金融研究,1999(3).
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中图分类号：F830．2 文献标识码：A 文章编号：1003－9031（2006）09－0032－04
一、引言
20世纪90年代以来，国际金融危机爆发频繁。根据危机爆发的先后顺序主要有1994年底美国奥兰治县破产案和墨西哥金融危机，1995年初英国巴林银行倒闭和法国里昂信贷银行巨额亏损，1996年底阿尔巴尼亚金融危机，1997年初英国国民西敏士银行巨额亏损和年中亚洲金融危机，1998年俄罗斯金融危机和美国长期资本管理基金濒临倒闭，1999年初巴西金融危机，2001年阿根廷经济金融危机。这些危机往往都有涉及金额大，波及范围广，造成的损失严重的特点，它们的影响不仅是国内的也是国际的。大量金融危机使金融监管再度成为热门话题。
按照金融监管所涵盖范围的大小，有狭义和广义之分。狭义的金融监管简单地说就是金融主管当局对金融机构的监督和管理。随着金融创新、金融信息化、金融自由化、金融全球化的发展，金融监管的主体和对象日益扩大，狭义的金融监管显得有些不合时宜。因此，本文对金融监管拟采用一种广义上的定义：金融监管是指是指为了经济金融体系的稳定、有效运行和经济主体的共同利益，金融管理局及其他监督部门依据相关的金融法律、法规准则或职责要求，以一定的法规程序，对金融机构和其他金融活动的参与者，实行监督、检查、稽核和协调。[1]这一定义包括监管的目标、主体、依据、对象和方式等内容，实际上是对金融监管实践的抽象总结。
西方国家在国际金融体系中占据主导地位，仅8个主要发达国家在世界1000家大银行中所占的比例就高达55．5％。，他们在金融监管方面的实践和经验总结往往代表着金融监管的方向。[2]由于时代背景和经济金融条件不同，在过去的十几年中，西方国家的金融监管不管在理论上还是实践上都呈现出一些新的趋势，很值得我们研究学习。
二、西方国家金融监管的新趋势
（一）西方国家金融监管理论的新趋势
金融监管理论的争论实际上是围绕着要不要监管，如果要监管的话在多大程度上以及采用什么样的方式进行监管展开的。它的发展变化以经济学基本原理的发展变化为依托。对金融监管理论影响最大的两大经济学理论体系是18世纪70年代亚当•斯密“看不见的手”的原理和20世纪30年代的凯恩斯主义，它们分别成为金融监管是放任自由还是加强政府干预的理论来源。20世纪30年代以前，斯密的经济自由主义盛行并占据统治地位，金融监管主要采取放任自由的态度。20世纪30年代到70年代，则是凯恩斯主义独领的时代，政府普遍对金融活动进行干预。70年代到90年代，自由主义经济理论得到“复兴”，金融自由化理论也因此大行其道。进入90年代后，随着大量金融危机的爆发，人们开始审慎地看待金融自由化，并努力从市场调节和政府干预中寻找平衡。
以上分析是对金融监管理论发展的总体评述，不过，任何一个时代都有自己的时代特征，金融监管也不例外。20世纪90年代以来，随着信息经济学的兴起，金融监管理论呈现出以信息经济学为分析范式的趋势。信息经济学认为在一般市场中普遍存在信息不对称、信息不完全的现象。所谓信息不对称是指市场中交易的一方比另一方拥有更多的信息，信息不完全是指信息供给不充分、故意隐瞒真实信息甚至提供虚假信息。由于信息对于金融交易来说是非常重要的，不管是信息不对称还是信息不完全都会导致金融市场交易的不公正的效率损失。以“贷款人――银行――存款人”这一关系链为例，贷款人与银行之间的信息是不对称的，贷款人具有信息优势，银行很难确切地知道贷款人的真实状况和贷款的具体用途及使用情况；而从银行与存款人之间看，存款人所掌握的信息更不充分，存款人在银行如何使用存款方面知之甚少，也比银行更不清楚其存款的去向和被贷款人使用的状况。这就有可能出现贷款人把风险或损失转嫁给银行，银行也有可能把有的风险或损失不适当地转嫁给存款人，同样，在证券公司、保险公司与债权人之间，也会出现类似情况。信息经济学向人们说明，不仅仅是贷款人，银行也有可能产生道德风险，这就改变了以往金融监管理论只对贷款人进行监管而忽略了对银行监管的做法，使监管更为全面。作为对信息不对称和信息不完全理论的回应，2004年6月，巴塞尔委员会公布的新资本协议（《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》）把信息披露（市场监管）作为该协议的第三大支柱载入其中。
（二）西方国家金融监管实践的新趋势
金融监管是一个实践性很强的问题，涉及的内容十分庞杂，并且各国在具体的金融监管实践上更是差异明显。因此，考察西方国家金融监管的新趋势必然遇到统一性不足而多样化的困难。为此，下文将以监管的目标、主体、依据、对象和方式等内容作为分析框架，对20世纪90年代以来西方国家金融监管的新趋势做一些分析。
1．监管目标的新趋势
由于各国的历史、经济、文化背景和发展水平不一样，一国在不同的发展时期经济和金融体系发展状况不一样，因此，金融监管的具体目标会有所不同。20世纪70年代末到90年代，金融监管的目标更注重效率，主张放松对金融的监管。20世纪90年代以来，关于金融监管的目标，有些学者认为是“安全和效率并重”，事实上安全和效率一般存在替代性效应，这样的表述在实践中往往难以把握监管的重点。[3]因此，笔者认为，这一时期金融监管的目标是以安全优先并兼顾效率。这是因为20世纪90年代频繁爆发的金融危机已经清楚地揭示出：就经济与金融的长期发展来说，金融体系的安全与稳定和效益与效率相比是更具根本性的问题。这一观点的另一佐证是巴塞尔新资本协议对风险监管进行连篇累牍的论述，但对商业银行如何从监管中获取收益的论述却显得很不充分。
2．监管主体的新趋势
战后，由于中央银行越来越多承担制定和实施货币政策、执行宏观调控职能的加强，以及二十世纪六七十年代新兴金融市场的不断涌现，金融监管主体出现了分散化、多元化的趋势。其主要表现是：中央银行专门对银行和非银行金融机构进行监督，证券市场、期货市场等则由政府专门机构，如证券市场委员会、期货市场委员会等行使管理职能，对保险业的监管也由专门的政府机构进行。近年来，一些国家将银行监管部门从中央银行分离出来。例如，在欧元区国家中，由于许多国家的中央银行不复存在，有一半国家将银行监管部门从中央银行分离出来。另外，根据1999年各国中央银行公开出版物显示，只有35％的工业化国家将银行监管职能放在中央银行内，而绝大多数工业化国家则把银行监管职能放在中央银行之外。[4]
二十世纪七八十年代，随着金融自由化浪潮的推进，金融业务逐渐走向综合化，分散的监管很难满足金融业发展的需要，金融监管主体具有从分散走向集中的趋势，但已经不再是集中于中央银行。挪威于1986年、加拿大于1987年、丹麦于1988年、瑞典于1991年、英国于1997年、澳大利亚于1998年成立了统一监管机构，并将其移出中央银行。日本、韩国、新加坡相继效仿，爱尔兰、以色列、拉脱维亚、墨西哥、南非、奥地利、德国、爱尔兰和比利时都有类似改革倾向。值得一提的是，并不是所有西方国家都从分散化监管向集中监管转化。美国1999年《金融现代服务法案》掀起了金融综合化的浪潮，但是，分散化的金融监管并没有被放弃。
3．监管依据的新趋势
为了对金融机构进行监管，每个国家都在不同时期根据不同的经济金融环境制定出一系列金融监管的法规作为金融监管的依据。毫无疑问，这些金融监管法带有显著的国别特征。但就西方国家整体而言，其监管依据却有很大的共性。巴塞尔委员会于1988年7月颁布的“巴塞尔协议”和1997年9月的《有效银行监管核心原则》虽然没有法律约束力，但是它们对稳定金融体系具有很大的作用，已经成为全球通用的银行监管文献。
20世纪90年代后，随着银行经营复杂程度的不断增加和风险管理水平的日益提高，1988年的资本协议已经越来越滞后于风险监管的需要。2004年6月，在经过长达6年的制定期后，巴塞尔委员会公布了《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》（简称新巴塞尔协议或巴塞尔新资本协议或巴塞尔协议Ⅱ）。新资本协议反映了现代金融和市场经济的基本规律，也反映了全球化和国际金融活动的游戏规则。例如，审慎合理的风险承担、科学准确的风险衡量、充分有效的内部控制、科学合理的资本配置和风险敏感的资本监管框架。虽然目前很多国家还不具备实施巴塞尔新资本协议的条件，但是随着2006年底巴塞尔新资本协议在十国集团①的实施,将有越来越多的西方国家效仿。
4．监管对象的新趋势
20世纪早期金融监管的对象主要是商业银行，第二次世界大战后，随着发达国家经济的发展，涌现出了大量非金融机构，层出不穷的金融创新使金融衍生品市场迅速膨胀，金融自由化和金融全球化使跨国银行和其他跨国金融机构与日俱增，这些现象的出现都使金融监管对象日益变得多样化和复杂化。
以非银行金融机构为例，目前，非银行金融机构在发达国家的金融体系中已居于非常重要的地位，表现在机构类型日趋多样化，发展迅猛，并且其资产和负债规模所占的比重已经接近甚至超过了银行金融机构，其业务领域日益拓宽，在金融创新、资产重组中的作用也日益重要。在美国，非银行金融机构除了证券机构、保险机构和信托机构外，还有各类投资基金公司、投资顾问公司、消费信用机构、储蓄贷款协会、住房银行等，从1960年到1995年35年的时间里，非银行金融机构总资产比重由42．3％上升到62．2％而银行金融机构的总资产比重由58．7％下降到37．8％。在日本，由于银行、证券、信托以及保险业务、长短期批发零售业务、政策性业务等都是相互分离的，使得非银行金融机构更加多样。因此，从非银行金融机构的经济影响和货币供给两方面考虑，金融监管当局都不得不重视和加强对非银行金融机构的监管。
5．监管方式的新趋势
20世纪上半叶，金融学基本上处于定性分析阶段。20世纪后半叶，金融界发生了两次华尔街革命②，工程思维被引入金融学，标志着金融学进入了定量分析阶段。一些人开始利用数学工具研究金融，进行数学建模、理论分析、数值计算等定量分析，以求找到金融活动的内在规律并用以指导实践。但是模型化监管虽然代表一种先进的管理方式，然而这一方式无法避免信息不对称所造成的道德风险问题。具体地说，这种监管方法可能会使银行建立两套模型：一套用于内部风险评价的模型，该模型不遵照监管当局的参数标准，而是采用该领域内的最新技术，用于银行内部的风险管理；另一套模型仅仅用于决定监管资本，这套模型完全遵照监管者的要求而设定。也就是说，采用这种监管方法没有办法使监管者完全能够证实被监管者上报监管当局的风险价值是否与银行内部风险管理所确定的风险相一致。
为了克服这种缺陷，许多经济学家在VAR模型的基础上进行创新，提出了对银行资本监管的预先承诺方法（Pre－commitment Approach，即PCA）。该方案的内容是：监管当局设定一个测试期间（例如一个季度），银行在测试期初向当监管当局承诺其资本量水平（即下一个期间内将保持的最大损失值），为该期间内可能发生的损失做准备。在这一损失最大限额内，监管者不会介入，各机构自行管理和控制风险，如果在此期间任何一个时点违反了这一承诺，即损失超过了预定限额，监管者就会介入其具体活动，对其进行处罚。
预先承诺法能够将银行出于内部风险管理目的而计算出的风险价值同监管当局出于监管目的而要求银行确定的资本要求有效地联系起来。在预先承诺法中，每个银行预先承诺的资本数量是根据其特有的市场状况、经营环境以及各自在不同市场上业务水平作出的，因此解决了“一刀切”的问题。基于这两点考虑，1995年10月31日美国清算机构的成员银行在给联邦储备委员会的信中建议联储及其他监管机构考虑实施PCA方案。虽然这一方法尚未被纳入巴塞尔委员会的正式文件，但从中可以看出未来金融监管的基本精神――内外监管相结合，但更注重金融机构自身积极作用的调动和发挥。
三、对我国的启示
西方国家往往具有完善的金融体系和发达的金融市场，他们对金融监管理论的探索和实践代表着金融监管的最高水平，其反映出的趋势对国际金融界具有深远的影响，也给我国金融监管予重要的启示。
从监管理论上讲，西方国家的经验告诉我们要时刻关注经济学和金融学发展的新理论，并在实践中善于吸收和应用这些理论。信息经济学作为现阶段金融监管的一个基本的分析工具，我国金融界应高度重视，在实践中加强对相关信息的披露，避免信息不对称或信息不完全所造成的市场的不公正。
从监管实践上讲，西方国家金融监管各要素的变迁更值得我们关注，因为这对我国金融监管具有借鉴作用。对我国金融监管的启示是多方面的。
一是对我国监管目标的启示。安全优先、兼顾效率作为西方国家监管目标的基本原则，对我国尤其适用。目前，我国经济金融体系还不完善，各种经济金融制度还不健全，在未来较长一段时间来说，我国的金融监管目标仍然应该以维护金融体系的安全和稳定为首要目标。
二是对我国监管主体的启示。目前，我国金融监管采用分业监管的模式，即银行、证券、保险分别设置银监会、证监会、保监会加以监督管理。从全球看，虽然发达国家具有统一监管的趋势，但多数国家（82％）仍然实行银行、证券和保险的分业监管体制，有72％的国家的中央银行仍然负责银行、证券、保险的监管。[5]因此，我国不应该随波逐流，而应根据本国的具体情况选择合适的金融监管体制。
三是对我国监管依据的启示。在过去的十几年中，旧巴塞尔协议对提高我国商业银行的监管水平起到重要作用。《2005―2006中国商业银行竞争力报告》的数据显示，截至2005年第三季度，14家全国性银行中，资本充足率达到银监会规定的8％的银行共计10家，占71．4％。[6]但是，由于实施新巴塞尔协议需要比较苛刻的条件，如可用于模型分析的大型数据库的建设，熟悉新巴塞尔协议的人才的培养以及高额的实施成本等，我国目前及十国集团实施新巴塞尔协议的头几年里，仍将重点实施好旧巴塞尔协议，并逐渐将“监管当局的监管”和“市场约束”纳入商业银行的监管体系，以期向新巴塞尔协议靠拢。
四是对我国监管对象的启示。由于非金融机构、金融衍生品市场和跨国银行及非银行跨国机构在现代金融领域中扮演的角色日趋重要，忽视对这些监管对象的监管或者监管不当，也会像商业银行一样诱发金融风险，导致金融体系的不稳定。例如，中国第二大外币债券发行公司――广东国际信托投资公司（GITIC）因为负债累累和支付危机于1998年宣布破产倒闭，引起海内外震惊。这提醒我国今后要针对金融监管对象的变化及时出台相应的法律措施对其实施有效的监管，避免类似事件的发生。
五是对监管方式的启示。相对西方发达国家比较先进的监管方式而言，我的金融监管方式还处于初级阶段，主要使用行政命令式的监管、合规性监管和标准化监管。行政命令式的监管不利于发挥市场的活力，也容易滋生腐败；合规性监管是一种事后监管，经常会遇到想要“亡羊补牢”却发现为时已晚；标准化方法最大的优点在于它侧重于对风险的事前防范，通过评估金融机构的经营风险，及时和有针对性的提出监管措施，但该方法实际上是一种静态的风险监管，对当今瞬息万变的金融市场缺乏有效的风险预警能力。基于以上原因，我国金融监方式要积极吸收新巴塞尔协议的基本理念，逐渐向数字化模型化监管转变，为以后更高级的承诺式监管做好准备。当然，实现这种转变不能匆忙上阵，应根据我国的实际情况走循序渐进的道路，防止不切实际的跟进并因此造成重大损失。
注释：
①十国集团包括比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、荷兰、瑞典、英国和美国。
②上个世纪50年代初期，马科威茨提出证券投资组合理论，第一次明确地用数学工具给出了在一定风险水平下按不同比例投资多种证券收益可能最大的投资方法，引发了第一次“华尔街革命”，马科威茨因此获得了1990年诺贝尔经济学奖。1973年，布莱克和斯克尔斯用数学方法给出了期权定价公式，推动了期权交易的发展，期权交易很快成为世界金融市场的主要内容，成为第二次“华尔街革命”。
参考文献：
[1][3] 韩汉君、王振富、丁忠明编著．金融监管[M]．上海：上海财经大学出版社，2003．
篇（10）
（一）金融监管的法律体系不健全
完善的金融监管体系，不但要求有配套的金融监管法律规范，还要求具备与金融监管相适应的经济法规，如公司法、破产法、合同法、消费者保护法、私有财产法，不但要有法律保证，还要有综合的完善的会计准则。目前，我国公司法、消费者保护法都已颁布，但破产法、私有财产法还远不完善；现行的会计准则与国际惯例同我国的实际情况相比也有差距。大量的应收利息计入损益就是典型的案例之一。
（二）银行监管法律缺乏可操作性
虽然《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《担保法》和《金融机构管理规定》均已颁布，但至今针对银行的金融监管的组织体系、监管的内容、监管的具体手段、以及处理办法等仍无明确的法规可供遵循。
（三）缺少标准化、系统化的指标体系和准则
目前，我国有关金融监管的指标体系极不健全，如基层银行的资产负债比例如何考核，历史形成的不良资产如何处理等等都无明确的指标和法律可供参照。其次，我国金融监管体系尚未建立效率型的监管体制。金融监管的首要任务当然是为了防范和化解金融风险，但监管本身不能够绝对保证银行倒闭的零风险。实际上，在市场经济中，倒闭是资源（如资本和管理人员）配置机制的必要组成部分。发达国家的金融监管体系在最大限度加强防范风险的同时，也在利用市场的准入和退出机制，优化资源配置，提高金融效率，每年几百上千家的银行建立和倒闭，不是由于监管松懈导致，而是效率型监管思维的具体表现。但目前我国的金融监管仍只强调防范风险，市场的准入和退出机制也显得十分僵化，虽然在一定程度上削弱了垄断可能带来的风险，却也极大地降低了金融效率。
（四）无法进行开放式的并表监管
《有效银行监管核心原则》在第23条和24条、25条原则中，特别强调了母国和东道国对其监管对象实施并表监管的重要意义。随着我国对外开放步伐的加快，我国海外分支机构大量增加，与此同时，外资金融在国内的独资、合资机构中得到迅速增长。金融全球化也表现为金融风险的国际化，母国和东道国对监管对象的全方位监管是国际银行业金融监管的重要内容之一。但目前，由于依据的法规不同、会计准则不同，我国人民币业务和外币业务、国内业务和海外业务，难以在并表的基础上对海外中资机构进行监管。
二、建立综合型金融监管模式
（一）完善我国宏观审慎金融监管框架
中央银行和监管机构明确自己的监管职能，完善宏观审慎监管框架，对维护金融的稳定和高效运行有着重要意义。以中央银行的职能作为出发点，应赋予中央银行对金融系统中具有重要地位的部门的监管权，通过制度的改革进一步确立央行在审慎监管中的地位。与此同时，加快建立前期预警系统，加强事前监管能力，进一步明确金融稳定指标，对不良的金融行为和资金做好提前预防措施，在理论分析的基础上对系统采取必要的实况测试，防止类似雷曼公司的破产重演。
（二）理顺金融监管体系，不留监管真空
将目前分业监管模式作为出发点，制定相应的制度规范跨市场、跨行业的金融业务，同时在制度上明确对金融控股公司的监管，提高金融市场的透明度，消除在监管过程中出现的因权责不明所形成的盲区和真空。
（三）完善中央银行以及其他监管机构的信息协调机制
金融机构往往有着复杂而广泛分布的组织机构，因此监管机构以及中央银行之间及时的信息交流与加强监管合作，对形成高效有序的监管十分重要，中央银行及时公布重大宏观层面的金融信息，同时监管机构及时向中央银行汇报重大的微观监管信息，以此减少监管部门之间的信息不对称，提高监管的效率，这样有利于监管部门及时了解监管对象的详细情况，及时采取必要措施，同时也有利于中央银行制定较为完善的货币政策。
（四）建立与完善金融监管的法律体系
以法律作为抢救和制裁的工具可以作为维护金融体系安全的最后防线。金融监管机构对金融企业、金融机构管理的基本依据是现存的金融监管法律，金融监管法律的进一步完善能够对金融机构进行精确高效的监管提供必要的法律保障，在当前金融监管制度改革的浪潮下，通过营造良好的金融监管法律环境基础，进一步完善金融监管法律体系，对金融监管的法制化建设尤为重要。坚实完善的金融监管法律保障，对实现提高金融体系的高效稳定的运行，构建并最终达到综合监管模式起到积极的推动作用。
（五）增强国际间金融监管机构的交流合作
