税收管理的主体汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇税收管理的主体范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

专业化管理是根据纳税人的实际情况和不同特点，通过建立高素质的专业人才队伍，充分运用其专业技能，实行分类管理和规模化管理相结合的模式，达到加大管理力度、强化管理深度的目的。在市场经济不断发展、所有制结构发生深刻变化、市场主体日趋多元化、市场分工越来越细的经济社会背景下，税收管理专业化是大势所趋。据笔者调研，20o7年娄底市国税局适应这种趋势，大力推行税收专业化管理，着重改革管理的组织结构，按一般纳税人、小规模纳税人和个体户、所得税三个类别分设税源管理机构，实行针对性管理。专业化管理推行一年多来，收到了明显成效，税收征管质量得到一定提升，补办税务登记2836户，个体税收增长44．6o％，高出总收入增长水平20．42个百分点，所得税收人增长53．5％，高出总收入增长水平29．92个百分点。但是，总体来说，目前的专业化管理还只是“破冰”之举，尚未达到“融冰”、“化冰”的境界，专业化管理的深度、广度还有很大的拓展空间，尤其是在专业化管理方法、专业化管理手段、专业化管理目标等方面还大有文章可做。本文拟从认识和实践两个层面对推进专业化管理纵深发展提出几点浅见，供工作中参考。

一认识上应该厘清的几个问题

1、专业化管理不是简单的分类管理，而是全方位、立体型、深层次的专业化管理。有人认为，按一般纳税人、小规模纳税人和所得税纳税人进行了分类就是进入了专业化管理，这是错误的。分类是专业化管理必备条件，是基础，但不是全部。目前，我们的专业化管理还停留在浅层甚至表面上，形式上转型了，实质上还没转型，管理的手段、管理的方式、管理的程序还是老套路、老办法。在一般纳税人管理上，税源管理部门没有做进一步的细化、分工，也没有制定对应的管理办法，更没有形成系统的管理体系；在所得税管理上，缺少专门的税源监管，缺少多元化的信息网络，缺少专业的纳税评估；在个体税收管理上，税源底子、纳税人户籍还不是很清楚，税额调整方式还比较粗放，个体大户的征管还不是很到位。真正的专业化管理应该是专到了每个行业、每个税种、每个纳税人、每个工作点上，还应该有专门的办法、专门的手段、专门的目标。

2、专业化管理不是税源管理部门单打独斗，而是多个部门共同参与、相互联动。有些人一提专业化管理就认为是税源管理部门的事，与自己无关，因而置身事外。诚然，税源管理部门是专业化管理的主体，但是，其他部门也是专业化管理的重要组成部分，在专业化管理模式下，信息技术部门应提供专业化的信息技术支撑，征管部门应提供专业化的征管制度和办法，税政部门应提供专业化的政策服务，计统部门应提供专业化的统计分析，因此，不能把各类业务彼此割裂，而应该各单位各部门、各岗位明确分工、强化职责、密协协作，尤其要理顺综合管理部门和专业管理部门之间的关系，落实和完善税源管理良性互动机制。

3、专业化管理不是一专到底，也应有适当的多元化管理。专业化管理是纵向的延伸，多元化管理是横向的延伸，缺少多元化的专业化是狭隘的专业化。比如：管理增值税的部门既要管理好增值税，也要注意所得税的管理，及时将增值税管理中发现的问题向所得税管理部门反馈；管理大企业的部门，既要探索大企业税收管理新方法，也要对大企业下的子公司、小企业加强管理；管理甲行业的税收管理员，既要加强对本行业的税收管理，也要注意与甲行业相关的乙行业的情况，做到相互融通、相得益彰。因此，专业化管理是相对的，不是绝对的。

4、专业化管理不是要管理不要服务，而是要在专业化管理上实现专业化服务。重管理、轻服务本来就是一种错误的理念，推行专业化管理后，部分人甚至加深了这种理念，片面强调专业化管理而忽视纳税服务，征管制度变得越来越冗长，征管措施变得越来越繁琐，征管流程变得越来越复杂，一方面在一定程度上强化了管理，但另一方面也加重了纳税人负担，牺牲了优质服务，并且两种效益不对等，牺牲大于收获。在推进专业化管理上，要特别重视专业化服务，对不同行业、不同规模的纳税人，采取不同的服务方式，逐步实现个性化服务，使纳税服务的触角伸得更长、更深、更广。

5．专业化管理不是唯收入论成败，而要把提高征管质效作为主要标杆。近年来，经济的快速发展、经济效益的明显提高带动了税收收入的较快增长，这是经济决定税收的产物，这种表象容易掩盖税收征管质效的本质，让人误以为这完

 

全是专业化管理的功劳，并在这种成果下沾沾自喜。检验专业化管理的成效既要看税收收入的增长，更要看税收征管的质量和效益，看征管漏洞是否存在，看征收率是否提高，看征管秩序是否好转，看纳税人是否满意。

二实践中应该解决的几个问题

(一)进一步完善分类管理与层级管理相结合的模式

进一步打破税源管理部门内部属地管理的模式，分行业、分规模进行管理。一般纳税人管理部门设立大企业管理组，大企业以外的企业按行业进行分类设立若干个组，商业与工业分开，甲行业与乙行业分开，每个税收管理员专门负责一个或几个行业的税收管理，加强对各个行业的比较分析，采取针对性管理措施，同时，在职能建设上，要将管理与评估分离，专门设立评估组，负责互动平台下发现的疑点企业的纳税评估；所得税税源管理部门可以比较一般纳税人的管理进行分类管理；小规模纳税人和个体户管理部门则要按地段、按规模、按行业进行分类管理，监控到每一个个体工商户，监控到开业、歇业、复业等具体的经营活动，监控到每一张发票的开具情况。同时，市局要积极参与到税收征管实践中来，重心下移、业务贴近基层，市局直接对大型企业进行评估，对大型企业进行重点监控，对一定规模以上的企业进行直接稽查。

1、抓紧规范管理制度。随着管理方式的转型，管理的基本制度、基本规程也必须相应转型，否则，就会出现管理空挡。要适应专业化管理的新要求，重新规范管理工作制度，制定详细的行业税收管理办法、纳税评估管理办法、发票管理办法、税务稽查管理办法、纳税服务实施办法，使各项管理工作有章可循、有制可依；要适应专业化管理的新要求再造管理流程，科学设置税收征管基础工作流程、办税服务流程、部门衔接流程、互动协作流程，使各项工作顺利流转，防止工作断链；要适应专业化管理的新要求，强化检查考核，明确内部分工和岗位职责，建立目标管理机制，完善考核办法，为专业化管理提供保障和动力。

2、着手强化配套措施。要将征管、税政、稽查、计统、信息中心等部门纳入专业化管理工作范畴，形成大专业化管理格局，增强整体合力。各部门要以专业化管理为核心，积极主动为专业化管理服务，及时调整工作思路，改进管理办法，创新管理手段。征管部门要建立和完善包括所有行业的税收管理办法，供基层征收管理机关执行，进一步扩充纳税评估模型库，建设类型齐备、典型具体的纳税评估模型库；税政部门要着重完善民政福利企业、废旧回收企业、资源综合利用企业管理办法，提出精细化管理举措；稽查部门要加强典型案例的剖析，掌握各个行业偷税漏税的惯用伎俩，为税源管理部门实行专业化管理提供参考；计会统部门要走出传统的统计分析习惯，将统计分析细化到各个产业、各个行业和细分行业，将统计分析指标细化到企业经营管理的重要内容，使统计数据更加准确、全面，使分析结果更加科学、可靠；信息中心要发挥技术支撑的作用，建立税收数据处理中心，把各税种、各类经济活动信息进行归纳整理、储存，加强税收数据的深层次开发使用。

(二)努力建立专业化人才队伍

人才是基础，没有专业化人才就无法实现专业化管理。目前，干部队伍中行业分析专家、反避税专家、所得税管理专家、转让定价调查专家、纳税评估专家、计算机审计专家、个体税收管理专家还很稀缺，制约了专业化管理工作的深入开展。各级国税机关要高度重视专业人才的培养，把它作为专业化管理的一项基础性工作、先行性工作来抓。要及时调整教育培训的方向，从学历教育、基本技能教育、综合性教育转向专业教育、针对性、高精尖教育，使受教育者多获取特定行业、特定领域的专门知识，多培养行业分析专家、纳税评估专家、税务稽查专家、计算机专家；要建立和扩充各级各类人才库，对专家级人才统筹管理、合理调配、因才适用；要确保专业化人才队伍的基本稳定，每年专业人才的岗位异动率不能超过20％，并要实行“退一补一”的办法，顺利实现专业人才的新老交替。

(三)积极推动纳税服务专业化．

管理与服务是一对连体婴儿，有相应的管理就有相应的服务。随着管理的深人、细致，纳税服务也应该紧随其后，步调一致。推动纳税服务专业化首先要树立“顾客导向”意识，对企业来说，顾客是市场营销活动的中心，企业的一切活动，都应该围绕着顾客需求、顾客满意来进行，对税务机关来说，纳税人就是税务机关的顾客，所有的管理活动都应该以顾客需要、顾客满意为标准，当然，这种需要和满意是建立在依法依规的基础之上。其次，要建立大客户税务经理制，达到一定规模的纳税人，税务机关要指定一名专门人员作为企业的税务经理，成为税企沟通的基本渠道，对企业进行全程跟踪服务，帮助企业解决各类涉税问题。再次，要拓展纳税服务的方式方法，实行同城办税、网络服务、数字税收等新的服务方式和手段，提高办税效率，尽最大努力方便纳税人。

(四)全面推进管理专业化。

l、推进一般

纳税人管理专业化。摸索大企业专业化管理新途径。目前，省级以下税务机关尚未建立大企业税收管理机构，但是我们可以进行探索，为以后大企业的税收管理积累经验。大企业的标准可按销售规模、纳税规模、资本规模和其他特殊情况综合确定。每个大企业明确专门人员进行管理，管理员负责了解大企业的财务核算和相关的生产经营情况、资金流动情况、发票开具情况、税款入库情况，同时，根据掌握的情况对申报资料进行评估，对申报资料、税款入库、争议税款进行动态监控，定期进行跟踪性税收风险分析，及时发现和纠正申报中的异常情况，对发现重大问题的企业实施专业化税务审计，审计过程中可以召集行业分析专家进行集中“会诊”，必要的情况下，大企业可实行专家组专门管理，但是，对专家组成员要明确职责，量化指标，用简易的考核办法加强考核，确保驻厂员忠实履行职责。

深入推进行业分类管理。当务之急是要在专业化的税源管理部门内部进一步打破属地管理的格局，按照“突出特点、规范制度、重点推进、逐步细化、完善体系”的总体要求，合理划分行业、合理分配征管力量进行分类管理。根据目前的情况，分行业管理不宜太粗也不宜太细，太粗了专不起来，太细了人员力量有限，应以两人为一组，每组专管1—3个行业(包括细分行业)。要逐级建立行业税收信息库，搜集各类经济税源信息，树立行业指标标准，定期指标体系，根据行业的发展变化适时调整各种指标标准，为税源监控和纳税评估提供参考。要加强行业研究，行业税收管理员定期出具行业发展报告，定期提供行业经营、发展情报，定期召开行业分析例会，对特定的行业问题，采取专家咨诲、实地考证等办法加强研究。要完善行业纳税评估模型库，开展专业化评估，专业化评估的特点是人员专业、知识专业程序专业、方法专业。

2、推进所得税管理专业化。今年是新所得税法正式实施的第一年，总局和省局专门召开了所得税管理与反避税工作会议，提出了“分类管理，优化服务，核实税基，完善汇缴，强化评估，防范避税”的24字方针，为所得税专业化管理指明了方向，提出了更高的要求。应按行业、按规模进一步细化分工，适当增加所得税专业管理人才，调整所得税管理事项。县(市、区、局)应迅速积极探索在税政科设立由2—3人组成的专门小组，重点抓好所得税纳税人除税务登记、申报征收、发票管理外的税源监控、纳税评估、重点涉税事项管理、汇算清缴等重点事项工作。

拓宽信息渠道，强化专职监管。所得税管理的瓶颈是信息失灵，因此，有必要建立专职监管部门，专门负责加强信息情报的搜集和税源的监管，理想的模式是建立税收数据处理中心，综合各种经济税收信息，统一自动采集、自动储存、自动筛选、自动分析。当前的选择是健全信息网络，建立信息共享机制，可以从产权交易机构、工商部门、公证部门采集重大产权交易、产权变更、经济合同及协议等情况，可以从金融部门采集银行开户、资金流动情况，可以从新闻媒体采集经营发展变化、重要产品上市情况。

建立所得税专业评估体系。所得税纳税评估是对税源监管信息的分析、利用的过程。所得税专业化评估有别于原来的“大一统”评估，评估的精细化程度更高，侧重于收入成本的审核，强调行业的普遍性与特殊性相结合。应加快建立包括行业税负率、零负申报、财务比率、财务项目分析指标等在内的指标峰值，建立指标警戒体系，将低于警戒值的纳税人作为评估对象。运用管理学、统计学等相关知识和科学的数学模型进行计算分析：找出疑点，指导评估。

按照“二八律”建立重点税源监管制度和重大事项报告制度。抓好2o％等于抓好10o％的“二八率”是现代管理的机理，也是主要矛盾与次要矛盾哲学原理在税收管理中的应用。要编制重点税源监管调查指标体系，调查分析重点税源企业报表数据、纳税申报数据和生产经营情况，分析税源、税负变化动态。要明确规定纳税人发生重大盈亏、资产损失、产权变更、投资转让、破产重组等变化时，必须及时向主管税务机关申报并办理所得税清缴手续，并将重大事项报告情况作为税务奖惩的一个重要指标。

严格核定征收。对连续亏损、行业平均利润率低于预警值的一般纳税人、符合核定征收的小规模纳税人全部实行核定征收；对零申报和负申报的企业核定征收面要达到60％以上。

加强反避税工作的研究和管理。积极培养一批反避税专家，依靠专家推进反避税工作。定期剖析反避税典型案例，增强反避税工作的针对性，以典型案例指导反避税工作。对长期亏损或跳跃性盈利又不断扩大投资规模等违反营业常规的企业、实行关联交易有较大避税嫌疑的企业，开展内、外部调查，加强情报交换，做好信息比对和功能风险分析。

大力开展所得税专项检查。切实扭转所得税检查是条“橡皮尺”的观念，进一步增强所得税检查的刚性。税务稽查的重点、检查的技能逐步从增值税转向所得税，大力培养所得税检查专业人才，探索所得税检查的新方法、新手段。所得税稽查收入与全部稽查收入要协调发展。

3、推进个体税收管理专业化。

篇（2）

中图分类号：TU992文献标识码： A 文章编号：

一 建筑对排水装入疑难简叙

1预埋件、预留孔洞疑问

处理措施为：预先留孔洞需和土建同时施工，由于，工程实施进程中土建和给排水欠缺专业协调，设计上不准确，预先留的预埋洞口方位不确切问题众多，所以，给往后工程实施打凿洞口等出现一连串不必要问题。于是，不但结构承载能力会减弱，而且给排水实施进程中质量与现实功效也会造成映射。因此，我们定制的同步施工程序方案是这样的；为确保坚实，土建装入完毕后层次模板绑结钢筋时，同时需要对照图纸在梁、剪力墙壁、楼板上标示好方位预留槽、孔、洞、管道设施、等标高规格，并在临近的钢筋上安装好预埋件、预先制好的模盒。而且应强调的是：（1）当预留孔吊线是水平面非同一平面时也必须达到基于九十度。（2）建议钢管道在安装预埋时也达到垂直。（3）对于浇筑混凝土程序中需有专人协作矫正监视模盒并且防止管件错位。

2装入套管疑问

处理措施为：当给排水管透过墙面和楼板，需提前具有金属或塑料管。基于工程实施进程中不专业装入套管导致给排水管道处出现渗透现象。其预设应注意：（1）当位于楼板内部装入套管，最高应超过装修平面20mm，（2）当位于洗手间和厨房部装入套管，最高应超过平底50mm,最低应和楼板底面保持水平。（3）当位于墙壁内部装入套管，首位端和装修平面保持水平。（4）当位于透过楼板的管和管道两者间隙会采用，避水阻燃性材质，应注意的是：套管内部不可具有管道洽接部位。

3避匿供水管道疑问

处理措施为：后部期间供水，如发生渗透问题必须立刻修好。所以，当楼板构造、墙板内部的暗供水管装入完成后，应在避匿以前做好水压试验，未进行测试就做了避匿处理，测试达标后才能避匿。

4出水管道受损和受污疑问

处理措施为：等待工程结束后取除利用塑料布环绕保护已复位管道。原因是：UPVC塑料水管道外部是白颜色，材质脆弱，在连续作业进程中易受污，所以，施工进程中对管道外部重点保养。

5出水管道渗漏和不畅疑问

处理措施为：为了防止造成管道不畅及渗漏疑难的发生，所以，工程实施以前重点对原材质进行严密检测。源于工程实施方未应用高性能材质，供应商以假乱真，加之装入前未进行渗透测试，如此会把次等材质用于工程，甚至工人不看图纸施工。对于装入管道时应注意以下事项：（1）装入前期不但要仔细清理管内异物，而且必须采用规范出水设备。（2）装入中，要具有角度，且达到设计标准，对于出水管口需利用水泥砂浆封实，也需利用各种手段避免管内不畅。；（3）出现构造要求一系列疑问时，遇到直管上无弯曲时，应遵从规定需在弯曲管顶部分布检测处易于维修。其次，装入出水管时，立管测验口端应采用物体牢固，直管和入地排水管不用立刻恰接，但需有效地堵塞立管透上层的楼板洞，若拆取暂时牢固物需检测直管是否结实牢固。（4）对于土建装入初步完成后，未通水管明制撑管前，要进行测验直通管口与下层出水管是否恰接，必须做出管道试水测验，以确保所有管道畅通无阻。（5）对于出水管装入时，等对各部分出水管做出试水测验，若出现出水不畅，证明应对水平出水不畅位置进行检测，且立刻清理堵塞物。（6）为避免沙土、杂物等滑入排水管里，因此，对于室外多余的换气管、雨水管口有效采取水泥砂浆进行紧急处理，然而，为确保卫生器具准确无误安置，需多次检测土建者有无失误将密封管口开启。（7）对于小便槽的构造，应避免土建装饰面层时的砂石渣，砂石及杂物滑进污水管，所以必须采取木制物品堵塞污水管。最后结束通水测验，还需加固罩类排水阀与防护手段。

6水表装入疑问

处理措施为：为管道件做好大小记号，管道井大致样件提前准备好。对于水表装入和管道恰接有一定的便捷性。 因为给用户各层管道口是预留的，所以造成若选取塑料制的做撑管，多余撑管必须给予补救手段，而且安装空隙塑料制管大于钢管，造成管井空隙狭窄，水表邻近位置或水表外和墙体空隙小，带来抄水表与护理障碍，也妨碍水表工作质量。

7通水水质受污疑问

处理措施为：设置日常水箱必须达到保持活水区状态，在对于通水管、换气管口需进行防虫措施，保护水源再遭受污。由于通水管道，水源等存储装置处于易污范围，导致水源受污，映射用户身体状态。所以，遵循标准操作，日常污水排出管和通水管外部空隙必须大于1.0M，构造物通水管和出水管平行纯空隙必须不小于0.5M，形成九十度纯空隙必须不小于0.15M，入地日常水池与净粪器区、脏水井、漏水井、脏水处置构造器、杂物点等受污区不可大于10M的纯空隙。

8通水管道低温受损疑问

处理措施为：当时根本无法供暖课题应采取气体测验压力。由于冬季作业，个别课题工程结束后低温无法供热，而通水管道测验压力结束后却存留很多水，会导致管道冻破，虽管道出水但也无法达到平面支管的水彻底排出。

9止回阀装入疑问

处理措施为：一般会出现消火栓工作无误，但处于高层水枪却给压不足。此问题多源于止回阀装入问题，重点原因是操作者非标准操作，或图纸位置标示错误，以上兼可造成止回阀装入错误。

二 导致装入质量疑难的因素

1不合格的建构材质。

例材质未进行标准检测，就用于工程；个别单位未达到减少成本目的，大意工作标准，假象减少成本造价，造成操作单位采用次等材质。

2非标准的操作顺序。

管道操作和建构操作同样，都遵循本质规则，此操作必须遵照标准顺序实施，避免大意，譬如，若不遵循设计程序实施管道装入，就会导致管道不能到达设计空隙。

3不严谨的设计。

对于构造设计，未对管道与工具设计装入实施周密预算，造成不变准的接口无法装入，设备地点不精确，倾斜度、位置标示等出现误差。个别对管道操作中欠缺专业解说，导致操作质量不合格。

4非正规的操作水准。

然而，进程中因操作质量不合格占据大多数分支，操作水准不足，多数技能操作员不理解工作工技，而混杂于一线工作；个别技术操作员未操作过，以至于图纸无法解读就从事装入；个别监理人领导未进行学习，上岗证书都无。以上都映射到了给排水实施层次。

三 建筑给出水装入质量疑难管治方案

设计是核心，设计阶段直接映射投资的重要分支，且影响课题层次的直接因素。课题实施的层次在对于设计层次具有主导作用。所以，要时刻核对根据有无充足；精确资料可否无误；设备型号和技艺分配有无合理；众多管线和建筑物间有无问题；设计有无标准；且有益于正常实施，解说有无完备，尺寸与标示有无正确；众课题设计间有无排斥。

人的活动和材质的等级有密切联系，密切导致着给、排水实施的等级，所以，管材的检测是基础核心，建筑实施中众多给排水设施材质的种类、规大小、用途慎重，且用到很多。为保证等级，减少造价，和便捷往后检修，所以同时做好检测。对于用品购置相关项目要遵循工程预备的数量多少、大小、规格做好准备工作。购置的材质、设施必须具有应有的品质证明相关证件，个别些材质且必须受本地质量检验单位或业务管理单位的验收查看。要确保材质设施的运载、护理、看管的层次把握，而且需要加强对购回材质、设施、严格加以保避水、避撞、避免腐化、避免破裂、等保护管理措施。

工程进度步骤是确保高质量结束工程实施中心要点，实施工作层次的及时管治是装入工作的关键。对于工程开展前必须向所有工程部门技术操作者就工程大意，装入标准，隐藏检修标准等层次把握、要点规定同时强调。实施工程时必须需要遵照国家相关定性规则，搭配有联系的给排水装入规定、设计图示、严格且合格进行工程实施。加强对材档次与工程实施档次，调节工程实施中遇到的疑难，有效规范的实施好隐蔽工作的检测、随从等。

小结

为解决给排水工程水准问题，强烈要求注重材质的选购、工程操作者的专业技能培训、以及需完全遵照工程标准顺序进行作业。其工作关键是重点加强质量管治机构的形成，并且要求工作管理严谨。概括性的说，就是仔细注重前期工程的准备，有序支配分工，为达到提升工作质量的目的、必须提高工程实施步伐、降低工程实施时间、为工程减少造价做出积淀。

参考文献

[1] 秦俊.建筑工程给排水管道的施工管理.山西建筑，2011.33

篇（3）

一、建筑业的基本特点及其对税收管理的影响

(一)建筑业的基本特点

1．开发和生产项目的特殊性

建筑行业开发和生产项目的特殊性主要表现为．开发和生产项目的单件性、流动性和长期性。与国民经济整体发展一样．建筑业同样具有周期性，且从投入到产出的运行周期往往较长。

2．与其他产业的关联性

建筑业与国民经济其他多个行业具有较强的产业关联性，比如水泥、钢铁、玻璃、木材、家电、塑料等各种行业或产业，均在建筑业生产经营中扮演相应角色。正因为此，建筑业也为我国社会经济发展做出较大贡献。

3．对国家政策的敏感性

国家和政府出台新的政策极易给建筑业带来明显影响，比如国家各项税费在影响建筑业成本核算基础上，使企业利润回报率出现变动．再如政府在建筑业投资规模的大小也直接影响到建筑业规模的变化。

（二)建筑业行业特点对税收管理产生的影响

1．税源变动不易把握

由于建筑业很容易受到国家产业政策的影响，其税收收入计划、预测等难以保证准确无误，使得建筑企业决策和税收征管把握难度较大。

2．所得税管理难度较大

建筑业常出现开发项目实施时间持续一年以上的情况。对建筑企业征收企业所得税，如果按照正常的以会计年度为单位，则很难对收入、配比结转成本等进行准确计算。加上有效开发项目具的流动性．给个人所得税的征收和管理造成更大不便。

3．税务稽查工作复杂

建筑业牵涉其他多个行业，这给某些建筑企业在成本费用上造假提供机会。此外，由于全国各地执行税收政策并非完全一致，则一些建筑企业到税负较低的地区申请代开发票，甚至使用假发票。建筑业材料票使用增值税发票，在上述情况下，地方地税部门稽查难度明显增加。

二、建筑企业税收征管中常见问题

(一)会计核算不规范

目前。建筑业企业账面核算不实、明亏实盈、逃避税务机关监管、偷逃企业所得税等现象严重。一则营业收入申报不真实，其主要原因在于建筑企业挂靠单位多、财务制度不健全、诚信度偏低、账证不规范等问题普遍存在．比如将工程款结算收入或者合同外工程收入、工程差价收入等挂“其他应收款”，再如处理涉私建筑项目时，将私人合伙建房的部分收入以略低于税务机关所确定的最低申报价格入账甚至不入账，私自帐外经营，故意偷漏税款。二则企业列支成本费用随意性较大、成本费用较高．尤其是虚列各种名目开支．如人工费、广告费、业务招待费、借款利息等费用。

(二)个人所得税监管不到位

在建筑业税收收入构成中。营业税占据较大比例．个人所得税所占比重甚小，税务机关对个人所得税监管不到位，导致出现较多问题：代扣代缴义务时间滞后、收入难以把握、分包工程常被遗漏、逃税避税现象严重。比如企业承接分包工程所得收入应计人企业所得税、个人所得税扣缴的计税金额，但在人账时往往被遗漏，再如个人承包人或挂靠人开具材料发票抵账，用以逃避工薪所得的个人所得税

(三)营业税计税金额申报不足

据《营业税暂行条例实施细则》相关内容，纳税人从事建筑、装饰、修缮工程作业时，不管其与对方采取何种方式结算．纳税人营业额均应将工程所用原材料及其他物资和动力价款包含在内。在施工过程中，建筑企业需要与其他多种行业产生联系．但相当一部分建筑企业自行采购原材料，只向施工单位支付施工费用则申报缴纳营业税时，施工单位纳税人也只依照所得旋工费进行申报。对于常发生的绿化、木门、水泥路、路灯、电梯等配套及零星工程，均以各种建筑材料、设备等发票形式直接计入且有账目，以减少计税金额。纳税人申报纳税只以施工费为依据，则漏掉了建筑施工过程中自购原材料费用及其他动力价款应缴纳的营业税。

(四)营业税征收难度大

目前．我国建筑企业营业税相关税收政策规定不够合理和明确，客观上助推了纳税人税款申报延时、税款交付拖欠等不良现象的产生．十分不利于营业税征管工作的开展。首先，税收政策中关于建筑营业税纳税义务发生的时间规定过多、过细，在实际操作中遭遇较多难题，尤其是按照建筑营业税纳税人工程价款结算方式的不同，现行政策规定了不同的纳税义务发生时间，使得纳税人巧用规定故意延缓税款缴纳期限，税务机关在未能全面掌握工程价款结算方式的情况下．很难确定建筑施工单位纳税义务发生

时间。其次．税收政策关于建筑营业税纳税地点规定的多样性也成为税收征管难度的诱因，《中华人民共和国营业税暂行条例》及其实施细则对营业税纳税地点做出分散性规定，导致多数建筑企业不按时缴纳税金或者税金分毫不缴，由于时间、空间、人力成本的限制．主管税务部门无法准确掌握工程进度、成本核算、企业劳务、企业收入等具体情况，进而造成施工企业拖欠、少缴税款。

三、加强建筑业税收管理的主要对策

(一)完善税源监控机制

做好税源监控应从管理流程和管理内容两个角度人手。

1．规范管理流程

规范管理流程，应实行有序的项目登记，包括项目开工登记即在办理开工许可手续前，建设单位须与施工单位一同到税务机关办理建筑业税收项目登记手续；项目变更登记，即在施工过程中出现停缓建等较大变动时，建设单位和施工单位须到地税部门办理项目变更登记手续：项目注销登记，即建设单位须在建筑项目竣工验收后．主动到主管地税机关办理项目注销登记手续，进行结清代征税款、交回《委托代征税款证书》、代扣代征税款凭证等一系列税收事宜。

2．细化管理内容

细化管理内容应实施双向申报方式，即建筑单位和建筑企业需在建筑项目被纳入正常的税收管理轨道后，分别向项目所在地税收征收分局、机构所在地税收征收分局申报纳税。其中建筑单位应定期明细申报，对工程进度、付款情况、代征税款、工程材料供给等详情进行分项目申报，并建立健全代征税款台账，按月解报税款。建筑企业则首先根据法定要求，办理相关纳税申报手续，并据工程进度将《建筑业税收明细申报表》报送至机构所在地税收征收分局处．以将税源监控延伸至具体的建筑项目，提高纳税申报准确性。

(二)有机协调工作局面

1．明确机构定位和职责

在建筑企业税收征管过程中。对建筑项目所在地税收征收分局、建筑企业机构所在地税收收分局、建筑业税收管理员的地位、职责应予以定位和明确。建筑项目所在地税收征收分局同时监督建设单位代征税款申报、解缴、代征税款及时足额入库，以及施工、贷款结算、开工与竣工验收等各个不同过程，并将税收信息传递给机构所在地税收征收分局。建筑企业机构所在地税收征收分局既要负责对纳税人据项目预算和工程进度实施纳税申报情况的监督．又要对财务核算、税款缴纳等内容予以监管，以向项目所在地税收征收分局传递及时性信息，做好定期分析对比工作。

2．实现动态控制和相互制约

建筑企业税收专业化管理和动态控制要求，税务机关专人、专职、专责地对建筑项目施以跟踪管理方式，其目的在于监管建设单位代扣税款是否合法、建设项目施工进度如何、涉税动态信息是否可靠，并及时发现问题、解决问题，确保税款从开工到项目竣工验收均能够及时足额入库。建筑业内部机构应相互协调、彼此制约，比如施工单位机构所在地税收征收机构、建筑项目所在地税收征收机构共同、定期对比析纳税申报详情，及时查找漏项工作、申报不及时等问题。

3．构建信息化管理平台

随着计算机技术不断翻新，建筑业信息化水平目益提高，其信息化管理诉求也日渐提高。比如借助于平台信息集成功能，对建筑企业内外信息资源有效整合；再如以信息化管理平台的比对预警功能，实现税源智能化管理；或者以平台多元化查询功能，提升税收管理效能，此点最利于建筑行业企业各个职能部门与税收管理员的沟通，以全面及时地监控和了解税源情况。

(三)拓展税收管理范围

1．扩充税源信息渠道

篇（4）

[中图分类号] F812.42［文献标识码］ A [文章编号] 1673-0461(2011)05-0068-06

一、问题的提出及专业化和税收专业化管理界定

从中国当前经济特征看，企业的经营活动日趋复杂，进入了个性化及分工与专业化程度日益提高的时代。分工和专业化是经济效率提高和经济发展的原动力[1] 。而经济的发展水平越高，分工和专业化衍生的速度和水平越高。与此相对应，市场中产品类型、行业种类不断增加、经济组织结构多元化程度也逐渐增进。在这样的制度背景下，税收管理对象之间的差异扩大。市场中各经济组织的专业化程度越高，管理对象之间的差异越大，单一管理模式中的管理主体越难以把握这些对象的特征。此时，原有的税收管理分工和专业化水平不再适应新的管理需要，对税收管理的专业化要求提高，进一步分工和专业化成为必要。新兴古典经济学，其形式特征是超边际分析工具，而其理论内核则是以分工和专业化解读经济增长[2] ，为税收专业化管理的界定、类型和价值及其衍生路径提供了一种富有张力的解释。

分析税收专业化管理，首先需要界定专业化和税收专业化管理。

对于什么是专业化，不同时代、不同学者有各自不同的界定。但这些理论都有一个共同点――将专业化置于分工的前提下讨论。从表层看，分工引致专业化程度的提高，同时，分工又以专业化为基础。赖宾斯坦认为，专业化是生产要素向较少种类的活动集中的过程[3] 。

在人类社会衍生过程中，随着社会发展，社会、经济组织结构也连续不断的发生]化。与之相伴生的是分工、专业化和效率的提高。从某一时间截面分析，分工和专业化与组织结构变迁互相推]，其结果则是对系统效率的影响。而系统效率的变迁进一步推动分工、专业化和组织机构的衍生。简单地说，专业化是对某一特定职业知识不断增进、效率不断提高的过程。

从这个意义上看，结合赖宾斯坦的理论，可以将专业化定义为，建立在分工之上、并推动分工进一步]化的过程，在这一过程中，生产要素向较少种类的活动集中，效率包括生产和交易的效率提高。也就是说，专业化包括三个方面的内容：专业化是动态的；是一个过程；伴随生产和交易效率的提高而推进。

而税收专业化管理，即税收管理的专业化，是指随着经济发展、社会结构变迁和组织结构变化，胜任某一项特定税收管理工作所需具备的特定知识与技能不断提高的过程。与所有的专业化进程一致，税收管理专业化是一个动态衍生过程，在这一过程中必然伴随的是某一特定“职业”知识的增进和效率的提高。

二、税收专业化管理分类

税收专业化管理可以从专业化过程特征和实践两个不同的角度分析。

（一）从专业化过程特征分析

在税收专业化衍生的过程中，理论上看，可以经由两种路径：有分工的专业化]进和在原有分工基础上的专业化]进。即包括两类税收管理专业化，一是既存分工基础上的税收管理“专业化”。此时，整体看来，专业种类不变、分工不变，但在工作中不断积累经验和知识即所谓熟能生巧――税收管理工作无分工进化（特定的情况下，指绝对的没有分工，但一般说来，却指以某一特定截面为起点，没有进一步的分工），但通过技术条件的改善，推进对某一特定职业知识的增进。二是建立在进一步分工基础上的专业化管理，即税收管理“职业”或“岗位”进一步多样化。下面做具体分析。

1.原有分工基础上，通过引进新技术、加强管理人员培训等方式，提高税收管理过程的知识水平，从而达到提高税收管理效率的目的

这一类税收管理专业化]进路径，其前提是：没有税收管理分工的]进；出现了新的管理及相关技术。在这一前提下，税收管理效率会有一定程度甚至是很大程度的提高。但同时，这是一种外引或者称为外生的税收管理专业化路径。受分工格局的局限，处在税收管理岗位上的不同个体面对相同的管理对象和管理内容，无法持续而有力地刺激新知识的产生。同时，由于既存税收管理分工模式的限制，相同管理岗位的行为主体面对分工不变的约束条件下，相同的管理对象，有限的时间和大脑中获取知识兴奋点有限性，都会妨碍管理效率的增进。

2.进一步分工基础上的税收专业化管理

建立在进一步分工基础上的税收专业化管理，也称为内生的税收管理专业化。即指税收管理由于分工的]进，行为主体的管理对象具有更高的同质性或（和）更小的种类数量以及更多的管理专业种类，同时管理行为主体的运作范围减小。换句话说，前一类税收管理专业化]进是对管理主体相同的职责范围不断追加资源以推动管理效率的提高；第二类税收管理专业化]进中的资源却是投入到管理主体面对已经改变的对象过程中效率的提高。

这一类税收管理专业化，之所以被称为内生的专业化路径，是因为在这一过程中，静态地看，即使没有资源的追加投入，也会由于分工带来的专业化报酬递增而提高税收管理效率――“分工产生个人生产率的事后差异”[1]。

建立在分工基础上的税收专业化管理，其效率的提高主要来自于两个方面：组织效率的增进和获得管理对象信息的增进①。组织结构的选择以及组织效率最大化的问题 ,以寻求税务部门目标最大化。根据新兴古典经济学的组织效率定义 [4]，可以将税务部门的组织效率定义为在满足一定的组织目标（如完成一定量的税收收入 ）的前提下，使税务部门的分工水平和结构达到最优[5] 。而获得管理对象信息的增进是指由于管理对象的进一步细分和类别的进一步同质化，个人过去用在不同性质对象上的管理时间资源，现在用到一个单一类别主体上，获得知识增进，管理效率提高。

（二）从税收专业化管理实践分析

在实践中，可以按税收管理涉及的对象和内容划分种类。

1. 税收管理主体角度的专业化

包括税款征收过程专业化管理、纳税评估专业化管理等等。

2. 税源专业化管理

针对不同税源具有的特征差异，采取同质税源专人管理模式。这是当前理论界关于税收专业化管理讨论得最多的一个方面。

三、税收专业化管理目标分析

税收专业化管理，本质上是为了追求更高的税收效率。因此对税收专业化管理目标的具体界定，需要首先界定税收效率。

（一）税收效率的内涵

什么样的税收是有效率的？是能够获得尽可能多的税收收入？还是对经济扭曲程度最低的税收？亦或是能够最大程度推动社会进步、经济发展的税收制度？

一般的，有效率的税收至少应该符合两个条件：筹集的收入能够满足国家行政的需要；这一数量税收收入的筹集过程对经济和纳税人的产权行为及产权收益影响最小。那么，多大的税收规模才能满足国家行政需要？什么样的税收筹集过程才符合效率的要求？这两个问题都很难界定，从理论上看，受到广泛“认同”的税收和税收征收过程符合这一效率要求[6]。

税收效率是指在一定的制度背景下，筹集一定的税收收入所需的成本比较，成本越低效率越高。而税收成本包括至少两个层面：有形税收成本和使经济扭曲产生的成本。前者容易度量，后者则涉及到最优税制设置的问题――即什么样的税收制度给经济带来的额外负担最小的问题。

（二）税收专业化管理目标界定

税收专业化管理目标是指，通过包括没有进一步分工和建立在进一步分工基础上的管理专业化进程，提高税收管理的信息量并增进税收管理知识的获得渠道和获得量，从而提高税收管理效率。结合上面分析的税收效率的内涵，税收专业化管理目标分为两个层次：降低税收征管成本和对纳税人行为影响最小化。对纳税人行为影响最小，从税收管理的层面看，主要是通过对纳税人干扰程度的降低和对纳税人产权运行环境的优化（通过提供服务），提高纳税人对税收的认同达到对纳税人行为扭曲最小的目的。如何才能达到这样的税收专业化管理目标？概略地说，主要包括以下几个方式：

首先通过整合税收管理资源，在税收管理分工不变，即岗位种类和每类工作内容不变的前提下，通过增加投入、引入新的管理技术和管理理念，提高原有税收管理岗位的信息水平和专业知识水平，从而在完成税收任务的同时，降低征管成本。

其次通过税收管理岗位进一步合理化分工，提高个人专业化水平、提高管理过程迂回度，为税收管理对象提供更广泛和更为深入的服务，从而提高纳税人对税收的认同度，并进一步提高税收管理效率。

第三，提高税收管理组织效率。分工是一种组织结构 [7] ，分工水平的提高，进而专业化程度的提高是建立在组织效率基础上的。组织结构是事物内部（及其与外部）按照一定结构与功能关系构成的方式和体系。随着组织理论的发展，组织越来越被视为是过程性的进化体系，即事物朝着空间、时间上或功能上的有序组织结构方向进化的过程 [8] 。在这一过程中，不仅税收管理组织结构的效率会影响税收管理分工和专业化程度，而且分工和专业化会进一步影响组织结构的效率。分工和专业化一方面使税收管理精细程度提高、涉税信息的质和量增进，准确性提高；另一方面却使管理协调变得更加困难。税收管理分工程度越高，完成税收管理工作所需要面对的岗位种类就越多；而专业化程度越高，个人所掌握的知识与社会所拥有的之间的差距就越大，具有一定程度的知识和信息的垄断性。此时，没有任何单个的行为人能够完全、充分地了解税收管理过程的所有知识和信息。组织结构因此变得越来越复杂，它必须解决由于分工和专业化带来的岗位之间的知识壁垒，并有效协调。在这个过程中会产生大量的成本，并影响税收管理专业化进程及其目标的达成。如果组织协调成本高于税收管理过程中专业化]进引起的效率提高，那么这样的专业化进程至少从短期看是没有价值的。所以在提高税收管理分工和专业化的同时，必须提高税收管理的组织效率，才有可能达到税收专业化管理的目的。

四、税收专业化管理在新兴制度经济学意义上的作用分析

在上述分析中指出，税收专业化管理的目标是推动税收管理效率的提高。而税收专业化管理又经由什么机制达成该目标，换言之，税收专业化管理在税收管理效率提高中发挥什么作用？如何发挥作用？

（一）信息缺失是税收管理过程中面临的最根本的问题

税收管理中面临的最重要的问题是信息。无论是具体的税款征收过程、各种涉税事项的处理还是其他相关利益关系的处理，最终的落脚点都是信息的问题：信息的可获得性、信息的真实性以及赖以做出判断的信息的充分性等等。

1.信息缺失下的定额征收问题

在中小业户税收管理中，很大一部分不得不采取定额征收的方法。这种征收方法的主要缺陷是，在核定经营者应纳定额税额时，缺乏足够、准确的信息，使定额征收法既不能反映经营者的税收负担能力，也会造成税收流失。同时，定额征收法的使用本身就是真实信息缺乏的前提下不得已的选择。因为在一个较为粗放的税收管理体系中，对中小业户的税收管理主要通过账簿和经营过程法定记录载体进行监控。而中型特别是小型经营业户账簿体系不完整、不可信，记录经营过程的法定载体――发票很难起到真实记载业务流量的作用。除了虚开、乱开发票行为难以甄别或甄别的成本太高外，现行普通发票开具的一般规定中指出，向消费者个人零售小额商品可以不开具发票。所以在当前税收管理制度下，这类税收信息问题是难以根治的制度性问题。

2.税源管理中的信息问题

对税源状况了解的广度和深度，从广义看，影响对既存税制的正确评价也影响税制衍生路径的选择；从狭义看，则使税收收入难以及时、准确征收。而信息缺失是税源监控中存在的最主要的问题。地下经济的广泛存在，纳税人财务报表信息的失真等等，致使税源管理效率低下。据2004年的调查数据显示，我国六成以上的外资企业账面亏损，年亏损金额超过1,200亿元，相当数量不实[9]。给税收管理效率的提高带来了很大影响。

3.纳税评估过程中的信息问题

本质上纳税评估是税源监控的一个重要环节，其主要功能是为税务稽查提供有效路径。换言之，纳税评估过程的主要作用是提供尽可能详尽的税务稽查标的。通过纳税评估不仅应该获得税务稽查对象界定的信息――被稽查的纳税人选择，而且更为重要的是进一步获得该纳税人在合理性意义上最为可疑的指标，从而使税务稽查更具针对性，节约稽查成本，提高税收管理效率。现实的状况是，纳税评估过程本身存在信息缺失问题，使其在税收管理中的重要作用难以发挥。例如，纳税评估中，最为关键的环节是预警值的设置，其准确性有助于提高税务稽查水平的同时，还能节约稽查成本。但由于信息的非充分和不准确使其很难被准确界定，从而进一步影响了其他税收管理环节的效率。

4.协调税收分配中各方面利益关系过程中面临的信息问题

税收关系是一种具有复杂性和敏感性的关系，处理好这种关系，是税收管理效率提高的表现也是效率提高的保证。包括直接征纳双方的关系、不同级次政府之间的相互关系等。信息的缺失使不同级次政府之间尤其是基层政府权责难以准确界定，从而使税收管理体制界定的合理性难以规范。尤其是在处理征纳双方关系的过程中，没有准确的信息就无法如实履行税收管理。例如，在我国20世纪80年代初期至90年代初期这10余年的时间维度内，由于产品税与产品流转环节密切相关，而税收管理主体难以（或成本太高）获得商品流转环节的准确信息，很难了解企业产品税真实负担水平的信息，因此在征管中，首先不能完全按照税法的规定严格履行征管制度，这甚至成为正式的规范――当时，除了经常以国家税务总局发文的形式不断追加减免优惠甚至调低税率外，还赋予各级税务机关不同程度的优惠减免的权力[10] ；其次，也难以把握在行使“征管自由裁量权”的度。

总之，税收管理中存在的信息问题，成为税收管理效率提高的不得不面对、难以规避的问题。

（二）税收专业化管理推动税收信息问题的解决，从而推动税收管理效率的提高。

税收管理中的信息问题或更高层次看――知识问题②，可经由税收管理专业化过程解决。

1.税收管理专业化有助于税收管理中单个行为人信息和知识的增进

在其他条件相同的前提下，单个行为主体获得信息和知识的能力是有限的。假设个人面临的获取知识的约束条件包括时间和感知能力。当个体相同的时间和感知能力面临多样化的工作对象时，他只能对工作对象进行浅层感知，从中获得信息并进一步归纳出的知识也相对有限；而当个体面临的工作对象种类较为单一时，他的感知时间和感知能力的运用集中在相似的对象上，此时，在以更高的频率关注管理对象时，其他条件相同的前提下，获得的信息和知识量增进。

假定有以下两种极端情形：存在两种不同的税收管理模式，A――税收管理工作对象性质单一，具有相似的特征；B――管理工作对象性质各异、特征悬殊。再假设实践中有三个税收管理主体分别按A模式和B模式对a、b、c三个对象实施管理。

图中实线箭头表示耗费感知时间和感知力的感知过程，而虚线箭头则表示感知过程未实际耗费感知时间和感知力。图1-1和图1-2中税收管理工作中的感知对象数量相同。但图1-1情形下，三个感知对象具有相同的特质，所以相当于所有的感知力和感知时间都倾注于同一对象上。对所有工作对象耗费的感知时间和感知力等同于花费在一个感知对象上的感知时间和感知力。而图1-2中，税收管理岗位面临的三个感知对象是异质的，个体为完成管理工作，必须对a、b、c分别倾注时间和感知力，使感知时间和兴奋点分散，能从中获得的信息量相对于A这种情形，大为降低。假设A模式下个人从工作中获得关于a的信息量L1=X，则B模式下个人从工作中获得关于a的信息量或知识L2=X/3。前者是后者的3倍。对b、c的感知情况类似。

2.税收管理专业化有助于组织信息和知识的增进，推动组织结构进一步优化、提高税收管理效率

组织信息和知识决定了分工和专业化水平。市场组织结构变迁中，组织信息和组织知识主要是从组织实验中获得，经由不断试错和失败的过程寻找有效率的组织结构。但在税收管理中，一个新的组织结构是否有效率并不能通过该组织形态在市场中的生存和发展检验。因此，在税收管理专业化进程中，面临这样一个问题：随着分工和专业化水平的不断提高，原本有效率的税收管理组织结构不再适应新的分工和专业化水平的要求。此时，组织结构变迁应该因循什么样的路径？对此“应然”路径寻找过程中所需的信息从何而来？

在我国税收管理变迁过程中，伴随着多次组织结构的]化。无论是税收管理体制还是税收征管组织结构，都发生了深刻的变化。这一变迁的依据是什么？为什么是这种而不是那种]化方式？能有一种比这一税收管理组织结构实际的衍生模式更有效率的方式吗？ 以什么为标准判断？

为了回答这一系列的问题，举一个征收管理组织结构变迁的例子，讨论其中组织信息和知识的增进问题。

从20世纪50年代到80年代初，我国税收征管主要的组织结构模式是“一员进厂、各税统管、征管查合一”。1988年开始进行改革，由传统全能型管理制度向按税收征管业务职能分工的专业化管理转变。建立“征管查三分离”或“征管与检查两分离”税收征管组织结构。这一转变建立在税收管理分工和专业化基础上，而税收征收管理组织结构的变化，进一步推动了税收管理的分工和专业化。从当时的制度背景看，经济体制由计划经济向有计划的商品经济转化，分工和专业化程度逐渐提高，与之相适应，税收制度由简单走向复杂。而日趋复杂的税收制度和越来越复杂的税收征管对象（尤其是与计划经济条件比），使原来的税收征收管理组织结构难以适应管理对象变化和税收制度变化的要求。具体表现为，企业组织形式日益多元化，原有的“一员统管制”在新经济制度的分工和专业化组织结构下，难以掌握征管中日益庞杂的信息量。于是征收过程、检查过程逐渐分离，这一分工从一开始的隐性形态转化为显性，并最终推动征收管理组织结构的变化。为什么在这一阶段税收征收管理组织结构没有向更为集中和统一的模式]进？也没有向后来实行的更大程度分工和专业化的制度]化？根本原因是当时的税收征收管理分工和专业化程度决定了这一管理组织结构]化方向。而2004年提出的“强化管理、实施科学化、精细化管理，建立比较完善的税收管理员制度”则既是进一步分工的结果，又是进一步分工的原因。2003年国家税务总局提出，税收征收管理职能进一步扩展，增加催报催缴、认证、审批、评估和税源管理。税收征收管理的进一步分工，使原有的征管组织结构不再适应，于是新的组织结构出现，包括税收管理员制度，以适应税收管理的分工和专业化。

因此，不仅组织结构的]进推动了税收管理分工和专业化，而且税收管理分工和专业化进程中的信息与知识的获得进一步推进了组织结构的优化。

五、结 语

面对市场中产品类型、行业种类及经济组织结构的多元化，税收管理也必须走向专业化。在这样的制度背景下，税收管理对象之间的差异扩大，原有的税收管理分工和专业化水平不再适应新的管理要求，进一步分工和专业化成为必要。专业化程度越高，管理对象之间的差异越大，单个管理主体越难以把握这些对象的特征，对税收管理的专业化要求越高。

从我国当前经济特征看，进入了个性化和分工与专业化程度日益增加的时代。即使与2004年比，分工和专业化程度也有了更进一步的拓展。2008年《劳动部职业工种目录》中所载的工种有4,674种之多[11]。原有的税收管理模式下，对管理对象所能获得的信息达不到效率的要求，需要对管理对象特征从不同的角度进一步分类，以实现建立在税收管理进一步分工基础上的专业化进程的深入。

税收管理对象分工和专业化的不断]进，管理对象特征多元化，税收管理原有的分工模式下，对管理对象信息获得越来越困难。同时，管理对象的变迁，税收产权收益的分享模式和以税收界定的产权边界相应发生变化，原有的税收制度对产权边界的界定是否符合效率的要求，换言之，是否有利于（或者阻碍了）管理对象新的分工和专业化模式下产权行使效率，都必须通过税收管理过程获得和传递信息。税收管理专业化的不断推进和优化是完成这一任务惟一、不可替代的路径。

[注 释] ① 这部分思想受到杨小凯教授相关分工及专业化理论的启迪。 ② 在这部分的分析中，将知识看作：不仅获知信息，而且还有对信息的提炼形成更加理性的认知。也就是说知识包含信息，但不仅仅只是信息，还是对信息的进一步提炼。 [参考文献]

[1]亚当・斯密.国富论[M]. 上海：上海三联书店，2009.

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[9]吴建勋.发票违法及治理对策[D]. 华中师范大学，2006.

篇（5）

一、精细化管理中税收管理员主体地位的确立及其重要性

针对目前经济税源呈现出多元化、复杂化的特征,税源分布的领域越来越广,税源的结构越来越复杂,税源的流动性和隐蔽性越来越强,税源监控的难度越来越大。而税源控管能力相对滞后于经济发展和企业发展,致使“疏于管理,淡化责任”的问题一直没有得到有效地解决,主要体现在税源监控人员对纳税人生产经营情况不了解、税源底数不清、掌握信息失真,申报真实性难以得到及时准确的分析和控制等。

税收管理员是精细化管理中人的因素,是管理中的主体,是精细化管理工作中活的灵魂,对税收管理员的管理、制约、监督和考核,从根本上影响着精细化管理工作实践的成败。开发区国税局在认真研究精细化管理工作理论的基础上,从人本管理的理念出发,探索出了一条税源精细化管理工作的新路。

二、税收管理员是精细化管理工作中的主体。起着承上启下的桥梁纽带作用

1.对税收管理员的要求

一是增强管理主体的工作责任感。积极引导干部深入学习“三个代表”重要思想,牢固树立和全面落实科学发展观,坚持聚财为国、执法为民。不断强化职责意识,认真做好每个岗位的工作,恪尽职守,精益求精。坚决防止和克服不思进取、无所事事、懈怠散漫的现象。

二是加强对管理主体的教育培训。以能力建设为核心,以信息化技术为依托,加大了对税收管理员的教育培训力度。在认真落实干部教育培训规划的基础上,全面开展了税源管理干部的岗位技能培训。培训过程中,税收管理员集中学习了省局制定的关于税源精细化管理的若干制度(办法),熟悉了税源监控的内容、指标、方法及标准。加强了税收征管法、财务会计、稽查审计、计算机技术等内容的培训,提高了税源管理人员的业务素质和实际操作能力。 三是实行能级管理。合理划分岗位级别,通过考试、考核、竞争上岗等方式推行能级管理,科学测试和评定税源管理人员的能级,实行按能定岗、以岗定责,切实将政治素质高、业务能力强的税务干部选拔到税源管理岗位。深化劳动分配制度改革,适当拉开收入分配差距,激发税务干部积极进取、力争上游的工作主动性。

四是严格工作考核。对现有的税源管理考核指标进行了认真梳理,提高了考核的实用性、有效性和可操作性。坚持实事求是原则,注重工作实绩,将定量考核与定性考核相结合,能级与工作实际相结合。依托信息化手段加强税源管理过程控制,形成了科学的考核机制。对税收管理员工作的监督考评坚持了以人为本、公正公开、注重实效、奖惩兑现的原则。

坚持内外并举,通过设立举报箱、发放问卷、调查走访等形式,让社会各界和纳税人评判税收管理员的工作质量,增强监督考评的客观性、全面性、真实性。

坚持监督考评与效能监察和执法过错责任追究工作的有机结合。积极开展行政执法检查和执法监察,将监督考评结果与税收管理员评先树优、能级评定挂钩,严格兑现奖惩,对发现的索贿受贿、、、等违法违纪行为和执法过错及时移交有关部门追究相关税收管理员的责任。

2.税收管理员对纳税人的精细化管理

税收管理员专职承担税源监控管理任务,主要职责包括税源监控、纳税评估、日常检查、纳税服务等。税源监控方面:运用“信息化加专业化”的多种有效手段,通过对纳税人涉税信息的采集、整理、比对、分析,对所有可能影响税收收入的源头进行监督控制。

针对不同行业、不同区域、不同规模、不同税种及不同信用等级的纳税人,实施动态分类管理,全面准确掌握其生产经营状况、财务核算情况和涉税信息变动规律,堵塞税收漏洞,引导纳税遵从,突出税源管理的针对性和时效性。

税收管理员有计划地对辖区进行巡察,充分利用

外部信息管理系统比对信息或通过其他信息渠道发现漏征漏管户线索,对查找到的督促其限期改正,并视情节轻重向有关部门提出处罚建议。 对申请领购发票的纳税人进行实地调查核实,初步核定其用票种类、领购方式(批量供应、交旧领新罐}旧领新)等,报经有关部门或负责人审批后反馈给办税服务厅。加强对纳税人使用、取得、保管、缴销发票情况的监控管理,督促用票单位和个人建立逐笔开具发票制度,加强对农产品收购、废旧物资销售、交通运输、海关完税凭证等发票的监控管理,把发票控管与掌握企业生产经营信息结合起来,认真审核确认生产经营行为的真实性,及时比对纳税情况,堵塞几种发票在抵扣税款方面的漏洞。

实行动态监控,切实做好防伪税控系统、税控收款机、税控加油机等税控器具推广应用的监控管理工作和申报数据与税控数据的核对、记录工作。 定期到纳税人生产经营场所实地了解情况,全面准确掌握其生产工艺、设备、产品、原料、销售、库存、能耗、物耗等生产经营状况和成本、价格、利润等财务情况,通过对纳税人当期涉税指标与历史指标的纵向比对、同行业纳税人涉税指标的横向比对、实物库存及流转情况与账面记录情况的账实比对,及时取得动态监控数据,找出影响税负变化的主要因素,分析税负变化趋势。

建立了重点税源企业的管理台账,积累重点税源企业档案资料,做好重点税源企业年度税收计划的编制和落实,实时监控税源变动,定期编写上报重点税源调查分析、预测报告。

纳税评估方面:每一纳税申报期结束后,充分利用“一户式”纳税信息资料管理系统,结合企业生产经营状况及行业指标的横向分析和历史指标的纵向分析,对所辖纳税人纳税申报的真实性和准确性做出初步判断,并有重点地对零负申报、低于各税种警戒指标、领购发票数量增幅较大而应税收入计税依据和应交税金增幅不大、票表稽核有偷漏税嫌疑以及日管发现有疑点的纳税人进行综合分析,确定纳税评估对象。

对纳税评估发现的一般性问题,如计算填写、政策理解等非主观性质差错,可约谈纳税人。通过约谈进行必要的提示与辅导,引导纳税人自行纠正差错,在申报纳税期限内的,根据税法有关规定免予处罚。对纳税评估发现需要进一步核实的问题,可下户做进一步调查核实,调查核实的过程和结果要进行记录。

日常检查方面:针对纳税人、扣缴义务人在某一纳税环节或某一方面履行纳税义务情况进行检查,及时了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案检查与系统审计。认真搞好纳税服务方面,做好对所辖纳税人的税法宣传工作,对新出台的各项税收政策及有关规定,及时宣传到每一户纳税人,并有针对性地选择重点税源、重点行业和纳税意识相对薄弱的纳税人进行重点宣传和讲解。

三、管理主体精细化中需要注意的几个问题

1.发挥信息化在税源管理中的作用,建立起规范高效的税源控管机制

充分发挥信息技术在税源监控中的应用要做好以下几点:一是要切实提高工作人员信息化应用水平;二是要充分采集税源的基础资料。积极筹建“一户式”管理系统,提高信息共享水平,实现税源情况“一网通”;三是要加快信息数据的处理。及时淘汰、更新垃圾数据,最大限度的提高数据信息的增值利用。

2.合理配置人力资源,建立科学合理的岗责体系

一是要充实税收管理员队伍,保证税源监控岗位人员“不缺位”;二是对税收管理员队伍不断优化组合。挑选业务骨干不断充实到税收管理员队伍中。三是不断对税收管理员队伍进行“充电”,加大培训力度。

同时,建立起合理的岗位体系。因事设岗,因岗配置人员。将涉及税收管理的各项指标进行量化、细化、固化,确定科学合理的考核标准,并逐一分解落实到具体部门、岗位和人员,对确实难以量化的要抓住关键部位、关键环节,选准关键控制点,进行有效的监督控制。

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（一）税收管理员制度是对传统税务专管员制度的合理扬弃

我们现在所说的税收管理员制度，并非过去税务专管员制度的简单“回归”，而是建立在对传统专管员制度合理“扬弃” 基础上的一种新制度。所谓“扬”，就是发扬和借鉴过去推行专管员制度下，实行“分片管理、责任到人、考核到位”和既管户又管事、既管理又服务等好的传统和作法，密切税企联系，疏通沟通渠道，以利于改进和完善税源管理的各项措施，切实解决“疏于管理，淡化责任”和“情况不明、信息不灵”等问题；所谓“弃”，就是摈弃和克服专管员不受制约、“一人进厂，各税统管，集征管查于一身”的弊端，改变动辄“下户”的作法，而不是对税源管理的削弱和放弃。税收管理员制度正是扬其所长，避其所短，将基本职责定位于税源管理、纳税服务，但不负责税款征收、不负责税负核定、不负责涉税审批、不负责涉税案件的稽查，从而变集权式管理为分权式管理，变全程式管理为环节式管理，变“保姆式”服务为依法服务，是一种有限管理、直达服务。对这一问题的认识，关键是要正确把握和处理好管户与管事的关系，不能将管事与管户割裂开来，既要防止一强调管户，就到企业多头、重复检查，又要防止一强调管事，就出现坐等纳税人上门申报，忽略必要的入户管理服务，导致户籍不明、税源不清等现象发生。因此，建立税收管理员制度，就是要通过这一连接征纳的纽带，及时、全面地掌握纳税人的生产经营情况和税源状况，更加扎实、有效的实施税源管理，搞好纳税服务。

（二）推行税收管理员制度是实施精细化管理的基础环节

税收管理的精细化首先要求各类税收税源信息的精确、细致、具体，没有税收税源数据的真实、准确、及时、连续和完整的基础，就无法实现税收管理的精细化。从一定意义上说，税源管理是税收征管的基础和核心，税收征管水平的提高有赖于税源管理的强化。就我省近年来查处的一些涉税案件而言，从表象上看，是税收征管水平不够高的直接反映，但从根源上分析，不少涉税案件发生的原因与当地税务机关税源管理薄弱、甚至连纳税人基本情况也不了解有关。一些税务机关对税源情况的掌握，完全依赖于从纳税申报等环节间接获得的二手资料，对税源的控管基本是以静态管理为主，数据的准确度偏低、连续性不够，导致所掌握的税源信息与纳税人的实际情况相距甚远。税源管理低效运行的被动局面，已成为制约税收征管质量提升的“瓶颈”。而税收管理员制度的推行，必将有助于解决这些粗放管理的问题。其一，税收管理员通过下户管事，到实地了解情况，掌握的是第一手涉税信息资料和原始数据，各项数据信息的真实性、准确性和动态性得到了大大提高,有助于将税源管理抓深、抓细、抓实。其二，税收管理员通过有计划地下户进行必要的检查，做好清理漏管户、核查发票、评估问询，以及了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查的管理工作，便于及时发现管理中的漏洞，找准税收管理中的薄弱环节，有针对性地制定措施，细化税源管理，提高管理实效。其三，税收管理员在全面、准确收集各种信息资料的基础上，搞好分析评估，并利用信息化手段，对纳税人的涉税信息实行“一户式”存储利用，有利于联结、共享和利用征管各个业务环节的信息。从这个意义上来讲，推行税收管理员制度是解决粗放管理问题，实施精细化管理，提高税收征管水平的一个重要基础环节。

（三）推行税收管理员制度是改进纳税服务的有效途径

除了税源管理，税收管理员的另一个基本职责就是为纳税人提供面对面的纳税服务。近些年，税务机关为纳税人提供的纳税服务，主要是依托办税服务厅面向广大纳税人提供一般性、共性化服务，难免缺乏一定的针对性，而税收管理员制度的实行，有助于克服这一弊端。一方面，税收管理员通过与纳税人的直接具体联系，提供一种个性化的纳税服务，可以针对每一个纳税人的具体需求，为其辅导纳税、宣传政策、释疑解惑等，服务的针对性、时效性得到大大增强；另一方面，税收管理员定期或不定期下户到企业，了解企业经营情况，主动送政策上门，帮助企业解决涉税问题，提供税法咨询，征纳双方实现零距离接触，进行贴近式的交流、面对面的沟通，拉近了征纳之间的距离，便于倾听纳税人的呼声和建议，便于了解纳税人所思所盼、所需所难，体现了对纳税人权益的维护和尊重，使得纳税服务更具有亲和力，有利于化解征纳矛盾，融洽征纳关系，进一步彰显了税收的人文关怀。由此可见，税收管理员制度的推行，可以起到沟通征纳、联系税企的桥梁与纽带作用，是进一步改进和优化纳税服务的有效途径。

二、推行税收管理员制度必须遵循的基本原则

第一，要坚持管户与管事相结合的原则。所谓“管户”，就是按户管理涉税事务，离开了管户，管事也就无所依存，就难以做到有的放矢，管事也就没有针对性；所谓“管事”，就是按照管理的业务流程，针对每一户具体的纳税人实施有效的控管。管户必须从具体的涉税事务入手，实施及时、有效的管理，离开了管事，管户也就失去了工作的内容。管户是管事的一种实现途径，管事是管户的根本目的，管户是为了更为有效地管事，管事离不开管户，管户就要管事，二者并行不悖，是相统一的，而不能脱节。这就要求我们坚持管户与管事相结合的原则，管事必须到户，责任必须到人，通过管好户，真正地管好事。

第二，要坚持管理与服务相结合的原则。国际货币基金组织的专家把税收征管体系比作一座金字塔，其中为纳税人服务是整个金字塔的基础。优质高效的纳税服务，有利于维护纳税人的合法权益，融洽税收征纳关系，引导和提高纳税人的税法遵从度，促进其增强依法诚信纳税意识，进而优化纳税环境，为税收管理提供良好的条件。这就要求在推行税收管理员制度的实践中，不能为加强管理而管理，而要积极探索基于个性化服务、上门服务基础上的管理，坚持管理与服务相结合的原则，将零距离、个性化的纳税服务纳入税收管理员的基本职责范围，贯穿于税源管理的全过程，这样既可避免重新加重纳税人负担之嫌，又能为纳税人所接受，更方便于管理。只有在强化管理中提高服务水平，在优化服务中加强管理，才能使税收管理员制度具有生命力。

第三，要坚持“人”与“机”相结合的原则。科技是管理的

手段，管理需要科技的支持。而机器是科技手段的载体，人是税收管理实践活动的主体，只有实现科技与管理、“人” 与“机”的有机融合，才能释放出税收信息化的巨大潜能。因此，在任何时候，都不能忽视人在税收管理实践中的积极因素。缺少了人的管理责任意识和主观能动性，再先进的科技手段也难以释放出应有的潜能和效应。这就要求在推行税收管理员制度的实践中，必须坚持“人”、“机”结合的原则，建立人机互动的关系，实行“人”、“机”双控，要防止片面夸大信息化手段的作用，认为科技手段无所不能，有了信息化手段就自然而然地加强了管理的认识误区，注重发挥好税务干部在管理中的积极作用。要在充分运用信息化手段，及时、全面地收集相关的资料信息和数据，实现“一户式”储存，推进信息共享的同时，充分发挥税务干部加强管理的主观能动性和积极性，运用各种行之有效的人工管理方法，保证信息及时、准确、全面地输入和更新，加强对纳税人的了解和服务，搞好案头审核分析，研究加强管理的措施，牢牢掌握税收管理的主动权。20__年以来，我省全面推行的个体户电脑定税系统，就是在实行“人”、“机”双控方面的一个有益尝试。

第四，要坚持属地管理与分类管理相结合的原则。推行税收管理员制度，通常实行属地管理，其核心就是分片负责，落实到人，即按纳税人所在区域实行划片管事，明确责任，分工落实。

近年来，随着市场经济的快速发展，企业类型的多元化、经营方式的复杂化趋势日益明显，跨区域经营渐成潮流，电子商务方兴未艾，给税源管理提出了许多新的课题，这就要坚持属地管理与分类管理相结合的原则，不断适应经济发展变化的趋势，在推行属地管理的基础上，根据税源管理的需要和纳税人的实际情况，建立重点税源、重点行业、中小企业、个体工商户、集贸市场等不同类型的分类管理机制，对不同行业、不同规模的纳税人，采取不同的管理办法，实行分类管理。如对大型企业可以实行派员驻厂管理，对个体工商户实行双人上岗、建帐控管，对具有行业特色的税源实行单项管理、分行业监控，对增值税、营业税起征点调高后未达到起征点的业户实施动态管理等。

二、推行税收管理员制度的实现途径

（一）明确税收管理员职责。税收管理员的基本职责就是税源管理，是实际意义上的税源管理员。同时，税收管理员还担负有纳税辅导、政策宣传以及到实地了解情况和进行必要的日常检查等工作职责，所以税收管理员既是税源管理员，也是税法宣传员、纳税辅导员、税企协调员。具体来讲，其工作职责就是“日常检查、信息采集、资料核实、分类评估、纳税服务”。日常检查，是指清理漏管户、核查发票、评估问询，以及了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与全面审计的日常管理行为。日常检查不管税款征收，不由个人决定减免税和处罚。信息采集，就是加强对纳税人动态信息的采集、整理和更新，定期或不定期进行实地了解情况，及时采集影响税源变化的关键信息，规范信息采集方式，准确填写信息采集单和下户日志，及时更新纳税人的信息资料。资料核实，就是实地查看纳税人的生产经营地点、联系方式等是否属实。按照增值税一般纳税人认定标准，对纳税人进行实地核查；对纳税人享受各项税收优惠政策的资格进行实地调查核实；加强所得税的核定征收、汇算清缴、税前扣除项目审核，以及对减免缓退税资料的核实、对个体户税收定额的审查等工作。分类评估，就是加强信息比对，做好案头审核分析，开展纳税评估工作。综合运用资料分析、评估和现场检查、约谈等手段，充分掌握所有征管信息资料，综合分析所管辖的每个纳税人的纳税情况，根据相关数据的逻辑关系查找纳税申报的疑点。同时，参照各个行业标准及同类企业的能耗、物耗平均值等，确定分行业评估指标，建立科学、实用的纳税评估模型，对纳税人纳税情况进行纵向和横向比较，查找薄弱环节，堵塞征管漏洞。纳税服务，就是为每一户纳税人提供其所需求的纳税辅导、政策咨询等各种纳税服务，这是一种个性化的纳税服务，区别于办税服务厅面向公众提供的共性化服务，服务的针对性、实效性更为明显。

（二）建立税收管理员工作规程。通过建立一套科学的工作规程，保障税收管理员制度规范、协调、高效的运行。具体来讲，工作规程应包括六个方面内容，一是按计划和规定的程序下户管理，避免动辄下户，增加纳税人的负担；二是定期巡查户籍，及时摸清和掌握纳税户底数；三是对税源信息记录归档，为建立纳税户档案，实行案头管理提供基础支持；四是实地核实有关数据，充分掌握第一手资料，保证所收集的数据真实、准确、全面；五是及时送达税收政策、处罚决定、约谈通知等，加强征纳之间的直接、紧密的日常联系；六是定期分析税源情况，即充分利用各种税源信息资料，搞好信息比对，分析预测税源的现状和变化趋势，及时发现税源管理中存在的漏洞，提高税源监控的针对性和实效性。

（三）严格目标责任考核。推行税收管理员岗位目标责任制，根据税收管理员的岗位职能职责，建立税收管理员岗位责任制，量化目标，细化指标，强化考核。坚持实事求是、注重实绩的原则，将税收管理员履行岗位职责情况与奖金发放和公务员年度考核、评先评优奖励挂钩，奖勤罚懒，奖优惩劣，以激励先进，鞭策后进；严格执行税收执法责任制和过错责任追究制，落实过错责任追究必须真追实究，做到有错必纠、有错必究，对执法过错行为，要按照统一的规定追究责任，而不能失之于宽，失之于软；大力推行网上考核，严格按照 “六率”的标准考核税收征管质量，按月考核，定期通报，用征管质量检验税收管理员的工作质效，及时发现和解决税源管理中存在的问题。

(四)依托信息化支撑。推行税收管理员制度，需要依托税收信息化的支撑，借助科技手段搞好信息数据的收集和分析利用，实现人机双控。一是实施一户式管理。彻底清理纳税人的各种信息资料，将散存在税收征管各环节的征管资料，分布在增值税管理系统、综合征管软件、其他单项软件以及辅助软件中的各类静态、动态征管信息，按独立的纳税户加以归集，建立纳税人的电子档案库，对税源管理信息实行“一户式”存储利用，实现信息共享，以便于统一查询、分析、核实。这样既可以方便查询，减轻纳税人负担，又可以加强税源管理。二是实行税源信息动态管理。明确专人，负责维护一户式归集存储的各类管理信息，并及时清理过时信息，及时更新税源管理信息，实行纳税人信息资料的动态管理。三是加强外部信息交换。加强与工商、银行、国库、海关、

统计、公安、交通等部门的配合，建立数据交换与互联互通渠道，制定信息交换与数据共享制度，丰富一户式电子档案信息，实现征管信息互联共享，增强税源管理实效。

（五）强化内外监督制约。严格按照各项廉政制度的规定，切实加强对税收管理员的监督制约。一是实行双人下户、定期轮岗、离岗审计等制度，税收管理员原则上每两年应轮岗一次，重点企业税收管理员每三年应轮岗一次。二是加强执法检查，重点围绕发票管理、减免退缓税资料核实等重点环节，通过开展日常执法检查，加大监督力度，防止和制止税收管理员到纳税户“吃、拿、卡、要、报”等不廉行为的发生；三是强化外部监督，在社会各界聘请税风税纪监督员，设立举报箱和投诉电话，开展“开门纳谏“活动，提高税收管理的透明度。

（六）提高管理人员素质。税收管理员直接与纳税人打交道，必须具备良好的综合素质。一是加强教育培训。以素质建设为核心，以税收征管法、财务会计、稽查审计、税收统计、计算机技术等内容为培训重点，全面开展税源管理干部的岗位技能培训，不断提高税收管理员队伍的业务素质和实际操作能力，为做好税源管理工作提供人才保障。二是优化人力资源配置。要综合考虑税源和人员结构等因素，合理配置税收管理员的力量分布，保证税收管理员维持相应的比例，特别是基层税收征管力量的配备要向税收管理员倾斜，县(市、区)局以下的税收管理人员应占到全体人员的50%以上。三是实行能级管理。合理划分岗位级别，通过考试、考核、竞争上岗等方式推行能级管理，科学测试和评定税收管理员的能级，实行按能定岗、以岗定责、以责考核。要深化劳动分配制度改革，适当拉开收入分配差距，充分激发税收管理员队伍干事创业、积极进取的积极性。

四、推行税收管理员制度需要注意的几个问题

推行税收管理员制度是新型的管理理念和管理措施在税收管理工作中的应用，在实践中要根据税源管理形势和工作需要的变化不断地丰富、完善和发展。当前，重点要注意处理好以下六个方面问题。

第一，要避免将“管户”简单地理解为“下户”。推行税收管理员制度下的“管户”重在于“管”，内容在于“管事”，是指逐户地落实税源管理，而且“管”的方式侧重于对每个纳税户进行案头审核分析，必要的下户调查核实只是强化管理的具体手段，与狭义上的“下户”有着本质的区别。

第二，要避免税收管理员的职能与其他岗位职能重复交叉。要正确把握好税收管理员的职能定位，其职能必须与征收、稽查、办税窗口等岗位的职责分开，明确分工，各行其职，各负其责，防止职能交叉、串岗混岗，影响到各自职能作用的有效发挥。

第三，要尽量避免将管理核查演变为检查甚至稽查。在推行税收管理员制度的实践中，税收管理员有计划、有针对性

地下户调查核实有关涉税情况是强化税源管理的有效途径，但这里的进户核查只是管理的手段，不同于税务检查和税务稽查。 因此要防止扩大职能，将日常核查演变为检查甚至稽查。要通过建立核查对象筛选、计划管理机制，加强对核查的计划管理，保证日常核查按规定的程序规范运行，做到下户有记录、检查有报告、情况有反馈。日常管理检查能够解决的问题，尽量不组织同类检查；日常检查能解决的问题，尽量不安排同类型的稽查。

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（一）管理的方式比较粗放。税源管理的目的不仅仅是真实地了解税源的状况，更重要的是将现存的税源通过征管措施转化成为现实的税收收入，并进而搜寻、挖掘出潜在的税源。在实际工作中税源管理只是查清了户数，摸清了税基，有的甚至户数不税源分布底数不明，对账证不健全的纳税户满足于定额征收，一定了事。此外，征管工作中一些大而化之的粗放式管理环节，也直接影响到税收征管质量的提高。

（二）管理的手段相对滞后。随着经济的快速发展，纳税人的数量和规模迅速增长，越来越多的企业应用电算化对会计信息进行核算和管理进制。会计电算化改变了传统的会计业务处理过程和核算模式，给税源管理带来了新的挑战，提出了新的课题。目前税源管理人员对企业常用的用友软件、金蝶软件、金算盘等财务软件都一无所知，从来没有进行培训，对企业使用的财务软件都不能操作，更谈不上看账、查账，征管手段跟不上形势的发展，对经营活动不能进行实时监控。

(三)管理的水平有待提高。1、思想重视不够。近年来，组织收入形势较好，对税收征管工作有所放松，对税源管理工作不够重视；信息化的快速发展使人们对信息化系统存在依赖性，忽视了人的主观能动性；注重内部目标考核、执法责任制等规范行为，忽视了对纳税人的基础管理。2、监控力度不够。主要表现在增值税纳税人零负申报率偏高；长亏不倒的企业仍然存在；部分行业税负率偏低，税收贡献率小等。

（四）纳税评估流于形式。主要原因:一是日管工作量不断加大，人少事多的矛盾日益突出，税收管理员工作职责涵盖纳税服务、税务登记、账簿凭证管理等12类，几乎涉及税收工作的方方面面，同时，由于税收管理员身处工作一线，各上级机关及其各科室工作内容都与税收管理工作息息相关，所安排部署的大量临时性工作，往往最后都落实到管理员身上，税收管理员无疑是税收工作的“大管家”，用于纳税评估的时间很少。二是税收管理员只掌握本环节的税源信息，且限于人员素质及掌握的分析数据等因素制约，目前税收管理员中能进行税源分析与纳税评估的寥寥无几，仅靠税收管理员评估出优秀案例很难做到。

二、加强税源管理的建议

（一）落实税收管理员制度。一要充实税源管理人员队伍。要选拔懂企业生产经营、懂财会知识、熟悉税收业务、责任心强的班干部担任税收管理人员，不断充实税收管理人员队伍。二要优化资源配置。优化整合税收管理人员，做到税源管理员数量与税源规模相匹配，税源管理员素质与税源管理难度相匹配。三要明确岗位职责。切实做到每个岗位有明确的责任、权利和义务，解决征管工作中“干与不干一个样，干好干差一个样”的问题，最大限度地调动和发挥税收管理员工作的积极性。

（二）加强户籍管理。一是严格税务登记。认真填写税务登记表，全面采集纳税人的基本信息。二是完善税源信息采集。如纳税申报、发票税控、税收减免、弥补亏损、会计报表等及时录入综合征管软件，建立数据质量责任制，提高录入人员的责任心，为后期的纳税评估作好准备。三是建立户籍台账。全面掌握企业基本情况、经营情况、发票使用情况、纳税情况、减免税情况、税源变化情况等。

（三）实行分类管理。根据企业生产经营特点、生产经营规模、申报纳税及行业税负等综合情况，将纳税人分成“大、中、小”三类，按照“抓住大户、管好中户、规范小户”的管理原则，针对不同类型的纳税人，相应地采取有效的征管办法和措施，掌握税收征管的主动权。

（四）加强税源监控。一是加强重点税源企业的监控。全面掌握税源情况，深入开展税收经济分析评估，逐步实现税务机关与企业生产经营、财务核算信息的互联，提高税源管理的科技含量。二是以查促管，以查促收。解决行业或企业税负偏低、长亏不倒、长期零负申报、有税不征、大户不高等税负不公的问题，使税源转化为税收。

（五）加强纳税评估，做到查、管互动:

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二、国外财政税收监督管理机制的经验与启示

1.国外财政税收监督管理的基本做法

国外财政税收监督管理的过程中，需要从内部职能部门的管理策略出发，推动财政税收的综合性管理，为财政税收职责体系建设创造良好的条件。财政税收监督管理的基本做法需要和监督内部体系紧密联系，确保财政税收监督管理模式能够有效创新，为财政税收的监督体系形成创造良好的条件。从监督职责角度看，需要对各种监督模式进行系统性分析，按照财政税收的优化模式推进各项策略不断实现。如澳大利亚通过对内部各部门的工作情况进行监督，进行行政管理模式创新，从多方面提高财政税收的监督效率。通过对财政税收的监督效率分析，保证各个监督管理模式能够融合在一起，形成完善的财政税收监督管理模式，为财政税收监督控制优化营造良好的氛围。财政税收管理的过程中需要从监督专员、公共会计、财政监督模式等方面出发，确保各个财政监督管理机构能够符合创新管理的要求，推进创新模式建设，为创新指导和监督管理创造良好的条件。财政税收体制监督机制管理的过程中要从企事业单位的实际运行情况出发，进行财政税收监督管理，确保监督创新与指导模式能够优化，实现财政税收的再监督，通过有效的监督模式优化，推动财政税收的综合性管理，为财政税收的创新型管理创造良好的条件。

2.国外财政税收监督管理的经验模式

国外财政税收监督管理的过程中需要不断完善立法程序，通过有效的财政税收监督机制优化，提高财政税收的监督管理水平，为财政税收的监督模式创新创造良好的条件。财政税收监督管理机制优化的过程中需要不断进行财政监督模式创新，通过有效的监督管理完善立法程序，通过对财政监督的管理方法优化，实现经验模式创新，提高财政税收的财政监督法律规范化水平。财政税收监督权力要在综合管理的过程中进行创新优化，实现对财政税收的专项监督管理，提高财政税收的综合创新管理水平。财政税收管理的过程中通过有效的措施保证财政监督权力的有效平衡，保证财政税收在监督权力实施的过程中形成完善的程序，实现资源的合理配詈，确保财政税收资源配置能够符合综合性财政管理的要求。

三、财政税收监督管理体制的完善

1.将财政税收监督管理提高到立法层次

财政税收监督管理机制优化管理的过程中必须从立法层次出发，推进财政税收的立法性管理，为财政税收的综合性模式创新创造良好的条件。从当前的情况看，我国财政税收监督管理属于行为范畴，必须要从行为管理的总体战略出发，推进立法机制建设，为财政税收综合性管理创造良好的条件。财政税收的立法管理必须要从内部监督色彩控制出发，确保财政税收资金预算能够符合资源配置管理的要求，推动财政税收的全面性控制管理，为财政税收的创新型管理创造良好的条件。财政税收管理的过程中要从内部监督和外部监督两个方面入手，实现财政税收的有效性监督，保证财政税收的预算管理与执行管理能够符合监督机制的要求，确保财政税收能够进行有效的管理创新。财政税收实施的过程中要加强政府的监督管理作用，通过政府部门的监督管理，可以科学合理编制财政税收预算。通过对财政税收立法层次的分析，实现对财政税收的内部有效性监督管理，为财政税收监督模式创新营造良好的条件。财政税收立法预算管理的过程中要从执行模式出发，对各种制约模式进行综合性分析，确保各种监督平衡机制能够全面实现，通过有效的财政税收控制管理确保各种模式能够得到优化，提高财政税收的优化监督管理水平。财政税收内部控制模式优化的过程中要把各种监督模式结合在一起，形成有效的财政事前、事中、事后管理机制，财政税收管理的过程中要从效率模式建设出发，确保各种监督效率能够顺利实现。财政税收事前监督管理的过程中要对问题进行分析和修正，通过有效的事后监督管理模式优化，确保各种监督主体和客体能够符合经济活动管理的要求。财政税收监督管理的过程中要从多层次控制管理思路出发，确保财政、税收、审计等工作能够符合财政税收控制管理的要求。

2.财政税收监督机制要明确各个主体职责

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当前，我国税收管理体制存在着一些突出的矛盾和问题，表现为：经济高速发展带来纳税人户数急剧增长，基层税务机关“人少户多”的矛盾日益尖锐；税收管理体制机制不适应新形势下税收征管工作的需要，税收信息化建设未能推动税收管理方式发生根本性转变；落实责任与监督制约难以协调统一；有限的征管资源一方面短缺不足，一方面配置效率低下，征纳成本居高不下，等等。这些突出的矛盾和问题，制约着税收管理科学化、专业化、精细化要求的真正落实，制约着税收征管质量和效率的进一步提高。风险管理理论为有效解决上述矛盾和问题，提供了重要启示和有效路径。

一、风险管理理论与税收风险管理

1.风险管理概念及内涵。风险管理理论产生于20世纪30年代，是研究风险发生规律和风险控制技术的一门新兴管理学科。风险管理就是经济单位通过对风险进行识别、衡量、分析，并在此基础上有效地处置风险，以求把风险导致的各种不利后果减少到最低程度，以最低成本实现最大安全保障的科学管理方法。一方面，风险管理能促进决策的科学化、合理化，减少行为的风险性；另一方面，风险管理的实施，可以使工作中面临的风险损失降至最低。

目前，国际风险管理领域存在诸多的企业内部控制和风险管理标准，但都与美国COSC委员会(由反欺诈财务报告全国委员会发起的组织)正式的企业风险管理框架(EnterpriseRiskManagement，简称ERM)紧密相关，ERM框架已成为当今企业全面风险管理的标准。由于风险管理本身具有的内在规律性，ERM框架及其方法理论也同样适用于企业以外的其他组织的风险管理。

2.风险管理要素及特点。综合ERM风险管理框架的主要内容，风险管理要素包括八个方面：(1)内外环境。环境分析是认识和应对风险的基础。同其他任何管理活动一样，风险管理也是在一定的环境下进行的，也要受到环境中各种因素的影响。(2)目标设定。即设定一个组织进行风险管理的目标，该目标可以分为战略目标、经营目标和合规目标。(3)事件识别。指识别可能对主体产生影响的潜在事项，包括区分代表风险的事项和代表机会的事项。这是进行风险评估和应对的基础。(4)评估风险。指对识别的风险进行分析，以便确定应该如何对它们进行管理的依据。(5)应对风险。即针对识别出的风险提出应对策略。风险的应对策略可分为规避风险、减少风险、接受风险和共担风险四类。(6)控制活动。是指设计的程序和政策，操作的目的是管理和控制风险以取得组织的目标。(7)信息与沟通。要求组织的信息和沟通体系支持其他组成成分以确保组织中的人理解、获取、交换和记录在组织中管理和控制风险所必需的信息。(8)监控。整个流程尤其是风险控制和程序必须被监控，以评估它们的有效性，确认哪些地方需要修改，要采取哪些补救行为。通过这样一个系统的风险管理框架，一个组织可以对自身面临的风险进行有效管理。所以，ERM风险管理框架可以运用于管理税收风险。

3.税收风险管理。税收风险管理是指税务机关通过先进的风险管理理论和技术手段，预测、识别和评估税收风险，根据不同的税收风险制定不同的管理战略，并通过合理的服务和管理措施规避或防范税收风险，以提高税法遵从度和税收征收率。借鉴风险管理理论，建立健全科学、严密、有效的税收风险管理体系，对当前和潜在的税收风险进行确认并实施有效的控制，变事后处理为事前、事中的预警控制，科学地监测和有效地防范、化解税收风险，可以实现税收管理效能的最大化，不断提高税收管理的水平和质量，是今后税收管理工作发展的主导方向，也是落实国家税务总局提出的实现“信息管税”的基本前提。

二、我国税收风险管理存在的问题

1.内外环境方面。(1)系统上下对风险管理的认识还不到位，缺乏把风险管理贯穿税收工作的主动精神、整体观念和系统意识。(2)现行税制体系结构不完善、科学性不足，法律级次低、变动频，征管体系自身的风险防御能力不足。(3)内部各部门之间缺乏协调配合，信息资源的共享度不高，税务部门同相关部门在信息共享、沟通反馈机制方面亟待进一步改善。

2.目标设定方面。(1)税务总局2002年5月在《2002～2006中国税收征管战略规划纲要》中明确提出税收风险，并对防范税收征管风险进行了专门阐述，但尚未作为税收改革和发展战略的重要组成部分纳入全局性工作目标。(2)目前尚未对税收风险管理面临的形势、任务、战略规划、实施方案等进行系统地研究。

3.风险识别方面。(1)风险识别的方法有待改进，目前主要是以指标为主，风险模型的研究不够深入。(2)信息缺乏指导性或针对性不强，突出表现为“三多三少”，即散乱信息多，揭示问题信息少；提问题、给任务型信息多，指方向、给方法型信息少；单个信息分析多，信息综合分析少。

4.风险评估方面。(1)税收风险评估机制不健全，对如何从制度上确定风险评估的主体、程序、标准和评估结果的应用缺乏系统的操作办法。(2)风险评估缺乏科学方法论指导，基本停留在经验判断和简单比对阶段，没有一整套科学的模型作为评估依据。

5.风险应对方面。(1)风险应对措施单一，未能根据风险等级的大小细分应对策略。(2)对税收管理风险防范和控制的成本和收益分析不够。

6.风险控制方面。(1)受人力资源相对不足和税收任务快速增长的影响，税收机关内部征、管、查、审等环节的职责分离存在设计的科学性不足和执行难以到位问题。(2)内部各环节之间的互动机制尚未建立或者不够顺畅，导致信息不对称和协调配合不够，降低了管理风险的防控能力。

7.信息与沟通方面。(1)税务机关掌握的纳税人的基础信息有限，应从立法上支持税务机关采集足够的信息以满足风险分析的需要。(2)税务机关与相关政府部门之间的信息共享需要加强。

8.风险监控方面。(1)税务系统内部风险管理的绩效考核体系尚未建立。(2)社会监督的力度需要加大，方式方法需要继续完善。

三、借鉴风险管理理论创新税收管理体制机制

1.科学设计风险目标规划，健全风险识别分析运作机制。通过风险管理联席会议制度，对税收征管面临的风险领域和风险类别进行总体考量，对各类风险群体和风险程度进行集中分析，对跨部门和跨税种的风险管理进行统一安排；在科学设计风险目标规划的基础上，以风险识别排序和应对处理为重点，以减负增效为原则，创新税源税基管理方式方法，建立风险监控管理机制。发挥征管资源和数据信息集中优势，重点开展综合风险分析和分税种风险分析，组织分地区、分行业、分企业类型风险特征的筛选、分类、归纳和描述，健全税收风险特征库。通过对风险的识别分析、归集排序，将风险等级应对与税源监控管理职责相匹配，选择有效的方式实施应对处理，以较小的管理成本获得较大的管理效能。

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税收管理员是基层税务机关分片、分业管理税源的工作人员，其工作职责主要是对各类税源的日常动态监控和细化分析，提出初步性工作意见或建议，为纳税人提供优质高效的纳税服务。实施税收管理员制度是强化税源管理、夯实管理基础、落实管理责任、优化纳税服务的重要举措。

一、我国税收征管体制的历史沿革

从建国到现在，随着社会生产水平的不断发展，同时为了满足税制改革的客观要求，我国的税收征管模式也在不断推进。以现行税法的颁布为界限可将其变革划分为以下两个阶段：

（一）1994年以前税收征管体制的变革

我国自50年代至80年代实行征管于一身的模式，即以税务管理员为核心的管理模式。这种模式的特点是“一人进厂，各税统管，征、管、查合一”。其组织形式表现为征管查由专管员一人负责，按具体情况设置税务工作岗位，税务人员对纳税户进行专责管理。税款征收方式为税务人员上门催款。

20世纪80年代中后期，随着我国经济体制改革的不断深入，原有的征管模式与经济的发展不相适应。为此，国家税务总局在1988-1994年进行了以建立征、管、查分离模式为核心内容的税收征管改革，在税务机关内部实行征管权利的分离和制约，同时实行专业化管理。

（二）1994年以后税收征管体制的改革

1995年，国家税务总局提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新模式，并于1997年在税务系统全面推行。各地税务机关在推行这一模式的过程中，取消了原来专管员管户制度，建立了办税服务厅。加上计算机网络体系在税收征管过程中的广泛运用，我国的税收征管走向了由传统的粗放型管理向现代化、集约化、规范化管理的道路。

以2000年年底召开的全国税务工作会议为重要标志，我国税收征管改革进入了专业化与信息化并存的新的历史时期。在这次会议上，国家税务总局提出了以“科技加管理”的工作方针。随后，国家税务总局在税收征管改革中又再次突出了“强化管理”的要求，

2004年税管改革又提出“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税收改革方向，并在部分地区试行税收管理员制度。这代表了新征管模式下的一种分类管理与服务形式。

二、税收管理员和税务专管员制度的异同分析

新的税收管理员制度既不是税收专管员制度的翻版，也不是对其的全面否定。它是在客观、全面、辩证的分析过去专管员制度的基础上，对其进行继承和发展，在新形势和新条件下赋予其新的内容。

（一）税收管理员和税务专管员制度的相同点

实行税收管理员和税务专管员制度都可以在一定程度上加强税源的管理。这一优势主要表现在以下两个方面。一是监控管理有实效，管理员与企业保持着密切的联系，对企业的生产经营情况、资金流动、财务核算水平等有着直观适时的了解，能够有效的监督各种税收政策的实施。二是分户、分类到人的做法使得税源管理责任明确，落实到人，便于内部管理和责任划分。

（二）税收管理员和税收专管员制度的不同点

1、征纳关系的改善

税务专管员时期的税款征收在很大程度上是一种强制执行的行政行为，税收任务以政府的政策和指令性计划的方式下达。而税收管理员制度下的征收工作却是一种“协作管理”的行为，它建立在纳税人自行申报制度的基础上，不再对纳税人各项涉税事务进行承揽包办，从而划清了征纳双方的责任界限。

2、征管职能的转变

税务专管员集“征管查”三项职能于一身，而税收管理员的职能范围明显收缩。它的定位侧重于管理环节。另外，在税收管理员制度下，法律和一系列的制度保障措施都已经逐步完善，这就避免了专管员制度下权力过于集中，缺乏监督制约现象的再度发生，管理员的权限得到了限制。

3、管理手段的进步

税务专管员的工作主要靠手工完成，实行粗放式管理，效率较低，且管理质量难以保证。而如今，信息化手段使得税收管理员从大量重复性的人工操作中解脱出来，税收管理效率大大提高，税源管理和精细化成为可能，税收执法透明度和税务行政管理的水平也得以提高。另外，在税收管理员制度下，各项征管质量考核指标的建立使得管理质量有了一定的保证。

4、业务素质的提高

税源的急剧扩大和税源状况的复杂性，是专管员制度下的“单兵作战”无法胜任的。现在的税收管理员，不但要掌握相关的税收实体法，对各个税种的征收管理标准有清楚的认识，而且还要按照程序法的要求，约束自身的行政行为，工作要求大大提高。但是，税收管理员制度建立在专业分工、集中管理、信息化和法制化的基础之上，它能有效发挥税务机关的整体优势，应对复杂的税源情势。

三、实施税收管理员制度的意义

（一）加强税源监督管理，防范税收风险

按照属地原则落实分类管理要求，全面建立税收管理员管户责任制度，使得税收管理员对辖区内的税源和管户责任及其权限得以明确。通过税收管理人员及时掌握纳税人各种涉税动态信息，全面掌握纳税人履行纳税义务的情况，把科学化精细化管理落到实处，推动税收管理员对税源的积极管理，采集全面的、动态的一手税源资料，减少了税源漏管的可能性。

税收管理员税源信息共享制度的建立，将税收管理员掌握的各类税源资料按照“一户制”管理的要求纳入管理系统中，实行集中管理，信息共享。这也在一定程度上强化了税源的管理和监控。

另外，税收管理员制度中的纳税评估也是强化税源管理的重要内容和手段。税收管理员作为纳税评估工作的主体，可以最直接的了解分管纳税人的有关情况，并在评估发现问题时进行实地调查，采取对应的措施。这不但可以有效控制税源，还在一定程度上防范了税收风险。

（二）提高纳税服务水平，优化纳税环境

首先，实行税收管理员制度后，对纳税人的服务变得更加直接。税收管理员可以直接下户，或者通过现代化技术手段，对自己的管户进行面对面的宣传、辅导，并对纳税人提出的问题进行直接的收集和反馈，这种直接服务顺畅了双方沟通的渠道，提高了办税效率。

其次，主动服务成为了税务机关对纳税人服务的一大特色。税收管理员制度要求税务机关了解企业的动态，为企业在税收政策上答疑解难，并自觉接受纳税人的监督。由于税源管理更加精细化，客观上要求纳税服务也必须更加细致、周到。这在一定程度上也使税企关系得以融洽。

再次，税收管理员制度使得税收管理员直接面对纳税人，因此，税务机关容易在第一时间获得纳税人情况的第一手资料，并对该纳税人进行有针对性的宣传、辅导，为纳税人提供更具个性化的服务。

最后，税收管理员需要下户了解管户情况，因此，其接触到的人员就不仅仅是办税的财务人员，而是与生产、经营有关的各方面人员，这样税务机关对纳税人的服务面就更广泛了。

四、提高税收征管效率，降低征管成本