城市管理创新汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇城市管理创新范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

2004年10月，北京市东城区首创了网格化城市管理新模式。中华人民共和国建设部分3批选择若干城市（区）试点数字化城市管理新模式，推广北京市东城区网格化城市管理新模式。从各地的运行实践来看，应用信息化城市管理新模式以后，城市管理整体效能得以提高，城市管理体制和机制普遍得以创新，城市管理初步实现了规范化和动态化，这就为城市管理理论的创新打下了基础。

本文首先对信息化城市管理新模式的核心要素进行梳理，然后引入网格空间的概念，从管理创新的角度构建出基于网格空间的城市管理框架，从而完善和创新现代城市管理理论。

一、信息化城市管理新模式的主要经验

信息化城市管理新模式，主要核心要素为“万米单元网格管理法”、“城市部件管理法”、“城市事件管理法”和“城市管理双轴制”等。

“万米单元网格管理法”，就是在城市管理中以一万平方米为基本管理单位，将城市所辖区域按照各级政府、街道、社区划分成边界清晰、无缝拼接的多边形实地区域（即网格状单元，又称“单元网格”），由城管监督员对所分管的单元网格实施专业监控，发现问题及时上报并准确定位。

“城市部件管理法”，就是把城市市政管理公共区域内各项设施，即物化的城市管理对象作为城市部件进行分类管理；将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，利用信息化城市管理系统对其进行管理。

“城市事件管理法”，就是把人为或自然因素导致城市市容环境和环境秩序受到影响或破坏，需要市政管理部门处理并使之恢复正常的事情和行为作为城市事件进行分类管理；可将城市事件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，对其进行管理。

“城市管理双轴制”，就是将原有城管的监督评价职能和综合管理、综合整治职能分离，成立“城市管理监督中心”和“城市综合管理委员会”两个机构，形成城市管理体制中的监督中心和指挥中心，两个中心通过信息系统，实现无缝连接，协调一致地工作。

信息化城市管理新模式的主要成功经验是，管理区域实现网格化，管理设施实现精细化，管理工作实现两分离。这三点经验，相互之间在某种程度上存在一定的联系。监督员对网格内的城市管理工作承担监督责任，管理设施和城管事件依托网格实现管理对象的准确定位和管理责任的清晰界定，监督中心、指挥中心和各专业/主管部门分工负责，协调工作。

从实际运行情况来看，信息化城市管理新模式，也存在一些不足。在城市城区的新开发区、待开发区甚至郊区城镇如何实行网格化管理还缺乏成熟的经验。城市管理体制实行监督轴和管理轴双轴运转之后，监督轴自身的监督工作成为新的尚需应对的挑战。城市管理中还牵涉到上下级政府权限划分、横向工作衔接、城管队伍运行成本、工作质量评价等诸多问题。

因此，可以认为，信息化城市管理新模式所建立的城市管理体制，其核心要素本身只是一些零星的经验，这些要素之间也开始展现出某些联系，但是其内部的相互关系还有待深入研究。信息化城市管理新模式，远没有发展成为一种严密且完整的新型城市管理理论，亟需从理论上加以创新和完善。

二、基于网格空间的城市管理架构

基于网格空间的城市管理架构，是在继承信息化城市管理新模式核心要素内在精髓的基础上，引入网格空间的概念，将城市管理的关键要素进行科学配置，并再造运行机制，以精确定位管理对象、全面把握城管动态、有效协调各级职能和主管部门、科学调配管理资源，构建一个相对完善的城市管理理论体系，进而实现量化城管、精确城管和敏捷城管。

基于网格空间的城市管理架构的主要框架内容如图1所示。

从静态结构来看，基于网格空间的城市管理架构包括管理责任区域网格和映射到网格上的城市管理要件；从运转流程来看，它包括监督、指挥、执行、评价4个相互关联的工作环节。城市管理责任区域根据分级行政和驻地管理原则分为分级行政辖区和管理区域两类网格。城市管理内容，即城管要件，根据物化和人化区分为城管部件和城管事件，叠加到网格之上就成为网格部件和网格事件两类。基于网格空间的城市管理包括监督、指挥、执行和评价4个环节，每个环节的执行主体和参与主体不全相同。该架构假定支撑业务运行的信息工具内嵌在全流程管理的每个环节中，对这些信息工具不作专题说明。

具体而言，基于网格空间的城市管理，就是将行政管辖区域和驻地责任区块划分成块状的城管网格，以某个基本单位的城管网格为城市管理的基本区域，据此将城区划分成具体的块状单元进行管理。在每个单元网格中载入城管对象的基本属性和城市管理的其他相关信息，在管理工具的支撑下，再造基于网格空间的城管流程，创新与网格空间相适应的城管体制，构建以网格空间为核心内容的城市管理体系。

三、网格空间管理过程

城市管理中的网格是指在各级政府行政辖区和驻区单位管理区域的空间上准确嵌入和精确展现城市管理空间数据和行为属性的基本单元。引入网格之后，城市管理就建立起一个分层、精确、立体、透明、可控的管理空间，即网格空间，就可以实现管理空域、管理对象、管理过程、管理部门和社会参与者的整体融合。在基于网格空间的城市管理中，城市管理过程与空间数据和行为属性通过网格做到密切相关，城市管理者可以做到及时发现问题，准确反映问题，快速处理问题。

⒈网格划分

网格的划分，可以明晰城管责任，细化管理空间，均衡配置城管人员的工作量。城区可以分成多个责任网格，网格内的公共部件和事件都加以量化并实现定位，每个网格都有专人负责。

划分城管网格，首先，要确定城市职能部门、城区、街道/乡镇、社区的管辖范围，尊重各自的行政权限和行政界限，明确责任边界；其次，根据城管工作的不同环节，划分监督、指挥和处置等不同类型的城管网格，合理配置不同部门的管理工作量；第三，在社区网格之下的管理区域上进一步划分驻地单位、公共空间的主责单位，建立单位网格，将城管对象的处置责任纳入网格空间；最后，划分最小单位的网格，即单元网格，均衡配置每个城管工作人员的日常工作量。这样，可以初步构建出一个城市管理的网格空间。城管网格的划分如图2所示。

每一层次、每种类型网格的实际划分，需要以现有行政区域和实际占地空间为准绳，以均衡管理、连续管理和属地管理为原则，以街道、社区管片边界和单位驻地范围为基础，结合自然地理布局现状，将城市管理的行政区域划分出若干个边界清晰的多边形块状管理区域，由城管人员对所分管的地域实施监控和管理。在城市的非建成区，城市管理部件经常变化，临时性问题比较多，事件数量波动较大，为此管理网格需要不断调整。

对于不同层级的政府部门和不同隶属关系的职能部门，需要划分适于他们履行城管指挥、处置和监督职能的责任网格。在实际运作中，各个专业主责部门的网格，还是保留采用原有的行政层级网格，不做进一步的划分，以避免网格层级细化而带来的内部机构调整。但是，每个专业主责部门所负责处置的城管部件或者事件，必须纳入监督部门的城管监督单位网格内。

⒉城管要件

网格需要结合城管要件来描述城管问题，将管理对象定位到网格中。本文沿用信息化城市管理新模式对城管问题的分类方法，采用部件和事件来描述城管要件和城管问题（具体如图3所示）。城市道路、桥梁、水、电、气、热等市政公用设施和公园、绿地、娱乐设施等公共设施以及门牌、广告牌匾等部分非公共设施，就是部件；随地丢弃垃圾、随意占道摆摊、路边烧烤、乱贴广告、违章搭建等，属于事件。南京市鼓楼区把固定的管理对象称作部件，把动态的城市管理对象称为事件。

城市管理单元网格中的每个部件和事件，都可以按照统一的编码规则进行编码，实行分类分项定格管理。这样，每个城管对象都有自己独一无二的编号，相当于“城管身份证”，其中包含或者表征网格位置描述信息和城管要件属性信息。只要知道任一个部件或者事件的编号代码，就可以查出其名称、种类、状态、主管单位、网格编号、地理位置、处置联系人等城管要素信息。在基于网格空间的城市管理中，不同管理环节的责任部门和社会参与者，依靠内嵌有城管要件的城管网格，准确获取城管要件的信息，分类指挥调度部件和要件的主责单位，对其进行科学处置。

四、网格空间的演变路径

网格只是城市管理的空间基础。基于网格空间的城市管理，需要将传统的城管体制引入到网格空间，相应地要求城管机构设置、人员配置、管理方式等实行变革。具体来说，网格的格子划分完、城管要件调查清晰后，还需要理顺每个格子之上的部门间的职能关系网，甚至创新城市管理体制和机制。

⒈城管机构的调适

传统城市管理在城管机构设置方面存在的问题较多，例如，政府各职能部门之间、市政府与区县政府之间也存在职能交叉的现象，部门工作侧重点和法律依据各不相同；产权部门和使用维护部门相互脱节；部门之间缺乏统一调度，协调配合的力度不够，难以实现有效的联动，等等。

网格空间中构建城管工作机构，可以直接参考数字化城市管理试点经验。各试点城市在工作中，重新调整城市管理机构，建立起城管指挥中心和城管监督中心，实现双轴化管理1（详见图4）。监督中心的职责，就是专门发现城管问题，对专业城管部门履职情况进行监督评价；指挥中心就是根据监督中心的城管信息通报，通知各处置单位限时处理；收到处理结果后，再通知监督中心派人到现场核实。各处置单位（城市管理专业部门和责任单位）具体负责各类部件、事件问题的处置。在网格空间中通过机构分设实现监管分离，做到了发现问题的人与解决问题的人彻底分开，这种做法有利于提高执法的效率和公正性。

网格空间中重建城管机构，还需要横向协调好同级政府各职能部门，纵向协调好市、区各级政府部门。

⑴横向衔接各职能部门

在网格空间下要做到城管机构的有效运行，需要通过调整机构设置来协调好各个职能部门，有效发挥各个主责部门和专业单位在城市管理中的积极作用，这是网格空间条件下重塑城管机构的重要前提条件。现有的城市基础设施分属于省市有关部门、区县职能部门、街道、村庄、物业公司、企业等不同的组织，单靠城管部门或者各个专业单位来管理是无能为力的，需要将城管、市政、房产、园林、市容、环卫、建设等各专业部门以及区县、街道的城管资源、执法力量和其他社会资源整合到统一的指挥机构下，以形成管理合力。各处置单位经整合后都作为城管的直接责任部门或牵头协调部门，供指挥机构派单调遣。

数字化城市管理试点城市所建立的网格空间，就是通过重建城管指挥中心和城管监督中心，统一履行城管监督和指挥处理的职能。具体做法是：依靠城市管理信息系统等信息工具，为各单位的协调行动提供统一的信息平台；监督中心对各个专业部门的城管问题处置工作进行全面监督；指挥中心对城管相关单位和部门进行调度指挥，协调部门城管工作。

⑵纵向衔接各级政府

在政府间纵向关系上，城管网格空间要求机构设置和职责分工必须遵循“部件按属主，事件按属地”和“省市和区县合作分工”的基本原则。

部件按属主，要求网格上的城管部件坚持谁主管谁负责的原则，符合现实，也充分尊重区县政府、市政府、省或中央政府驻地各部门的权属，但是网格部件问题的巡查和事后监督，采用属地管理比较方便。城管部门在确定网格问题部件的产权单位之后，就可统一部件的责、权、利，落实责任。

事件按属地，要求在辖区上发生的问题原则上由各区县和专业部门处理，突出区县属地的主体地位，保证城市管理问题得到及时、快速的处置。对于重大城管事件、跨区域性城管事件或者地方上难以解决的城管难题，可由上一级政府部门统一协调处理。事件问题的巡查和事后监督，如同事件处置一样，以区县政府部门为主、市级政府作为补充的方式进行。

在政府间纵向关系管理权限的划分上，各地在基本上遵循上述原则的情况下进行创新。例如，南京玄武区提出“部件归口，事件属地”的划分依据；扬州市推行部件“先属主后属地”、事件“先属地后属主”的管理、指挥和处置原则；杭州市则按照“体制属地为主、机制市区联动”的基本思路开展数字城管工作。

⒉城管员配置

城市管理中引入网格空间之后，需要对城管员进行重新配置，合理划分管理网格，以实现人力资源和管理网格的均衡配对。配置方法就是根据每个网格的预期工作量、实际管理面积来决定负责该网格的城管员数量，将多人共管某个层级的行政辖区改为单人专责若干个网格，从而有针对性地增强网格处置力量，实现管理区域的精细化，提升城管问题的发现能力和管理能力。成都市中心城区每位监督员负责10个万米单元网格区域内的巡查监督工作；武汉市江汉区每2名监督员管理12个万米单元网格。

城管员数量配置不是一成不变的。城管事件在各类城管问题中所占比重较大的特性决定了城管员数量配置主要考虑网格事件，而网格事件的多变性也决定了城管员网格配置需要不断进行调整。

通常，事件问题发生的数量高于部件问题发生的数量。例如，2006年6月26日至7月5日，江苏扬州市城市管理问题共立案1795起，其中，事件问题立案1167起，占65％，部件问题立案628起，占35％2。而且，网格事件的发生数量具有季节性、周期性的特征。如南方城市进入汛期后，排水管淤塞、污水外溢的事件明显增多；农作物成熟季节，农民进城占道售卖的事件增加；酷暑天气，年轻市民户外活动增多，占道烧烤的事件容易增加；夏秋季节，装修房屋的家庭开始增加，乱倒垃圾和渣土遗撒的投诉也就增长。即使在一天之内，城管问题也带有规律性，城管员数量或工作时间也要灵活调整。每天中午、上下班时间、下午4时至晚9时等时段和周末、节假日等公众休息时间，大型超市商场、集贸市场、过街天桥、地下通道、居民区、车站、城铁出入口等人流密集区，发生城管问题的可能性在增加，需要在这些时间段内对这些网格加大巡查，甚至是增配城管员。

对于这些富有规律性的城管问题，城市管理需要根据不同类型的城管网格重新配置监督员，重新分配专职人员的单元网格，做到负载均衡。

⒊管干分合

数字化城市管理试点城市在城管流程上实行管干大分离。具体来说，就是通过机构独立设置实现监督和指挥相分离，通过引入社会力量处置城管问题来实现问题处置与具体执行的适度分离。监督和指挥之所以相分离，主要是因为过去城管部门集发现问题、处理问题、监督检查的职责于一身，容易形成“养懒汉”的逆向激励导向。在试点工作中，监督中心负责发现城管问题，指挥中心负责统一指挥和协调处理，最后监督中心进行监督考核。问题处置与具体执行适度分离，实质就是外包城管问题处置工作。例如，浙江椒江城区将110条主次街道为期一年的“牛皮癣”清洗保洁工作，外包给公司，实现市场化操作；杭州市通过招投标将城市管理问题的上报外包给多家信息采集公司。

城市管理引入网格空间之后，是否都要实行管干大分离这种做法，值得商讨。

⑴指挥管理和监督评价

指挥管理和监督评价相分离，依靠监督中心来监督和评价处置部门的工作情况，初步解决了专业部门处置结果的监督问题，但是，在理论上又必须面对如何监督监督中心及其监督工作人员的现实问题，如何针对监督员和监督中心建立科学有效的监督机制。一些城市已经开始探索监督员的监督机制，防止监督员和城管问题主责部门合谋监督中心。“背靠背”检查就是监督监督员的一种方法：每天由监督中心抽调部分监督员组成巡查队，随机抽取若干网格，对照监督员标准化的巡查路线图，对当班监督员上报问题进行“背靠背”检查，重新全面上报该网格内城管问题；监督中心受理后，与该网格主责监督员上报问题进行比对，若比对结果不一致，即作为该监督员漏报问题进行处理3。此外，城市管理还可以发挥信息工具的技术监督特长，利用监督员手中的信息采集器的空间地理定位功能，对监督员一天的监督行程进行电子跟踪，查看该监督员的行程是否和其规范的巡查路线图相吻合。无论是“背靠背”的人员监督还是技术监督，都是对管理员的内部监督。如果对监督中心的工作监督存在普遍缺失，那么监督中心的监督权力就会缺乏有力的制约。

指挥管理和监督评价不能绝对分离，两者需要根据城管问题的性质进行适度的融合。对于简易城管问题可略去其中的指挥调度环节，将监督职能和处置职能相统一，由监督员直接处置，事后报告职能部门。如针对井盖错位、零散垃圾、零星乱张贴等小型且量少的轻微事件，监督员可以“现场发现、自行处理、快速结案”，避免因机械执行指挥管理和监督评价相分离的规定而将简单问题复杂化。

指挥管理和监督评价两者职能相分离，主要还是靠监督创新、工作过程公开、部门和人员责任公开来实现，这必然意味着机构和职能要各自独立。即使是对监督中心及其监督工作人员建立起科学的监督机制，或者再新建一个专职监督机构来监督监督中心，城市管理机构仍然比较复杂，内部行政管理成本依然居高不下。

⑵问题处置与具体执行

问题处置与具体执行适度分离，必须解决外包的边界及其边界管理问题。从现有经验来看，城管外包重点放在受损部件的维护、非执法类事件处置和信息支撑上。在外包过程中，主责单位还需制定工作标准和考核办法，确定履约方式，监督履约，控制成本，加强监管。

五、结语

网格空间的本质就是量化管理空域，细化管理责任，创新管理手段，规范工作流程，降低管理成本，提高管理效益，属于体制创新、机制创新和技术创新的范畴。基于网格空间进行城市管理，在理论研究上还是刚刚起步，需要不断丰富；在实践中尚需继续总结数字化城市管理试点的最新经验，融合各方特点，拓展衍生功能，从而解决城市管理中“政府失灵”问题，提高城市管理效率和政府管理水平。

参考文献：

1 李立明，齐国生，吴刚．公务创新――城市公共事务理论创新和实践[M]．北京：科学出版社，2007

2 陈平．网格化城市管理新模式[M]．北京：北京大学出版社，2006：49－65，76－85

3 中华人民共和国建设部．城市市政综合监管信息系统管理部件和事件分类、编码及数据要求[S]．北京：中国标准出版社，2007

4 北京市市政管理委员会．北京市市政综合监管信息系统部件、事件手册[S]．2006

5 南京市鼓楼区信息中心．数字化城市管理[EB/OL]．（2006-10-09）[2007-11-25]．

6 中华人民共和国建设部．关于数字化城市管理新模式推广工作的报告[R]．2006

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篇（2）

引言

国家统计局数据显示，2014年我国城市化率为54.8%，但与西方发达国家的城市化率（70%～80%）相比，仍然有较大的发展空间，因此快速城市化必将是我国下一个阶段城市发展的突出特征。然而，伴随着城市化进程的快速推进，城市结构日益复杂化，中心城区的“城市病”问题日益突出，城市管理现状与公民期望相差较大，这一系列城市问题的存在，使得我国政府及社会高度重视城市管理问题。如何突破城市化进程中的瓶颈问题以提高城市管理绩效，也成为我国城市管理模式转型的关键问题和相关研究主线之一。

近年来，“大数据”、“云计算”、“物联网”等新一代信息技术不断发展，成为解决城市管理问题的技术前提。如何利用新一代信息技术推进城市管理更加精细化、市民生活更加便利，成为“互联网+”背景下城市管理面临的重要课题。“互联网+城市管理”就是在“互联网+”的背景下解决城市管理问题的一种新思路，即运用“大数据”、“云计算”、“物联网”等新技术、互联网新思维和创新2.0理念，实现人与物联网、数据与思想的联网，实现资源的高度共享、快速分析与精准管理，从而更好地服务于以人为本的可持续的城市管理目标。

一、机遇与探索：“互联网+”背景下城市管理创新的宁波实践

“互联网+”是对现代信息技术应用的概括与提炼，“互联网+”时代改变了人们的思维模式，使无结构、半结构的巨量数据能得到快速的处理与跨界融合。而创新2.0是一种适应知识社会的，以用户为中心、以创新创业实践为平台，以大众创新、协同创新、开放式创新为特点的用户参与的创新模式，创新2.0将传统城市重塑为一个开放的创新空间。[1]随着网络互动技术的迅速发展与网民数量的逐年增长，城市管理的环境将不再拘泥于现实的公共空间，还包括了网上的虚拟空间和开放的创新空间，而“互联网+”新一代信息技术的高速发展促成了城市管理工具的升级，给城市管理提供了新机遇。浙江宁波市2013年的城市化率为70%，城市发展也因此进入了功能开发新阶段，因应互联网技术的迅速发展，宁波市进行了一系列城市管理创新。本文通过对“互联网+”背景下宁波市城市管理的实践分析，呈现了其导入的“互联网+”的技术与互联网思维，稳步推进城市管理创新的基本路径与实践经验。

（一）互联网+公共政务：政务云的实践

2010年以来，宁波市一直将建设电子政务作为提高政府服务水平、提升政府工作效率的重要手段。面对“大数据”、“云计算”等新科技浪潮，宁波市积极推进宁波电子政务云计算支撑平台、宁波数据整合共享服务平台和宁波通用应用软件平台等建设。引入大数据、云计算等技术有利于对高速增长的数据量进行实时高效的分析与解读，对缓解“城市疾病”、规避城市运作的风险，具有不可替代的重要作用。宁波市政务云的运营与实施是城市管理由碎片化、分散化、封闭化的管治向开放透明、协作参与的治理模式转变，有效地促成了相关政务数据的统一归集，实现了政府对复杂政务数据的科学分析，为城市政府的科学决策提供了充分有效的实证数据支持。

（二）互联网+公共设施：物联网的实践

2014年，宁波启动了城市公共物联网建设，物联网基础平台将由城市政府统一建设，启动了智慧电梯监控、城市消防栓监管等城市公共设施管理物联网项目。发挥物联网技术在信息获取、加工、处理及传输上具有的及时性与精确性特点，借由传感节点与城市基础设施紧密结合，最终实现物与物、物与人的泛在连接的系统化、生态化的城市管理神经网络，具有信息获取、加工、处理及传输的及时性与精确性特点。宁波市通过物联网建设、布局与应用，使得城市政府能实时便捷地感知地域广、环境复杂的城市管理环境、状态、位置等信息，对于推进智慧感知的城市管理和公共服务创新具有重要意义。

（三）互联网+医疗服务：云医院的实践

互联网和大数据的高速发展，为重塑医疗服务与管理的流程提供了必要条件，为医疗服务业的转型升级提供了技术保障。2015年3月，宁波市卫生局与东软熙康共同打造的中国首家基于云计算、互联网、物联网、大数据等新技术的城市云医院平台（即“宁波云医院”），正式启动运营，开创了“互联网+医疗”、“云+端”、O2O的医疗服务模式。“宁波云医院”模式通过将医疗资料资源和各种现代化信息技术工具的无缝衔接，探索在线诊断、互联网延伸医嘱、电子处方等网络医疗服务的应用，突破定价、医保等的地域政策限制，优化了传统的诊疗模式，简化了患者的就医程序，提升了患者的就医体验，有效地解决了医疗信息不透明和医疗资源分配不均等问题。

（四）互联网+教育服务：智慧教育的实践

新的人机交互模式、云计算等技术优势，带来的不单单是教育技术的变革，更是教育方式、学习过程、学习体验的重构。2011年以来，宁波市积极运用大数据、云计算等新一代信息技术，相继推出与建设了“空中课堂”项目、智慧教育学习平台与智慧教育平台，同时，通过采购、自建和整合等方式，不断丰富各种优质教育资源、实现教育资源终端化。宁波市通过智慧教育的实践，让教育资源实现了重新的配置与整合，让跨越由于地域、时间和师资力量的限制而形成的传统教育鸿沟成为可能，从而初步形成了一个跨时空、跨学科的开放创新的教育模式。

（五）互联网+交通服务：智慧交通的实践

2013年以来，宁波市利用物联网、云计算、人工智能、自动控制、移动互联网等技术，积极建设宁波智慧交通云平台、宁波智慧交通交警业务支撑平台、宁波交通业务支撑平台、宁波公共服务平台，并从数据采集、共享、交通信息汇聚、业务管控、公众服务等各个层面，整体提升交通系统的运行效率和管理水平。从实施效果看，宁波市“互联网+交通服务”的实践，实现了云计算、大数据、物联网等新一代信息技术与交通资源的高效融合，使政府管理部门在线上就能实现对交通资源的宏观有效配置，指导线下交通的高效优质运行，有效地提升了交通管理及其科学决策的精细化管理水平。

二、目标与特征：“互联网+”背景下城市管理创新的实践模式

城市是一个整体，城市的各个管理部门应该在统一的管理模式和数据标准下协同工作，但现有的管理模式和数据共享服务体系难以满足城市信息广泛共享的需求。如上所述，“互联网+城市管理”就是在“互联网+”背景下，通过新型信息科技的利用和互联网思维的实践，实现城市资源的高度共享、快速分析、精准管理、以人为本的城市管理创新模式。浙江宁波市因应新一代信息技术发展，积极有效地推进城市管理创新，其经验值得总结和推广。

（一）城市管理创新的总体思路

传统城市政府是在“分而治之”的组织构架下运行的，是“一一对应”的“面向问题”的管理模式；而现代城市管理把服务于以人为本的城市可居住性和可持续发展作为管理的出发点与目标，是基于管理集成的“面向对象”的管理模式。技术创新与以人为本二者不应相互排斥，二者理应相辅相成，互联网技术应该成为“城市，让生活更美好”的技术支撑。浙江宁波市在突破传统城市管理路径依赖问题上，采取的核心思想是因应新一代信息技术发展，运用互联网思维与创新2.0理念，以城市可居住性和可持续发展为中心环节，通过公共政务、公共事务和市场服务的创新，进而达成资源高度共享、数据快速分析、服务管理精准、以人为本的城市管理目标。其创新思路如图1所示。

（二）创新实践的基本特征

1.坚持以公众满意为导向的管理理念

新一代信息技术的快速发展，为城市管理增添了更多的人机互动的过程，为人们带来了前所未有的智能化的体验，为人们的生活带来极大的便利。而城市管理的根本目的是“以人为本，服务于人”，公众满意是推进城市管理创新的出发点与归宿。信息技术的生命在于应用，而城市管理智慧化与打造服务型政府是一脉相承的，其核心都是服务于城市公众。互联网、大数据、物联网、云计算等现代信息技术，是解决公众看病难、上学难、出行难等城市管理问题，落实以人为本的技术基础。因此，城市管理应当以政府为主导，将政务管理与民生服务相结合，[2]充分考虑城市公众需求，提升政务管理水平和政府管理效率，让信息时代赋予的“技术红利”惠及全体城市公众。

2.注重现代信息技术的有效应用

“互联网+”是对新一代信息技术与互联网思维相互作用共同演化，推进经济社会发展新形态的高度概括。“互联网+”既可以视为优化和集成生产要素配置，提升现代经济创新力与生产力的新工具，又可以视为转变生产、经营、管理等方式的方法论。现代城市管理离不开物联网、大数据、云计算等现代信息技术的支撑，基于物联网技术能将大量的智能传感器实施网状对接及对城市信息采集。通过与互联网的无缝对接，实现数据的实时共享与跨区域、跨系统的调用与集成，从而实现信息获取的实时化、精细化、系统化和智能化。随着城市管理数据的迅猛增长、多类数据分析并存，大数据依托云计算的分布式处理、分布式数据库和云存储、虚拟化技术，构建起能分散能集中式的收集、分析、反馈、处理数据的“大数据”构架，从而对规划发展、管理运作进行智能调整，对空间和环境的智能提出适应对策，对紧急事件进行智能预警与应对。

3.集成互联网与创新2.0思维

互联网思维在城市管理中的应用是新一代信息技术与创新2.0不断发展的背景下，对整个城市生态系统进行重新审视，重构并简化城市管理流程的过程。如果说新一代信息技术的迅猛发展是城市实现智慧化管理的机遇，那么互联网思维则是抓住这一机遇，真正将城市智慧化管理从概念到实践的重要媒介。随着新一代自媒体与网络互动技术的发展，互联网平台凭借其开放、共享、共赢的思维特征，整合“碎片化”的公众意见，实现传统的线上线下城市管理体系的优化整合管理体系，并运用创新2.0思维，从“互联网+”与“创新2.0”集成的视角，进行决策、计划、组织、指挥和控制等各项城市管理职能的高效实施，[3]进而创新城市管理流程，提高城市管理效率。

三、结论与启示：“互联网+”背景下城市管理创新的政策路径

（一）研究结论

大数据、云计算、物联网等新一代信息技术，正以惊人的速度影响甚至改变着城市社会经济文化结构、人们的行为模式和思维方式，使现代城市及其管理日益复杂化。但“互联网+”不是简单的加减法，如何实现信息技术、互联网思维、城市管理要素等的高效融合，贯彻落实创新理念、优化城市管理体系、打造新时代的服务型政府、更好地为人民服务，才是城市管理创新的关键。政府应借助云计算、大数据等现代信息技术，促进技术、信息、知识及传统资源的融合，推进跨部门、跨行业、跨领域资源共享，丰富公众参与方式，满足公众多样化需求。本文通过对浙江宁波市城市管理的创新实践分析，归纳了“互联网+”背景下城市管理创新的实践模式，该实践体现了以民为本、注重现代信息技术的有效应用、互联网与创新思维的高效集成等模式特征。

（二）政策启示

如上所述，城市管理模式创新是达成城市发展新目标的重要措施，本文通过对浙江宁波市城市管理的创新实践分析，归纳出“互联网+”背景下城市管理创新的实践模式。该模式可以为各地因地制宜推进城市管理创新与高效运行、提升城市生活智慧性与宜居性，提供重要的政策启示和实践参照。

1.构建以人为本的城市管理协同机制

如上所述，“互联网+城市管理”是在“互联网+”的背景下，运用“大数据”、“云计算”、“物联网”等新技术、互联网新思维和创新2.0理念，实现人与物联网、数据与思想的联网，进而实现资源的高度共享、快速分析与精准管理的一种以人为本、强化服务的城市管理模式。因此，应构建城市信息资源的整合开发利用机制，以及公共服务部门之间的协同机制，从而开发、整合、融合和利用各类城市信息资源，实现公共服务部门的横向协同与纵向联动，为城市主体提供及时、互动、高效的服务。

2.让公众成为促进城市管理创新的重要力量

随着互联网、大数据、云计算等新一代信息技术的迅猛发展，创新2.0时代的知识社会逐步形成，人们的生活、学习与交流方式发生了巨大的变化，市民的利益诉求呈现出多元化的趋势，公众参与意识也逐步加强。公众参与是政府在城市管理中的有益补充，推动了城市信息的公开与公众参与城市管理能力的提升。[4]应设计多样化的公众参与方式，抓住“互联网+”的时代机遇，完善公众参与机制，推进政府的信息公开方式的多元化与便利化，提升数据被使用的广度与频数，挖掘数据的深入价值，有助于增进政府与公众的良性互动。总之，城市管理是集监管与服务于一体的管理工作，是为了更好地为城市公民服务，因此，公众参与城市管理应成为推进城市管理民主化、智慧化、精细化发展的重要方式。

3.城市管理模式创新要符合城市信息化水平

城市的信息化水平及其应用程度，是决定城市管理模式创新重点的主要因素。我国各地的城市信息化水平差别大，各地的城市管理模式创新要符合其信息化水平。根据陆小敏等（2014）的观点，城市的信息化水平按技术成熟度可分为准备期、发展期和成熟期。[5]信息化处于准备期的城市，城市管理创新应以信息化基础设施建设及各个领域的数字化和数据资源积累为主。信息化处于发展期的城市，城市管理创新应以信息化基础设施完善及各个领域的应用整合、联动为主，注重信息资源体系建设。而信息化处于成熟期的城市，城市管理创新应以城市综合运行服务中心建设，以及以城市主体积极参与和个性化主动服务为特征的城市服务体系建设为主，注重知识网络的建设和价值挖掘。

说明：本文为浙江省软科学研究计划重点课题（编号：2015C25021）和浙江省自然科学基金课题（编号：y6110388）的部分研究成果。

参考文献：

[1]宋刚，邬伦.创新2.0视野下的智慧城市[J].北京邮电大学学报（社会科学版），2012（4）：2.

[2]潘修华，龚颖杰.社会组织参与城市社区治理探析[J].浙江师范大学学报（社会科学版），2014（4）：79.

篇（3）

0引言

城市管理需要企业化模式的创新，实现城市的企业化，城市政府的企业化。将企业的管理融入到城市的发展管理中，对各类公共管理进行技术管理，明确市场竞争的发展情况，将竞争机制引入到政府组织制度规范管理中，明确城市政府的作用、活动思路，经营管理效果，以有效的创新标准，提高城市服务发展水平建设，提升城市经济的发展管理，从政府福利中找寻更加适合城市经济持续发展增长的标准。

1建立完善的企业运作管理模式

城市管理过程中，首选需要明确实际不同的需求，分析社会经济发展水平和特点形式，判断每一个城市的不同地域文化特点，制度，习惯及风俗，准确的分析企业的整体化管理效果，分析企业模式管理条件中的影响因素，以某种方式进行隔离，不断拓展社会环境文化的发展水平，建立完善的管理标准，加强企业模式的创新，改进城市管理的体制建设水平，不断提高综合行政效率，建立有效的特色服务，确保城市管理模式符合未来发展需要。通过研究城市现有的管理理念，引入有效的城市管理办法，试着尝试新的建设方法，学习西方改革创新思路，加强城市综合速度的发展，明确城市管理的合理性和有效性。按照城市的发展管理效率需求进行分析，积极拓展我国的城市管理发展建设水平，将企业的管理目标、质量管理需求、战略管理形式均引入到城市政府管理中，发挥各个管理方面的协调关系，明确实际的管理秩序，促进城市拟的科技发展，构建完善的框架管理水平。依照竞争发展管理机制，引入到城市管理模式中，使用合理的企业精神改革方式，提升创新城市的服务和发展，拓展城市政府发展水平，为城市的建设提供良好的活力。

2通过专业的技术分析，加强政府对城市的管理水平

城市管理需要引入有效的企业管理技术方法，利用有效的企业模式化治理方法，按照科学的管理流程进行发展，分析城市管理的多元内容，复杂水平，判断造成城市管理模式降低的因素，准确的分析我国城市政府管理中的不足，对效率低、成本高的情况运行分析和处理，促使我国城市政府管理部门转变思维，加强专项城市化管理，明确专业知识的建设发展水平，勇于创新，不断发展，重视建设效率，分析协助政府的决策管理标准，以有效的形式制定完善的行政管理规划模式，为政府提供良好的服务管理依据标准，协调各级政府开展有效的行政管理工作，听取各方面的意见和思路，加强政府部门的综合化分析，建立完善的有效规范建设发展水平，以科学的，合理的，高效率形式，提升政府的综合管理效果。

3重视政府智能化建设，意在完善政府的服务性专项发展特点

企业需要转变现有的模式，加强政府体制、职能的改革，转变或淡化政府管理的职能标准，逐步突显政府的有效服务意识，加强政府智能化建设，借鉴企业客户的关系，加强城市管理服务理念建设水平，充分满足社会的需求，强调政府主导思维的建设。政府往往无法适应现有社会的发展水平，需要制定全球化的运动形式，对社会开展多元化，科技化、信息化的改革，重视政府、社会之间的公众关系，重视质量化管理，追求企业化组织建设，提高政府管理人员的责任心、服务意识。社会公众是政府的纳税重要来源，良好的城市管理需要平衡纳税与回报之间的关系。政府工作管理中，需要重视公众的需求标准，以需求标准为导向，加强高品质、高效率的公众服务意识，不断提高城市化管理建设形势，从城市化管理中获取符合公众需求的服务标准。城市化管理的创新正式实现公众需求的过程，通过科学技术方式，改变现有的建设流程，以新的建设办法，开展合理的服务建设意识，拓展建设思路，提升建设管理效能，提高城市管理的综合性，全面性，政府工作人需要认真的思考城市管理的目标，从企业化管理中借鉴良好的思路，加强制度化的改革，实现数据的透明化，沟通的实时化。

4改变城市市场管理创新模式标准

改变城市化的的管理模式，借鉴企业化模式管理，积极开展主动化管理模式，运用市场需求形式，不断提高政府化的管理发展水平，解决政府与民间之间沟通不足的情况。需要合理的分析城市管理运营的风险，分析公共事务的处理流程，重点分析协助政府发展建设水平，处理各类公共事务，提高政府的综合管理效率，确保城市管理模式的创新发展。我国的城市管理建设中，需要准确的分析市场的公共服务管理理念，对公共环卫、清洁、养护等进行制度化处理，积极分析引入市场管理机制的形式，发展流程，重点分析企业化的发展经营管理效果，研究提升政府综合管理效率的形式。政府需要加强多形式管理内容的分析，不断提高城市的数字化建设，技术化分析，创建符合城市管理的新模式，新标准，拓展有效的思路，注入新的理念，实现城市管理水平的提升。

5结语

综上所述，创新是城市发展的重要发展途径，从企业化管理发展中分析适合城市管理的办法，对城市政府进行公共服务意识，私营问题，区域文化，政府效率等进行分析，明确政府管理的具体模式和创新方法，实现政府管理的快速提升。我国的抵御宽广，区域文化均有不同，为了加强不同城市的管理模式提升，需要依照当地的实际文化进行发展，符合民众的需求和生活习惯，政府需要体察民众需求，提升城市特色化管理的建设，保证城市发展改革创新水平的提升。

参考文献：

篇（4）

城市承载着人们对美好生活的梦想和期盼。然而，随着经济社会的发展，城市现有的发展与管理模式却无法满足人们越来越高的要求与期望。曾经给人们带来无限期望的城市正经历着日趋严重的人口膨胀、资源紧缺、环境污染、交通拥堵等城市病。于是，改变传统的城市发展与管理模式以适应当代城市发展的需求，推动着人们在实践中探索和建立具有新的时代特征的现代城市的运行方式与社会管理模式。而以信息技术为依托的智慧城市理念的提出，让身处困境中的人们对未来城市生活看到了新希望，各大城市纷纷把智慧城市理念引入到城市建设的整体规划中，不断更新社会管理理念、产业运作方式及公共服务体系，以期从传统的城市建设的模式中走出来,实现人口、资源、环境、经济、社会的协调发展。

一、智慧城市的涵义

智慧（wisdom;intelligence），智指智商，即聪明程度，表现为知识面、敏捷程度及反应速度。慧指情商，即悟性高低，表现为境界与灵性。因此，常说“智者成事、慧者成人”。在《辞海》(1999年上海辞书出版社出版)里，智慧是对事物能认识、辨析、判断处理和发明创造的能力；在《新华字典》(2004年商务印书馆出版)中，智慧是对事物能迅速、灵活、正确地理解和解决的能力。“智慧”一词在我国战国时期就已出现，意为聪明才智。城市是一复杂的综合体。恩格斯认为，“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中，而在农村里所看到的，却是完全相反的情况：孤立和分散。”吴良墉院士认为，城市从一开始就是为人服务的，城市是人的城市，城市就是人的生存方式以及生活方式。《辞源》一书中，城市被解释为人口密集、工商业发达的地方。在我国，“城市”一词最早见于战国史籍中，“大臣之禄虽大，不得藉威城市”，那时，城市已跟政治经济相关联。在信息技术的今天，当智慧和城市这两个词结合在一起时，“智慧”一词赋予了城市高智商与高情商。“智”侧重于城市的基本设施的信息化、智能化；“慧”侧体现城市的魅力与灵魂，包括管理者的思想、产业特色、人文化等。此时的城市不仅代表这个地区的工业、商业、交通运输业及文化教育、信息、行政的中心，更重要的是，一个在时间与空间上能够自我感知、自我纠错、自我学习、自我完善的生命体。而且这一生命体展现的是一个全方位的、立体的，具有科技含量高、社会管理模式先进、浓缩城市精华、彰显城市魅力等特征的综合体。在智慧理念下的城市，是打破传统的城市发展模式，利用城市自身的文化资源优势，以实现大产业、大市场、大交通为发展目标，以为人们服务、为人们所用，让人们好用为目的的。因此，智慧城市就是要改变城市原来的发展与管理模式，强调以现代信息技术为依托，以网格化管理、社会化服务为方向，以人的需求为导向，以可持续协调发展为目的；结合城市的产业特色，实现城市的智慧管理、智慧产业、智慧服务、智慧文化、智慧生活，达到以人为本、可持续、协调发展。智慧城市具有以下几个特征：首先，依托信息技术。智慧城市建设是以高科技来充分武装城市为特征，这不是简单地以硬件基础设施建设为主的城市改造工程，而是一个城市系统重新再造的过程。智慧城市是以信息技术的应用，特别是新一代以自动识别、传感器、无线传输等为主的感知技术的广泛应用为前提的，这直接推动着人与人、人与物、物与物全面感知、互联互通，为智慧城市的建设提供了技术支撑。因此，智慧城市建设必须加强信息化项目建设，以数字信息基础设施为平台，从技术上对信息资源深度开发与利用、交换与共享，达到对整个城市的人口、资源、环境、产业、服务及社会管理等运行状况的全面动态掌控及智慧管理，从而实现各系统的互相协调，展现一个全新的智能化城市状态。其次，创新社会管理。马克思关于社会发展规律的基本原理告诉人们，技术创新必定会推动制度创新。用信息技术武装的城市将完全数字化，城市会面临着产业、水电、交通、教育、医疗等领域各种数据的收集、分析和整合及智能的管理与服务。可见，智慧城市建设是技术发展与社会管理创新共同演进的结果，带来的不仅仅是生产力的发展，同时也带来了生产关系的变化，推动着城市管理理念和管理方式的变革。就如清华大学孟庆国教授提出，新一代信息技术与创新2.0是智慧城市的两大基因，缺一不可。只有把智慧的理念融入到社会管理创新中，改进社会管理服务，达到善治的模式，智慧城市才能真正建立。因此，智慧城市的建设不仅需要技术的驱动，也需要社会管理创新的驱动。再次，强调以人为本。列宁曾指出：“城市是经济、政治和人民的精神生活中心，是前进的主要动力。”早在古希腊时期，亚里士多德就曾指出：“人们为了安全来到城市,为了好的生活聚到城市”，可见城市在人们生活中的特殊地位和作用。2015年两会上，总理指出，“打造智慧城市，改善人居环境，使人民群众生活得更安心、更省心、更舒心。”总理还提出：“在如何体现智慧城市的鲜明特色这一点上，智慧城市要围绕惠民这一点上进行思考”。可见，智慧城市本着智慧城市人民建，建好城市为人民的理念，而不是为了标新立异。在信息技术的推动下，为了顺应时代的需求，也为了解除一系列城市病的困扰来满足人们对未来城市生活的诉求，通过信息技术的优势，提高城市的社会管理水平，转变城市的服务理念，达到以人为本的目的。最后，结合城市特色。由于智慧城市的理念不断受到各大城市的青睐，各个城市的智慧建设也都相继在如火如荼地进行。虽然都是通过应用信息技术来提供的产品和服务来满足市民工作生活与各个行业的需要，但每个城市的智慧建设都各具特色，体现不同的个性特征。如深圳市以智慧产业发展作为智慧城市建设的核心；南京将历史文化传统与智慧城市建设结合起来；宁波市将物流作为智慧建设的重点。智慧城市建设，是运用共同的理念，体现不同的城市特色。“智”是信息技术的应用，是硬件设施，是共性；“慧”是城市的灵性，是管理者的思想，是城市的特色，是个性。不同的城市都有自己独特的历史背景、传统文化、特色产业、资源环境等，智慧城市建设不仅不能抹杀每个城市的特色，而是更加突出城市的个性特征，在共性中显出个性，在智能的社会管理上彰显管理者的思想，这更是智慧的体现。

二、社会管理创新的必要性

社会管理是政府的一项基本职能，是指对社会事务进行规范、协调和治理。随着城市化、信息化、网络化的飞速发展，社会迎来深刻的变革，公民意识增强，民主诉求增多，城市问题不断，这些都导致对传统的社会管理带来了极大的冲击与挑战。于是，加强和创新社会管理工作，成为解决社会问题、畅通民意诉求的重要途径，也是与时俱进，建立服务型政府，建设智慧城市的重要战略机遇。

（一）建设智慧城市的需要

智慧城市是新一代信息技术应用引发的新概念，是建立在为信息通信、社会管理及市民创造力服务的数字基础设施之上的，是为了让城市具有较高的智慧进行学习与创新的。可以说，智慧城市给社会管理输入了一种全新的管理理念，利用信息技术来强调参与性、透明性，公平与效率，强调对公众需求的回应及共识取向。智慧城市要求建立服务型政府，要把“以人民为中心”作为城市发展的出发点和落脚点，把“资源环境承载力”作为城市发展的基本依据和刚性约束，把“改革创新驱动”作为城市发展的第一动力。坚持智慧城市人民设建、智慧城市为人民，以改革促进城市转型，以创新激活发展潜力。因此，智慧城市建设要最大限度地开发信息共享平台，杜绝信息资源的垄断，实现政务公开，鼓励市民直接参与社会资源管理及对权利的监督。智慧城市要实现从政府的决策、产业的布局，到整个城市的管理都将实现智能化、智慧化。因此，以智慧城市为导向的社会管理创新遵循了城市发展的指导思想，认识了城市自身特有的运行规律，把握了城市发展的方向。

（二）解决现实问题的需要

随着经济社会的发展，人们本应该享受着城市生活的方便、舒适与美好，然而一些影响人们生活质量的矛盾与问题接踵而来，道路开始拥堵，资源变得短缺，环境污染严重等，毫无疑问，社会管理是化解这些社会矛盾，及提高人民幸福感的重要手段之一，于是创新社会管理不得不提上日程。可是如何创新变成了管理者面临的一个历史性难题，多次管理变革的经历显示创新必须突破原有的管理模式。在信息技术的今天，社会管理创新不是传统管理与现代信息技术的简单结合，而是全面改造传统社会管理的弊端。这就说明，一直面向工业时代的1.0创新时代已无法适应社会的需要。管理者及人们发现信息技术已经成为改变我们社会生活、生产、管理和服务方式的重要工具。于是，创新2.0的形态也就是面向信息时代与知识社会的社会管理创新新形态已成为必然要求。

（三）民主文明进步的需要

随着社会的进步与科技的发展，人们关心自身利益及管理自己以及社会事务的愿望与能力越来越强。当人民的民主意识、自治意识不断提高，人们对社会管理就会提出新的要求。这就使得原来完全的信息封闭、领导拍板、政府决策的管理方式无法适应当前社会的发展。而以应用信息技术为特征的智慧城市建设，要求的是全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用以及以人为本的可持续创新，需要的是资源整合、政务公开、信息共享、共同管理、强化服务、弱化行政等。其本意就是要了解民意、听取民意，将民意纳入社会管理过程之中，并上升到政策依据的高度。可以说，社会管理的相关政策和措施能否以人为本，体现人们的意愿，是有效地解决社会问题和提高社会管理质量之前提,也是判断社会民主文明程度的重要标志。

三、智慧城市在社会管理创新中的作用

自从2008年底IBM提出智慧地球概念以来，短短几年时间，属于智慧地球重要部分的智慧城市建设在全球炙手可热。当智慧城市这一理念落地中国，由此开启了中国各城市智慧技术、智慧产业、智慧人文、智慧服务、智慧管理、智慧生活等为重要内容的社会管理与产业发展的新模式。由于信息技术应用于各大领域，以信息技术为特征的智慧城市理念，不仅代表先进技术的运用，更代表商业模式的变更及思维方式的大变革，并推动和引领着社会管理的创新。

（一）任务驱动作用

智慧城市实质是利用先进的信息技术，实现城市智慧式管理和运行，进而为城市中的人创造更美好的生活，促进城市的和谐、可持续成长，是信息技术不断演进而催生的能适应市民需要的一种城市形态。因此，以信息化典型应用的智慧城市建设带来的首先是如计算机、数据库、信息技术和互联网等基础设施的发展，而基础设施的变化又会带来大量数据的堆积，以及对这些数据的收集、分析与整理。也就是说，智慧城市它不仅需要网络化的思维、大数据的分析，更需要智慧化的社会管理。智慧城市是理想与现实、目标与问题的统一体，无论是解决困扰人们的城市病，还是要实现智慧的产业与公共服务，都离不开社会管理。因此，智慧城市建设驱动着城市社会管理的创新，它引领着城市社会管理的方式与内容，提升城市管理的效能和质量，从而优化城市社会管理模式及运行机制。智慧城市理念为社会管理创新提供了技术支撑条件和信息交流的公共平台，通过这个平台，城市的社会管理创新会更加快速、更加高效和更加智能。

（二）方向导向作用

智慧城市之所以受到各大城市追捧，是因为智慧城市催生一种新的社会管理模式，这是解决当前一系列社会问题的重要途径。虽然说我国的社会管理一直在不断地发展、创新，但是近年来随着经济水平不断提高，却发现我国的社会管理创新越来越跟不上经济发展的速度。也就是说，社会经济的快速发展为城市社会管理创新提供了有力的经济基础，可城市社会管理创新发展与经济发展速度相比却显得较为缓慢。尤其是我国正处于城市化快速发展时期，城市的建设还没有完成，城市管理没有形成系统的观念，一系列的城市病严重影响了人民的生活与工作。于是，创新社会管理不得不被提上日程，可是如何创新、怎么创新一直困扰着人们。正当人们为城市的发展及社会管理创新而头痛时，智慧城市理念让人们看到了希望，就如童云海教授所言，智慧城市要通过数据驱动的社会需求，挖掘使得政府服务更加贴近百姓需求，并强调社会管理创新就是要通过沟通互动、协同创新、市民参与，让从政府自身出发的管理过程变为从服务对象、市民出发的服务设计和提供过程。可见，智慧城市为城市化过程中的社会管理创新提供了机会，指明了方向，可以在城市化发展过程中把智慧城市建设和城市管理创新一起考虑进去，一举完成。

（三）价值引领作用

智慧城市的一大特色就是依托信息技术，而当信息技术日益与管理活动相结合时，社会的管理理念、管理方式、管理手段必然会发生相应的改变。社会管理模式越来越朝着一种善治的模式发展，这直接影响我们的价值观念。主要表现在：一是智慧城市的社会管理强调公众的参与，每个人都是社会管理者，由于信息共享与公开，社会管理出现自治现象，人们自己管理自己，不需要政府发号施令来达到自治的目的；二是政府管理从单向向双向互动式发展，由于物联化及全面的互通互联，使得社会管理的信息共享，这样政府部门能够快速掌握服务对象的需求，并及时作出回应，服务对象也能及时掌握政府部门的信息，并及时处理响应；三是智慧城市促进社会管理创新有一个根本性的理念转变，从原来的管制型转变为服务型，社会管理强调以人为本，以人们的满意度为标准，但更多地强调服务，建立服务型政府。

参考文献：

[1]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集(第3卷)[M].北京:人民出版社，1960：57.

篇（5）

前言

城市发展随着新时代的到来，也出现了一些问题，而且城市规划与管理工作与新时代的适应性也比较弱，因此针对这样的问题需要加强我国城市规划行政管理的创新工作。所以，笔者今天针对城市规划管理中的问题，进行方法论的研究，以此为我国城市化的建设与发展提供积极的帮助。

1城市管理体制的概念分析

城市管理体制具有广义与狭义概念之分，广义上主要有科教、卫生以及政治、金融、财务等管理体制；而相对于广义概念而言，狭义的城市管理体制还称做城市政府管理体制，也就是城市行政管理机构体系。对于一个国家来说，城市的行政管理是公共行政体制的重要构成部分。因此，从普遍方面来讲，城市管理体制具有以下几方面内容：①具有城市建设、规划与管理的行政领导体制，而且在市政府行政机构中所表现的关系就是，领导与被领导、协调与被协调的关系，而且在市政府的其余机构与它们之间也存在着某种关系。它主要包括城市各自管理幅度与层次、各个机构之间的行政隶属关系等；②它也具体指城市行政管理中机构之间的权责关系与职能，而且需要法律法规的规定与支持，职能体系决定了其权责机构；③它还包括“三级管理”体制，“三级管理”体制主要就是市、区、街道。一方面，关于三级管理的职能划分问题；另一方面，管理原则与事权分配等；④对于相同层级中的每个管理机构之间的关系等。另外一方面，就是指政府与企事业单位之间的关系等。作为城市管理体制的特点，对政、事、企之间的错综关系具有一定影响。在城市管理中的内容中包含了许多社会福利性质的服务，而且这些都需要政府进行补贴，不具有盈利的目的；另外，城市管理中需要执行作业方面的内容，而在这一过程中出现的错综关系都属于城市管理的范畴之中。

2当前我国城市规划行政管理中存在的问题

2.1职能划分的交叉性，存在多头管理现象

从目前来看，我国并没有建立完整的空间规划体系，在空间规划方面的职能划分存在一定问题，职能交叉现象比较严重，而且对法律的认识与衔接还不到位，更有甚者出现与法律矛盾的地方，从而造成实际工作中存在多头管理现象。例如，如果同时违反了《城市规划法》与《土地管理法》，对于这类违法行为的处理，各个部门之间就会出现职能交叉的矛盾问题；另外，在城市规划管理内部也存在着多头管理现象。在城市规划区内对风景区的规划与管理，广告牌的规划管理等等，相关法律法规等还不够完善，而且履行得也不够彻底；另外，还存在着对城市规划主管部门相脱离的现象。这些都需要在发展过程中积极处理清楚。

2.2缺乏完善的内部监督体系

尽管我国在城市发展早期就已经建立了监督体系机制，而且监督层级与部门建设也比较全面。但是从目前来看，我国监督机制的作用发挥得不到位，大部分权力都集中在某些部门与岗位手中，而且权力的分解与分工都做得不够合理，造成设置的权力不平衡，不能明确划分事权问题等，而且相应的制度规范比较欠缺，从而造成“边缘地带”的存在；另外，一些部门公务人员不能进行依法行政，执法方面的力度有待加强，致使现象比较突出。

2.3管理土地有偿使用的作用发挥不到位

土地有偿使用制度在我国的实行，出现一系列的出让、转让土地活动的现象，造成使用城市土地的复杂情况。然而，纵观土地有偿使用制度的推行过程中，城市规划管理仍没有发挥积极有效的作用，而且宏观调控能力在国家手中发挥得不尽合理，造成不能有效管理城市土地的转让与出让活动的现象。诸如供应城市土地缺乏城市规划的积极指导，不能按照城市总体规划要求选择合适的土地投放规模与位置。造成此类现象的原因之一，其中包括城市规划部门没能积极参与土地出让计划的制定工作，而且城市规划部门提出的出让要求在合同中也没能积极体现出来，而且无视城市规划部门的作用而制定合同的现象也普遍存在。当前在一些经济水平较高的城市中已经开始注重这类问题，但是从总体来看，城市规划管理在土地供应与投放方面的指导作用发挥得还不够彻底，从而不利于城市的建设与发展。

3我国城市规划行政管理制度创新的合理举措

3.1促进决策机制的科学化与民主化发展

要想积极促进城市规划决策质量的提升，需要完善科学、民主的决策机制，在对科学、历史、行业专家意见与建议尊重的基础上，通过分析、调查与研究，从根本上解决问题。随着信息化社会的积极发展，应该在积极学习与了解各个领域知识的基础上，及时掌握时代信息的发展脉络，使高效的大脑系统构建起来，促进决策的科学性。由于城市规划建设问题事关城市的总体建设与发展水平，因此必须对城市规划这一复杂工程加强其自身决策的科学性与民主性。例如，可以采取公众集体参与形式。作为决策科学化的重要基础，城市规划决策的民主性需要借助各类专家的集体意见，通过集思广益加强决策的民主性；另外，还需要积极设置社会听证制度与公示制度，发挥专家咨询制度的作用，完善技术审查制度等，从而有效防止决策的失误，更好地维护人民群众的根本利益。

3.2加强服务型管理方式的运用

传统政府管理方式具有“指挥式”与“控制式”的特点，而随着市场经济的发展，这种管理模式已经无法适应城市的建设与发展。而要想加强城市规划行政管理工作，需要积极发挥政府服务型的宗旨与作用。在我国未来城市规划管理的发展中需要积极借鉴国际改革的方式，促进公共服务的社会化发展，从而提升城市规划与治理的水平。①加强政府的服务意识，促进公共服务意识宣传与培养，转变以往的服务理念与形式，积极实现服务型的管理方式；②充分发挥政府的指引者作用，改变政府“划桨型”的角色，向“掌舵型”的角色转变，加强政府服务职能的深化；③还要积极拓展公民参与公共服务的渠道与方式。加强意见途径的有效性，积极鼓励群众参与公共事务的积极性，集中民间群众的力量，促进共同治理结构的形成；另外，还要加强履行以人为本的服务宗旨，并且注重市场的导向作用，借助市场中社会组织的力量，积极扮演好承担公共服务的角色，从而更好地促进城市规划管理的发展。

3.3加强监督机制的完善化与法制化

作为积极管理城市建设与规划的城市规划部门，应该加强自身责任与权力的统一。所以，可以建立有效的约束与监督机制，依法监督城市规划活动与管理内容，促进城市建设的法制化倾向；另外，需要积极借助立法等措施，使城市规划的法律地位得以确立起来，并且充分发挥自身的法律效力，保证城市规划部门规划与管理职能的积极发挥，以此促进城市建设与管理规划的发展。

4结论

总而言之，为了适应当今市场经济的发展，我国的城市建设一定要发挥好城市规划与行政管理的作用，积极构建科学的城市规划管理结构框架，促进城市规划管理制度的创新工作发展，并积极推进法制化与规范化的城市规划建设，从而促进我国城市建设的健康向上发展。

参考文献

篇（6）

Abstract: the city planning management should adhere to the principle of city planning status of the pilot, city planning, city planning and implementation of scientific authority, city planning and management innovation, innovation in planning concept, content, direction, mechanism and rule of law, make the innovation concept, innovation activities throughout the planning and management of the whole process. In the mechanism of innovation in the process of exploration, formation of the management ideas of exploration, and exploration during operation, and continue to be improved. The city planning management and innovation to talk about individual view.

Keywords: city planning management innovation

中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

城市规划管理是一项复杂的系统工程，特别是在新时期城市规划与管理更是面临多种挑战，传统计划经济下的规划管理模式面对城市快速发展已显得力不从心。因此，对现行的城市规划管理职能、管理对象、管理内容、管理过程和管理方法等进行彻底的结构性调整和创新。

一、城市规划管理存在的弊端

城市规划的实施，包括建设项目的规划管理（一书两证管理制度）规划监督和规划执法的过程。我国城市规划实施的现状表明，城市规划管理的漏洞很大。

（1）调控手段的局限性城市规划管理是一个在各种利益间，在政府与社会之间的对话。寻求平衡、解决问题途径的动态协调过程。必须具有强有力的经济和行政手段才能达到目标。但是，全国个城市的实际开发和总体规划的吻合并不好。在房地产和开发区热中，城市规划并没有起到引导和控制作用，更多的被房地产业牵制，无论在用地性质还是用地开发强度上都不断突破现有法定规划。开发商从这些变更或是其他漏洞中获取很多本应属于政府的收益，城市规划管理部门没有起到经济杠杆进行调控，只能面对恶性开发愈演愈烈，静待国家的宏观经济调控。

（2）管理制度的不完善

一书两证的管理制度是在计划经济体制下制定出的一套管理办法，但是，随着市场经济的发展，这套制度暴露出问题。首先，房地合一的概念要求两证合一。城市规划对土地利用的管理同时也包括对建筑的管理。规划许可证不再是建设用地规划许可证和建筑工程规划许可证的划分，而是从另一个角度涵盖更为广泛的内容。如土地用途变更许可证、土地分割规划许可证、延期规划许可证等。

（3）批后监督存在着漏洞

规划审批工作与规划监督工作的脱节是比较突出的问题。规划审批后的建筑工程在建设过程中，要实施规划监督，没有批后监督，规划管理就失去了自身意义。

二、城市规划管理的创新

要提高民族创新能力，就要站到科学的最高峰，具有创新的理念。21世纪的新城市规划管理，必将会成为城市规划管理的主要取向。规划管理目标、管理对象、管理内容、管理重点、管理范围及管理方法将要求有新的变化。改革旧的城市规划管理模式，城市管理规划者不能搞“忙于应付”、“万能规划”的形式工程。要运用新的城市规划理论和城市规划规律及规划知识为己任。不断研究新兴城市规划的理论、观念、技术，活为己用。

(一)城市规划要有创新的思想。

新时期的城市规划应改变城市规划管理理念，提高城市规划管理在城市规划体系中的重要性和城市政府中的行政地位，将城市规划管理放在实施城市规划目标和城市空间资源的重要调控中去考量，变过去的被动管理为现在的主动管理或超前管理，变原来的感性管理为现性的法制管理，变原先的注重微观项目审批管理为宏观长效的调控管理。促使城市规划管理者提高管理水平和管理效能，使管理者真正成为城市空间资源配置和城市建设有机结合的领导者和调控者。

(二)城市规划要有创新管理组织。

城市规划管理组织是城市规划管理的核心，是城市规划活动有序化的支撑者，如果说没有一个符合新时期发展需要的城市规划管理机构，就不可能取得理想的管理成果。我们现行的城市规划管理组织机构无法满足新时期城市规划管理的发展需求，必须在现有的基础上加大改革和调整的力度，做到尽早适应新时展的要求。

1、要健全规划管理机构，建立能够覆盖整个规划区域并与其行政建制平行的设置规划管理机构网络。

2、要合理规划管理权限，落实管理目标负责人制度。按照市场经济发展要求，逐步剥离一些管理职能，集中精力大方向，抓大项目，真正的发挥政府的参谋作用。

3、要建立合法、合情、合理高效的规划运行体制，采取科学的规划管理模式，结合现代城市的发展理念，规划制定切实可行的管理方法，减少中间环节，提高规划运转效率。

(三)城市规划要创新管理制度。

城市规划管理制度是规划要素整合行为的规范，是规划管理者的行为规范。城市规划管理制度的创新，首先就是把城市规划管理进行有效的空间和资源整合，是城市规划管理水平更上一个新的台阶，使其发挥更加完备的时效功能，现阶段的主要目标是在城市规划管理领域内实行规划行政审批、督导制度、工作运转流程和巡回检查制度、项目招标和监管制度、财政预算审计制度等措施，以便更好地促进城市规划管理创新的内涵，提高城市规划者的办事效率。

1、城市规划法律制度创新。中国社会经济改革的总目标是形成较为完善的社会主义市场经济，其最根本的保障是建立一套与之相适应的法律制度。因此，城市规划制度创新关键的首要宗旨就是建立适应社会主义市场经济发展需要的崭新的城市规划法律制度；改革计划经济下以纯行政行为调控城市规划主要和决定性手段的做法，坚持依法规范城市建设行为。

2、城市规划行政制度创新。城市规划是城市政府的一项重要行政行为。由国情所定，我国城市规划行政行为尤以政府直接干预为主，它贯穿于城市规划的编制、审批和实施管理的全过程，我国城市规划制度创新最迫切的任务是要借助国家政府体制改革和职能转换的东风，冲破现有的行政干预规划的壁垒，逐步建立起适应市场经济体制要求的城市规划行政制度，并同时改革现有的城市规划行政方法。使城市规划行政行为逐步法治化、规范化、公开化、科学化和民主化。

3、构筑公众参与城市规划制度

公众参与城市规划，其本质是要通过公众对规划制定和实施全过程的主动参与，更好地保证规划行为的公平、公正与公开性，使规划能切实体现广大公众的利益要求，并确保规划工作的成功实施。这项制度的建立可以起到两方面的作用：协助官员了解下情；启发官员创新以维护公益。21世纪是城市世纪，新城市时代为中国城市规划发展提供了无限广阔的实践空间，创新是新城市时代的呼唤，更是城市规划发展的活力之源，是实施城市可持续发展的必然选择。城市规划管理与创新是一个艰巨复杂的综合性管理系统工程，是一个多种方式方法同时并存的管理行为。在经济迅速发展的今天，要通过科学的理论探讨，大胆的实践创新，综合分析传统的城市规划管理理念，并运用当今世界先进的管理模式，才能够建设、规划出一个符合中国社会主义市场经济体制下的城市规划管理的新模式。

参考文献

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[中图分类号] D631 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）02-0076-05

[作者简介] 聂作坤（1965―），山东济南人，山东省公安厅组织教育处处长，天津大学管理学院“管理科学与工程”专业博士研究生，研究方向：城市社会管理。

作为社会管理的重要组成部分，科学的人口管理对于落实科学发展观，推进和谐社会建设和社会主义现代化具有十分重大的意义。近些年来，我国各地致力于加强和创新社会管理，在人口管理的体制机制创新和管理方式的改进上，进行了富有成效的探索。但是，与快速发展的城市化相比，与人们不断增长的物质需求和精神需求相比，我国的人口管理还显得很不适应。因此，总结实践经验，顺应历史潮流，在城市化进程中探索人口管理的新体制、新机制、新方式，成为加强和创新社会管理的重要课题。

一、我国的人口管理

与快速推进的城市化不相适应

发达国家的经验证明，工业化是城市化的动力，而人口迁移则是城市化不可或缺的手段和结果。我国正进入城市化快速发展的关键时期，城市化成为不可逆转的历史潮流。

城市化一个最为直接的现象，就是农村人口不断向城市转移，城市人口不断增长。据2010年第六次全国人口普查显示，近10年来，我国人口转移快速提升，2010年全国常住城镇的人口和乡村的人口已经非常接近，城镇人口为6.66亿，占总人口的比重是49.68%；居住在乡村的人口为6.74亿，占50.32%。2010年同2000年相比，我国城镇人口比重上升了13.46个百分点。

我国规模庞大的流动人口伴随着城市化进程和经济体制转轨、社会结构转型而出现，对经济社会发展产生了巨大的影响。城市流动人口给社会经济发展带来巨大活力的同时，也对政府管理提出了新的更高的要求。传统的城市人口管理无法适应新阶段、新形势的需要，而新型的城市流动人口管理体制还没有建立起来。总体来看，传统人口管理的弊端，主要表现在“五重五轻”上。

一是重管理，轻服务。传统的人口管理，着眼于管控，着力于强制，管理手段以他律和防范控制为主。防范控制的目的在于通过管理使管理对象对管理主体或他人的危害性降低或消失，从而实现管理主体和他人的平安与幸福，它是在“问题情境”的倒逼下被迫采取的一种被动应对式的管理模式。在这种管理中，人口管理机构将被管理的公民置于对立方、服从方，而很少考虑如何通过有效的工作，为满足人口的物质需求和精神需求提供服务。

二是重户籍人口，轻外来人口。在计划经济体制下形成的户籍管理制度，同人口城市化的现实严重脱节，管理部门工作的重心长期放在户籍人口上，对于日益增多的流动人口，特别是大量的农民工的管理和服务，许多地方体制不顺畅，措施不得力，方式不对头。以户籍为主的城市人口管理制度，使进入城市的外来人口难以转化为正式居民，只能以暂住人形式滞留城市。在一些地方，主管部门往往更多地把这一群体作为区别于户籍人口的对象，进行重点治安管理，防范重于服务。一些城市行政化色彩浓厚的“单位化社区”，致使社区外的人口很难融入其中，传统的社区管理服务思路也很难将流动人口视为当地居民。这种管理思路集中表现为对本地户籍人口利益的过多保护，忽视甚至无视对流动人口的权益保障，导致了城市社会中“新二元结构”的出现，严重背离了社会公平的基本要求。

三是重数量管理，轻质量提升。主要表现在政府部门提供的公共服务不能满足社会需求。主管部门大量精力用于人口数量的登记和掌控，政府应当提供的公共服务总体上有欠缺且不均等，尤其未将流动人口主要是农民工，纳入城市的经济社会文化发展规划、计划和实施之中。在一些地方，长期以来存在“算大账包括农民工，具体用钱不涵盖农民工”的局面，农民工就业难、就医难、住房难、子女入学难长时间得不到有效解决。

四是重分治，轻协同。我国人口管理机构包括公安机关、民政部门、卫生部门等，其分工似很明确，如出生、死亡、户口迁移由公安部门主管，死亡原因和婴儿死亡统计等由卫生部门统计，老年人口、残疾人口等由民政部门负责，人口普查则由统计部门主管。但这种条块分割，层级节制的分散管理体制，往往导致政府职能部门间功能重叠，信息不畅，关联度低；人口信息系统网络的整合性、共享性差；有关户籍、教育、医疗、用工、劳保、分配、扶贫与计划生育的政策不协调不配套。相关部门、单位、基层组织缺乏信息沟通、制度约束、责任追究机制，无法形成强大的管理合力，时常出现面临利益时“这件事该我们管”，需担责任时，“要他们先盖章”的现象。各部门对人口管理的工作重点不同，又往往形成各自为政的局面，不能发挥协同管理的作用，造成人力、财力、物力和时间的浪费，导致分管部门众多，却不能全面详细准确地掌握公民的个人信息，难以为居民提供有效的服务。

五是重行政权力，轻社会力量。目前人口管理过多地依靠政府，政府依然发挥着自上而下的主导作用，尽管取得了较大的成效，但越来越多的人口管理问题，使政府的行政行为面临越来越高的行政成本。涉及人口管理的非政府组织发育不完全，没有真正发挥作用，缺乏公民的积极参与，公民自治机制不全，自治能力不足，参与的主动性、自觉性、理性和形式的规范化、程序化程度低，不能形成有力的民主监督。人口管理缺乏公民的积极参与与回应，最终可能会导致更多的社会问题和矛盾冲突。

人口管理存在的这些问题，与我国发展社会主义市场经济时间不长，社会管理体系探索实践比较少有很大关系，因而研究国际上发达国家和地区的经验，借鉴其有益做法，很有必要。

二、国际人口管理经验的有益启示

在工业化的推进和带动下，一些发达国家的城市化走过了漫长的历程，在人口管理上积累了较为丰富的经验。虽然由于国情不同其发展路径有所差别，但总的来说，其主要经验基本上是相似的。

1．实行全面的社会融合政策。基于人权保障，一些发达国家致力于社会的融合，制定了明确的政策，确保居民享有比较全面的权利。这些权利包括自由流动权和自由居住权、平等就业权、移民及其子女享有受教育权、享受社会保障权利、各种政治权利、家庭团聚权。欧盟为确保欧盟成员国人口在欧盟区域内享有全面的权利，建立了一系列有效的政策手段，即采取有效的融合政策管理和协调机制。这种机制包括制定社会融合的共同目标；开发一套共同的测量指标来监控成员国社会融合工作；在欧盟层面成立专项工作协调委员会，专门对欧盟人口流动以及移民进行管理。

2．推进严格而又灵活的身份登记制度。一些国家的身份登记管理工作有其非常严格的一面，也具有相当的随意性。严格的是居民必须及时在有关机构登记身份信息，这些户口信息同他们的就医、存款等日常生活紧密相关。流动人口必须在规定时间内到当地行政部门去登录，登录时居住地点填得很细，工作人员问清地点之后，甚至会把住宅区详图拿出来核对。登录之后，原来的户籍材料就会自然变更。注重身份管理可以加强行政当局和居民的协调。通过加强联络能让居民增强归属意识，在享受当地各种优惠的同时，注意遵守当地的行政措施和法令。所谓随意性，就是人口流动完全自由，没有任何强制性的行政措施，只要本人愿意，到哪儿扎根都没人拦着。

3．实行全国统一的社会保障制度。许多国家的医疗保险、失业救助等实行全国联网，在首都和外省别无二致。以社会保险为例，社会保险体制归劳动和社会保障部门的社会保险事业管理中心统一管理，每个公民都有一个社会保险号码，在全国范围内享受医疗保险、失业救助、住房补贴、看病就医等一切社会福利。如果从一个城市搬到另一个城市，只需通知以前的社会保险机构，将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。如果父母跨省市调动工作，子女的入学问题也不会受到任何影响。这种统一完善的社会保障制度，排除了社会地域歧视，建成了覆盖全部人口的社会安全网，为人口管理提供了必要的社会支持，起到了社会稳定器作用。

4．拥有不断走向成熟的社会管理体系。人口管理需要强有力的数据支撑。在城市各项管理活动中，现代化先进的科技手段得到了广泛的应用，较高的城市管理效率和水平，保证国家和政府能够对城市的管理做到游刃有余。一些发达国家为提高其国际竞争优势，相继推出国家信息基础建设，并规划用网络构建“电子化政府”或“联线政府”，作为提升政府效率及便民服务的重点。在人口数据的管理上，发达国家普遍实现了IC智能卡信息化管理，由计算机网络、数据库、IC卡以及读写设备和人口管理运用软件等组成现代人口信息资源管理系统。发达的管理系统与健全的法律体系紧密联系，全方位地向社会提供优质、规范、透明、高效的管理和服务。

5．调整城市布局，着力解决居民就业和住房问题。人口的大量流入和过度集中常常给城市带来资源、环境、就业等方面的巨大压力。为了实现可持续发展，发达国家许多城市，先后采取了改变城市布局、分散中心城市功能和发展规划性郊区等调控措施，降低市区人口密度，引导人口有序流动，以此来增加就业和解决居住问题。20世纪初以来纽约郊区的迅速发展，吸引了大量城市人口前来居住和就业。1970年后，大型购物商城成为郊区的经济生活中心，不仅解决了大量居民的就业问题，而且使居住和就业日益融合。1970～1990年美国的中心城市减少了100万个就业岗位，而郊区则增加了400多万个就业岗位。

三、加强和创新人口管理的政策建议

借鉴国际经验，要同我国的国情紧密结合。当前，我国人口管理问题已经为全社会所关注，各地政府部门都在进行探索。笔者认为，创新人口管理，须臾不可脱离以人为本、执政为民的宗旨，不可脱离建设和谐社会的目标。

1．不断解放思想，切实将“以人为本”作为人口管理的出发点和落脚点。思想是行为的先导。加强和创新人口管理，需要不断解放思想，消除认识误区，提高人口管理各主体的自觉性。社会是人的社会，没有人的存在，就没有社会的存在。各级政府的宗旨始终是全心全意为人民服务，新时期我们所有的工作都要尊重人民主体地位，保障人民各项权益，促进人的全面发展。今天，我们提出在人口管理问题上解放思想，最重要的是以人为本，把它作为人口管理的出发点和落脚点。针对当前人口管理存在主要弊端，解放思想尤其要注重解决以下几个问题。

一是消除人口歧视。以户籍制度为重要内容的人口管理，长期以来形成了户籍与非户籍的二元结构，二者之间巨大的差别似乎是天经地义的事，重户籍人口，轻非户籍人口自觉不自觉地形成了人口歧视。尽管30余年的改革和发展已经凸现外来人口对城市的巨大贡献，但如今仍然有人不把农民工当作自家人。应认识到，外来人口也需要安全感和归属感，而让外来人口受到歧视的后果则明显可见。目前外来人口已成为我国城市建设、环卫、服务等领域的主要劳动力量，可以说一个城市如果缺少外来人口，在很大程度上就缺少了为城市添砖加瓦、锦上添花的重要人群。一个无法让外来人口生存的城市，不是一个好城市。

二是正确处理允许人口流动与给予市民待遇的关系。城市化是一个社会变迁过程，是生产力进步所引起的人们的生产方式、生活方式以及价值观念、消费观念转变的过程。城市化对于农民而言，是谋生存、求发展、享幸福三个层次连续递进的系统工程，把农民从形式上变成市民是容易的，要具备条件让农民逐一实现上述三大目标却有一定困难。切实解决进城农民工的劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题，恐怕远远比直接给他们一个城市户口要好。一般来说，公共政策经济资源占有量与其政策目标的期望值成正比例关系。对流动人口给予市民待遇必然会赢得他们加倍努力工作和回报，这不仅会产生巨大的经济效益，也会产生良好的社会效益。

三是正确处理管理与服务的关系。自古以来，管理就是国家机关的天职。服务是为集体和为别人工作，是现代社会赋予国家机关的新理念。从字面上看，管理与服务似乎是相互独立、相互对立的两种理念，但从深层次的角度来分析，二者又是密切联系、相互结合与生发在一起的有机体。在人口管理中，管理与服务具有重要的同一性。管理和服务的最终目的都是实现人的全面发展，对于外来人口就是要让他们公平、体面而有尊严地生活。行政管理机关应当加强服务，营造良好的行政环境来促使人民群众履行自己的公民义务，这就要求我们必须处理好管理与服务的关系，即在人口管理中增强服务的意识，从而使我们的行政管理更加科学化、人性化、规范化。

2．健全人口管理的法律体系。目前，我国有关人口管理的法律法规还不完备，尽管各地根据实际情况制定了一些地方性法规，但是随着形势的变化，特别是城市化进程的加快，已经不适应当前需要，人口管理工作明显滞后。常住人口管理所能依据的法律法规不仅少而且严重过时。《中华人民共和国户口登记条例》还是1958年在计划经济条件下制定的，几十年来没有进行修改，早就不适应千变万化的实有人口管理形势。国家职能部门要尽快给户籍管理瘦身，清理户籍管理法律法规上不应有的附加，建立公平合理的户籍管理服务的新法律体系，使人口管理工作做到有法可依。

3．建立面向全体居民的人口管理服务体制。要明确提出以居住地居民而不是户籍居民作为公共服务与管理对象。政府要对全体居民负责，居民不论有无正式户籍，都应依法享有参政议政的权利和接受公共服务的权利，同时履行相应的义务。在条件成熟时，应建立全国社会融合监管机构，在流动人口较多、条件较为成熟的地方建立流动人口服务管理站，在流动人口较多的企业建立流动人口综合服务中心，全面落实“市民化待遇、亲情化服务、人性化管理”措施。设立流动人口社会融合综合衡量指数，并将该指数作为考核地方领导业绩的重要依据。积极推广倡导本地外地居民一体化的新型管理服务体制，从重管理变重服务。创立一站式服务，让流动人口融入社会，为社会提供最有效的人口公共服务和产品，逐步实现基本公共服务均等化。

4．改革户籍制度。户籍制度本来是一种按住户登记的人口管理制度，但我国的户籍制度被附加了过多的权利，演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。城乡人口有着两种不同的福利体制，城市要高于农村，其差额就是户籍的差额。户籍改革的方向是要强化户籍的登记功能，淡化其分配功能。持有居住证的人口享受与原户籍人口同等的选举权、就业权，同等参加基本医疗保险、基本养老保险和失业保险制度，同等享有初级卫生保健，以及免费接受义务教育。户籍改革的重点，是要剥离附加在户口上的权益和福利，同时又必须找到一种替代性的人口管理手段，以保证人口的有序流动，这也是提供公共服务和进行社会管理的基础。

5．完善社会保障制度。近几年国家和政府集中精力与财力加强社会保障制度的改革与建设，取得了明显效果，但在许多地方，农民工至今尚未被纳入城市社会保障体系之中，加上其他因素，农民工仍然处于流动状态，从而严重阻碍了我国城市化水平的进一步提高。因此，提高城市化水平最重要的实际措施之一就是建立面向农民工的社会保障，使其能够平等地享受到医疗、教育、养老等方面的社会保障待遇，真正从农村进入到城市之中。要加快配套改革，提供更多公共服务。比如，政府要将农民工居住问题纳入城市住房保障建设规划，加大投入力度，积极为进城农民提供农民工公寓及其他住房救助保障服务；用人单位对农民工自行安排居住场所的，可以给予一定的租金补助；招用农民工较多的用人单位，可在符合城乡规划并依法取得的企业用地范围内，按规定建设农民工集体宿舍，供农民工租住等等。

6．理顺高效有序的工作机制。要形成人口管理相关部门协调、协商、联动的互动机制。只有加强相关部门的沟通协调，相互配合，做到信息共享，工作互动，才能共同做好常住人口管理工作，才能保证人口信息质量鲜活、准确。要在相关部门之间建立起定期协商通报制度、分工配合制度。特别要加强流动人口服务管理组织领导和相关部门之间的协调沟通，形成服务管理合力，降低流动人口服务管理成本，提高工作效率。要推进流动人口服务管理创新，健全社区组织体系，构建街道和社区流动人口服务管理平台，将流动人口服务管理工作所需经费纳入同级财政预算。人力资源和社会保障、建设(房地产)、人口和计划生育、地方税务、工商等有关部门应当将其采集的流动人口信息，及时汇入公安机关流动人口管理信息平台，实现信息交换和共享。明确政府及其相关部门职责，以信息化技术为手段，构建政府组织领导，公安、建设、人力资源社会保障等各部门齐抓共管，社会广泛参与的流动人口服务管理的工作机制。

7. 推进法制与自治的结合，充分发挥社会各方面的积极性和创造性。根据政府、市场和公民在人口服务管理中的角色定位，明确划分三者各自的权利、责任和利益，重新塑造三者的分工与合作关系，形成良性互动。政府要科学合理地做好人口管理的财政投入和利益调节工作，在人口管理中起到掌舵和导航的作用。要充分发挥公民社会组织的自律性管理作用，建立起自律性运行机制。要注重引进市场机制，吸引多种性质的社会组织参与管理和服务，打破政府对公共产品和公共服务的垄断，以各种形式在公共产品和公共服务的生产中引进竞争机制，以满足多样化的社会需求。人民团体、企业事业单位应当协助政府及其有关行政部门做好流动人口的服务和管理工作。

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On Population Management in Urbanization Process

Nie Zuokun

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目前我国正处于城市快速发展期，据相关资料显示：截至2010年底我国城市化率已经达到47.5％，预计到“十二五”末这一比例将超过51％。随着我国城市化水平明显提高，城市规划管理工作面临前所未有的机遇和挑战。在这样的背景下，科学编制城市规划，加强城市规划管理对城市建设的指导显得越来越重要。然而，我国传统的城市规划长久以来一直存在着规划、计划与建设三者脱节的问题，规划与政府部门的计划缺乏协调；项目的建设在计划资金的安排上难以落实；建设单位的建设意图常常与已有的规划存在着矛盾。因此，探讨城市规划的问题及其管理创新，对于促进我国城市健康发展有着及其重要的意义。

一、我国城市规划管理存在的主要问题

1．行政区划调整与城市规划协调

规划的重要意义在于其预见性与前瞻性，但是当今技术革命周期日渐缩短，经济的快速发展牵动城市发展的速度超乎人们的想象，加之近年各省、自治区、直辖市纷纷进行行政区划的调整，撤市（县）建区，撤地建市，撤镇建街道，不少城市的规划因行政管辖界限而受到影响。人们不时发现原有的规划已过时，它需要不断地面对新的形势、新的政策、新的问题。

2．城市规划管理中保护与发展的争论

强拆旧城是中国城市的败笔，我们现在的困境是如何在保护和发展中求得妥协的空间，如何使城市在迈向现代化和国际化的进程中保护好自己的城市历史文化遗产，并充分加以利用。这是城市经济发展和城市规划管理的一项重要课题和挑战。

3．城市规划信息不全及传导不畅导致的损失

在我国，目前许多城市规划仍设置了密级，这是计划经济历史遗留的产物，我们知道，世界各国的城市规划都是公开透明的。人们如想了解城市的规划，便可到城市规划管理部门，通过一定的程序就可查阅调用。而现在有些地方，居民四处打听拆迁的信息，有些居民因信息不灵，刚刚装修完新房，没几天就拆迁了，这种无谓的投资对家庭和社会都是一种损失，在有些地方甚至形成政府与群众对立的严重局面。所以城市规划要公开，要避免信息的不流通，这种公开应体现在城市规划管理的全过程，即城市规划的制定、审批、应用与实施、修改、监督等多个方面。

4．城市规划的审批程序繁杂

城市规划的审批程序繁杂，使漫长的前期规划工作变成了部门间互相推搡的游戏。城市规划审批之所以复杂，本意是加强工程审批的严密性，使工程建设更加合理化。然而事实并非如此，权力分立的体制造成了国土局只管土地出让，计委只管立项审批，规委只负责知两证一书”，建委只管发放施工许可证，四部门互不通气，这样既浪费了宝贵的建设时间，又无法全面对工程的社会效益和环境效益全面负责。

5．城市规划缺乏有效的监督机制

在现行的城市规划管理程序上，往往是一个部门承担全程的规划管理职能，如果缺乏一定的监督制度，必然会导致权责失衡的现象。作为行政主体，城市的规划部门是国家行政权的执掌者，如果未能充分有效地依法行使规划管理权力，就会造成行政权力与行政责任的脱节。

二、我国城市规划管理问题的原因分析

1．逐层分解机制存在问题的原因

近年来，我国城市规划管理体系在纵向和时间两个维度都有所革新，但是，由于各类规划在两个维度中的定位和关系尚未理清，使相关规划的编和实施容易出现逻辑上的混乱。

首先，目前规划局限于纵向层级的深化。这种规划实施机制存在两方面问题：一是实施时序难以衔接，总体规划的目标要通过次区域规划、分区规划、法定图则等逐层分解，姑且不论有多少分区规划、详细规划的规模是严格按照总体规划的规模来进行逐层分解，单从分区规划、详细规划编制与审批所消耗的时间上看，当这此规划在上层次规划的指导下完成新一轮的编制与审批时，它们的依据（即城市总体规划）往往又该修编了。

其次，在时间维度上的控制力不足，使得宏观层次规划的目标经过逐层细化后对详细规划的指导性不足，各详细规划分头分步实施的结果往往会使总体目标失控。二是这种规划实施机制主要着眼于规划体系内部层次的优化和技术细节的完善，而在政府实际运作过程中，规划实施更需要其它部门相关配套政策和实际行动加以推进，也正是意识到这点，近年来宏观层次规划往往在文本中增加一章“规划实施的保障措施”，这种做法虽有积极意义，但仍停留在技术完善层面，并未将规划控制要求很好地融入到政府操作体系中。

2．与政府现行操作体系脱节的原因

在现行城市政府的操作体系中，国民经济和社会发展五年规划居于主导地位。国民经济和社会发展五年规划的实施机制侧重于时序安排，将五年规划目标与要求在年度上进行分解，并通过人大审批的形式来确定年度计划的法定地位，其实施绩效也要定期向人大汇报，由此来强化其实施机制。在此现行架构中，城市规划只是落实国民经济五年规划及其年度计划的技术工具，其本身尚未成为政府计划体系的一部分，因此可以说，城市规划与政府现行操作体系的脱节是影响规划实施以及制约规划龙头作用发挥的主要原因。

但是，如上文所述，城市规划的现行实施机制主要依赖于规划内容在纵向各层次的分解，这是当前城市规划实施的一条主要路径，这条路径与政府现行运作体系处于两个不同的维度，两者之间缺乏有机结合的衔接点。

三、我国城市规划管理创的新对策

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2．城市建设规模失控。积极推进城市建设是解决城市诸多问题的有效手段。为此，资金短缺和建设任务繁重，是政府管理城市所面临的主要矛盾。提倡城市经营多半是想突破财政收支的约束，利用政府信用负债开发，加快城市建设进程。因此，负债经营是经营者抢抓机遇提升竞争能力的重要手段。但是，城市建设以经营方式大举负债，其可行性值得探讨。因为城市公共建设有其自身的特殊性。首先，城市建设形成的基础设施属于公共产品，很难以经营方式回收资金。其次，政府官员为追求政绩普遍有扩大城市建设规模的偏好。虽然政府财政收入有限，但银行受其控制，考虑到政府的权力和信用，银行很少会限制政府借贷。由此极易推动城市建设负债经营超出适度范围，引发城市建设规模失控，建设债务无法按时归还。如果城市建设规模失控，建设企业垫付资金就会被长期套牢。与此同时，上游的建筑材料供应商也难于收回款项，由此产生债务连锁反应，大批企业可能被拖垮。因此，在政府作用较强的条件下必须谨慎对待城市经营，这是防止盲目扩大城市建设规模，预防债务危机，降低金融风险的需要，也是保护广大企业和社会公共利益，实现城市持续发展的需要。

3．城市管理中政府官员的能力不足。由于政治体制改革滞后于市场经济体制的发展，城市政府管理模式未能进行及时和全面的转变。究其原因，除了诸多客观因素外，在主观上还受到政府自身能力不足的制约。城市公共政策过程是社会价值分配的过程，要求综合平衡各种利益群体的利益需求。这就对城市政府人员的能力提出很高的要求。然而，从目前看来，城市化和城市发展过程中涌现出来的诸如失业、环境污染、住房拥挤等有悖于可持续发展的问题，在很大程度上说明了政府的政策能力的虚弱。由于自身素质较低，对有关市场经济方面知识的掌握不系统、不完全，无法深刻理解市场经济体制的建立所带来的一系列社会变迁及其对传统公共管理模式提出的挑战，仍然因循过去的管理理念、思维方式及管理模式。尽管城市政府有时也会意识到转变公共管理模式的重要性，但对于转变什么、怎样转变及具体的操作都缺乏明确的认识，从而在根本上制约着管理模式的切实转变。

二、转变管理理念，实现管理模式的创新

1．提高政府信息的透明度，增强公民知情权。由于我国城市社会的多元化发展，城市社会网络的普及以及迅速涌起的各种利益群体，传统的城市管理方式已不适应当前的城市社会。在社会利益格局重新划分的城市里，城市政府必须转变管理理念，创新管理模式。一方面，城市管理者必须处处以城市内部居民生活质量的保证，城市公共事务的处理与城市公共问题的解决为重心，推动城市整体福利的发展。另一方面，还必须从城市动态发展的角度，随时关注社会的变迁带给城市的种种改变，顺应潮流，做出适时的调整，以保证城市在未来发展中能立于不败之地。这就要求城市管理者需要具备长久的战略眼光，对城市进行有效的经营与管理中，适应当前公共管理变革的趋势，不断提供城市公民参与执政的空间，增强城市的民主氛围。目前迫切而又可行的基础性工作，就是提高政府信息的透明度，增强与此直接相关的公民知情权。一些地方出现问题尤其是重大事故总是“捂盖子”，对上汇报总是“报喜不报忧”，对下则“私吞”政策和法规的现象，根本在于信息不透明，使得原本下情上达和上情下达的沟通中介，成为欺上瞒下的信息阻塞者。故而城市管理及公共治理的当务之急，在于提高透明度。近年推行政务公开制度，建立发言人制度，建立电子政府等，都具有明显的成效。

2．转换城市治理结构，转变城市政府职能。从公共管理的职能来看，公共管理不仅包括了对自身行政组织内部的管理，同时还将管理的焦点由传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”。由重视政府机构过程和程序转到重视项目、结果和绩效。公共管理的对象“外化”必然要求政府的职能作出新的定位，政府对公共事务的管理，不再注重对具体过程的管理，而要注重发挥政府宏观决策的作用。使政府对整个经济、文化和自然的和谐发展起催化作用，政府是城市发展的“掌舵人”而不是“划桨人”。城市政府应集中精力做好决策、监督、协调和指导工作。把公共物品生产的具体职能让渡给企业和半行政的机构去做。

三、完善体系建设，实现管理方式的创新

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规划管理决策是城市规划建设的中心环节，关系到城市建设管理的最重要活动。在城市建设突飞猛进、经济体制转轨变化之中，城市规划的编制、设计、评审、批准等环节尚不完善，一方面，在公共开发领域市场行为政府化，本应通过市场运作的设计项目却作为指令性任务形式，指定城市规划设计单位制作，常出现应付政府交办的任务现象，缺乏深层次规划的专题研究；另一方面，政府职能市场化，城市规划设计成果在非公共开发领域多为通过市场运作方式获得，在未形成详细规划全覆盖的状况下，规划的公共性与开发商的利益驱动矛盾突出，设计单位在市场竞争压力的利益驱动下，片面追求经济效益，规划针对性弱化，规划成果缺乏科学性、综合性和前瞻性，尤其是开发商故意引导规划控制条件偏向其经济利益；规划的行政行为与技术行为混杂管理等，市场经济发展的不平衡和市场机制的缺陷，呼唤着城市规划决策的科学化和民主化。 规划好、建设好、管理好城市是政府的职责，规划是城市发展的龙头，是政府调控经济、社会活动的强有力杠杆，是政府指导和控制城市建设发展的基本手段，是关系城市现代化建设全局的一项重要工作。

规划的有效实施，关键在领导。政府作为规划的组织者、决策者、协调者和实施监督者，对规划的重视程度，直接关系到规划的决策水平和实施效果。规划决策的失误，不仅会影响到当前经济、社会、环境的协调发展，影响当代人的利益，还将影响子孙后代。随着城市化进程的加速，城市发展面临的外部环境越来越复杂和具有不确定性，而规划管理的统一性缺失，建设项目往往缺乏统筹考虑，审批项目的标准快与慢，行与不行，总体与局部矛盾等问题，反映了规划编制一定程度的滞后。管理者要处理、协调错综复杂的矛盾，往往过多地应付技术环节，没有足够精力去研究和把握涉及城市发展全局的战略层面问题，也难以保持对城市发展中各类新生事物的敏锐洞察力。为此，我们应当怀有战略眼光和全局意识，依法行政，依规划施政，强化城市规划的权威性、战略性、整体性和规范性，加强规划对经济、社会和环境的调控力度。

市场经济需要制度保障。在市场经济中，政府的主要职能是营造公平竞争的环境，维护正常的市场秩序，加强制度建设和宏观调控。坚持规划管理机制创新，是突破体制的必由之路，党的十六届三中全会明确提出“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”，通过实现依法行政的制度条件，制度环境和制度功能，从探索中国特色、时代特征、新的城市发展要求出发，强化规划落地管理，才能真正保证代表和实现最广大人民群众的根本利益。

随着社会主义市场经济体制的完善、《行政许可法》的实施，作为公众关注度高、公益性强、综合性强的规划部门的政府职能转变势在必行，一些原属于政府行政权限内的事务和管辖内容，将通过技术性审核部门、专家咨询性机构、行业协会、社会中介组织等组织及机构开展工作。面临着城市建设的迅速发展、房地产业呈几何级数增长，我国加入WTO所带来的开放服务贸易市场、对房地产业及规划设计、咨询等中介服务产业强烈的冲击，我们在规划社会组织工作方面尚存在带有明显的行政色彩、发育不易、组织监管不力等问题，培育和发展社会性组织机构，有利于促进政府职能转变、优化社会资源配置、维护社会经济秩序和不同利益集团以及法人的合法权益，有利于完善社会化服务的功能。

维护社会整体利益和公共利益是政府的职责，城市规划行政作为一项政府职能，在错综复杂的城市大系统中，无论是城市建设发展的宏观决策，还是单个建设项目的微观决策，大到城市总体规划布局、交通组织、环境保护，小到地块的开发强度、建筑日照、绿地布局和公建设施等，无一不涉及社会公众的利益和资源的可持续发展，从而控制“非公共性”利益主体的外部不经济行为，体现空间资源使用的“公开、公平和公正”。因此，政府对于城市规划的决策，常常涉及多因素、多结构、多种关系的综合性决策。仅凭领导者个人的才能、经验和智慧或开发建设的良好愿望已经不够了，单靠人格化的决策、个人的意志是难以做到决策的科学性、合理性、可行性和连续性的，面对广大人民群众的利益体现，应当慎之又慎，避免因决策失误而侵犯公众利益。

经济社会建设的飞速发展，对城市规划管理科学性提出了新的要求，基于当前工业、信息突飞猛进的时代，为解决激化的生态环境、社会经济、竞争协调等问题，都要求增强规划编制的科学性和前瞻性，加强规划科学民主决策。

1.4.1 政府的公共存在差距。

规划的权威性、严肃性还没有完全得到实现，一些地方规划出现畸形发展状态，其原因在于个别领导规划法制意识淡漠，不按规律办事，“长官意志”作祟，喜欢“拍脑袋”决策，随意改变规划，以致许多已制定的规划因不符长官意志而成为废纸；更有规划跟着“长官意志”和开发商的指挥棒转，破坏了城市的整体布局；还有的地方“一届领导一个调”，一旦换届，就出现“刚规划就易帜”的劳民伤财现象。

1.4.2 有待克服松散的管理模式。来源：考试大