土地整备规划汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇土地整备规划范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

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1.前 言

土地开发整理是增加有效耕地面积，实现耕地总量动态平衡的有效措施，是提高土地质量，促进土地集约化经营的重要手段。积极开展土地开发整理，对于缓解人地矛盾，改善农业生产条件和生态环境，促进农村现代化建设和社会经济发展具有极其重要的意义。为更好地开展项目区土地开发整理，编制本规划。

1.1 项目来源 河北省青县土地开发整理示范项目规划设计报告.zip

篇（2）

党的十报告指出，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展，循环发展、低碳发展。形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。深圳市委市政府、龙岗区委区政府积极谋划，在坪地规划建设国际低碳城，把建设深圳国际低碳城作为贯彻落实十精神、践行绿色低碳发展理念、建设国家低碳发展试点城市的重大举措，作为探索低耗能、低排放、低污染条件下实现高质量稳定增长的有效路径。坪地作为国际低碳城项目规划建设选址街道，要坚决按照市区的部署，切实增强机遇意识、发展意识和责任意识，全力保障国际低碳城各项建设顺利实施。

篇（3）

长兴经济开发区成立于一九九二年，一九九四年经省人民政府批准为省级开发区，总规划面积19平方公里，开发区位于长兴城市东南侧，东接西太湖，南至三一八国道，西临长兴城区，北至合溪港，处于长江三角洲的地理核心。规划设计标准和基础配套条件达到长江三角洲一流开发区水准。2003年以来，长兴经济开发区连续五年进入浙江省“十强开发区”，受到省政府的表彰。2006年在上海召开的“长三角投资发展论坛上”，长兴开发区还被评为首届“长三角最具投资价值开发区”，并荣获“长三角最具投资价值开发区综合实力奖”。

一、开发区规划与土地利用管理存在的问题

1.1 土地管理基础工作推进缓慢，严重制约城市规划实施

多年来，由于二元体制以及自下而上经济发展模式的影响，建设用地管理工作面临很多积重难返的问题。主要包括以下几个方面：

1，相关政策法规制定跟不上、执行不力或工作难度大，导致开发区土地清理工作推进缓慢，各种历史遗留问题的土地仍占开发区未批未建土地的绝大部分。这部分建设用地资源如果不能尽快释放出来，将会影响开发区规划的实施和开发区的可持续发展。而且，这些问题现在不解决，今后解决付出的成本将更大。目前开发区未批未建陆域用地中，大多存在各种历史遗留问题，致使政府未能完全掌控这些土地的开发利用，在供给时序和空间上都满足不了规划实施需求，规划选址常常被复杂的土地状况“倒逼”，不得不退而求其次，导致规划在实施环节中严重走样。

2，土地储备工作缺乏规划引导，进入储备库的土地数量少，与规划实施要求相距很大，跟不上当前开发区建设和产业发展的需要。一方面，开发区建立土地储备制度是希望通过“储备-选址-供应”机制来缓解土地有效供给短缺的矛盾，但是由于工作力度较弱，土地储备库内土地数量少，更谈不上围绕着规划实施的空间和时序要求来开展工作。另一方面，规划实施要用到的土地没有提前进行整理与储备。第三，由于土地清理工作不到位，使得各类土地信息也没有在统一的平台上进行整合，地籍动态管理严重滞后，部门间信息尚未实现完全共享，规划实施和规划选址受到很大制约。

1.2 建设用地管理的规划和计划层面存在矛盾，弱化了空间资源的集中统一配置

首先，在县级规划层面，城市总体规划和土地利用总体规划未能真正实现“两规合一”。目前，新一轮《县域总体规划》已基本编制完成，正在报批中。而《土地利用总体规划》修编尚未完成，其修编滞后将影响“两规合一”的实现。土地利用总体规划未能及时修编，会影响到开发区超规划用地现状的认可和对总体用地指标的争取，而且还会因为新增土地的上报和不断调整增加县政府与上级相关部委的沟通工作量和难度，增加开发区工作的被动。

其次，在计划层面，近期建设规划年度实施计划和年度土地利用计划在内容上的重叠导致政府决策与行动分散。两个计划的审批层次不同，目的不同，内容也有严格区分。两个计划都对建设用地空间布局和时序进行安排，是对行政资源的不必要浪费，如不一致，将会影响土地资源的高效配置，造成开发区建设用地管理的混乱，影响政府权威。

1.3 不同部门对土地资源调控方式的导致产生的问题

近年来，国家加强了对土地资源管理的调控力度，在国家层面，虽然不同部委调控的侧重点不同，管理手段也并不完全一致，但是调控的目标都是一致的，都是在科学发展观指导下落实最严格的土地管理制度，各部委的调控要求都是城市政府必须坚决拥护和执行的。但是到了城市层面，城市政府应该在统筹国家各部委的调控要求的前提下，再按照城市内部各职能部门的分工进行分解落实，而决不应是各职能部门按照各自理解直接对应国家部委，否则将造成各职能部门之间的工作重叠，甚至出现矛盾。县政府建立规划主导的建设用地管理模式，实现对空间资源的高度集中配置，更有利于落实国家层面调控政策，也是符合城市层面的执行需要。

二、对加强规划主导对开发区建设用地集约利用的建议

2.1加大规划编制力度，编制科学性及前瞻性规划

多年来城市规划长期被作为经济发展的工具，其主要功能是为工业和经济发展提供土地、空间资源和基础设施的配置和支撑。在“增长至上”的指导思想下，资源、环境被视为从属于经济增长的事物。城市规划工作缺乏资源、环境的刚性约束意识，在编制规划时往往不是客观、全面和深入地分析城市发展的资源环境条件，而是一味的追求超越自身发展条件的经济发展目标。城市规划特别是实施性的规划法定效力不足，难以对土地、空间等资源利用和开发建设行为进行有效的管制和约束。在新形势下，我们要深刻反思传统的发展模式，进一步深入认识我国的基本国情和发展条件，在城市规划工作中牢固树立资源的刚性约束意识，强化规划对土地和资源空间的管制，以有效地发挥城市规划对环境、资源的控制和保障作用。

2.2 发展产业集群，加强开发区土地的集约利用

产业集群对城市工业用地的发扩展、重组有着重大影响。其一、产业集群是城市工业用地扩展的重要空间。一方面，产业集群的聚集性和衍生性，使企业数量不断增加，工业用地面积不断扩大，成为城市工业用地扩展的重要空间。其二，产业集群对城市工业布局重组有重要影响。政府可以通过产业政策和土地、税收、融资、基础设施配套等政策，引导其向产业集群转型或转移，以调整工业用地布局，提高土地利用效率和城市产业竞争力。

2.3 完善体制，进一步加强城市规划在建设用地管理中的主导作用

开发区目前已初步确立规划主导的建设用地管理模式，但如果没有相应的制度来保证，难以达到预期目标。从国内外的经验来看，开发区更应该坚持城市规划主导的建设用地管理模式，并在已有的基础上进一步完善制度设计，将决策与执行分离，并通过强化决策权来加强执行力，提高政府对城市发展的调控能力。在各层次规划编制全面推进的基础上加强城乡规划实施管理，强化规划的实施效力，维护规划的严肃性和权威性，坚决制止和纠正规划实施中的随意性。

2.4 强化近期建设规划年度实施计划对空间安排的统筹作用

近期建设规划年度实施计划作为规划许可和用地审批的重要依据，主要内容涉及到建设用地总量的控制、结构优化和项目布局的统筹。今后，应根据开发区建设内容和建设用地出让方式的改变，进一步加强完善近期建设规划年度实施计划制度，增加建设用地招拍挂计划和土地储备计划内容，丰富计划内容，加强计划编制科学性和针对性，使它成为开发区建设年度计划体系的核心，并通过强化其在计划体系中的统筹地位，确保政府各职能部门的规划实施协调一致。

2.5 发挥土地储备对规划实施的保障作用，建立规划引导的土地整备制度

编制土地整备规划和计划，按照“以需定储、以储定供”的原则，建立规划引导的土地整备制度，增加土地的“有效供给”，破解看似有地、其实无地的尴尬局面，发挥土地整备对规划实施的保障作用。政府和相关职能部门应根据土地整备规划和相关计划，有计划有目的地进行现有储备用地的清理，并对未来规划确定的城市建设的重点区域提前进行土地整备，把储备和供应两个环节有机地联系起来，做到盘活土地资产，减少财政占用。

三、结束语

综上所述，城市规划所关注的不仅是土地的用途、开发强度，更包括不同区位土地用途上合理的空间关系，合理的开发时机等，多目标是其主要特征之一，从这个角度分析，城市规划的综合性和指导性地位是不容置疑的。

参考文献

[1] 洪银兴.长江三角洲地区经济发展的模式与机制[M].北京：清华大学出版社，2003

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“打击闲置土地成为2012年国土部的工作重点。我们内部把‘二次开发’称为‘二次创业’，其重要性不言而喻。因为土地‘二次开发’的根本就是盘活土地资源，这是解决土地稀缺问题的关键所在。”国土部咨询中心一位专家表示。

5月24日，国土资源部和广东省政府在广州共同举办节约集约用地政策创新座谈会，徐绍史在会议上指出，规范有效推进城镇低效用地的二次开发，势在必行。他提出，对广东的试点经验要认真梳理，总结提升，形成制度层面的、有针对性、应用性和普适性的城镇低效用地二次开发试点管理组合配套政策，进行适度推广。

“关于‘二次开发’，国土部目前只有精神，相关政策肯定会研究制定。“二次开发”笼统来说是对城镇低效用地的开发，其中不仅包括我们常见的旧城镇、旧厂房、旧村庄等，这部分约占30%，经济开发区闲置、企业闲置土地等也在其中。”国土部土地利用司相关人士透露，其中经济开发区的闲置土地盘活成为了“二次开发”的排头兵。而在未来数年，城市更新将为“二次开发”提供一定数量的土地供应。

深圳样本：“整村统筹”成“”重点

今年5月，深圳市公布了《深圳市土地管理制度改革总体方案》，在全国又一次率先改革。在这次土地二次开发改革中，坪山被视为改革的两个综合试点之一，同时也是城市发展单元的试点单位，担当土地二次开发利用机制统筹以及探索城市发展单元整体开发政策使命。根据目标，到2015年底，坪山的任务是基本形成以土地开发利用为核心的存量土地循环高效利用体制机制。

在《深圳市土地管理制度改革总体方案》及其近期实施方案（2012―2015年）中，明确要求坪山新区作为开展土地管理制度改革的综合试点，这是新时期国家、省、市赋予坪山新区的新使命和新任务，也是深圳探索高度城市化地区土地管理和利用新模式的重要举措。

为此，坪山新区根据深圳市的总体方案及其近期实施方案的部署，借助与市规划国土委开展“合作共建”的平台，重点围绕加强土地管理与调控、完善国有土地产权制度、推进土地二次开发、深化土地市场化改革、推进区域土地合作等，深入开展土地管理改革的综合试点，探索建立适应坪山新区发展的土地利用和管理模式，制定了《坪山新区推进土地管理制度改革综合试点行动方案（2012―2015年）》（送审稿），要求未来三年坪山新区突出以“整村统筹”的土地整备为重点，推进土地二次开发。所谓“整村统筹”，即通过整片土地的整备，综合运用规划、土地、产权及相关政策，优化整合城市空间，同时解决土地历史遗留问题的土地二次开发方式。

坪山新区管委会主任冯现学要求，各相关单位要把实施的行动方案作为全面推进新区走新型城市化道路，建设五大新城、理想新城、幸福家园的系统支撑、动力来源来看待和认识。

土地二次开发中，坪山将通过推进“整村统筹”土地整备为核心的二次开发，进而推动实现土地确权、原农村城市土地历史遗留问题解决、二次开发统筹联动机制建立、投融资等问题的土地制度改革。

在这次试点上，坪山的目标是到2015年末，基本形成以土地开发利用为核心的存量土地循环高效利用体制机制。

未来一年，坪山新区土地管理制度改革的重点将是以金沙、南布、沙湖等社区为载体，建立健全“整村统筹”土地整备的一整套政策体系，全面推进“整村统筹”土地整备试点工作；以坪山中心区、坪山河启动区为平台，推进各种二次开发手段的探索尝试。此外，还将在金龟、石井、竹坑等社区研究探索基本生态控制线优化调整，积极推进“坪山―大亚湾新能源产业合作示范区”、“秀山经济合作区”的开发建设。

为确保改革试点的顺利进行，坪山新区成立了综合试点领导小组，由区主要领导担任组长和副组长，并和市直相关机构建立密切协调机制，充分调动各方力量，运用各种手段，拓展改革的实施路径。

开发区成土地再利用的排头兵

土地“二次开发”的操作主体主要有3个，即政府、土地使用权人或市场主体、村组织，他们常以合作的形式共同开发。而“二次开发”的对象则以各城市经济开发区、技术开发区作为重点之一。

具体操作办法采取资本运作的形式，经济开发区管委会引导开发区内的实力型企业收购低效闲置资产，或是通过招商对接的方式，积极引入区外优势企业进区收购，把开发区部分闲置土地充分利用起来。

江苏省张家港保税区可算是土地“二次开发”的典范。该保税区规划土地局向本报出示的资料显示：以土地“二次开发”助推“二次创业”，张家港保税区管委会成立了土地清理领导小组，对整个园区闲置土地进行排查摸底。对取得土地使用权超过两年未使用的地块，依法收回国有土地使用权，重新进行市场配置。截至2011年底，该保税区通过无偿收回、有偿回购等方式，收回7家企业共2238亩国有土地使用权。同时，保税区还开展落后产能企业专项清理，关闭了32家落后产能企业，重新配置土地1104.9亩，而这已经超过了该保税区的新增供地规模。

“有些企业的闲置土地可能闲置时间还没有满两年，但因为现实需求，我们就先跟企业商量，与企业合作对土地进行‘二次开发’，一般利润分配比例是五五开，”张家港保税区人士透露。

山东省威海市乳山经济开发区亦有同样的成功经验，其区内的华信食品与台湾客商共同投资8000万元，收购了久业仓储及周围40多亩闲置土地，之后在此打造出一条由食品研发、生产直至仓储物流的产业链。

城市更新提供“二次开发”资源

“此种土地‘二次开发’模式主要集中于发达地区，过去政府常采取零地价引进企业，现在则是与盘活闲置土地挂钩，部分地方政府开始调整招商模式。比如某企业需要大量土地进行生产建设，那么政府会跟这个企业达成协议，允许其盘活一部分开发区内闲置用地，而对于由此产生的利润，政府会从中拿走该土地增值收益的三成左右。”亦庄经济开发区一位招商人员坦言。

今年7月1日开始实施的《闲置土地处置办法》对闲置土地规定了相对严格的处罚办法和“闲置”费用标准，指出将很快对闲置土地征收增值地价，对于土地闲置满两年的将依法无偿收回、坚决无偿收回或者重新安排使用，“闲置土地是土地‘二次开发’的重要对象，各地方国土局都在探索中。”西安市国土资源局一位工作人员说。

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日本没有统一的水资源管理机构，水利工程的建设与管理分为中央与地方二级制．中央级分别由五个省承担：治水即防治水害，由国土交通省负责；治污由环境省负责；用水根据用途不同分别由厚生劳动省、经济产业省和农林水产省负责．地方级的都道府县（相当于我国的省市自治区）均有相应的水利管理机构．以下仅介绍中央级水利主管部门的职能划分及其机构设置．

1国土交通省

由原建设省、运输省和国土厅以及北海道开发厅合并而成，其中与水利相关的部门有河川局相当于司、土地·水资源局和都市·地域整备局．

1．1河川局

保留了原建设省河川局的业务，负责治水和水土保持．机构设置除总务课相当于处外，治水部门有水政课、河川计划课、河川环境课、治水课和防灾课；水土保持部门有水土保持计划课和保护课．河川局的主要职责如下：河流与海岸的整治、利用、保护及管理；水资源开发利用设施的整治与管理；流域治水与水利用；国有水面的拓地填筑与围垦；运河管理；水土保持；滑坡、弃矸石堆及陡坡崩塌和雪崩等防灾工程建设；防汛；公共土木设施的防灾、救灾；接受地方公共团体等委托承担与河流等相关的工程与治水的会计业务．

1．2土地·水资源局

原为国土厅水资源局．主要业务除土地政策、土地信息、土地利用基本计划、对土地交易的限制、地价公示、不动产的鉴定评价，全国公务员共同的天地、国土调查等与国土相关的业务外，还主管水资源政策、水资源开发基本规划以及水源区治理对策等．机构设置配合其业务分为土地与水资源两部分，主管土地的部门下设土地信息课、地价调查课、土地利用调整课和国土调查课；水资源部门有水资源政策课、水资源计划课和水源地域对策课．

1．3都市·地域整备局

其主要业务涉及城市规划、整治与开发，改善大都市的功能等，也主管下水道的业务．该局下设下水道部，部内设下水道规划课、下水道事业课和流域管理官三个部门．

1．4机构

原建设省内设河川审议会和建设省土木研究所，但在现行的机构中，土木研究所得以保留，但性质已变为“独立行政法人”．国土交通省虽设有13个审议会，但已无河川审议会，代之以国土审议会、社会资本整备审议会和中央建设工程纠纷审议会等．其职责，一是对国土交通大臣咨询的有关“社会资本”建设管理的重要事项进行调研；二是针对一些重要事项，向有关行政主管部门提出建议；三是根据相关法律规定的权限办理相关事宜．审议会的成员，有著名专家、教授、退居二线的中央政府高级官员、地方现职行政长官、重要相关企业的负责人等，专家中不仅有自然科学家与工程专家，而且有社会学家、经济学家、法学家等，因此有较为广泛的代表性．通俗地讲，审议会只是一个咨询组织，或称智囊团，不具有决策权力，但在处理重大事务时却为一个行政上法定的重要环节，此乃日本一大特点．

2农林水产省

在此次机构改革中保留了原名称及其主要业务范畴．原主管农田水利的构造改善局改组为农村振兴局，其内部除设有总务课、农村政策课和地域设土地改良规划课、资源课和工程计划课；二是整治部门，下设设计课、水利整治课、农田整治课、农村整治课、防灾课等．农村振兴局主要业务为：农村、山村、渔村以及山区的振兴；直接支付制度、农业振兴区制度、农田转让、土地和水等与农业利用相关的软、硬件支撑；农业、农村整治工程、城市与农村的交流，以及城市农业的振兴等．

3经济产业省

由原通商产业省演变而来，主管经济结构政策、通商政策、对外经贸合作、工业及商务信息政策等业务．其业务与水利相关的仅为水力发电，具体工作由经济产业省下设的“外局”资源能源厅负责，资源能源厅下设节省能源·新能源部、资源·燃料部、电力·煤气事业部以及一个特别机构核安全·保安院等若干部门，其中电力·煤气事业部主管电源开发的基本政策等业务．

4厚生劳动省

篇（6）

一、国土。日本的国土公物行政管理并非是从所有权的角度，而是从开发利用和保护的角度。这与公物理论定义中“公共使用”“公物警察”是基本一致的。日本国土开发利用基本法有《土地利用计划法》（1949年）、《国土综合开发法》（1950年）、《国土利用计划法》（1974年）和《土地基本法》（1989年）；土地利用方面的法律有《土地改良法》（1949年）、《国土调查法》（1951年）、《国土调查促进特别措施法》（1962年）、《土地征用法》（1952年）、《关于取得公共土地的特别措施法》（1962年）、《地价公示法》（1969年）和《关于推进公有地扩大的法律》（1972年）等。国土保全方面的法律还有《森林法》（1951年）、《防沙法》（1955年制定）、《治山治水紧急措施法》（1958年）、《河川法》（1964年）等；《水源地域对策特别措施法》（1973年）和《水资源开发促进法》（1961年）等。

二、海洋。2007年4月，日本《海洋基本法》和《海洋建筑物安全水域设定法》以绝对多数获得通过。按照新的《海洋基本法》，要新增设“海洋大臣”一职。此前，对于涉及海洋领域的事务，日本政府内部一直是多头管理，涉及8个省厅。比如，经济产业省负责海洋资源开发，农林水产省负责渔业，国土交通省负责海上保安和港口建设维护等。

三、河川和水资源。日本水资源管理的法律框架可以分为五个领域：（1）水资源开发的总体规划；（2）与水资源相关设施的开发建设，包括政府补贴的建设项目；（3）水权和水交易；（4）水务企业的运营和管理，包括私营部门通过签订合同参与运营和管理的企业；（5）水环境保护。相关法律为《河川法》《供水法》《污水法》《水污染防治法》等。

四、自然公园、名胜风景区。日本颁布了以《自然保护法》、《自然公园法》、《文化财产保护法》为代表的16项国家法律，形成了日本自然保护和管理的法律制度体系。日本1957年《自然公园法》，将国立公园、国定公园、都道府县立自然公园，统称为“自然公园系统”，成立之目的在于“为保护优美的自然风景地区，增进其利用，并提供为国民的保健、休养及教育感化”，分为以下三种公园：第一级：“国立公园”，由环境省大臣指定，并由中央管理。第二级：“国定公园”，是略次于国立公园之自然风景地区，相当于台湾的交通部观光局国家风景特定区，系由环境省大臣依据都道府县之申请而加以指定，但由都道府县管理之。第三级：“都道府县立自然公园”，是次于国定公园，代表都道府县特性之自然风景区，由都道府县指定，并自行管理。

五、道路。道路是日本行政学上的重要公物。日本公路建设与管理相关的法律法规体系大体分为两个层次：一是由国会通过的法律条文。主要有：《道路法》（1952年法律第180号）《道路整备紧急措施法》（1958年法律第34号）、《公路建设特别措施法》（1956年法律第7号）、《日本道路公团法》（1956年第6号）等。二是由政府或中央各省部颁布的政府令或省令。这类政府令或省令，都是以国家颁布的法律为依据，将国会通过的相关法律条文细化，制定一系列责权利明确、具有较强操作性的法律法规实施细则或施行令等。目前主要有：《公路构造令》、《公路构造令实施规则》、《公路建设特别措施法施行令》、《公路建设特别措施法实施规则》、《公路法施行法》、《公路法实施规定》、《关于公路维修法实施政令》等。在上述诸多的法律法规与政省令中，《公路法》是基本法，《公路构造令》是最为重要的政省令。

六、铁路。日本由于民营化也就是企业化正在进行，铁路的公物属性正在减弱甚至将来可能完全退出公物领域。为实行国铁民营化，日本在1986年12月同时颁布了8部统称"国铁改革关连法"的法律并废除了4部旧法规。国铁改革关连法包括《日本国有铁道改革法》、《旅客铁道株式会社及日本货物铁道株式会社法》(简称JR会社法或JR公司法)、《新干线铁道保有机构法》、《日本国有铁道清算事业团法》、《促进日本国有铁道希望退职职员及日本国有铁道清算事业团职员再就业法》、《日本国有铁道改革法等施行法》、《地方税法及国有资产等所在市町村交付金和纳付金法的修正法律》和《铁道事业法》。废除的法规有《地方铁道法》、《日本国有铁道法》、《铁道公安职员职务法》和《关于铁道公安职员从事犯罪调查时适用于刑事诉讼规程的规定》。此前，日本国铁的建设与经营依据《日本国有铁道法》，而私铁则依据《地方铁道法》。1986年颁布的日本《铁道事业法》根据"上下分离"的原则把"铁道事业"分为3种：①既拥有铁道设施又从事运输的最通常的铁道企业；②借用他人的铁道设施从事运输的铁道企业；③自身不从事运输，将自己建设的铁道设施以一定价格转让给他人，或自己拥有铁道设施让他人的列车在自己的线路内运行以收取通行费。得到国土交通省许可从事上述3种铁道事业的团体称作“铁道事业者”，相当于铁路企业。

七、港湾。日本《港则法》（TheLawofPortRules），指日本为谋求港内船舶交通安全与港内秩序而制定的法律。1948年7月15日公布；自公布之日起，不超过60日内，由政令规定的日期起施行。1983年5月26日进行修订。共8章45条。其中水路的保全主要是公物警察权条款。（1）任何人均不得在港内或港界外1万米以内的水域抛弃沙石、废油、煤渣、砖瓦、垃圾及其他类似废物。在港内或港界附近装卸煤、石、砖及其他有散落危险物品时，应采取必要的措施。（2）在港内或港界附近因发生海难而阻碍其他船舶交通时，遇难船之船长应采取设立标识及其他预防危险的必要措施。（3）对港内或港界附近的漂流物、沉浮物及其他物件，有碍船舶交通时，港长得命令该物所有者将其排除。日本的港湾法上也包含了一些利用上的交通安全规则等。

八、航空。在德国法上，大气因《航空法》被认为是法定公物种类。处于行政机关掌控和保护的下航空设施也应该属于行政公物。依据日本航空法施行细则第75条：“机场包括陆上机场、陆上直升机飞行场、水上机场以及水上直升机飞行场等四种”。但目前尚未设置有水上直升机飞行场。依据飞行场设置的目的，可区分为公用直升机飞行场和非公用直升机飞行场等两大类。此外依设置点之不同，还可区分为地表直升机飞行场以及屋顶直升机飞行场（在航空法称为“结构物上直升机飞行场”）等两类。其中公用直升机飞行场：非为特定对象设置的直升机飞行场，任何人皆可利用。均由地方公共团体来设置与管理，并订定各自的管理规则。

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2011年3月日本发生大地震引发了福岛核电站核泄漏事件，日本福岛核电站事故使核电站问题再次成为全世界瞩目的焦点。日本是核电消费大国，同时又是世界上唯一受到过原子弹攻击的国家，所以日本反核运动的基础相当雄厚，尽管如此，日本却成功建成54座核电站，是世界上当之无愧的核电大国。在此背景下，日本核电是如何得到推广的？研究日本核电站的建设和展开过程既具有史学研究价值，又具有一定的现实应用意义。作为利用核能发电大国，日本长期以来在国策民营的体制下运行核电事业，有效的保障了经济的发展，从能源的视角来看，又成功地解决了日本经济高度增长时期能源不足的燃眉之急。中国现在正处在大规模修建核电站的阶段，但国内关于日本核能政策的系统化研究却寥寥可数，所以选择这一课题也是基于目前国内关于核能研究的发展趋势。

一、经济计划与全国地域开发战略

在战后复兴期间，日本开始出现了“综合开发的地域开发”这一观念，以治山治水为中心思想在各地展开。在向经济高度增长转型期间，以经济计划和全国综合开发计划作为国策的两条轨道、以产业基础的整备和引入重化学工业为基轴的地域开发在各地相继掀起了。1950年日本施行了国土综合开发法，开始把地域开发作为“综合开发”的一个环节展开，此后，日本正式迎来了从战后向经济高度增长的转型，1955年12月初制定了《经济自立五年计划》作为新时期的经济计划，该计划的主要目的是经济自立和完全雇用，1957修改计划，将计划目的定位为从经济自立升级到经济高速增长，同时还增加了提高生活水平一项。同一时期，各都道府县也相应地制定了各自的经济计划，迎接已经到来的经济高速增长的转型时期。

1962年10月出台的全国综合开发计划（以下简称全综或旧全综）作为第一部经济计划，[1]以谋求地域间的均衡发展为目标，提出在考虑防止城市过大化和缩小地域间差距的同时，要有效利用日本现存自然资源以及适当分配资本、劳动和技术等资源。实施的具体的方式是采用据点开发方式，作为推行据点的具体手段，1962年制定的新产业都市建设促进法（简称：新产），根据都道府县知事的申请，在相关大臣的要求下由内阁总理大臣指定新产业都市；1964年制定了工业整备特别地域整备促进法（简称：工特），把重心放在地域工业开发的工业整备特别地域进行了制度化。虽然该法律的重点在于地域的工业开发，但制定法律的目的是实现国土的均衡发展和进行地域开发，这与新产没有很大的差距。工特是由都道府县知事制定整备计划，相关大臣进行协商后，内阁总理大臣批准执行。只要接受新产的制定或者工特的承认，地区在整备道路、港湾和其他的产业基盘等主要设施时，就可以从国家得到提高补助金或地方债的利息补偿等财政支援，新产和工特不仅能够实现作为国策的经济计划和全国综合开发计划，对地区来说，也是在期待财政支援和经济成长背景下的地区开发的手段。因此，为了获得新产和工特的指定，各地开始展开了激烈的竞争。

1962年的全国综合开发计划虽然实现了前所未有的增长速度，促使地方经济社会也发生了巨大变化，但也导致过密和过疏现象更为严峻，更加难以解决。为了从根本上解决或者缓解过密和过疏现象、把开发的可能性扩大到日本列岛，1969年政府又制定了新全国综合开发计划（简称：新全综），新全综规划在日本海沿岸进行充分开发。日本海沿岸地区因为积雪、社会资本整备的落后等原因，不能充分发挥其潜在的开发能力。因此，新全综提出在日本海沿岸地区建设与东京、大阪等大城市以及太平洋沿岸地区连接的高速公路、高速铁路，培养地方的中坚城市、建设内陆地区城市型工业基地、福井县的核电站建设等新能源供给基地等都包含在大规模开发项目之中。核电站虽然不属于制造业的范畴，但仍然是拥有大型生产能力的工厂、并且具有据点开发和大规模项目开发的特点，所以与地域开发的风潮相吻合。

1971年7月5日，田中角荣出任通商产业大臣，指出：解决大城市的问题需要进行一场大手术，即将工业迁出，但需要考虑好迁移工业的方法，使之有利于地方产业的发展，促使工业迁出的动力是税法。田中角荣根据城市政策大纲和产业用地政策，提出“思考明天之日本”的建国新设想，并于1972年6月11日的记者招待会上提出“日本列岛改造论”，主要内容如下：

停止在太平洋沿岸地带建设工业用地，将工业从人口密集城市向地方转移，把首都圈现有城市和近畿圈现有城市作为促进工业迁移区，将工业从该地区迁出，对迁移促进地区增收工业再配置税，对在工业诱致地区建设工厂，实行扶助措施。

日本从战后复兴向经济高速增长转换期间，以引进重化学工业为主的地域开发开始轰轰烈烈地展开，各地区之间展开了激烈的竞争，福井县的地域开发也在全国开发热潮下逐步展开。

二、福井县地域开发的展开（核电站选址以前）

福井县位于日本中部地区西北部，本州岛中部，东邻石川县和岐阜县，西界京都府，南接滋贺县，北濒日本海，日本海沿岸以木芽山为界，分为岭北和岭南，是日本海沿岸的重要门户。自古以来，福井县内交通十分不便利，加上连续的自然灾害，一直到70年代为止，县内很多地区被国家指定为过疏地区，县岭北福井平原是主要农业区，是由九头龙河冲积而成；岭南的若狭湾集中了日本的原子能电站。福井县核电站的建设是以全国进行地域综合开发为契机，在从战后复兴到经济高速成长的转换过程中，把全国综合开发计划作为当时的国策推行的情况下展开的。福井县共建有15座核电站，其中还包括高速增殖反应堆和新型转换反应堆各一座，被称为日本核电站的银座。

1.福井县的地域开发

在进行核电站选址以前，福井县已经开始了自己的地域开发，主要是真名川开发、奥越电源开发和建设福井县临海工业地带。1950年5月制定“国土综合开发法”从某种意义上来看推动了地方对利益的追求。实施国土综合开发法以后，福井县在秘书科内设置综合开发调查系，制定了“福井县综合开发计划调书”作为县开发计划的第一次试案，1950年8月提交政府。该调书把县分成越前、奥越、岭南三个地区，分别对各地区的产业结构、资源情况进行分析，提出暂时性地区开发构想，这个时期福井县的地方利益的主要部分都表现在开发河川方面。在制定调书9个月以后，又制定了“福井县综合开发审议会条例”，开始正式制定县的开发计划和特定地区开发计划。1951年6月完成了《福井县综合开发计划中间报告》，提交建设省，把九头龙川水域作为九头龙川特定水域，进行治山治水、农业水利、资源开发等综合开发、越前地区实行工业振兴和交通设施的整备、岭南地区则主要进行水产业振兴和观光为中心的开发。但九龙川水域开发区却被从特定地域综合开发计划的指定中排除，政府决定推进以建设多目的水库整备为中心的真名川综合开发，即便如此，真名川综合开发也并非一帆风顺，在政府的紧缩预算的方针下，地区之间为了获得预算展开竞争，因建设水库产生的居民的补偿交涉也迟迟没有进展，真正的施工比预期晚了2年。

其次是奥越电源开发。1961年6月，福井县制定了《福井县综合开发计划》，提出开发奥越电源。计划的目的是为了提高县民的生活水准和实现完全雇用，首要任务是有必要将县产业经济从落后状态中摆脱。奥越电源由民间的电源开发株式会和北陆电力共同开发，1961年6月决定由电源开发进行上流长野水库的建设、北陆电力则负责建设下流的发电设施，但水库地区的补偿问题使工事大幅度延迟，奥越电源最终于1968年5月完工。

此外还有临海工业带的建设。1963年7月15日，针对综合开发计划的改定，福井县也制定了修改计划。北荣造知事在任期间正处于日本经济高度增长的前半期，他在“福井县综合开发计划书”的改定版中提出，从1961年的综合开发计划开始计算，要在短短三年时间内实现福井机场的建设、北陆公路的法制化、核电站的建设、奥越电源的施工等。可见，在60年代初期福井县的地域开发政策中，核电站建设已经被纳为地域开发的一个重要部分。1967年日本正处于经济高度增长的高峰期，政府开始策定新全国综合开发计划。福井县的的构建是以福井市作为地方的中心城市进行整备，建设福井新港和敦贺港，以及北陆地区的汽车道路以及推行向北的新干线。此外，以岭南为中心建设核电站，作为新能源的供给基地。

1967年继北荣造知事之后，中川平太夫当选为福井县知事，向县综合审议会提出制定“新综合开发计划”的提案，1968年3月25日福井县通过了新综合开发计划。当时全国范围内正进行第二次全国综合开发计划，计划的主旨“尽可能将开发范围扩大到日本列岛整体范围”。在这种全国的热潮下，福井县临海工业地带计划作为中川平太夫知事的最大王牌事业而登上舞台，“福井县的长期构想与列岛改造论的想法一致，列岛改造是福井县长期构想的后盾”（1）。1969年9月，福井县公布了建造计划的基本设计，即在三国港和三里浜的中间地带建造以4万吨级的船舶为对象的福井新港，在临海地区建设870万公顷的工业地带，还引入铝冶炼、加工及其必要的火力发电站和提供燃料的石油化工厂，以及钢厂加工、机械和食品加工厂。福井县临海工业地带建设计划的计划期间为1971年到1985年的15年间，建成临海地区869万4000平方米的工业用地，并整备临海港湾和产业用道路、临海铁道和工业用水道，目标是1975年一部分工厂能够实现运转。但此计划没有得到社会各阶层的支持，甚至招来很多批判，认为“以重化学工业为中心开发的时代已经完结”、“已经是20万吨船舶的时代却要建设4万吨级的港湾计划，不是半途而废吗”，甚至还有就大气污染和水质污染等公害问题提出的批判。计划虽然遭受批判，但却没有终止，为了推行计划的执行，1970年4月成立财团法人福井临海工业地带开发公社，主要负责收购土地和补偿工作。

2.福井县的自然灾害与过疏的实际情况

因为奥越电源的开发，和泉村大概500户中的一半不得不移住到岐阜、30%移住到爱知县，真名川综合开发时进行的G生川水库建设时又不得不移住到大野市和福井市，促使移住到县外的比例大幅度增加。当然除上述原因以外，还有福井县自然灾害的影响。包括福井县在内的北陆地区，是世界上有名的多雪地带，因为地势“西高东低”、同时又受冬气压影响，上层的空气寒冷、同时下层的空气因为受来自西伯利亚的冷气流变化的影响而升温、湿润，导致了气层的不稳定，容易产生很强的上升气流，所以在福井县降暴雪的比例较大。20世纪50年代到60年代期间，福井县内接连出现大型自然灾害。1959年9月发生了伊势风、1963年1月连降大雪，福井市、大野市和敦贺市都达到了观测以来的最高纪录，福井县内的被害也相当严重，因为正是昭和38年，这次大雪被称为三八豪雪，此次降雪造成很大的被害，交通机关瘫痪，产业和日常生活都受到影响。1965年9月接连10天发生了台风23号、奥越豪雪、台风24号，破坏程度远远超过三八豪雪。

福井县相继发生的大规模自然灾害，导致各地区的过疏化进一步恶化。1970年4月成立了过疏地区对策紧急措施法，福井县的池田町、今立町核河野村、名田庄村和大饭町等、第二年再加上美山町、越前町和越i村的8个地区被指定为过疏地区，这些地区的共通特性是属于森林覆盖率高的山村或者是靠山靠海的渔村，造成人口的大量流出并导致过疏化的主要原因是这些农村、山村和渔村的收入水平和消费水平的不平衡，山村的主要收入源是农业和林业、濒海地区的主要收入源是农业和渔业。在经济高度增长期以前，虽然收入水准低，但生活消费的自给自足性很强，消费水准也很低。但经济高度增长引发的消费革命不久也蔓延到小山村，过疏地区的消费支出也开始呈增加趋势，为了调整收入和消费之间的平衡，采取新的策略成为燃眉之急。

针对福井县的过疏状况，1971年福井县制定“过疏地区振兴方针”，对过疏地区采取了以下对策：（1）为了防止壮年劳动者的人口外流，确保提供有魅力的劳动场所；（2）确保在过疏地区能够达到和享受国际水平要求的生活环境。福井县从1970年开始，10年期间投入300亿日元，主要用于国道和县道以及主干的市町村的道路整备。另一方面，町村也在10年期间投入330亿日元用于交通、通信系统的整备和教育文化设施的整备、农林水产业和其他产业的振兴。虽然采取了一系列对策应对日益严重的过疏现象，但过疏町村的财政能力、平均每户农户的生产农业所得、平均每人的制造商品出货金额都低于全国平均，福井县的过疏状况丝毫没有改观。摆脱落后县的愿望也越发的沉重而迫切，开发过疏地区成为福井县的重要课题，也是福井县积极招揽核电站建设的一个重要原因。

三、核电的实用化与福井县的核电站建设

电源开发和地域开发通过全国综合开发计划紧密结合，因为核电在当时倍受关注，自然而然的，核电也作为地域开发的手段受到瞩目。1966年日本原子能发电东海发电站的实用型核反应堆开始成功运转，东海村的建设可以说是日本原子能研究所在地域开发的目的下进行的，因此各地区对核电站所形成的地域开发效果产生很大期待。虽然福井县内各地区诱致核电站选址的情况有所不同，但以此摆脱落后县的状况却大同小异。

1.核电的实用化进程

日本核能的和平利用最初从1954年的核能预算开始，核能开发始于1955年的财团法人日本原子能研究所的成立，并于1956年公布原子能基本法，成立了原子能委员会、原子能局、原子能研究所和原子能燃料公司，完成了日本的核开发体制。此后，以政府和产业界为中心，1956年随着原子能三原则的出台，相关法制和体系也得到整备。

原子力利用准备调查会在1955年10月的《原子力研究开发计划》中指出要在今后的10年内实现核电的实用，但具体计划内容却只涉及研究型机组和动力试验机组。1956年1月第一任原子力委员长正力松太郎宣布“要在5年内建设有盈余的核电站”。此后，英国原子能公社理事受正力松太郎邀请来日，大肆宣传卡德霍尔改良型机组的实用性，此后政府派遣的访英调查团在归国后提交的调查报告中指出，虽然卡德霍尔机组在技术、安全和经济方面存在一些问题，但这些问题都有望解决，因此调查团认为此机组“有进口到日本的价值”。而原子能委员会中学会方面的委员却极力主张先奠定核能技术基础然后再进行研究开发，在核电早期实用化阶段应采取比较慎重的态度，认为应该从核利用、开发和能源实情出发，选择从国外进口动力炉的同时培养国内的技术力量。

电力产业也积极参与到核电的实用化事业中。日本的电力产业在1951年5月重编后、诞生了民营的9大电力公司。虽然日本的电力产业经历了第2次世界大战的国家管理，失去了作为产业发展的最好时机，但经济高度增长期使产业和家庭的电力需要都呈增加趋势，随着电力需要的增加，电源开发也迫在眉睫，当时只有水力发电和火力发电组成的电力公司也开始陆续将目光投向核电。

在国家和电力公司试图实现核电实用化之际，围绕英国的卡德霍尔的引进问题出现了国管论和民营论的对立，即1952年9月9大电力公司成立的电气事业联合会（电气连）主张出资成立原子能发电振兴会社实行民营论、政府全额出资的电源开发株式会社主张直到出现盈余为止由政府负责的国管论，在此论争中政界也被卷入，出现了正力、河野论争。最终，原子能委员会选择民营方式作为建设核电站主体，以原子能委员会为中心在九电力公司和电源开发之间进行调整，1957年11月1日双方出资成立日本原子能发电株式会社。这样，日本开始正式推行核电早期的实用化时选定的舞台是茨城县东海村。1957年日本原子能研究所确保在东海村建设核反应堆的预定地点后，正式开始了核能研究。1958年5月作为核电的选址地对东海村进行了考察，考察内容主要如下：[2]44

原研提议是否以此地作为研究动力炉设置预定地点

茨城县也推崇原研的提案

当地对核能开发持积极的协助态度

原研已经开始核能的宣传活动

构想以该地区为中心建设核能中心

因为临近原研，故而便于从事安全对策为中心的实验研究

计划整备道路和港湾，在不久的未来有望实现便利的交通和运输

尽管存在国管和民营的对立，但1956年8月原研还如期举行了从美国进口核反应堆的开工仪式，这样核电的实用化分化为进口实用核反应堆和研究开发两条路线，这两方面的舞台都选定在东海村。1963年10月，美国的沸腾水型核反应堆作为动力试验反应堆首次在日本东海村发电成功，此后，1966年，日本原电承建的核反应堆首次实现了商业运转。东海村成功实现了原研的选址，继而实现了核电站的选址，正是有效地利用了日本核能的和平利用从研究到核电的实用化急速开展，通过诱致核电站建设而成功地实现了地域开发。

2.福井县初期的核电站诱致活动

核电实用化作为核能和平利用的具体表现，同时在国内研究和国外引进这两条路线的情况下推行，全国各地也出现了诱致核电相关设施的动向。福井县早在1957年4月成立了福井县原子能恳谈会，旨在“丰富县民关于福井县核能开发以及和平利用的知识，以促进核能的和平利用，并达到实现福井县产业振兴的目的”，成立恳谈会的提案者为福井大学校长长谷川万吉，成员有：县知事担任会长、福井大学校长担任副会长，此外还有县内的主要公共团体、县议会议员、大学研究机关、主要医院、农渔工业协同组合联合会、报道机关、主要产业等。该恳谈会不仅关注放射性同位素的活用，还积极参加诱致企业的各种活动。

恳谈会最早从事的活动是研究用核反应堆的诱致活动，即京都大学研究用核反应堆的县内招商运动，该反应堆主要用于进行核能源与放射线利用的相关实验及其相关的研究，在京都大学内成立了全国大学的共同研究所。1957年3月，以京都大学为中心计划在关西建设研究用的核反应堆，建设用地选在京都府宇治市，但遭到宇治和高驳钡氐姆炊约苹夭折，此后，建设候选地区也再三变换，没有最终定夺。正在该核反应堆计划因选址候补地区的反对而触礁之际，1960年3月福井县原子能委员会开始在县内探找适合核反应堆选址的地区，远敷郡上中町与坂井郡川西町被提上名单，原子能恳谈会与科学技术厅就设置条件等进行协商，开始在两町探查最适宜的地点，但最后反应堆却决定选址在大阪府泉南郡熊取町，福井县最初的研究用核反应堆诱致活动以失败告终。

其次是福井县的核电站诱致活动。1961年2月，日本原电的董事会通过提议在本州西部地区进行商业用第二发电站建设的准备调查，当时的预定候补地区有兵库县西播磨、冈山县、和歌山县、石川县内滩等地。川西町发动福井县制定基础调查预算，以町长山田重左卫门为首，町理事、町会议员、相关地区代表、町的有志人士等一致团结向相关官厅、日本原子能产业会议、日本原电等反复陈情，町上下齐心协力开展诱致运动。

川西町是1955年3月根据町村合并促进法在县的指导下成立，1957年7月开始实行町制。最初计划合并九头龙川、国建山脉、日本海的海岸线围绕的六个村路，但最终只合并了4个村落。此后，其余的2个村落在合并问题上出现纠纷，分别将各自的一部分合并入川西村。川西町因人口外流严重萌生了通过诱致企业进行地域开发的念头。川西町于1961年11月设置坂井地方开发促进协议会，旨在谋求地域经济的扩大化与高度化、提高地区居民的生活水平，1962年9月向县议会请愿并被采纳，请愿的大体内容如下：

在金津町地段建设北陆公路的高速公路出入口的同时，整备郡内的道路网

在三里浜建造临海工业地带，整备三国港、开发九头龙川向三立浜的挖掘

在位置条件较好的春江町建设福井机场

整备坂井郡内的观光设施、观光道路

进行工厂诱致的各种调查，不断丰富宣传活动以期能够在北部丘陵地带坂井町建成与其相关的集体住宅

促进北部丘陵地带的开发

加快土地改良事业、推行农业构造改善事业

川西町积极地参与诱致试验用核反应堆和核电站的建设事业，虽然研究用核反应堆的选址以失败落下帷幕，但通过町全体的努力，川西町终于成为核电站选址的有力候补。1962年3月，福井县开发公社受到委托开始实地调查，发现地下50米以内没有发现坚固的岩石，证明该地区不适合建设核电站，所以川西町再次被淘汰，1962年6月日本原电正式向川西町公布了令人遗憾的结果，虽然川西町进行了积极的诱致活动，但在研究用核反应堆建设和核电站建设上都没有取得成功。

3.福井县的核电站建设情况

1962年3月，福井县议会通过了《关于诱导核电站的决议》，主要内容如下：[2]47

最近核能和平利用的研究快速步入正轨，尤其是核电事业取得了划时代的进步，其安全性和经济性已经达到了实用的领域。政府及日本原子能发电株式会社在建设第2号核电站时，就选择本县作为候补地区进行了若干讨论。约30万千瓦的大规模发电将给本县产业、经济和文化等带来无法预计的恩惠，更进一步说，本县上下一致赞同能够作为近代科学的旗手为国家做贡献，制定万全的协助体系，期待能在县内进行建设。

对于发电量为30万千瓦、总工费为400亿的大型工业，县议会的诱致态度非常积极。尤其是奥越电源开发的触礁，促使福井县决心无论如何也要诱导该核电站的建设。

（1）敦贺市的核电站建设

继一号反应堆之后，日本原电决定在关西的日本海一侧建设商业用二号反应堆，因为在川西町没有发现坚硬的岩石，所以敦贺市成为有力候补。5月7日北荣造知事向原电发出对敦贺半岛的候补地区进行考察的邀请，8日北知事向敦贺市市长提出申请，于是在6月5日公布川西町不符合建设条件的同时，日本原电的松珠矶副社长公布将敦贺半岛的敦贺市浦底、立石、色浜一带与美浜丹生一带作为候补地区进行考察。

在经济高度增长时期的地域开发过热的状况下，福井县原子能恳也加大幅度诱致核电站相关设施的选址工作，这种风潮蔓延整个福井县。1962年6月举行的川西町民大会上，川西町长山田关于县内对选址的期待作如下描述：

通过诱导核电站，可以在沙丘上建成城市，可以期待地域开发的成效，所以我们不遗余力进行了诱导的工作，但却没有料想到选址地点的土地没有坚实的岩P。尽管如此，我们要把川西町的努力发扬到福井县整体范围内，实现在福井县的建设核电站的夙愿。

敦贺半岛的当地居民在6月19日与县开发公社签订土地买卖的暂时合同，敦贺进行核诱致的反对运动也不激烈。虽然很多人预测在6月10日的县劳评的定期大会上，会做出反对诱导核电站建设的决议，但实际上县劳评却主张“因为关于核反应堆的知识较为贫乏、有进一步进行调查的必要”，最终持保守态度。7月12日福井县开发公社与日本原电之间签署了关于敦贺半岛两处土地的买卖协议，9月21日敦贺市议会决定实行核电站的诱致工作，批准了诱致核电站的决议。决议文与提议理由如下：[3]

提议理由：

现在更加没有重申的必要，核能的和平利用不断在梦想和现实之间给人类带来了繁荣和幸福。诸位视察过的茨城县东海村核电站是日本第一号核电站，接下来的第二号建设候选地选择了敦贺市的浦底和美浜町的丹生，并且已经开始钻孔地质调查。眼下，不仅敦贺半岛的开发，敦贺市的发展也只能依靠诱导核电站，我们现在已经有五万市民对这次的诱致活动抱有很大的期望。

值此重大时刻，诱致决议在代表市民的市议会以满场一致得到通过，希望能够得到大家一致的理解和支持。

决议文：

日本原子能发电株式会社对作为第2号核电站建设候选地候补地区敦贺半岛进行现状调查，结果显示敦贺的地形极为有力。在此，本议会决定展开诱致核电站建设的各项工作。

决议文中虽然没有明确核电站的选址地区对地域开发寄予的期待如何，但通过提议理由，可以发现敦贺市的重点在于敦贺半岛的开发和敦贺市的发展，即通过建设核电站，期待能够促进敦贺市整体的发展并带动周边地区的发展。

1967年2月敦贺1号机开始正式施工，1970年3月正式运行。1968年8月，动力炉・核燃料开发事业团（简称：动燃事业团）决定在敦贺1号核反应堆的占地面积内建设新型转换型反应堆“不贤”，敦贺市议会通过了此建设计划，当地居民也没有提出抗议，于1970年12月开始施工。1970年4月，动燃事业团征求敦贺市同意后，把白木地区作为建设高速增殖反应堆“文殊”的建设候补地区，展开调查。调查期间虽然出现了“反对建设高速增殖反应堆的敦贺市民会”、“反核电站的福井县民会议”等反对组织，但1975年12月，福井县议会通过了敦贺市提出的推进高速增殖反应堆各种手续的请愿。1977年3月，敦贺市议会采纳了浦底、色浜和立石提出建设敦贺2号反应堆的陈情，6月福井县议会通过了来自敦贺市的请愿。这样，几乎在同一时期，“文殊”和敦贺2号同时开始承建，敦贺2号于1987年2月开始运行。

（2）美浜地区核电站的建设

1962年5月，北荣造知事接受了美浜町町长提出建设核电站的申请。视察东海村以后，美浜町町长绵田稳和美浜町的议员们指出“既然道路能够得到整备、又能使地区致富，何乐而不为”，决定在丹生地区诱致发电站作为地域开发的手段，6月召开临时议会通过了“根据福井县综合开发计划，在本町诱致核电站建设”的议案，当地居民与福井县开发公社签订了土地买卖合同，9月25日，关西电力接受正在调查的两处土地中一处的转让，公布了建设核电站的意向，关西电力从日本原电继承了土地的买卖协定，11月，与县开发公社、日本原电三方之间签订备忘录，敦贺方面归日本原电、美浜地区由关西电力进行开发。因为当地居民一直认为日本原电会在当地进行核电站建设，关西电力的参与引发了当地的反对运动，反对运动一直持续了半年，终于1965年11月，美浜町和关西电力之间正式签订了协助建设的协定。1966年11月，敦贺市议会和美浜町议会设置了敦贺市、美浜町原子能发电站特别委员会联络协议会，12月在敦贺市长、美浜町长、福井县知事、福井县议会议长等提出的申请书中，具体明确了在两市町对于核电站的选址所寄予的期待，大致内容如下：[4]

敦贺半岛跨越敦贺市和美浜町，作为西日本最大的核电站选址基地现已开始投建，因此，该地区存在其他自治体没有的特殊问题，即住民的安全确保和地域开发这两大问题、因此希望能够促进站在综合观点上，施行核电站地带的整备工作。

当前强烈要求制定交通、通信、急救、医疗等的措施和将来综合的地带整备计划。

可见，通过核电站选址所进行的地域开发中最为期待的是整备道路，其次是交通机关以及设置上下水管道等。公路整备的交涉在1965年11月30日完成，县道白木美浜线的佐田和丹生之间（所谓的关电道路）的改良施工在同年的12月10日开始实施。美浜1号反应堆在1966年12月开始施工，1970年11月正式运行；2号反应堆在1968年5月开始施工，1972年7月正式运行，1970年8月，美浜町向关西电力提出要求增设3号反应堆的申请，征得同意。

（3）高浜町、高浜核电站1号、2号炉

1955年2月，新高浜町在町村合并政策的实施下诞生，当时人口为12816人，2593户。从1960年开始，因为经济高速增长的影响，导致了劳动力的外流、过疏化进一步恶化、农山渔村疲软，这些都直接压迫町的财政，高浜町实行的企业诱致政策也因为土地、水和劳动力的各种因素制约难以顺利推行，在这种情况下，开始着眼于在敦贺半岛建设核电站所能带了的地域开发和经济活动的效果。

因关西电力把美浜町作为第二选址地点进行研讨，高浜町的议会和理事们一致认为要进行地域开发、要摆脱当前过疏的现状，除了诱致核电站选址以外别无他法。当时町的财政极度困难，甚至无法支付职员的工资，同时，因为气象条件和交通条件的恶劣，吸引企业投资也几乎无望，所以相关人员一致判断有必要诱导核电站的选址。高浜町的情况与敦贺市、美浜町略有不同，高浜町进行核电站诱导的主要原因与其说是道路整备，不如说是因为自身财政状况的恶化。

1965年8月，高浜町通过福井县向关西电力提出了建设核电站选址调查的申请，关西电力于1966年3月在高浜的内浦半岛的浦地区进行了钻孔地质调查。高浜町的小黑饭地区居民对茨城县东海村的核电站进行考察，发现核电站存在安全隐患，开始反对核电站的选址。小黑饭地区在若狭湾一带属于较为富裕的村落，在靠山的一侧有6米宽的道路，所以进出町的时候没有交通上的不便，反对方的居民组成“高浜核电站设置反对期成”，成为若狭湾地区最早开展的有组织的反对运动。

另一方面，诱致核电站推进派的议会、区长会和各种团体的理事等对东海村进行视察后，为了得到町民对核电站的理解，实行促成町发展的启蒙运动，内容主要涉及地域开发尤其是县道改良、大规模折旧所产生的巨额收入等。1966年10月，高浜町议会全会一致通过了诱致核电站的决议，议会还听取了反对方的意见、确保征收土地时不强迫居民从既存的住宅中搬出等条件，11月，签订了确保小黑饭地区的生活安定和消除不安的契约。1968年4月，反对核电站建设的运动开始沉寂，当时的会长提出“居民对核电站的不安和反抗并没有消除，但这声势没有扩大的主要原因是因为居民长期以来一直维持互助为生的生活方式，如果村里分为赞成和反对两派，现有的互助生活方式将无法维系。所以如果赞成方人数多的话，反对方也会听取赞成方的意见”。1969年8月，关西电力开始着手全线未改良的道路音海―中津海线的施工，道路延长了8.5公里，宽度为7米。此后，高浜1号炉于1970年4月、2号炉于1971年2月开始施工。1973年爆发石油危机以后，为了摆脱石油危机造成的地域经济不景气的状况，高浜町广泛征求各阶层町民的意见，召开了33次高浜经济对策协议会进行讨论，1976年2月协议会得出结论增设3、4号机组，3月，高浜町议会通过诱致3、4号机组的决议，10月，县议会采纳了高浜町的请愿，3、4号机组分别于1985年1月和6月开始正式运行。

（4）大饭町核电站的建设

1955年，佐分利村、本乡村和大岛村合并后形成了大饭町，大饭町位于福井县岭南的若狭地区的过疏化状况严峻，陷于财政危机之中，加上大岛半岛怀抱小浜湾海湾，交通非常不便，接近“陆地上的孤岛”状态，所以大岛半岛的居民热切地期盼能够在海湾处建座大桥，以保证半岛的居民能够在不使用往来的船的情况下，就能够实现上班、上学和日常的交通。大饭町在1953年受到台风的被害遭遇财政困难，没有余力整顿交通基础设施，经济高速增长导致了急剧的人口外流和一次性产业的高龄化，过疏现象进一步恶化，1970年被划分为为过疏地区。在不断探索地域开发对策时，发现当地的自然环境适合建设核电站，对大饭町来说，在大岛半岛诱导核电站建设既可以消除财政困难，又能够在半岛建造大桥，是进行地域振兴的一个重要选择，町长为了能够摆脱过疏状况以及实现大岛地区居民多年来建设大岛陆地的愿望，果断决定诱导核电站。1969年1月1日，大饭町长时冈民雄向当地的相关人员表示要建设核电站的意向，1月15日组成建设候选地区大岛半岛吉见地区开发协议会，1月29日，时冈町长向福井县递交了就核电站候选地进行调查的申请书。3月15日，大饭町组成核电站诱导推进委员会，4月4日，福井县、大饭町和关西电力三方关于大饭町诱致核电站选址达成协议，大饭町与关西电力之间缔结了暂时合同，4月10日，议会通过了诱导核电站建设的决议，决议文如下：[5]

最近，核能和平利用快速步入轨道，尤其核电发展取得了质的飞跃，若狭湾一带作为核电的基地也初露头角，为我国的产业和地域开发做出贡献，这是无比的光荣。本町大岛地区的地形、地质都符合建设核电站的条件，鉴于本町的地域的偏僻性，通过诱导设施可以缓解该地区的偏僻现状，所以决定全町上下一致诱导核电站。

大饭地区期待通过选址达到整备道路的目的，从而缓解该地区的过疏状况。9月5日，关西电力与土地所有者签订了土地的买卖协定。1970年2月6日，关西电力针对大饭町召开了核电站计划概要说明会后，开始展开基础调查。10月28日，大饭核电站1、2号炉得到电源开发调整审议会的批准。1971年1月23日，关西电力向内阁总理大臣递交了申请设置大饭核电站1、2号炉的申请，4月30日，反核电站建设的人士发起了反对运动要求撤销大饭核电站建设。6月13日，成立“大饭町住好町造会”（简称：町造会），6月17日町造会联合大反町青年恳谈会向时冈大饭町长提交停止建设的申请书。7月8日，时冈町长向关西电力提出要求废除暂时协定的要求，7月14日，町造会开始进行要求罢免町长的签名运动。大饭町区长役员会也决定要求时冈町长辞职，16日，时冈町长正式向议会提交辞呈，并于21日受理。

1971年8月16日，反核电站建设一派的永谷良夫当选为新町长，开始着手解决町政的混乱和关于核电站的纷争，不得不一时中断建设施工。1971年10月25日，大饭町召开町政恳谈会，町长永谷良夫表示要暂时停止核电站的施工。11月21日召开反对核电站的“若狭湾共斗会议”。12月4日，“守卫大岛会”开始了核电站推进请愿的署名运动，14日，大饭町议会没有通过暂时停止施工的请愿，15日成立了反对核电站的小浜市民会。1972年2月4日大岛半岛居民成立“大岛开发促进协议会”，10日大岛地区青年团开始反核电站建设的署名运动，向大饭町长、町议会和县知事提出调停，3月22日大饭町议会没有采纳“核电站反对若狭湾共斗会议”提交的反核电请愿。4月4日，县一级大饭町与关西电力为了平复纷争、以及顺利推行核电的建设，确定了协助体制，签订暂时性停止施工的协定。18日，县和町共同举办当地说明会，由原子能委员会核反应堆安全专门审查会内田会长就大饭核电站的安全性进行说明。5月23日，召开了由大饭町主办的核电问题经过报告会。7月3日，县与大饭町和关西电力签订了安全协定和地域振兴协定，定于1972年7月4日重新开始施工，向县和国家提交报告，认为当前的状况可以顺利推行核电站建设，7月4日，内阁总理大臣批准了设置大饭核电站1、2号炉的核反应堆设置许可，7日，大饭町召开了重新开始施工的经过报告会，10月和11月，大饭1号和2号机组分别开始施工。

综上所述，在经济计划和全国综合开发计划的两条轨道下出现了全国性地域开发的热潮，福井县内主要进行了真名川综合开发和奥越电源开发，以及后来的福井临海工业地带的整备，但地域开发的结果不尽人意，促使福井县开始转向核电的和平利用，进行诱致的内容不仅仅拘泥于研究方面，更加着眼于核电的早期实用化。此外，福井县的自然灾害频发，导致了过疏化严峻，“摆脱落后县”成为福井县迫在眉睫的问题，为了尽快脱离这种状况，诱致核电站选址是当时的首选，最早的川西町因为地质情况不得不放弃，此后敦贺市和美浜町、高浜町和大饭町相继进行诱致活动，分别取得成功。可以说，在闻核丧胆的日本，能够成功地承建核电站，不得不归功于当时的地域开发政策。也正因为如此，60年代的核电站选址基本上保持了畅通无阻，而日本核电站的选址也基本上完成于60年代。进入70年代以后，因为环境问题和公害问题的抬头，核电站的选址一再遇挫，电力公司不得不采取在原来的建设区域内进行增设的方式。在福井县范围内，日本原电在敦贺、关西电力在美浜町、高浜町以及后来的大饭町分别建设核电站，加上日本原子能研究开发机构在敦贺建设的“文殊”和“不贤”，福井县的核电站共达到15座，被称为“核电站的银座”。

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篇（8）

高标准基本农田建设的主要目标包括五个方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。

高标准基本农田建设的重点区域包括：基本农田保护区和基本农田整备区、土地利用总体规划确定的土地整理复垦开发重点区域，以及重大工程、土地整治规划确定的土地整治重点区域和重大工程、基本农田整理重点县。地形坡度大于25度的区域、自然保护区、退耕还林区、退耕还草区、行洪河道以及河流、湖泊、水库水面等区域，则禁止建设高标准基本农田。

《规范》强调，高标准基本农田建设内容主要包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持以及其他等五项工程。通过高标准基本农田建设，实现每个耕作田块直接临渠（管）、临沟、临路，保证每个耕作区与农村居民点相连。

篇（9）

中图分类号：TU984文献标识码： A

1、高度城市化对可用规划提出更高要求

1.1政府层面要求规划编制更具可操作性

深圳改革开放三十年，在社会经济、城市建设等各方面取得巨大成就的同时，也最先遇到转型发展的瓶颈问题，城市发展面临诸多困难和挑战，从当前情况看，深圳的建设用地利用已接近极限，过去30年的增量空间发展模式将不可持续，城市将在存量空间模式下探索以取得进一步的发展，因此，高度城市化下，在政府层面一方面加强推动城市更新与土地整备谋求城市发展，另一方面则是对规划管理提出更高的要求以应对空间资源紧约束的情况，这种要求表现其一为部门职能的整合，其二表现在对规划编制要求更具可实施性。

2009年深圳政府机构改革之后，深圳市规划和国土资源委员会正式成立，这意味着从市政府层面已经高度关注如何更好处理规划管理和土地管理的关系，如何通过发挥机构整合的合力从行政管理职能上支持促进城市的进一步发展。部门职能整合之后，城市规划的编制过程更加注重与土地政策、土地规划的结合，确保规划编制成果能符合土地政策的要求。另外，在规划编制上，市政府要求城市规划的编制需要与相关职能部门的主体规划协调，以确保规划具备可实施性。这在近年成立的龙华新区和大鹏新区的新区综合规划编制中得到充分体现，其更强调城市规划的内容与发改部门的国民经济与社会发展规划、与土地部门的土地利用总体规划充分对接，以保证在产业布局、重大项目、土地指标等方面取得一致。

1.2精细化管理要求规划编制更好协调多方利益主体

深圳日益紧缺的土地资源供给，迫使管理基础由新增土地利用向存量土地利用转变，而随着物权法出台、土地管理法修订、城乡规划法的颁布以及行政许可法的实施等，随着公民维权意识与公众参与要求的提高，进一步要求管理职能部门具备高质量服务与精细化管理，以协调多方利益主体，保障公共利益。

在1998年颁布施行的《深圳市城市规划条例》中，法定图则作为“两证一书”核发的主要依据，是体系的核心环节，在成为调解社会利益主要手段的同时，也成为精细化管理的核心环节。目前法定图则的编制或修订除了按照既有的公示程序广泛征求社会各界的意见外，在规划方案编制过程中，更加需要兼顾相关利益主体诉求，如原村集体或原有权利人的意愿，方案的形成是要求在与相关权利主体充分协商，取得共识的基础上形成。

随着管理手段进一步向加强调利益调整的转变，规划编制关注的重点也出现转变。利益的协调逐步转变为以土地问题为核心的协调，如企业完善手续的闲置用地的处理、未完善手续但被外单位租用用地的收回、原村民用地的征地拆迁评估等，同时其它开发主体的意愿，在这样的背景下，规划的编制承担一个协调平台的作用，规划编制实质上成为一个强调社会各方参与城市发展规划、决策和实施全过程的多方协商和利益协调机制，通过强化规划编制过程与政府部门、产权主体、潜在开发主体、公众之间的协商与沟通，以协商谈判的方式发挥推动规划的编制与实施。

2、以法定图则为核心的法定规划面临可用规划的挑战

2.1图则法定编制及调整程序出现效益延后性

法定图则在深圳目前的规划体系中是作为行政许可的唯一依据，为保证法定图则编制的科学合理性，法定图则在规划主管部门内部的编制审查到报批需要一个相对比较长的周期。在1998年《深圳市城规划条例》制定出台的同时，深圳规划主管部门以规范文件形式指导法定图则编制，并形成了严密的编制程序，其中，法定图则的编制在规划主管部门系统内包括十几个环节。这里面比较关键的是草案公示前后的委技术会议审查以及报图则委员会审批。在法定图则草案公示前，需要经过规划主管部门内部严格审查后才决定是否公示，而公示阶段处理复杂的各种问题后，需要再报技术会议审查以确定是否报图则委审批。而根据《深圳市城规划条例》成立的图则委包括十五名委员，法定图则通过审批必须获得参加会议人数的三分之二以上多数通过。在这几个环节因为各方利益协调的考虑，法定图则草案未获得通过而需要重新修改规划方案再按报批程序重新审查的情况经常发生。

可以说，法定图则严格的编制审批程序对规划编制的质量有着重要的意义，但由于法定图则从编制到完成审批最终公告往往需要一个比较长的周期，而市场化下的快速城市化存在较多的不确定性，一旦市场出现新的变化要求，通过审批具备行政依据的法定图则往往又面临修订或修编的局面。另一方面，法定图则在规划成果内容中存在一定的刚性控制指标要求，虽然在编制过程中，出台系列的如《法定图则编制容积率确定技术指引（试行）》等规定文件增强了编制与管理上的弹性，但因为深圳高度市场化的特点，一些城市发展重点地区或更新地区存在较大的不确定性，一旦发展背景出现较大变化，作为法定依据的法定图则依然难以快速响应。

2.2个案调整缺少片区整体层面统筹

为应对已批准法定图则局部调整的需要，对于局部地块的修订在操作中主要以个案的形式进行，主要通过对需要调整地块的用地性质、容积率、建筑高度等进行相关技术分析论证后，再根据调整内容不同的要求按程序进行公示、修改和报批。个案修订的形式一方面有利于管理部门对新的发展要求做出快速响应，一方面其修订及其报批程序符合法定图则制定的报批程序要求，对法定图则及规划管理都起到一个比较好的补充作用。

近几年，深圳的发展已经转向存量发展为主的模式，因而城市持续发展产生了大量的个案修订需求，从目前情况看，个案修订的诉求主要集中在容积率、用地性质的调整。据不完全统计，近几年在已批法定图则的一百多项个案调整中，仅调容积率就达七十多项，仅调整用地性质十多项目，调整用地性质与容积率二十多项。如深圳南山高新区，其作为深圳研发总部核心区，对深圳的经济发展起着重要作用，经过数十年的发展，高新区11多平方公里的范围目前已基本按照规划建成规划建设。但由于产业用地不足，近年来片区不断进行功能和容积率调整，其中图则个案调整达30多项。大量的个案调整由于不同时期提出，从当时修订条件来说，其调整存在一定合理性，但由于调整数量较多且时间较为持续，如果按所有个案调整后，高新区的总开发规模基本翻了一翻，而相应的市政设施、交通设施、配套设施缺少一个整体上的统筹。

2.3精细化管理要求图则编制更具可操作性

深圳城市发展进入转型期后，城市规划的编制与管理工作逐步的向精细化转变，在管理上也由过去粗放型管理向集约化管理转变，由传统经验管理向科学化管理转变，也就是用具体、明确的量化标准取代相对笼统模糊的要求，把抽象的战略、决策转化为具体明确的发展举措，这一方面，法定图则的编制通过十几年的发展也逐步形成较为成熟的方式应对管理转变的要求。但是，由于特区内外一体化尚处于发展前期阶段，原特区内外的发展实际情况存在较大的差距，相互间的要求也因此不同，而法定图则作为全市统一的规划内容也面临应对相对抽象的决策与明确的具体要求的考验。

在原特区内的中心地区，像福田中心区、罗湖商业中心地区、南山后海地区等由于城市高度发展，城市建设已具备较高水准，相应的规划管理要求也由过去关注用地性质、容积率等刚性控制要求转向对立体慢行系统、公共开发空间和地下空间等空间品质的提升，因此在规划编制的时候需要明确具体的二层连廊、公共空间与地下通道等具置、形状、面积大小和接口位置，以便核发许可进行规划管理。在原特区外由于征转地等历史遗留问题，以及以村镇为基础的工业化特点，在图则的编制过程中关注的如何通过解决土地历史遗留问题，在实现原村集体发展的同时，实现城市功能的完善提升。另外在城市发展的重点战略地区，像空港地区等，由于现阶段开发的条件尚未成熟，其在具体的功能、开发强度、配套设施等方面均存在较大的不稳定性，所以图则的编制也面临两难的局面，即法定图则编制技术要求所明确的控制内容如何应对远期发展的不确定。因此，面对发展的差异性，精细化管理要求法定图则的编制需要更加灵活的操作性。

3、促进规划实施管理的思考

3.1加强多类型规划研究

在城市转型背景下，为应对政府从实施规划角度要求规划的编制更具可实施性，以及精细化管理需要应对各种更加具体明确的管理要求，规划主管部门从各个层面开展多种规划编制类型的探索，以适应实施规划与实施规划管理的新要求，如综合规划、城市更新单元规划、发展单元规划、社区规划、土地整备规划等。

综合规划，主要以新成立的功能区为主体，其综合性表现在将发改部门的产业发展规划和国民经济社会发展规划、国土部门的土地利用规划进行综合，通过在整体层面的综合，为下阶段法定图则或其他专项规划编制或修编提供依据与指导。城市更新单元规划，主要面对城市更新改造要求，与传统规划比，更加注重具体产业类型落实、土地与建筑物核查、并明确规定实施主体应履行的各项义务。发展单元规划则以分阶段编制规划以适应不同的要求，其所划分的规划大纲主要关注片区整体的主导功能、开发规模、必须的配套设施的刚性要求，而具体的地块分配和项目落实则由下一阶段的子单元规划进行深化，该类型规划较好的应对发展战略地区的不稳定性，同时也能从整体把握规划刚性控制的内容。社区规划同样也是一个实施型规划，主要以社区（原村集体）为主体，以原社区管理范围为边界的综合性规划，涉及到社区经济发展、民生建设等诸多方面。土地整备规划主要综合运用多种土地手段进行土地清理及土地前期开发的规划，该规划的编制更加关注安置与补偿的实施与保障。可以说，多类型的规划编制实践从各个方面对政府实施规划以及精细管理的要求做出积极的响应，探讨协调多方利益主体的关系，对规划编制与实施规划进行有效的探索。

3.2建立动态的维护机制

法定图则是深圳城市规划和建设管理的核心，对城市建设起着重要的控制和引导作用，目前，基本实现法定图则对建设用地的全覆盖，进行规划评估和修订的要求也逐步增强；另一方面，利用地理信息系统，深圳基本形成了规划管理“一张图”，其规划实施评估和修订的条件也逐步成熟。

根据《深圳市城市规划条例》的规定，法定图则的实施评估和维护一般为五年一次，且需要征求利益关系人意见后，出具专题报告经原审批机关同意后才能修改规划。该规定为法定图则的动态维护提供了直接依据，但在当前快速发展的不确定性要求下，法定图则的编制与修订应形成一个年度的动态维护机制。在实践中，以“规划一张图”为基础，建立一个规划编制――规划管理――建设实施――评估反馈的有效机制，通过动态的评估对需要修编的地区或个案提出建议，并由主管部门审查后，启动相应的修订程序。通过这样的环节设置，有利于对快速的发展要求作出反应，也提高城市规划的科学性、强化其法治地位、推动规划的实施管理。

3.3营造外部的制度环境

具体的城市建设项目在实施阶段，一般需要涉及多个主管部门的审批与管理，而以政府为主体的实施项目同样也需要多部门多机构的分工合作，在具体建设项目实施中，规划主管部门从职能上主要在于规划的编制与调整、相关政策与技术的制定指导、土地预审出让及核发许可等，市相关部门或区一级政府及其相关部门负责实施的具体事务，如拆迁谈判、产业准入，实施监管等。因此，作为规划管理核心依据的法定图则需要一个与外部制度环境相互协调的保障制度，其包括决策制度和实施机制。在决策制度上需要一个兼顾规划管理与实施规划要求的决策程序和决策主体；在实施机制上作为规划主管部门，主要是促进规划的编制与具体实施的要求相结合，有利于规划的实施管理。

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7周劲.我国城市规划咨询体制的构建――兼谈深圳规划咨询体制[J].规划师.2011.06

篇（10）

发展体验农业是日本都市农业的一项重要政策。日本特别注重孩童对农业的参与体验，使其接受农耕教育。在日本，为培养青少年坚忍、朴实、健康、有正义感的人格，有许多市民把子女送到农村就读小学和中学，也有的在假期把孩子送到农村亲属家去寄宿，并参与农场作业、农村社区活动等，这就是所谓“农村留学”。

在体验农业的规划设计上，日本依据不同族群特点提供不同的体验方式，其办理单位遍及乡镇公所、农协、民间企业，也有农协、公所与农民三者合作办理者。不少县政府将体验农业列为学校的教育内容，而国家国土厅更倡导举办全国性的有关“农业、农村之教育恳谈会”，并推动教育农园、自然教室、森林旅游等农业体验形态制度化。

市民租土地

1990年，日本实施《市民农园整备促进法》，推动大面积的体验型市民农园面世，规定承租市民与其承租的农园土地之间的距离，原则上在半小时的车程以内，较大都市可以在一个或一个半小时车程内，东京可扩大到两个多小时车程；市民农园的农地可以租借，一次租借期以5年为限。这一法案的颁布，使得农场主不仅可赚取高额的土地租金和管理费，而且有时还可获得农园的农产品。

1995年4月，《农山渔村停留型休闲活动的促进办法》规定了“促进农村旅宿型休闲活动功能健全化措施”和“实现农林渔业体验民宿行业健康发展措施”，推动绿色观光体制、景点和设施建设，规定都府县及市町村要制定基本计划，发展休闲旅游经济，国家需协调融资，确保资金的融通，从而规范绿色观光业的发展与经营。