国土空间规划体系建立汇总十篇

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《财经国家周刊》记者获悉，《全国国土规划纲要（2011-2030年）》（以下简称《纲要》）已编制完成，国土部已着手推动下一步的研究工作。

1月15日，国土部下属相关单位组织召开了“国土空间开发战略及城镇化研讨暨国土规划专题研究成果交流会”。国内规划界的“大脑”们汇聚一堂，给出了对中国未来国土空间开发的主张和建议。

生活高于建设

国土部副部长胡存智表示，目前中国国土开发利用矛盾突出，空间开发失衡，开发利用质量不高。主要表现在，资源能源约束趋紧、生态系统退化加剧、区域和城乡差距继续扩大、陆海开发统筹协调不足、城镇空间分布和规模结构不合理等问题突出。

而国土空间开发格局的优化，最重要的就是落实国土空间规划体系建设。

《财经国家周刊》记者了解到，《纲要》由国土部和国家发改委牵头、历时3年编制完成，其根据资源环境综合承载能力和国家经济社会发展战略，统筹陆海、区域、城乡发展，统筹各类产业和生产、生活、生态空间，对资源开发利用、生态环境保护、国土综合整治和基础设施建设进行了综合部署。

“目前我国空间规划碎片化问题突出，相关规划各自为政、交叉重叠甚至相互冲突，未来空间规划体系重构和规划类型整合是大势所趋。”参与《纲要》编制的国土部相关部门负责人表示，国土部下一步要做的工作是以“反规划”的理念推动土地利用总体规划、城市总体规划，以及经济和社会发展规划在空间上的整合优化。

以往的规划顺序，通常是优先选定开发、建设空间，而后在余下的国土空间里寻找生态与农业空间。但“反规划”的理念则与这一顺序不同，是指把生态文明放在第一位，将生态和农业空间首先选定，而后再寻找开发、建设空间。

在这位负责人看来，未来的空间规划体系，在全国和省级层面应编制国土规划，确定生态、经济发展、重大基础设施建设、农田保护的大空间；在市域和县域层面做土地规划，让空间规划落地，按照“反规划”的理念优先划定生态空间和农业空间，划定城市发展边界；在具体的市、县、镇、村，做城乡发展规划。

他同时认为，重建空间规划体系，树立“反规划”的理念同样重要。

“过去地方的发展观和政绩观，以发展主导一切，建设服从发展，用地安排服从建设。往往划定很大的建设和发展的空间，把吃饭和生态的空间压缩的很小。”

该负责人认为，推动“三规合一”，首先要转变地方的这种规划理念。“把生活安全和生态安全放在更高的位置上，优先划定农业和生态空间，然后在剩下的空间中再考虑发展建设问题。”

徐德明表示，国土部将在2014年选择部分市县，开展“三规合一”或者“多规合一”的试点。据悉，广州市两年前已率先启动了“三规合一”工作，北京市2014年在修改城市总体规划时也要做到和土地利用总体规划的“两规合一”。

划定三条底线

按照《纲要》，目前中国国土空间格局已成“开”字形，“两横”是陇海兰新沿线地带、沿长江地带，“两纵”是京广-京哈沿线地带、东部沿海地带。未来还将积极培育京兰、沪昆、京九3条重要空间轴带，推动形成多中心网络型国土空间开发新格局。

要实现上述理想开发格局，就必须要有科学而严格的空间管制措施。

在1月15日召开的“国土空间开发战略及城镇化研讨暨国土规划专题研究成果交流会”上，国土部信息中心研究员张丽君提出划定“三线”管控，即生存线、生态线、保障线。

张丽君介绍，划定“生存线”，是指明确耕地保护面积和水资源开发规模，主要目的是保障国家粮食和水资源安全；设置“生态线”，是指明确重点生态功能区和各类国家级保护区范围，提高生态环境安全水平；设置“保障线”，是指保障经济社会发展所必需的基础设施建设需要，促进工业化和城镇化健康发展，确定能源和重要矿产生产基地及运输通道，确保国家能源资源持续有效供给。

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1、新目标

回顾自己职业经历，基本是在为北京规划事业贡献着绵薄之力，参与或负责的北京项目类型较为丰富，但却深知北京规划项目的局限性和特殊性，与此同时全国正在如火如荼的开展国土空间规划，这是一个可以拓展专业知识和丰富专业技能的机会，我们这一代规划行业的新生，错过了规划行业的黄金时期，希望自己在新的时代，抓住这个新的机会。

2、新环境

2020年11月加入清水这个大家庭，短短两三个月左右，虽然工作地点在中社科，但切实感受到，这是一个有专业、有激情、有温暖的团队，我希望可以融入这个团队，与大家一起努力。

3、新工作

从传统的城乡规划转变到国土空间规划，还有很多需要适应和学习。在这段时间中，主要参与鸡西市和临沧市国土空间规划项目。

鸡西项目主要负责鸡西市城市体检工作，在自资部新规程要求下，开展体检工作。其中包含指标体系建立、指标收集、体检报告编制和体检图纸绘制等工作，在同事的大力支持下，整体完成较好，按时保质保量完成阶段性工作成果，但体检报告内容仍有提高的余地，下一步工作中继续积极优化调整。

临沧项目参与了部分调研和驻场工作，主要负责部分双评估和市域现状梳理工作。由于项目时间紧迫，主要负责的前期现状梳理工作，相对较为粗犷，下一步工作需要针对市域现状情况，进行系统性整理分析，理清逻辑关系，研判现状问题。

4、新体会

如愿以偿的置身于国土空间规划编制中，在此期间感触颇深，主要体现在对国土空间规划认知和规划行业感受。

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随着人类用海活动的增多,对海洋空间的需求不断增长,人们逐渐认识到“时间”和“空间”因素在海洋管理中的重要性[1],尤其是在用海程度较高的欧洲,逐渐建立并开始运用了海洋空间规划[2]。1.1海洋空间规划。从科学术语定义看,海洋空间规划是以动态演化着的海洋空间为基础,以探讨海域的特征和规律为依托,协调人与海洋空间之间的关系,对海洋空间的演化提出各种层次的策略,并付诸实施和进行管理的过程性活动[3]。该定义强调策略性,即要达到的目标和愿景;强调过程性,即通过规划手段变成空间现实;强调尺度性,即从大尺度海洋空间到小尺度微观海域空间,本质上都是一体的,均属于人与海洋相互作用的不同尺度部分。从规划管理定义看,借鉴欧洲区域/空间规划、欧洲空间规划制度概要、欧洲区域间计划对“空间规划”界定[4],可认为:海洋空间规划是国家或地区为平衡海洋环境和经济社会发展,对海洋空间保护和利用结构进行调整和合理布局的管理决策,是海洋经济、社会、文化和生态等政策的地理表达;寻求从海洋空间上合理组织人类用海活动,寻求可持续发展下平衡的区域发展和健康的海洋环境。海洋空间规划应强调海洋可持续发展的观念,用长远和广阔的视野来看待海洋空间的开发和保护;强调海洋综合管理的观念,综合考虑政治、经济、文化和生态环境需求;强调海域或区域海洋的观念,承认海域差别和区域海洋发展的不平衡,采用相应的措施、政策共同发展,[5]。海洋空间规划的实质是对海洋空间利用、行业政策协调和政府海洋管制进行超前性的调配和安排[6]。1.2海洋空间规划体系。《现代汉语词典》中“体系”的释义,是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。作为科学术语来讲,“体系”泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。海洋空间规划体系是各类海洋空间规划组成,共同引导、预判、协调并完成人海关系相互作用及海域演化过程,具有逻辑一体性和秩序性的综合公共管理体系[7],是立足于海洋空间,探索人海关系作用模式,在其基础上对海洋空间的演化提出策略并付诸过程,同时形成一个完整的策略和调控体系。海洋空间规划体系不是各海洋空间规划的简单加和,而是按照某种结构相互组织、整合,形成层次关系并呈现出特定的秩序,是一系列对海洋空间的作用关系总和。这种内在结构化作用关系是多种多样的,有的可能是横向的衔接关系,有的则是纵向的对接关系。海洋空间规划体系内部各要素、各层次、各分系统之间协同配合,具有整体性、相关性、秩序性和持续性等特点[8]。从制度角度看,海洋空间规划体系是由各类海洋空间规划组成的,具有一定逻辑组织关系的管理制度集合,是海洋空间发展与资源环境管制的基础性机制集合,其本质上也是一种制度[3]。

2海洋空间规划体系构建的时代背景

一种规划体系的框架模式可能是历史总结和归纳的文明产物,也存在对未来发展状态和时空发展要求的理性假设。构建海洋空间规划体系,需要认知和探索海洋空间规划体系存在的时展要求,主要表现在4个方面。2.1落实海洋生态文明建设的要求。中央生态文明体制改革总体方案提出,空间规划体系是我国8大生态文明制度之一,是我国规划改革的主要任务。海洋生态文明建设实施方案(2015—2020年)首要任务是“强化规划引导和约束作用,严格实施海洋功能区划,合理安排生产、生活、生态用海空间”。海洋空间规划体系的构建是落实和推进“五位一体”生态文明建设及海洋生态文明建设的直接要求和实施载体,统筹各类海洋空间性规划,全方位、全海域、全过程协调海陆资源开发、产业布局和生态环境保护,是深化海洋资源科学配置与管理、严格海洋环境监管与污染防治的根本要求,是我国海洋生态文明建设的重要内容。2.2实现海洋空间科学开发保护的基础。海洋空间规划是各类用海活动审批与监督管理的基本依据和重要工具。海洋空间规划体系树立“敬畏海洋、保护海洋”的生态文明理念,构建以海洋空间治理和空间结构优化为主要内容导向,实施全国统一、相互衔接、分级管理的规划管理体制。理顺我国现有多类海洋空间规划及同一类海洋空间规划的多级规划,避免规划内容冲突,分级落实各级规划在海洋空间开发与保护中的内容要求,发挥海洋空间规划对海洋科学开发与保护的基础性作用,纠正现有海洋规划侧重围填海盲目扩张和海洋经济增长的不合理需求,约束和引导海洋空间及海洋资源开发向科学适度有序利用目标发展,保障各类生产、生活、生态用海空间。2.3推动海洋空间利用协调发展的举措。海洋空间规划承认海域差别或区域海洋的不平衡,是国家海洋空间发展的基本指南和全域可持续发展的“蓝图”。海洋空间规划体系树立“集聚开发、空间均衡”的发展理念,通过大尺度海洋空间到小尺度微观海域空间的层层海洋空间规划协调引导和约束,纠正过去和当前忽视海洋资源环境影响的做法,将海洋环境容量和海洋资源承载能力作为决策的依据和规划编制的前提条件,以不同海域或区域海洋资源环境承载能力、社会经济发展潜力作为海洋空间发展的“指挥棒”,用长远和广阔的视野来诱导和倒逼各地海洋经济发展优化和转型,实现人海和谐,促进形成全国海洋资源开发和海洋生态安全新格局。2.4提升海洋空间治理能力的途径。海洋空间规划是海洋空间治理与决策的重要手段。海洋空间规划体系树立“简政增效”的执政理念,实施海洋空间规划事权的边界划分与再分配,构建明确的海洋空间规划逻辑体系,包括各海洋空间规划的地位和作用,避免规划内容重叠、缺位、“碎片化”及“朝令夕改”,明确各级海洋空间管理事权,理顺海洋空间规划的编制、实施和监管体制,实行海洋空间规划“一张图”审批、统一审批依据,简化行政审批、完善工作程序和方法,从而提升国家海洋空间治理能力和效率。

3海洋空间规划体系构建的着力点

统一的空间规划体系具有基础性、战略性、综合性、前瞻性和指导性。海洋空间规划体系应包括3个基本要素,即长期或中期的海洋空间战略、不同空间尺度下整合各行业政策的协调方法、处理海洋空间利用问题的海洋治理过程。其构建应满足海洋空间治理的需求导向,体现国家海洋生态文明意志和国家海洋空间治理现代化。3.1体现海洋生态文明意志。海洋空间规划体系总体上要对国家海洋总体格局、重要的海洋资源及空间发展问题进行调控。根据国家生态文明建设“健全以国家发展战略和规划为导向的宏观调控体系,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设格局”的要求,海洋空间规划体系应体现“海洋资源节约利用、海洋水产品保障、海洋生态环境保护”的海洋生态文明意识导向,推进海洋主体功能区建设,突出强调“海洋空间用途管制”和“海洋生态红线管控”的治理手段,推进实施围填海总量和自然岸线保有率的用海总量控制制度,实施定性(性质)、定用(用途)、定量(规模)、定位(位置)、定序(时序)的“五定方案”治理措施,遵循海洋自然条件的适宜性、海洋经济发展的可行性、海洋社会制度的可容性、海洋生态系统的平衡性和海洋空间布局合理性的5重约束条件的目标效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占海”的保护意识,合理安排各类生产、生活、生态用海空间,明确海洋开发和保护“两个边界”,实施海洋空间规划全覆盖,实现“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰”的海洋生态文明建设目标。3.2体现海洋空间治理现代化。海洋空间治理现代化包括海洋空间治理组织系统的现代化和海洋空间治理方法方式的现代化,是法治海洋的重要组成部分。海洋空间规划体系构成应与海洋空间治理组织系统形成对应关系,依据现有海洋治理层级和国家空间规划层级要求,实行三级行使权责的体制,体现“于事简便、于法周延”的原则,打破规划编制和管理的不确定性和复杂性,形成海洋空间规划控制序列。国家以海洋主体功能区规划为主,制定重大发展战略和空间约束指标,以战略决策为主;省级以海洋功能区划为主,较为明确、细致地分配和设定管辖范围内的生产、生活、生态用海空间以及海洋开发和保护边界,上落实国家战略约束指标,下安排市县微观管控需求,承担承上启下和省级宏观管理需求;市县为执行落实者,突出“多规合一”,以“细致化”和“可操作”为原则编制综合海洋空间规划,强调规划的综合性和实施性,注重海洋公共资源的空间和时间安排,保障上级规划目标的落实,形成“国家、省、市县三级规划,国家、省二级监督,市县一级执行”的框架组织。海洋空间治理方法方式实行“层层监管、重心下沉、有据可依、各司其职、权责清晰”的现代化行政管理机制。

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中图分类号： TU98文献标识码： A

引言

空间规划是指公共部门通过设定空间发展框架和原则来影响未来活动空间布局的管理方案，它已成为政府促进区域可持续发展必不可少的公共管理工具和指导区域整合、协调发展重要的手段。20 世纪80 年代末以来，随着对空间规划作为经济、社会、生态等政策的地理表达功能的认知和“新区域主义”理论的发展，区域发展战略更加关注区域的整体性发展，空间发展规划更注重空间发展的整体性与协调性，各种规划开始走向逐步整合，形成一个整合、协调的战略性公共管理体系。如德国已形成涵盖国家、区域、城市等空间层面的整体性和综合性的规划体系。英国的空间规划已成为包含政策整合、战略治理等内容的综合进程。空间规划的协调与整合成为西方国家规划体系革新与完善的核心工作。

1、我国城市空间增长存在的突出问题

1.1、我国城市空间蔓延增长的问题开始显现。在改革开放之初，我国城市数量、人口规模和用地的规模都有了较快的增长。城市活动主要是主要集中在城市中心商务区，扩展到城市的郊区；城市形态表现出出低密度、区域功能比较单一以及依赖汽车交通的同传统城市结构的格局完全不同。通常来说，当前城市用地规模增加的速度已经超过了人口规模增加的速度之时，也可以被称之为城市存在蔓延现象。

在一般的情况之下，使用城市用地规模增长弹性的系数则是城市用地增长率同城市人口增长率之比，来说明城市化过程之中人口增长同建设用地增长之间的关系，其合理限度通常在1.12。在本世纪之初年全国城市建成了面积2.40万平方公里，到了2007年就扩展到了3.55万平方公里，在这之中41个特大城市的城市的用地规模增长弹性系数达到了2.28，而超过了合理限度1.12的一倍之上，同时也远远超过了同期美国1.58、印度1.62同南美1.25的水平。依据我国664城市上的统计，在2005年城市居民人均用地面积达到了133平方米，这比我国规定最高限额高出了33平方米。表示在城市化过程中，也存在着土地资源浪费、土地资源利用效率比较低的问题。

1.2、土地的承载压力逐渐加大，耕地面积也在不断减少。从我国建设占用耕地资源数量来看，根据国土资源部门的统计显示，在1996-2006年我国城市化水平已经提高了19.38个百分点。同期建设则占到了耕地增加351.6万公顷(不包括1996年建设占用耕地数量)，占到全部耕地减少量的19.1％，年均建设占用耕地17.58万公顷。如果依照建设用地以上述比例与速度增长来进行推算，那么，之后城市化每增加一个百分点，城市建设就会占到耕地大概19万公顷，其耕地的面积就会减少到40万公顷。到了2020年，全国耕地就会进一步减少约900万公顷。即耕地面积将减少到16.92亿亩，与我国到2020年保有耕地18亿亩的目标相差1.08亿亩，耕地资源保护形势极为严峻。

此外，我国的城市化发展的区域不平衡就会直接使得对于耕地占用的地区差异。但是全国中、高产耕地的分布地区。就是城市化水平较高和经济发展比较快的地区。把长三角、珠三角和京津冀作为中心的东部沿海地区和湖北、安徽这些中部省份．则是全国优质耕地分布较为集中的区域，这也是城市化发展比较快的地区，其城市化建设占用耕地的比例远远高于全国平均水平，这些地区城市规模表现出扩张的趋势，小城市数量也在大量增加以及粗放式的发展，使用了大量城市和乡镇周边的优质耕地，使得耕地的质量下降。一些永久性失去耕作的价值。

1.3、城市交通结构有缺陷，交通拥堵问题比较突出。在经济的持续增长的推动之下．我国城市汽车保有量在大幅度的提高。一些一线城市，使用家庭轿车当做主要特征的汽车增长比较迅速，其年增长率保持在20％之上，其私人汽车到2002年是969万辆。2003年起，我国私人汽车拥有量加速增长，2007年全国私人汽车保有量达2876万辆，民用汽车保有量达4358万辆。

我国城市交通的就存在基础设施建设比较缓慢，同时投资的比例较低；其道路等级结构比较混乱，在功能上也不清；公共交通体系落后；道路建设同土地开发使用之间脱节这些问题，城市蔓延不仅仅没有使得之前交通问题环节．相仿使得矛盾更加的深化。因为地方政府对于新增的土地开发缺少有力的控制以及正确的引导，房地产商就使用制度上的漏洞，土地利用单一化以及公共交通设施比较缺乏。使得人们对于私人小汽车有一定的依赖性。私人小汽车的快速发展进一步排挤公共交通，较多道路资源被占用，城市道路使用率比较低，道路拥堵问题被凸显出来。

1.4、城市空间结构的不合理就会使得城市的功能被降低。

虽然当前我国部分大城市已经出现了多中心发展的趋势，但是城市中心区的扩张还只是局限在近郊区。通路不便对人口、工商业以及社会活动向远郊区有秩序地扩散产生影响。较多的人不得不居住在日益拥挤的城市中心区和近郊区，建城区的扩张较多的是以摊大饼的方式，把城市中心区作为圆心，来向近郊区的平面进行蔓延。

完善空间规划体系的基本思路以及框架

建立和完善空间规划体系，核心是将目前多部门主导的，涉及空间开发与利用的各种规划进行整合，合理界定各种空间规划的功能定位和规划内容，进一步理顺现有空间规划之间的内在联系和相互关系。

立足当前“多规并存”的规划编制体系，完善空间规划的基本思路是，遵循“强化龙头，横向协调；完善层次，纵向指导”路径，改变现有空间规划“群龙无首”的局面，确立国民经济和社会发展规划纲要的指导地位，明确主体功能区规划的基础地位和市县域城乡总体规划的龙头地位，理清规划体系的功能分工，抓紧编制实施主体功能区规划，做好相关规划与主体功能区规划的协调衔接，试点开展市县域城乡总体规划，注重研究编制重点区域协调发展规划，加快形成全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系。

2.1、省域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的空间规划体系

编制以及实施“主体功能区规划”，这是推动形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定的重要手段。“十”报告之中提出，要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”因此，在省域层面要加快探索建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的协调衔接的省域空间规划体系。突出国民经济和社会发展规划纲要的战略导向，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。突出主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性和基础性地位，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展；科学界定规划编制领域，理清规划体系的功能分工，推进相关规划与主体功能区规划的协调衔接。

2.2、城市层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，城市总体规划为主导的规划体系

以国民经济和社会发展规划纲要为依据，坚持城镇总体规划与土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等“多规融合”的原则，科学开展城镇总体规划修编，加强城镇近期规划、专项规划和详细规划编制，形成以城镇总体规划为统领，近期建设规划为重点，详细规划为基础，各类专业、专项规划为支撑的规划编制体系。

依据城镇总体规划，加快编制城镇控制性详细规划，实现城镇近期建设规划范围内建设用地控制性详细规划全覆盖，为城镇建设提供法定依据!同时，加强城镇专项规划编制，做好广场、大型公共服务设施、重要交通设施和主干道两侧等重要地段的城市设计。

结语

当前，我国的城市化进程较快，在这之中出现了种种问题，如实做好城市空间的规划一家协调，保证我国城市居民的健康的生活，使得城市可以让人们的生活变得更加的美好，早日实现提出的“中国梦”构想。

参考文献：

[1]曹大贵,杨山,李旭东.空间布局演化与产业布局调整――兼论无锡市城市发展方略[J].城市问题,2002,03:20-24

篇（5）

中图分类号： G322 文献标识码： A

1、 国土资源规划管理的重要性

我国人口众多，所以我们国家对资源合理利用的要求更高，对国土资源进行合理的规划管理是国土资源相关部门应该做好的事情。可能很多人认为国土资源开发利用，开发天然矿产会影响到自然环境，影响生态发展，这是很片面的意见。对国土进行合理规划管理，对人类生存环境是有益的，加强对国土资源合理利用的调整和改善，可以使我们的生活更加美好。

2、目前国土资源规范管理的情况

国有土地是重要的自然资源，中国是一个发展中的社会主义国家，土地及水、油、煤、金属矿物等一切自然资源都属国有，国有土地利用的开发权和所有权，开发和利用以及治理和保护等规范管理，国有土地与其他资源相互协调规则，居住用地，建设开发用地，资源开采用地的指标，管理和保护等方面均有相关规定。但分布在各部门各个地区，较为不同。目前经过多年的发展，形成了诸如我国国土资源开发规划"建设"合理利用的规划管理手段。对于国有土地资源规划管理的有效实施，标志着我国国有土地资源的开发利用进人了一个新的阶段。开发国有土地的资源进行实施和管理有许多自身的特点，涉及多方面关系，因此必须做到有法可依，执法必严，违法必究，才能使我国国有土地资源发展走入正轨。

3国土资源规划管理存在的问题

3.1国土资源规划管理法规不完善由于我国国土资源规划管理起步较晚、发展不平衡，相较于发达国家还很落后；加之国家对国土规划重视不足，相关人员和机构涣散，很难对我国国土资源开展科学、有效的、完备的统筹规划，当然也不能对规划体系的层次和法律效能进行科学恰当的界定。尽管国家相继颁布了《国土规划编制办法》和《国家国土纲要》等规范，只是针对国土规划的相关内容进行简单的说明和初步规定。较我国经济的快速发展，已经过时，面对政府职能部门间用地冲突协调、跨区域建设协调、农业发展瓶颈、国土保护和新兴产业扩大用地需求的问题显得无能为力。目前，我国还没有相对完备的国土规划法律规范，严重制约我国国土资源的最大化、最优化利用。

3.2我国国土资源规划管理体系落后由于我国国土资源规划管理起步较晚，发展缓慢，很难适应我国快速发展的社会主义市场经济，特别是老旧的规划管理理念很难实施和开展工作，很难适应我国科学发展观的要求。国土资源规划管理制度还不健全，依法查处国土资源违法、违规事件的力度不足；国土资源市场化的配置比例偏低；违法用地的现象屡见不鲜；相关执法监察的力度不足；规划管理技术和措施落后，严重制约我国国土资源规划管理的有序进行。3.3国土资源规划实施的强制力不足，致使后续规划管理困难随着我国经济的稳定发展，国土资源的瓶颈约束日益严重，空间开发和规划布局无序日益突出。城市、城镇的不断发展和扩展，大量吞噬国土资源，使现有发展空间凸显不足。国家相关规划职能部门没有对国土资源全局的、统筹的规划和监控，致使城市化肆意扩张，盲目、无序占有农业耕地和破坏区域环境。由于缺乏约束力和监管制度，直接导致我国国土资源规划管理协调性差，实施力度差，规划混乱，权责不分，很难开展科学的、统筹的国土资源规划管理工作。加之法律等硬件措施的不完善，特别是缺乏强有地的强制性力量作为后盾，很难科学的、详细的实施国土资源规划的相关内容，特别是一些国家宏观长远的发展规划得不到重视和实施，致使我国经济发展不平衡、不持续、不健康，综合资源利用率得不到明显的改善。

4国土资源的科学规划管理的建议

4.1积极完善国土资源管理的法律体系国土资源最为我国经济发展的载体，必须具备一定的法律地位，受到法律的保护，并拥有强制执行力，从而确保我国国土资源的统筹规划管理，达到最优化的效能。逐步完善和发展我国土地、矿产、海洋、环境等自然资源的保护、开发利用等方面的法律体法规；科学统筹研究制定我国的《国土规划法》和《海域使用法》；逐步修订我国的《土地管理法》等国土资源相关的法律，逐步形成系统性的法律体系。通过立法确定国土资源的强制力和权威，科学、完备制定国土资源开发、利用的一系列程序和规划要求，确保土地的使用、开发有法可依。通过引进吸收国外先进的法律约束经验，加强我国国土资源规划管理的执行力度和充分体现法律强制约束力，并组建国土资源规划和实施团队，尽可能的贯彻和落实国家级的国土资源规划管理，为我国国土资源的可持续发展提供基础性的支持。

4.2国土资源的规划管理要突出重点

国土资源规划管理需要国家和地方政府的共同努力，以提升国土资源的现实和潜在效用，以提升我国经济的可持续发展能力建设为主。逐步推进我国政策和统筹城乡规划的发展、优化区域发展空间，统筹安排，逐步推进城镇化健康有序发展。并将国土资源规划管理权力赋予每一个公民，强化国土规划的执行力度，并将国土资源开发的全过程向民众公示，接受社会监督、监控。科学规划，突出重点，明确开发战略，科学分区，明确目标和方案，以点带面，统筹空间、规模、结构和环境的协调，促进生产力布局、城镇化和基础设施体系规划和协调发展。国土资源部门作为国土资源规划的主管机关，积极履行对国土资源的管控职能，统筹土地利用规划、矿产资源规划等各项国土资源专项规划，并随时将国土资源规划融入国民经济和社会发展的重点领域之中，提升国土资源规划的综合利用效益，并开展时序性监管、空间布局等重要规划着力点建设，提升国土资源规划管理的地位，努力为促进建立多部门联合的共同责任机制和综合管理模式提供基础性指导。

5 国土资源规划管理的有效运行

国土资源的规划管理是国家长远规划的重要组成部分，充分的建立和完善国土资源的规划管理运行机制，使得国土资源的规划有效运行。各地区和各部门应该充分协调配合，创造合理的运行环境，保障国土资源规划目标能够完全实现。规范性的制度也是国土资源规划管理实现的有力保障。

在空间规划体系中，国土资源规划是国家经济社会发展规划的重要组成部分，是综合性的高层次规划，主要用于指导其它规划，包括土地利用规划"矿产资源开发利用规划等的制订和实施，具有宏观性、原则性和综合性，这种特点决定了国土资源规划的实施运行具有很强的协调性。但由于管理体制的原因，我国的国土资源规划在实施中，国土资源管理部门要进行多部门的协调，这是保障规划顺利实施的关键之处，也是与目前我国土地利用总体规划"矿产资源等规划实施的区别最大之处。因此，在设计规划实施运行机制时首先要考虑的就是国土资源规划的协调机制。建立最有效的协调机制关键在于建立系统化的空间规划体系，统一的综合性空间规划应成为基层空间开发建设的共同行动纲领。各层次的空间规划分工明晰，各级规划都在上一级规划指导下编制，形成一个连续性的规划体系。

6结语

目前，我国还需明确国土资源规划在空间规划体系中的地位，国土资源规划必须基于国家层面上，站在战略规划的高度上，统一的调度和规划，从长远的布局出发，细致入微的分析至各个层面。当然在这个过程中不可避免的带有过多部门色彩，难以做到面面俱到，甚至于有时看起来好似没有地位，工作也不易协调，这仅是部分阶段性的产物，并不影响我们未来对于此类问题的决策和影响，相信在不久的未来，规划式的管理将运用至各个方面，从而发挥更大的作用。

篇（6）

自然资源部八个局有：国家海洋局（保留牌子，不再单设），国家林业和草原局，中国地质调查局，自然资源确权登记局，国土空间规划局，执法局，离退休干部局，机关服务局。

自然资源部是国务院组成部门，为正部级，对外保留国家海洋局牌子。主要职责是对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。

（来源：文章屋网 ）

篇（7）

Abstract: urban and rural planning and construction of our country is essentially of rural and urban development goals, nature, size, function and the plan layout, and other basic problems in scientific and reasonable planning. Urban and rural planning construction not only further shows between urban and rural areas in China development foreground and style, but also for our country to realize the integration of urban and rural areas the premise and foundation of construction. This paper mainly analyses the present situation of the development of urban and rural integration and its existing problems, and the prospect of future planning, and so to lay the foundation for urban and rural planning of the role.

Keywords: rural and urban planning of urban and rural integration development problems

中图分类号： TU98 文献标识码：A 文章编号：

(一) 当前城乡规划建设存在的突出问题

我国在城乡规划建设进程中主要存在以下几个较为突出的问题。

（1） 城乡规划建设发展不够平衡

虽然近年各级政府加大了对乡村各项建设的力度，但大多数政府把精力主要放在了调整城市产业结构、改善城市投资环境以及建设城市基础设施等方面，对乡村建设改善较小、忽视了广大乡村的统一协调发展，从而导致了城市与乡村之间的规划建设、经济水平以及产业结构出现了严重的失衡，以至于城市与乡村的贫富差距急剧加大。

（2） 城乡规划建设不够科学合理

由于受到短期利益的驱使，我国城乡规划建设普遍缺乏长远的发展计划，规划建设功利性较强、不够科学合理，功能不强，空间布局也不尽合理，产业和人口等集聚程度比较低，且过于分散。

（3） 城乡规划建设整体协调不足

城乡规划建设包括了城乡经济社会发展的诸多方面，这就需要我们把它们有机地组合起来统筹协调发展。但是，由于城市与乡村之间无论是发展水平还是进步速度都有很大的差距，因此导致了我国城乡之间发展的严重失衡和整体步调的极为不协调。

（4） 城乡规划建设体制不够健全

由于城乡建设体制的不够完善，已经严重地影响着我国城乡规划建设的协调稳定发展。因此，我们必须进一步健全完善相应的体制机制，用适当的制度规范来约束城乡规划建设， 促进我国城乡规划建设的顺利推进。

（二）城乡规划建设的对策建议

（1） 加大《城乡规划法》的宣传力度

站在贯彻落实科学发展观的高度，充分认识城乡规划建设的重要意义，采取多形式、多渠道、全方位地方法宣传贯彻《城乡规划法》，此外，还应向广大城乡居民宣传城乡规划建设的相关制度、宅基地审批、申请条件以及报批等程序，提高广大城乡居民的规划建设意识，并尽量做到家喻户晓，人人皆知。同时认真总结城乡规划建设方面的经验，并对之加以大力推广和交流，以行之有效的方式引导人们认识并支持城乡规划建设，逐步形成依法规划、科学规划、人人参与规划的良好环境与氛围。

（2） 进一步完善城乡规划建设体系

要在逐步健全完善城乡规划建设体系的同时，按照城乡统筹和先规后建的原则，综合考虑城乡之间、局部与全局、近期与远期、发展与保护等各种利益的关系，统筹兼顾，促进城乡规划建设工作协调稳步的推进。要坚持以人为本的科学发展理念，争取更多的人们参与到城乡规划中来，增强城乡规划建设的凝聚力，不断提高城乡规划编制水平，高标准、严要求地做好城乡统筹规划。此外，要结合土地利用总体规划，进一步完善城乡规划建设，保持城乡规划建设与土地利用总体规划的协调一致，进一步增强城乡规划建设的实用性和可操作性。

（3） 积极探索城乡规划建设新机制

探索城乡规划建设新机制，不仅对搞好城乡规划建设至关重要，同时也是促进城乡规划健全发展的先决条件。探索并建立新机制，做到科学发展、与时俱进，充分发挥城乡规划建设对于城乡统筹发展的重要意义与作用；健全责任追究机制，把所有城乡建设活动纳入城乡规划范畴，并对其进行全方位管理和全过程监督，切实维护城乡规划的权威性和指导性；坚持科学利用土地，合理确定用地规划与开发强度，促进资源的持续可协调发展。完善目标考核体系，将城乡规划建设执行情况纳入目标考核内容，严格奖惩，充分激发和调动和加强人们参与城乡规划建设的积极性和责任感。

（4） 加大城乡规划建设的资金投入

各级各部门要高度重视，切实加大城乡规划建设的资金投入，不断夯实和完善城乡基础设施以及配套设施的建设。要逐步建立健全多元化、多渠道、多形式的筹资体系，积极争取和引进有关项目与资金，以弥补城乡基础设施建设以及配套设施建设中资金严重不足的问题，同时要着力解决城乡规划建设过程中的土地置换、资金补偿等突出问题，促进城乡规划建设稳步有序推进。此外，要结合城乡环境整治工作，加大对违法违章建筑的清查执法力度，不断规范城乡规划的建设与管理，形成独特的城乡建设新风貌。

（三）城乡一体化

城乡一体化是指城乡之间通过资源和生产要素的自由流动，优势互补，以城带乡，以乡促城，实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程。而在当前时期，每个人对于城乡一体化的概念并不陌生，只是认识的深度不一样。总的来说，城乡一体化是城市化过程中的高级阶段，在这一进程中城乡规划的作用必不可少。城乡一体化的目标不是消灭城乡差别，而是实现城乡资源的优化配置及城乡之间的持续协调发展。

但是，长期“重城市、轻农村，重城区、轻郊区，重工业、轻农业，先市民、后农民” 的城市偏向政策，使得城乡之间的差距日益加大。城市的规划与建设需要土地，在中国最大的国情是“农村包围城市”，也就是农村集体土地包围城市国有土地，城市扩展必然要征收农民土地。《土地管理法》 规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但被征地的农村集体或农民个体只能对征地补偿的数额提出异议，但不能改变土地被国家征用这一行为的发生，因此随着城市发展范围的不断扩大，农村的土地被占用的越来越多，这不但影响着农民的生产生活，拉大了城乡之间的贫富差距，同时对于农村的发展前景起到了制约，进一步阻碍了城乡一体化的发展。

从深层次的制度层面来讲，城乡二元结构的形成，不是仅靠城市规划所能解决的。城市和乡村在规划建设之间的矛盾有着深刻的社会、经济、政治上的根源。城乡之间因缺乏相互间的信任而不合作， 因此， 如要达到城乡一体化的目标， 城市规划必须符合如下要求：（1） 加强经济发展的整体性，即向城乡融合型的经济发展，完善合作型的经济体质；（2）强调区域空间上的整体性，即在一定地域内的特大城市、大城市和中小城市与乡村之间在保持密集分布的条件下，加强相互间的资源分配和规划布局上的协调，使土地得到合理的使用并保持最大的节约；（3）强调城乡发展的整体性，即城市与村镇的有机结合，使建设地区和农业、 林业、畜牧业等地区以自然生态环境保护为前提达成有机结合；（4）力求阶段发展上的整体性，也就是时空系统的整体性，强调分片发展及建立在开敞空间系统基础上的远近结合，而不是一哄而起，时序不清；（5）既要发挥市场经济的活力，又要实现宏观调控，以达到市场经济与城乡发展进程的整体协调。

（四） 未来规划

这里的规划当然是指空间规划，从人类对空间认识和改造的过程看，空间规划是从小的建筑聚落空间逐步走向跨国界的洲际空间规划，未来有可能走向整个生物圈的空间规划。空间规划发展到今天，作为包含区域、国土、国家联盟的综合性的规划，已经成为国家、超国家和全球层次上的规划问题。今天，空间规划具有明显的特征。它强调可持续发展的观念， 用长远和广阔的视野看发展；强调综合性的观念，综合考虑社会、政治、经济、历史、文化和生态环境等因素的影响，强调以人为本。与传统的国土和区域规划不同，空间规划更强调地域或地理的观念，用空间发展远景协调行业规划，承认地域差别和发展的不平衡，采取相应的政策、措施共同发展，。

空间规划的目的是保证合理规划社会利益，着眼未来空间结构和土地利用，保护国家的自然和环境，使人们的生活条件和社会可持续发展得以保证。很明显，规划过程是高度政治的，在公共辩论和平衡不同利益的基础上，空间规划努力塑造未来的人类环境。空间规划要考虑建立在共同价值、文化和利益上的跨地域的区域概念之上，同时要考虑不同地方、国家行政体制的异同。空间规划要分析和考虑经济、社会、文化、生态和环境方面长期的发展趋势。空间规划确保各部门、各行业规划和政策的协调，并将其整合为一个统一的整体。与传统规划不同，空间规划不仅是一个共同的目标、纲领，更是一个行动计划，彰显出一种制度能力。

（五） 结语

总之，随着改革开放政策的深入，市场经济不断的发育，特别是城市流通职能的进一步突出，城市多功能作用日益加强。这些给城市市经济社会发展带来了新的活力，但同时也加大了城市与乡村之间的差距。现如今，城市规划的内容和范围也变得更加广泛，城市规划的依据不能再完全靠国民经济计划，因此我们必须改变静态的计划经济观念，树立动态的市场经济观念；城市规划的内容，不能只局限于物质空间布局，而是要树立全面研究城市经济发展、社会发展的综合观念；城市规划的实践，不能光靠集中在市区本身，更要树立从一定地区范围来研究城市发展的区域观念。

参考资料：

[1]谭纵波. 《城市规划》 .清华大学出版社.2005.11

篇（8）

城镇化的快速发展，带来诸多城市问题，如：建设用地使用的粗放低效、城市“摊大饼”式的扩张、生态环境的恶化、社会矛盾增多、地方政府性债务加大引发金融风险加剧等等。目前，的城镇化率已达到65.1%，同时，的建设用地面积达到384平方公里，土地开发强度已近30%，邻近土地开发临界值。土地、环境资源瓶颈，已成为未来城市发展的主要制约。面对经济发展“新常态”，的城市发展必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。空间资源的使用和管理将从传统的拓展增量，向充分整合资源、有效盘活存量转变。要实现这一转变，必须尽快开展“多规合一”，实现资源的梳理盘活、科学统筹、集约利用。

2．规划空间冲突严重，项目落地难

城市总体规划和土地利用总体规划由于编制审批部门、技术标准和规划期限的差异，存在很多矛盾。体现在：一方面，城市总体规划划定的城镇增长边界与土地利用总体规划确定建设用地边界存在很多差异；另一方面，考虑到基本农田保护的要求，土地利用总体规划确定的部分区域建设用地边界相对分散，建设用地的集聚集约效应得不到充分发挥。如文化片区、南部新城等，在城市总体规划中明确的是城镇建设用地，在土地利用总体规划中，有不少图斑是耕地。迫切需要通过“多规合一”，优化耕地和建设用地布局。

3．主城区管理主体多元，规划统筹协调难

我市主城区的建成区面积达到97.6平方公里，总体呈“内居外工”的格局。但涉及多个行政管辖主体，仅三环路范围内就存在市级层面、虞山镇政府、虞山尚湖旅游度假区管委会、服装城管委会等多个主体，三环路涉及高新区管委会、高新园管委会、虞山镇、古里镇、尚湖镇的管辖范围，部分区域界限不清或者责权交叉。由于管理主体的多元化，造成城市建设发展在整体性、协调性和规范性等方面存在一些不足。不同利益主体间既有协同又有矛盾，开发建设更多的是立足自身需要和诉求，规划部门难以实现有效的管控和协调，需要通过“多规合一”明确各管理主体的责任边界和管控规则。

二、工作的可行性

（一）规划基础

1．“美丽”战略规划奠定“多规合一”工作的战略引领

2014年11月我市开始组织“美丽”---市城市空间发展战略规划（以下简称“美丽”战略规划），战略规划对于凝聚全市各部门、各阶层的共识，确定城市的发展目标、愿景和定位奠定基础。战略规划所构建的空间发展战略、产业发展战略、空间结构和布局奠定了“多规合一”的空间基准。“美丽”战略规划做为城市顶层规划，是全市各部门开展“多规合一”工作的共同基础和基准，是“多规合一“工作的战略引领。

2．各类规划基础较好，为规划整合提供扎实的工作基础

《市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》于2011年3月由市人民政府实施，十三五规划于2014年8月已经启动，目前正在前期的课题研究当中；《市城市总体规划（2010-2030）》2010年8月通过省政府批准，由于城市发展需求，即将准备下一轮的修编；《市土地利用总体规划（2006-2020年）》于2010年底编制完成，2011年6月由省政府正式批复。《市环境保护专项规划》于2012年编制完成，并于2013年获市政府批复。同时，2012-2013年间，我市编制完成综合交通、社会事业、环境卫生、市政综合管线等一系列专业专项规划；并基本实现控规编制的全覆盖；各镇（板块）总体规划、城乡一体化规划（村庄布局规划）、综合整治村庄规划、村级工业用地整合规划正在全面推进，城乡空间规划体系较为完善，有利于市、镇、村三级规划空间统筹。充实了“多规合一”的工作基础。

（二）信息平台基础

“多规合一”工作成果的应用需要统一的空间规划信息平台和业务协同平台。统一空间规划信息平台的构建需要较完善的规划、国土、测绘等信息化数据支撑，业务协同平台的构建则需要对规划、国土、发改、环保等部门的原有信息化审批系统进行系统改造。我市具备较好的规划数据基础和项目审批管理的信息化基础，国土、规划、发改、环保部门均拥有海量的规划数据、空间地理数据、行政审批数据。如：市规划局的基础地理信息系统，早在2000年左右就已经开始运行，规划局的市域空间规划一张图系统，自2007年开始使用至今，已将近8年。经过不断更新补充，积累了大量信息化、规划数据成果，分别建立了综合地下管网数据库地形图数据库、正射影像图数据库、城区三维模型库、规划审批业务数据库、规划成果数据库等。这些成果数据如地形、影像、各类规划成果的CAD总图，近期重大建设项目等，均可加载在一张图上，为“多规合一”的规划整合奠定了基础。同时规划局目前正在研究构建基于网站的规划一张图系统，为信息数据共享平台的建立和业务协同平台的打造打下了基础。

在信息基础设施方面，“十二五”期间，我市建立了市信息资源管理中心，形成了“智慧”建设总体规划和框架体系。智慧城市发展中心中建成了数据交换中心及人口、法人、宏观经济、空间地理、信用征信等五大基础信息库，建成了云计算中心和市民卡中心，实现了对跨部门信息资源共享的支撑环境。2015年“智慧”将突出以服务社会公众为中心、支撑重大信息化应用为重点，建设智慧政务服务平台、公共信息服务平台、信用信息平台等，全面拓展已有重大项目的应用，规划启动城市运营管理平台、多规合一信息管理平台、网络与信息安全监控平台、可视综合平台等。在专业开发运营的同时，全力支撑各系统、各领域、各部门信息化平台的应用，突出信息惠民、信息消费方面的系统规划和推进。

（三）政策平台基础

由市和江苏省国土厅共同上报的《市“三优三保”行动工作实施方案》(以下简称《实施方案》)获省政府批准并报国土资源部备案，省国土厅于2014年12月31日正式印发《实施方案》，标志着我市“三优三保”行动正式进入实质性实施阶段。“三优三保”行动即以“多规合一”为总要求，以优化建设用地空间布局保障发展；以优化农业用地结构布局保护耕地；优化镇村居住用地布局保护权益，最终实现促进土地空间优化配置，促进土地资源集约利用，促进生态环境显著提升，使经济社会继续保持可持续协调发展的目标。我市辛庄镇被列为该项工作的试点镇。全市“三优三保”行动是我市开展“多规合一”，资源优化合理配置的重大历史机遇和政策支撑。同时，我市作为江苏省国土厅“多规合一”五个试点县（市、区）之一，在土地规划调整、空间资源管控和政策配套支持等方面也具备突破常规、开拓创新的可能和机会。另外，江苏省成为国家新型城镇化综合试点省，在“多规合一”、“体制机制创新”等方面，也将有新的举措。

（四）成熟经验基础

我市邀请全程参与厦门以及多个城市“多规合一”工作的厦门市城市规划设计院作为开展“多规合一”工作的专业技术团队，负责整体框架的搭建和具体工作的实施，结合我市各部门、各专业单位的技术力量，联合开展各项工作，借鉴先进城市的工作经验和工作基础，完成我市多规合一的“一张图”以及“多规合一”其他专业技术工作。同时厦门市城市规划设计院及其下属的信息中心在平台建设方面也具有丰富的经验，也将为下一步的审批流程改革、体制机制创新提供技术支持。

三、工作内容

以“美丽”发展战略为引领，全面分析和统筹协调“四规”主要内容，形成“四个一”规划成果，即“一张蓝图、一个平台、一张表格、一套机制”。

其中：

1．“一张蓝图”是指统一的空间规划管理信息系统。即落实“美丽”提出的空间发展战略，以国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划为基础，协调住建、交通、水利、农业等部门规划，梳理各类规划差异矛盾，在一张底图上共同划定的各类控制线，形成无缝对接的“一张图”。

2．“一个平台”是指统一的信息共享和业务协同平台，即各部门具有统一的空间坐标体系和数据标准、统一的系统接口标准，形成全市共享的空间规划信息系统。依托这个信息系统，实现各部门业务的协同办理。平台在纳入规划、国土、发改、环保的信息基础上，还要纳入林业、水利、交通、市政等部门的规划信息。各部门空间信息平台通过政务网络对接实现业务协同办理，做好各部门信息系统的建设改造，实现部门间信息的共享和审批信息实时联动。

3．“一张表格”是指依托业务协同平台，对建设审批流程进行再造，重构项目报审模式。从项目立项开始推行“一表式”审批，努力实现“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料”完成审批。通过“一张表格”，优化审批流程、减少审批环节、精简审批材料、压缩审批时限。构建“政府统筹、部门协同、信息共享、并联审批、注重监管”的建设项目审批管理新机制。

4．“一套机制”，是指一套保障“多规合一”应用的体制机制。包括完善建设项目生成机制，建立多部门生成策划项目的工作基础，为“一张表格”审批提速创造条件。完善规划控制线管控机制，通过制定政府规章等形式规范和强化规划的严肃性和延续性。完善一张图和一个平台的运行机制，统筹专项规划编制审查模式，完善业务协同办理的监督、考核和监管机制等。

四、工作计划

作为厦门“多规合一”工作的承编单位，厦门市规划设计研究院有着非常丰富的经验。为更好地推进我市“多规合一”工作，计划“一张蓝图”由厦门市城市规划设计研究院与江苏省土地勘测规划院、市规划建筑设计研究院有限责任公司，三家联合共同完成项目。其中厦门院作为项目牵头单位，作为技术负责，江苏省土地勘测规划院、院为项目配合单位，作好技术配合。业务协同平台的打造、行政审批制度的改革等相关工作内容届时可视情况另行确定项目承担单位。具体计划如下：

（一）完成规划整合，形成全域空间管控一张蓝图（2015.4～2016.6）

加快“美丽”战略规划研究，统筹各项规划编制；2015年10月底完成工作底图制定，形成实时更新的城乡规划布局图和城乡生态廊道的划定。梳理各部门规划数据，统一规划编制规程，梳理差异图斑，实现“四规”有机协调；科学划定各类控制线，梳理项目清单，建立项目库，落实重要民生及基础设施项目，2016年6月底形成市域规划“一张蓝图”，建立基础信息数据库。

（二）搭建统一的信息管理平台和业务协同办理平台（2015.10～2017.6）

2015年10月份启动信息平台建设，到2017年上半年，涵盖信息共享、部门联动、动态更新等功能的综合信息管理平台建成运行。以市规划局的地理信息系统为基础，建设“多规合一”的信息管理平台。进一步拓展信息管理平台应用范围，将重大项目、土地资源、环境保护、交通等涉及空间要求的信息要素进行叠加，统一纳入信息管理平台，涵盖信息共享、部门联动、动态更新等功能的统一的信息管理平台和业务协同办理平台初步建成运行。

（三）深化审批制度改革，再造审批流程（2016.7～2017.6）

2016年7月，启动行政审批制度改革，以统一的综合信息平台为技术支撑，以“一张蓝图”为管理依据，创新管理方式，优化审批流程，简化办事环节，建立“宽进严管重罚”的项目审批制度，实现“一个窗口”受理，分阶段实行“一张表格”审批。

（四）完善运行机制，推进政府职能转变（2017.1～2017.6）

篇（9）

1993年，南海区启动了农村土地股份合作制，尝试通过成立股份合作社，将土地折价入股，村民则凭股权证定期分红。南海区各村由此走上了只提供土地不参与企业经营的道路。

“当时每个村都在发展集体经济，六个轮子（县、镇、管理区、经济社、联合体、户）一起转，村村点火，村村冒烟。”南海区国土局副局长薛佩华告诉《t望东方周刊》，这为南海区的农村工业化和城镇化奠定了基础。

但后来，这却成为阻碍南海区进一步发展的障碍。

长期以来，自下而上的发展导致了严重的土地碎片化，难以发挥土地的最大效益。1988年，南海区建设用地比例为11%。到了2014年，这一比例为51%，其中，集体建设用地比重占建设用地总面积71%。这导致南海区地均GDP仅为每平方公里4.3亿元，在珠三角地区仅为中等水平。

不仅如此，寄生于集体用地的“租赁经济”还阻碍了城市建设与环境品质的提升。由于规划矛盾导致生态空间管控不明确，生态用地不断遭到蚕食，部分河涌水质较差，中心区人均公园绿地面积偏低。

“南海区就好比一个运动员，虽然强壮，但身体也有病患，而集体建设用地问题就是病中之病。因此必须节约集约利用土地，提高土地效率。”薛佩华说。

而2014年年底，随着南海区成为国家“多规合一”的28个试点之一，这一旨在推动建立“统一衔接、功能互补、互相协调的规划体系”的改革，正在一步步解决其用地难题。

规划“打架”

南海区用地散、乱不仅有历史因素，也有着复杂的体制性因素。

“一方面，是因为利益主体太多，导致了用地的碎片化。但从深层看，也是因为作为‘龙头’的规划政出多门，各部门之间按照各自的行业标准和不同的要求进行管理及审批，缺乏紧密的沟通和协调，导致了土地难以得到集约有效的规划。”薛佩华说。

数据显示：在南海区，土地利用总体规划和城市规划之间的建设用地差异图斑达12.2万个，总面积166平方公里，占全区建设用地的30%；环保规划、林班规划以及交通、水利等部门的专项规划与城市规划、土地规划的空间差异也十分明显。

造成这些规划差异的，是南海区60多种空间规划。

南海区的问题并非孤例。事实上，在全国各地，这一困惑普遍存在。

“在全国范围内，这一问题都很突出，这显示出空间规划亟需统筹。”广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所副所长朱江说。

数据显示：在国家层面，与空间有关的规划研究有八十多种，如国家电网、电力、水利、交通、公路、道路、教育、旅游、文化、遗址保护等规划。

不同规划之间存在不同程度的“打架”现象，这直接影响到各地经济社会的发展。

一个典型的例子是：由于各层级、各部门之间的规划存在某种程度的不一致，前些年，在某个城市，曾经发生过城区下面被划为大型采矿区，当时新建的机场因此面临地下被掏空的风险。

标准不一与利益矛盾

随着经济社会的发展和土地资源的日益紧张，空间规划的协调统一显得日益迫切。

2013年12月，在中央城镇化工作会议上提出“要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线”，“按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构 ”，“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。

2014年年底，“多规合一”试点工作正式启动。

根据国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合发出的关于开展市县“多规合一”试点工作的通知，全国28个试点地区，开始通过开展试点工作，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路。

然而，要把数十项规划合而为一，并不容易。

多规合一的难题之一，是各个规划标准不一。

“即便不同部门想达成一致的目标，但因为标准不同，执行起来就不一样。”朱江告诉本刊记者。

比如，在对水库的认定上，城乡规划和土地总体利用规划就不同。土地总体利用规划中，水库是建设用地，但是在城乡规划中，水库是非建设用地。

在28个试点地区中，国土部指导的试点地区榆林市是面积最大的一个。在当地推进试点工作的过程中，首先碰到的问题，就是标准不统一。

“标准的统一是应该先行的事情。标准一致了，其他才可以做到一致。”陕西榆林市发改委总工程师杨扬告诉《t望东方周刊》，“我们光是做标准转换，就花了两个月时间。”

林业规划和土地规划的矛盾，是榆林空间规划的主要矛盾之一。

例如，在榆林林业局的统计中，全市共有3800亩林地，而在当地国土局的统计中，只有1800亩林地。林业局的统计数据依据的是林业部门的标准，而国土部门的统计则是依据国家标准。

“有些我们认为是耕地、草地的，林业部门认为是林地。”榆林市国土资源局总规划师李东堂告诉《t望东方周刊》，“我们算了下，3800亩的统计数据基本上是把农田草地都算进去了。”

之所以存在土地利用类型之争，不仅是因为统计标准因素。

此前，为了鼓励植树造林，国家对林地有相应的补贴，因此，各地的林地申报自然越来越多。

“国家有林业规划的目标，但是，也有耕地保护的目标，落实在基层，就会造成宜林地和耕地保护之间的矛盾。”李东堂说。

榆林地处环境脆弱地区。长城横穿榆林城而过，在长城以北，是毛乌素沙漠南缘风沙草滩区，面积约15813平方公里，占榆林市面积的36.7%；在长城以南，则是典型的黄土高原地貌，纵横交错的沟壑，极易流失水土。正是因此，宜林地在当地土地中占据相当大比重。

但是，被誉为“中国科威特”的榆林，也是典型的资源型城市。当地不仅有世界七大煤田之一的神府煤田，还有中国陆上探明的最大整装气田陕甘宁气田。

建设用地就是生产力。煤炭开采、煤化工项目，都得用地。因此，有人认为“有些林地划到城市规划的区域，影响了榆林的发展”。

“对榆林人来讲，资源开发重要还是生态保护重要？没有资源开发哪有榆林今天的经济发展？但是，没有65年的治沙也没有今天的榆林城。”榆林市委副书记高中印对《t望东方周刊》说，“‘多规合一’的难度在哪儿？各个规划都有法律依据，从自己的角度出发看都是对的，放在一起看就有差异冲突。”

争论越充分，规划越科学

要实现“多规合一”，不仅要把各个部门的标准统一到一张规划图上，还要在所有利益相关方之间进行协调、平衡，进而在一张规划图上统合各方主张。

在本刊记者走访的数个国土部指导的试点地区中，整合“多规”技术衔接，统一各类数据基础，协调“多规”差异之难，让参与者印象深刻。

“为了绘就这一张规划图，我们要考虑生态保护的需求，要考虑工业园区的用地需求，要考虑地下矿产开采的需求，要考虑地上城市建设的需求，要考虑园区和油气管线走廊的安全距离，甚至还要考虑作为文物大市的文物保护的需求。”高中印说。

“所以我们的第一个体会就是，必须形成强有力的协调机制。”高中印说。

为推进试点工作，榆林市成立了试点工作领导小组，从其组员构成可见对这项工作的重视：市委书记任组长、市长和市委副书记任副组长、常务副市长任办公室主任，市人大、政协相关领导参与，市级各相关部门负责人、各县（区）委书记为成员。

此外，领导小组办公室下还专门设立了综合协调、业务专责两个工作组，值得注意的是，这两个工作组分别设在市委改革办和市发改委，而非国土、住建或环保部门，“正是因为这些部门不具备协调能力”。

作为专家组副组长，杨扬说，2015年的8个月时间里，他大概开了200次会，“有些会，吵架吵得都开不下去了。”

“协调矛盾不开会不行。为什么以前的规划是软性的？以前的规划，各个部门都没有意见，这导致规划本身的科学性就不足。‘多规合一’经过多次争论以后，肯定是个科学协调的共识。越是争得厉害，将来肯定越好用。”高中印说。

神木县有两个工业园区，在规划中有一部分最终划进了生态线内。“虽然从经济上来说可能有损失，但大家到现场一看，反对者自己就觉得没有道理了，因为那里是重要的水源涵养区。”李东堂说。

“规划的变化，必然牵涉到一些市场主体的利益，各方都需要妥协。由于规划变化，导致有些企业的利益受损，这是下一步要解决的问题。”高中印说。

而当一张规划图确定之后，矛盾将会被一劳永逸地解决。

“事实上，越到基层，越认同‘多规合一’的重要性。尤其是企业，因为他们得到实惠了。否则，按照以前的规划，可能出现发改委批了，国土局批了，花了几年时间建设，最后却因为涉及水源地保护而被否定掉，白白遭受损失。”杨扬说。

在南海区，会场同样成为推进试点绕不过去的“战场”。

在寸土寸金的珠三角腹地，土地牵涉到的利益更巨大。

“区政府层面召集了不下100次会，哪个部门也不可能协调这项工作。”薛佩华说。

佛山下辖7个镇1个街道，所有镇都位居全国百强镇榜单的前50名，其中两个镇还是全国前十。

试点工作开始后的一项重要工作，就是要控制开发用地。具体流程是，把总的用地量划给各镇，再由各镇分别协调，分别确定需要“保”哪些项目“弃”哪些项目。

“‘多规合一’先把用地规模分配给镇里，由镇里面统筹。其中，开发哪里不开发哪里，如何平衡很重要。”南海区九江镇国土所所长刘冠勋告诉《t望东方周刊》。

但是，在协调的过程中，发现要“保”的太多了，只能多次再统筹。最后，总共协调了4轮，区长为每个镇开一天会，整整一周的会之后，才完全统筹好。

反向规划定底线

“多规合一”的过程，并非相关利益方的自由博弈。

“关键是要科学妥协，有原则地妥协。”高中印对本刊记者表示。

如何妥协才算科学？

榆林的做法是“先瘦身后强身”。

“以前，工业园区的规划，一划就是近百平方公里。现在我们说，不怕要地，但是你得告诉我这块地要干什么。没那么多事做，占地面积自然而然就下来了。以前就是盲目求大，所以容易膨胀。而当园区面积及城市开发边界被压缩之后，耕地、水资源保护面积自然就大了。”高中印说。

这是规划思路的变革。

“我们大的思路是，首先以反向规划的理念，对国土空间开发进行科学评价，确定哪些适宜开发哪些不适宜。这个调子定好以后再继续。”高中印表示。

国土开发适宜性分析后的结论是，榆林市适宜开发的土地面积占总面积的8.6%，而目前已开发的只有不到4%。

不仅是榆林，本刊走访的几个国土部指导的试点地区，在做好“多规”技术衔接、协调“多规”差异的同时，都开展了区域资源环境承载力评价，在此基础上，这些地区基本完成了强化空间规划底盘管控，统筹各类规划要求，构建空间规划指标体系的探索。

摸底基础上的反向规划理念，带来的是规划的引导作用强化。

榆林市国土局局长姚宏告诉《t望东方周刊》：“过去是规划跟项目走。因为某块地离城市近，方便，就把项目建设在那里。现在是项目跟着规划走，要服从统一的空间规划安排。”

朱江告诉本刊记者，“多规合一”主要解决两个问题：一个是解决合什么的问题，另一个，就是划定底线。“简单讲，‘多规合一’就是在底线控制下的博弈。”

在中央城镇化工作会议上，强调“有些农用地是不能动的、硬性的，在这个前提下再来考虑城镇化规划，要避开这些农业用地”，“切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线”，“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”，这也成为南海区开展“多规合一”工作的坐标原点。

在试点过程中，南海区先划定了永久基本农田保护、生态保护、城市开发边界三条红线，在底线控制的基础上，再进行用途管控。

从这个角度看，在未来的空间规划体系中，“管底线”的土地利用总体规划意义重大。

篇（10）

我国的规划体制和“五年计划”一直在进行着调整和变化，特别是改革开放以来，围绕建立社会主义市场经济体制的要求和政府管理职能的转变，规划体制在从强计划向更符合市场经济要求的重规划的功能性转变上有了明显的进展，“十五”计划不论从编制程序、方法和内容上都有了较大的改进和调整。但总体上来看，规划体制所发生的这些变化更多的是一种追赶型和适应性变化，规划体制及其运行机制依然明显存在多方面的问题甚至于缺陷，严重影响了规划本身作用的发挥，降低了经济社会资源的配置效率。这些问题包括规划体系紊乱、数量过多过滥；各规划功能定位不清晰，相互衔接不密切；规划审批程序不明确、编制程序不规范；过时的规划和内容过多，需要加强的规划不足；重规划的编制过程，轻规划的实施评估等。在规划工作中则具体体现为机械主义和形式主义泛滥，部门间各自为政、规划互不衔接，规划内容交叉重叠、甚至相互矛盾；下级规划抄上级规划、上级规划无法在下级落实；墙上挂的规划多，可操作实施的规划少等。

“十一五”时期和“十五”时期相比较，我国社会经济生活中将发生许多新的变化。社会主义市场经济体系的初步框架已经建立，市场化程度进一步提高，市场在资源配置中的基础性作用将进一步加强；城乡差距、地区差距、社会群体之间的收入差距以及就业等问题成为影响社会经济健康发展的重大问题，追求协调发展和降低社会摩擦的目标将更加突出；市场一体化进程加速，跨区域经济交流和联系将进一步突出；经济安全问题更加引起重视，涉及国计民生的战略性资源的开发建设更加需要进行统筹规划；政治文明建设进程加快，政府将更加重视民主决策和依法行政；加入世界贸易组织后设定的过渡期基本结束，规范和约束政府行为的条件进一步提高等。所有这些变化都将对现行的规划体制提出更高的变革要求，这就需要对规划体制进行不断改革、创新和完善，以建立与新时期社会经济发展要求相协调的规划体制。

二、国外的经验为我国规划体制改革提供了有益的参考

规划体制是经济社会发展规划的编制、执行、评估等方面的程序和制度，涉及到规划体系、规划内容、规划编制、规划实施和规划调整等方面的一系列制度性规定。规划体制的差异取决于一个国家的意识形态、价值取向、政治经济体制、文化传统、社会经济结构、发展阶段、国际比较地位以及路径依赖程度等，这使得各国的规划体制总是具有自己的特点并存在各种差异。比如在决定规划体制的基础性制度方面，美国和英国模式更强调经济的自由主义思想，在私人物品领域和可竞争性领域，政府的作用更多地表现在建立和维护供私人资本进行竞争的公共环境上。法国、德国、日本模式则主要体现出政府推行社会市场经济战略的特点，强调市场机制发挥基础性作用的同时，政府通过采取较多的经济干预政策来弥补市场力量的不足。俄罗斯模式则具有典型的体制转型特征，政府规划功能经历了从高度计划的模式到基本放弃，之后又进行恢复和重塑的过程。另一方面，经济的市场化和全球化特点又使得这些国家的规划体制具有许多共同的特征。我国市场化趋向的改革也决定了国外市场经济国家在规划体制方面的模式和特点有许多可供我们吸取和借鉴。

（一）各国具有不同的规划体系，但规划在社会经济发展中都具有重要的地位

按照功能的不同，各国的规划体系大多包括三大类，社会经济发展规划、空间规划和专项规划，但各国侧重点有所不同。

德国以空间规划为主体，联邦国土规划由联邦政府负责编制，主要是制定联邦范围内的规划目标、全国性的规划标准，并根据各州发展现状，从平衡发展的角度来调整全国性的布局。对基础结构、环境质量、经济结构、就业机会和定居条件等进行经济区划和平衡。该规划具有长期性和指导性，由联邦建设部牵头，与有关各部协商后提出规划草案。除这一综合性规划外，联邦政府还负责编制全国性的专业规划如铁路、联邦级的公路和高速公路、主要水路、国家公园、自然资源保护区、军事用地的规划等。联邦规划对州、市、县的规划起指导作用。各州和地方政府要负责编制与上级规划相协调的地区各专项规划和土地利用规划。

法国是西方发达的市场经济国家中“计划性”最强的。第二次世界大战结束后不久，法国政府成立了计划总署，负责对经济发展的全面规划。先后制定实施了11个4年经济发展计划。随着市场的发育和对市场作用的日益重视，指令性计划逐渐退出历史舞台，第九个计划开始向合同制方向发展，并成为中央政府调节国家政策和地方政策的工具。从第十个计划起，计划合同中量性的指标在减少，衡量结构调整及质量的指标在不断增加。但政府仍通过计划引导经济发展方向，设计国家的发展战略，缩小社会各界的收入差距。

美国政府具有自己明确的国家发展战略，与法国、德国等相比，虽然没有相对固定和直接的国家计划，但联邦政府下设的各委员会和部局都有各自部门的详细规划，并通常通过法案的形式发挥作用。同时，联邦政府也根据国家战略的需要临时制定相关规划，比如阿波罗登月计划、信息高速公路计划和田纳西河谷开发计划等。

俄罗斯从苏联时期的“全俄电气化”计划开始至今，其规划体制大体上经历了两个时期，即以指令性计划为特征的规划管理阶段和以指导性计划为特征的规划管理阶段。苏联解体后，俄罗斯曾经一度放弃了国家对经济的总体规划，但在1990年代起又开始着手制定国家社会经济发展的中长期计划。2000年开始实施了《俄罗斯联邦长期社会经济发展基本方针》（2000~2010年），并从1993年开始制定实施了3~4年不等的中期规划，以及1~2年不等的具体实施计划。

日本是一个较多推行政府主导产业政策的国家。1949年以来，先后制定了13个中长期经济计划。1990年代以来，日本政府主要通过了以下三项经济计划：1992年《生活大国5年计划——与地球社会共存》（1992~1996年）、1995年《新经济5年计划》和1999年《未来10年计划——经济社会的应有状态及经济新生的政策方针》。同时，日本的国土开发与整治综合规划也较多吸收了德国的空间规划的经验，对包括土地、交通、森林等自然资源和基础设施建设方面做了较为系统的规划。

韩国政府也比较重视经济长期发展规划，1960年代以来已先后实施了7个经济社会发展五年计划，之后开始实施“新的经济长期设想计划”（1996~2020年），在受到亚洲金融风暴的冲击之后，政府开始调整政府主导型发展战略，更多强调市场的作用。

（二）规划的地位和内容在不同的经济社会发展阶段是不断调整和变化的

规划综合反映了政府管理国家的意志和政策取向，是政府为推动社会经济发展和实现宏观调控而做出的谋划和安排，是政策实施的重要工具。从各国规划体制发展演变的过程来看，规划的内容日益丰富，规划的主体日益明确，规划的程序日益科学化，规划的体系日益完善，规划的权威性日益提高，规划之间的功能界定和相互衔接日益加强。总体上看，规划日益上升为公民意志和国家法律。但与此同时，一个明显的特征是各国规划的内容在不同时期是有差别的，根本原因在于经济社会发展的阶段和国家在国际经济环境中所处的相对地位在变化。市场经济越发达，市场力量越强大，国家在国际上的经济优势越领先，政府的产业政策则越弱化。与此相适应，社会经济发展的中长期规划就越向战略性、指导性和定性化方向转变，政府也就越重视对公共资源、公共产品和服务以及社会协调发展的规划与引导。目前发达市场经济国家对中长期的综合性社会经济发展规划的编制在不断弱化，而重点领域的专项规划和空间规划的地位在不断提高。

（三）具有规范民主的规划编制程序和完善的规划法体系

规划编制程序是否规范和民主直接决定着规划的可实施性和权威性是否能够得到保障。发达市场经济国家大都具有相应的规划法体系，对规划的目标、功能、主要内容、编制程序以及规划调整的法律程序都有明确的规定。规划的制定都要遵从公开性和透明度，民众大都具有广泛的参与度，规划都要经过权力机构的审批，一旦通过则通常以法案或法律的形式实施。各国规划的编制过程基本相同，都要遵循科学和民主的决策机制。比如德国空间规划方案的制定过程大致可以划分为三个阶段：

编制阶段。政府有关部门组织人员编制规划的初稿。编写人员可以包括内部职员，也可以包括外部聘请的专家。

商讨阶段。政府邀请有关利益各方对规划的初稿进行商讨，讨论过程往往要重复多次。政府综合有关利益各方的意见后，规划的最终稿，有关利益各方仍可以对最终稿发表反对意见。

审议阶段。政府将规划的最终稿、有关利益各方对最终稿的反对意见以及政府对反对意见的解决办法一并送交议会。议会讨论有关资料，最终表决通过之后，规划就成为具有法律约束力的文件。

另外，上下级政府之间的规划都有明确的协调机制。地区的规划在地区议会批准之后，需要上一级政府最后批准，以保证上下两级规划的一致性。当地方的规划与国家的规划相冲突时，联邦或中央政府有关部门可以对地方规划进行指导。理论上讲，如果地方拒绝中央政府的指导，中央政府有权直接修改地方的规划。同时，由于地区规划直接涉及到私人利益，有关利益各方有向上级政府和联邦或中央政府进行申诉的权利。德国各州的规划法，都对规划程序有详细规定。如不按规定程序走，公民可以对通过的规划进行起诉，法院会判规划无效。这种做法虽然容易使制定规划的时间比较长，但由于规划在制定过程中广泛听取各方面的意见，所以最后制定的规划能反映绝大多数人的意愿，使规划的科学性、合理性、合法性得到保障。规划出台后，也能得到各方面的支持和便于执行。

（四）具有分工明确的规划编制机构体系和健全有效的规划执行评估机制

一个分工明确和职能合理的规划编制机构及体系是保证规划编制工作有序高效进行的重要前提。市场经济国家在联邦或中央政府大都设有专门的规划部、局、署或者委员会，专门负责全国总体规划制定的组织、协调工作。比如德国的规划权归三级政府所有，即联邦、州和地方政府。联邦政府设有区域规划和城市发展部，主管立法，制定城市规划方针、政策、法规，拟定全国经济区规划、区域规划大纲，协调地方、部门之间的工作，掌握部分资金资助地方的城市建设。法国负责协调制定社会经济发展计划的机构是计划总署。计划总署可以得到其他研究机构的支持，比如国际信息与展望中心（法国官方的国际经济研究机构）、计划数理经济前瞻研究中心、生活条件观察与研究中心等，计划总署给这些机构一定的预算补贴。

与此同时，各国都非常重视对规划执行结果的评估，并有一套进行评估的法定程序和运行机制。法国政府在制定规划后，为了使公民更清楚政府公共政策的效果，使国家资源得到更好的分配，提高政府公务员的责任心，都要对规划实施情况进行评估。评估工作由一个政府的部际评估委员会负责，称全国评估委员会。该委员会由总理主持，由11位专业独立人士组成。全国评估委员会通过与计划总署协调建立评估机构，会同相关的政府部门共同确定规划评估方案和评估费用预算，对规划实施情况进行跟踪，对项目费用落实情况进行确认等，最后出具评估报告。

三、建立适应新时期我国经济社会发展要求的规划体制的建议

（一）要充分认识市场经济条件下规划的作用不是要削弱而是要加强

规划是政府行使经济社会管理职责的重要手段，而不是一种制度。规划的地位在本质上与社会制度无关，而取决于经济社会发展的阶段和政府调控管理社会经济发展的政策取向，还与经济社会发展的特点以及国家经济发展的国际比较地位有关。在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，社会经济资源的配置和许多重大的社会经济问题的解决都需要政府发挥积极作用，在市场机制尚没有完全建立起来的条件下，市场发育不足所造成的缺陷还需要政府进行矫正。即使在市场机制比较完善的领域，也会存在市场失灵，也需要政府进行弥补。同时，随着社会经济的发展，公共领域在不断扩大，对公共产品、公共服务和公共政策的需求在不断提高。与此同时，在包括土地、水资源、能源等日益紧缺和环境污染、生态治理、发展差距、就业及社会保障等问题日益突出的情况下，政府进行统筹安排、统一协调、总体规划的任务就越发紧迫。而在全球化和区域经济一体化的背景下，国家之间的竞争在日益加剧，国家战略的地位在日益突出，政府制定并实施国家战略的手段和途径也就越发显得重要。同时，作为一个发展中国家，我国在国际竞争中还处于不利地位，一些在竞争性领域的产业政策对国民经济的发展依然具有积极作用。因此，要充分认识到市场经济条件下，规划的地位不是削弱了，而是要加强；在我国目前所处的发展阶段，规划的地位同样不是要削弱，而是要进一步加强。

（二）要坚持“长远谋划、分步实施，广泛借鉴、兼顾实际，适度超前，协调一致”的原则

建立适应“十一五”时期经济社会发展要求的规划体制的改革势在必行。规划体制的改革应当坚持几个基本的指导原则：

第一，长远谋划、分步实施。以市场化为方向，将建立符合市场经济要求的规划体制作为规划体制改革的长期目标，分阶段实施，建立与我国市场化进程相一致的规划体制。

第二，广泛借鉴、兼顾实际。既要充分借鉴发达市场经济国家的经验和做法，又要注意与我国经济社会发展所处的阶段和特点相适应，充分反映和体现不同时期出现的新情况、新问题和新矛盾。

第三，适度超前，协调一致。要尽快解决规划体制不适应经济社会发展要求的矛盾，充分发挥制度创新在促进生产力和推动社会经济发展中的重要作用，发挥规划在社会经济发展中的战略性、超前性和指导性功能，使规划体制与社会经济发展水平和政治经济体制相协调。

（三）要突出强调和体现规划的“系统性、规范性、有用性和权威性”

第一，系统性。要加强不同规划之间的功能分工和相互衔接，对规划体系进行高度整合，避免各规划之间交叉重合甚至相互矛盾，建立层次分明、边界清晰、衔接协调的规划体系。要调整解决经济社会发展规划和空间规划之间的互相衔接。如各级城镇体系规划、土地利用规划、城市总体规划，其编制的依据应该是经同级人大批准的国民经济和社会发展规划。经济社会发展规划的内容要落实到具体的空间上。要调整解决重点专项规划与行业规划，以及行业规划相互之间的衔接问题。同时还要协调好中央政府与地方政府规划之间的协调问题。

第二，规范性。目前我国规划体制中的制度性规定，有些是法律法规规定的，更多的则是不成文的惯例和约定俗成的做法。规划工作的不规范导致了规划程序上和规划内容上的随意性。因此，规划工作必须走向法制化、民主化和科学化，要建立符合我国社会主义民主法制建设和政府依法行政的规划体制。为此，从长远来看，应该制定《规划编制法》。

第三，有用性。要切实取消目前大量存在的过时过多过滥的一类规划，特别是许多已经不符合经济体制改革要求的和不再是政府产业政策调整重点与领域的行业规划。要针对目前各级地方政府编制的与国家中长期经济社会发展纲要相衔接的地方规划中所存在的雷同和缺乏地方针对性的问题，调整或者不再要求地方政府特别是省级以下地方政府编制中长期规划。要针对目前规划内容原则性过强、操作性较差的问题，要通过改进规划编制方法来进一步提高规划的操作性、可行性和针对性。

第四，权威性。要针对目前存在的下级规划和上级规划不衔接，上级规划难以在下级规划落实的问题，切实加强对规划编制和执行情况的监管力度，依法动用司法程序来保障规划的执行和实施，提高规划实施的强制力和约束力。

（四）要重点围绕“四个转变”进行规划体制改革的设计和实施

第一，规划的领域由较多地覆盖社会经济各领域向主要以公共产品与服务和非竞争性领域为主转变。我国的市场化改革使市场机制发挥作用的领域正在不断扩大，许多行业和领域已经基本上实现了经济的市场化运行。因此，沿用传统体制下的许多竞争性领域的规划应该退出，规划的内容要进一步向公共政策领域转变。