社会政策的特征汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇社会政策的特征范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

摘　要：中小企业社会责任行为影响广泛深远，其特征可以从性质、动因进行归纳，表现出自发性、随机性、不稳定性和非系统性。分析认为，针对存在的问题需要从政府、社会、企业自身多角度采取措施，促使中小企业改进社会责任的履行方式。

关键词 ：社会责任；中小企业；行为

中图分类号：F275文献标志码：A文章编号：1000-8772（2015）25-0090-02

我国中小企业数量庞大，对社会经济影响深远而广泛，其社会责任行为存在有别于大中企业的特点，也存在一些突出问题，亟待引起更多的关注与探讨。

一、中小企业社会责任行为特征

中小企业社会责任行为的特征主要表现在以下方面：

首先，从其行为性质来看可以划分为两类，一类是法律责任行为与经济责任行为；另一类主要是伦理责任行为和生态责任行为，是企业自觉履行的和社会所期望的社会责任。同时，按照行为自觉的程度，可分为愿尽责任、必尽责任和应尽责任。愿尽责任是指企业主动选择与社会共同持续发展的战略，愿在承担社会责任中实现价值；必尽责任是指企业接受法律约束和守法经营；应尽责任是指企业以经济责任为前提，保证自身的生存和发展。

其次，中小企业履行社会责任的行为动因主要是利益驱动。具体包括：（1）为了提升企业利润。企业承担着对利益相关者的社会责任，努力维护良好的利益相关者关系，虽然有时候会增加企业成本，但从长期来看，企业的利润还是会得到提升。（2）为了提升企业形象。处于市场竞争中的企业，在追逐经济利益的同时还要讲究社会效益，实现两者的统一才能提升企业的形象和声誉，赢得消费者和投资者的信任。（3）为了提升竞争力。积极履行社会责任不仅有助于企业通过国际认证，还可以帮助企业突破贸易壁垒，打开通向国际市场的大门，从而获得更多机会参与国际竞争，获得更大的竞争优势和取得有利的竞争地位。（4）为了企业与社会关系和谐。企业作为社会的一个重要成员，承担社会责任不仅有助于社会发展目标的实现，促进企业社会关系和谐，也有助于获取更多社会资源和支持，维持企业的合法性和凝聚力。

第三，中小企业社会责任行为还具有明显的自发性、随机性、不稳定性和非系统性的特征。

1．自发性

一方面，由于生存竞争激烈以及大多处在成长阶段，加之资金缺乏、设施技术相对落后，中小企业往往缺少履行企业社会责任的自觉性和主动性，大多只是根据自身的需求和发展情况来相机选择承担一些社会责任，因而具有明显的自发性。另一方面，中小企业数量大、分布广、规模小，法律和媒体等外部的监督很难全方位地制约企业行为。因而，除了法律责任外，中小企业也可以逃避履行伦理的和生态的社会责任。

2．随机性

面对市场环境的复杂多变和有限的资源约束，中小企业需要根据市场的变化情况来经常调整企业的发展规划，这样就会影响到企业社会责任履行战略的实施，因此而具有随机性。

3．不稳定性

中小企业在履行社会责任过程中，会受到各方面的阻碍和各种利益的诱惑，而产生动摇，比如中小企业在履行慈善责任时，可能会影响企业利润，从而在整体上影响企业年度的经济目标；还有一些特殊行业的中小企业，在其生产过程中会给环境带来一定的破坏，不能达到质量标准体系的规定标准，但是为了降低成本，获得更大的利润，中小企业通常会选择继续生产而不是采取相应的措施来减少污染。

4．非系统性

企业是社会的一个重要的组成部分，但是大多数中小企业都没有设立专门社会责任管理机构，缺乏系统的、完整的社会责任管理机制，在规范化和组织化方面落后于大型企业，这样中小企业就很难将企业社会责任的履行及时转化为企业绩效，打消中小企业承担社会责任的积极性。

二、中小企业社会责任行为存在的问题

1．员工利益得不到可靠保障

为了节约成本提高利润，一些中小企业会忽视员工的利益。主要表现有：（1）劳动合同的问题。许多企业不与劳动者签订劳动合同，即使签订劳动合同，合同的内容也不规范，存在霸王条约。如许多企业在合同中有关最低工资、雇佣期限、工伤处理办法等的相关规定写得模糊不清，以减少出现劳动争议时的麻烦。（2）劳动保护的问题。许多企业存在着危害员工生命健康和安全的行为，如工作环境的极度恶劣、超负荷劳动使员工过度劳累、缺乏危险作业的安全措施等等。（3）社会保障的问题。主要表现为社会基本保险的覆盖率低。许多中小企业认为保险支出会加大企业的财政负担，如果员工出现疾病或工伤，企业只会给一次性的补偿甚至是辞退。（4）违法侵权的行为。主要有非法雇佣童工、辱骂体罚、限制人身自由等。

2．存在污染环境、浪费资源的现象

中小企业因为资金有限、规模较小，会有大部分的中小企业群体为了降低成本获得价格的竞争优势，在生产过程中会出现浪费资源污染环境的不道德行为。大量资源消耗型企业在迅速消耗着我国有限的资源，这些企业通常是技术落后、生产效率低下，为了追求更多的利益而忽略对自然资源的珍惜。又因为污染物的处理成本通常很高，中小企业的设施设备相对落后，其产生的污染物很难得到减排，这样就会污染自然环境导致生态环境的恶化。

3．诚信的缺失

中小企业不讲诚信的问题还比较普遍。大量的假冒伪劣产品主要来源于中小企业。低质和劣质产品给消费者生命健康安全带来极大威胁，也严重影响到了中小企业这个群体的形象。一些中小企业肆意侵权，其山寨品高仿品严重影响了中国产品在国际市场上的形象。

4．公益爱心的缺乏

因为许多中小企业正处于发展的初期，对慈善事业、公益事业这种高层次的社会责任的履行意识还很淡薄，缺乏参与慈善事业和公益事业的积极性。其主要原因是社会公共产品的盈利很低，公益广告的成本相当高。与此同时，中小企业的社会责任观较狭隘，只会关注对特定的人群和对企业所在的地域去履行社会责任，而且他们的公益需求会从自我需求层面来考虑，对整个社会的公益行为带有很强的功利意识，甚至是带有很强的政治功利性。

三、改进中小企业社会责任行为的对策

1．从政府角度促进中小企业履行社会责任

（1）完善对中小企业的激励约束机制。为更好地激励中小企业履行社会责任，政府需要完善对企业的激励约束机制。政府可以进一步出台并积极实施扶持政策，全面鼓励企业履行社会责任，支持中小企业发展。同时，政府可以采用约束机制来引导企业去自觉履行社会责任，优先为那些注重社会利益和相关利益者权益的优秀企业解决融资问题；为实行节能减排、努力保护自然环境和生态环境的企业优先发放贷款和提供发行上市的途径。在完善对中小企业的激励约束机制方面，可以采取追责制和问责制相结合的方式，对那些因为官员和政府不作为行为而产生的经济损失、环境污染、员工利益受损等问题，给予相关政府部门和官员严厉处罚。政府组织还可以设立促进中小企业积极履行社会责任的基金，建立中介服务机构来提供服务。此外，那些不利于中小企业自觉承担社会责任的法律法规应及时取消废除，对企业应该履行的有关道德方面的义务实施法治化管理也不容忽视。

（2）完善相应的法律法规。为了便于加大对中小企业履行社会责任的监管力度，加大对中小企业违法行为的处罚力度，我国出台了《劳动法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《环境保护法》等法律法规进行规范，但是实际执行效果往往打折扣。有些地方政府为了促进当地经济发展，追求政治绩效，会去牺牲劳动者的权益和破坏环境，一味地追求经济效益，大打资源丰富和廉价劳动力的牌。对于这种不道德行为，需要建立有关官员的问责制度，并且加大处罚力度。政府相关部门也需要与商会和行业协会联合促使中小企业依据我国现有的行业劳动标准进行生产经营，对于那种违背道德只追求经济利益而不顾自然环境和生态环境以及损害劳动者权益的行为进行严厉打击。企业行为违反了法律规定，就应该严厉处理，而不是给予宽恕，提高企业的违约成本，严重的情况下应该依法取缔，并且对于企业法人实施人格否认制度。这样企业即使没有意愿去履行社会责任，也会在“可置信威胁”下承担社会责任。此外，还应推动企业立法工作的进行，做好对利益相关者和消费者的保护工作，主要包括对违法企业法人的判刑、刑事拘留、强制中小企业对受害者进行经济赔偿。同时还要增强法律法规的可操作性，对具体的法律条款进行细化，做到针对具体问题都有相应的法律法规来解决处理。

2．从社会角度促进中小企业履行社会责任

（1）加强社会公众监督的力量。从社会角度来讲，应充分发挥工会、行业协会、消费者协会尤其是新闻媒体舆论等社会团体的作用，来弥补政府在监督上的不足和失灵问题，形成一个完整的、全方位、多渠道、多层次、立体化的全社会监督体系。新闻媒体营造出的良好的舆论氛围，对中小企业积极履行社会责任具有很好的促进作用。中小企业要想建立良好的信誉，树立良好的形象，提高公众对其的信任度，获得更多的外部投资者和消费群体，维护与中小企业相关的利益相关者的权益，为其投资者实现价值增值，必需要切实履行社会责任。故而，加强社会公众对企业社会责任的履行情况的监督力可以达到事半功倍的效果。

（2）积极发挥非政府组织的监督作用。非政府组织在市场环境中是个很活跃的角色，在推动企业积极履行社会责任有着政府所没有的重要作用。从西方的实践经验来看，非政府组织所起到的作用主要表现在两个方面：一是扮演增加中小企业压力的角色，作为督促中小企业履行社会责任的压力集团。另一方面，非政府组织还扮演了增强吸引力的角色，非政府组织会帮中小企业在一些志愿者组织和慈善机构之间搭建平台，让中小企业更好地施展在履行社会责任方面的才华。因此要尽快促进非政府组织在推动中小企业履行社会责任的作用。

3．从企业自身角度促进中小企业履行社会责任

（1）树立和强化社会责任意识。中小企业要树立牢固的社会责任意识，以战略的眼光看问题，把履行社会责任当作是一种对社会的投资行为，这样不但可以提升企业形象，还可以增强企业的竞争力。此外，中小企业还需要重构其企业文化、经营哲学、制度设计和价值观念。首先，以和谐理念为基础，中小企业应改变过去的“掠夺式经营”、“唯利是图”的经营方式，重构“竞合双赢”、“和谐共存”、“可持续发展”的经营哲学；其次，形成“以人为本”的企业价值观，一切从人文角度出发，尊重人、服务人、理解人，进一步创新研究生产人性化的产品，维护员工的基本权益，构建和谐的劳动关系；再次，要从制度上确保社会责任履行的高效性，构建与企业社会责任相适应的制度体系；最后，加大对安全生产设施、减排设施等方面的投资，推行绿色生产。

（2）将社会责任贯穿于整个生产经营过程。中小企业需要将社会责任贯彻于企业整个生产经营的过程中，使企业的社会责任更加具有实践性，把社会责任的履行渗透到产品的整个生产销售过程中，建立以“生产者责任延伸”为基石的循环经济体系。企业还需要注重可持续发展，在生产过程中对原材料的选择，对废弃物的回收、再生、生产全面负责。这就要求企业做到将消费者权益、环境保护等社会责任纳入到产品研发设计的前端，研究设计出对人的生活环境和自然环境影响最小，材料和能源消耗最少、废弃物的产生最少以及可再生利用资源最高的产品。对整个生产过程实施一体化管理，用循环经济获得更多的消费者投资者，赢得更多的商机。为此，需要从产品的研发设计、实验、制造、物流、回收利用或销毁处理等环节入手，从细节做起，更好地承担起社会责任。

参考文献：

[1]刘俊海．公司的社会责任[M]．北京：法律出版社．1999．

[2]陈晖涛．中小企业走向复苏的路径探索：强化企业社会责任[J]．

长春工业大学学报，2009（11）．

[3]朱教．中小企业的社会责任及道德问题[J]．经济问题探索，2000（3）．

[4]刘颖．中小企业社会责任现状及对策研究[J]．经济纵横，2007

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[5]詹锋，李勋，夏晶晶．促进中小企业履行社会责任的对策[J]．企

业改革与管理，2007（6）．

[6]王红．公司法功能与结构法社会学分析——公司立法问题研

究[M]．北京：北京大学出版社，2002．

[7]雍美玲．企业社会责任：中小企业的“新餐”[J]．今日财富，2007（8）．

[8]刘春英．论企业社会责任及其履行[J]．中国民营科技与经济，

2007（6）．

篇（2）

全媒体与社会嵌入理论

1.全媒体的内涵

全媒体是在中国传媒发展格局中自主探索和培育出的概念，具有本土化意义，反映了中国传媒的特色。国内对于全媒体的认识随着通信技术的更新不断加深，最初对于全媒体的理解只是局限于媒介形态的多样性，利用声音、图像、视频等方式进行的综合性的传播都称为全媒体。直到2008年烟台日报传媒集团首次整合集团内所有记者，组建了全媒体新闻中心，开始了全媒体的运作方式、生产流程以及各种运营平台的探索，业界对这一概念的理解才逐渐成熟和清晰。彭兰老师认为，全媒体是指一种业务运作的整体模式与策略，即运用所有媒体手段和平台来构建大的报道体系。它不再是单落点、单形态、台的，而是在多平台上进行多落点、多形态的传播。②

2.社会嵌入理论

观察中国传媒行业的变革，离不开本土环境下对社会结构的分析，将媒介使用放置于社会关系网络中，能够更好看清新旧媒介的融合过程与社会之间的互动、博弈的过程，嵌入理论可以为我们提供一个很好的视角。1985年新经济社会学者Granovertte提出了“社会嵌入”观点，认为社会关系网络是背景，嵌入是一种联结方式，人们的经济行为嵌入在社会结构中，社会结构呈现网络化的特征，现有的社会关系和网络是建立在具体的、持续的和反复的社会交往互动过程基础上的，个人的行为紧密嵌入在人际关系网络中。③

互联网已逐渐由内容平台向关系平台转变，截至2010年12月，中国网民规模已达到4.57亿，社交网站、微博客用户规模已分别达到2.35亿、6311万，④社会化媒体的发展已将网络用户组合在了巨大的关系网络之中，用户已习惯将现实中的关系网络映射到虚拟环境中，并且利用社交工具在虚拟空间中构建新的关系网，信息的传递方式又从“链式传播”跃升为“网状传播”，用户需要通过在“圈子”里的分享和互动实现个体价值的凸显。传统门户网站地位的降低已显现出了这样一种发展趋势，高信息量、低反馈度、弱关系度的门户网站已越来越无法满足用户深层次的需求，在信息泛滥的网络空间中，用户需要一个嵌入生活的平台向他人呈现自己的生活场景和私人体验，专注于在集群中构建自身的独特影响力，而不是陷入海量信息的大海中手足无措。从这一意义上来说，社会嵌入理论在处理媒介发展与个人需求的关系方面提供了很好的新思路。

社会嵌入视野下的全媒体发展特征

传媒行业的全媒体发展应该遵循两种发展规律，一是媒介技术发展规律，应该将先进的通信技术引入新闻传播过程中，实现资源高度优化整合；二是用户需求及心理发展规律，应该始终研究不断变化的用户接受心理，改进传播形态和方式，满足用户的个性化需求。就现在的情况而言，我国全媒体发展偏重于第一种规律的实践，而在用户的社会关系和心理方面的建设较少。对于全媒体而言，技术所能构建的表现方式和渠道总是有限的，只有充分调动起用户的积极性，培育并塑造用户的消费习惯，真正嵌入到用户的关系与生活中，全媒体的道路才会更加明朗。从嵌入的视角来看，全媒体发展应该具有这样的特征：

1.传播的社会网络化。全媒体具有强大的互动性，使得人们不再是单向度的被动接受者，而是与自身社会关系网络中的所有节点保持高度的开放性、分享性，使得人们的日常生活重新“部落化”。全媒体平台也必须充分利用强大的人际关系网络，真正嵌入进用户的社会资本中，以利用网状传播的优势扩大媒介产品的知名度和注意力，赢得良好的口碑。创刊于2010年7月的电子杂志《数字化时代的阅读报告》，是一份由数字媒体爱好者共同创办的，致力于探讨数字媒体的理论与实务问题的数字化刊物。在发行和推广方面，这份数字杂志主要通过Facebook、豆瓣网、人人网、新浪微博等社会化媒体，以向好友转发的方式进行，目前已经出了5期，在新媒体爱好者中积累了较高的人气。

2.内容的分众个性化。新媒体的发展催生出具有多样化需求的用户，在用户的碎片化程度不断加深的今天，全媒体更要对用户的生活方式、兴趣爱好、欣赏品位等多方面进行深入分析和挖掘，从用户的媒介使用需求着手，以更丰富的内容和多种方式为用户提供个性化的服务产品。当前快速发展的手机报，通过订阅彩信手机报或登录WAP版手机报，用户不仅可以借助图片和动画的形式更好地理解新闻，还能够通过手机报的策划、理念、市场定位等方面对用户群体进行精准营销，真正嵌入用户的感官体验和生活中，实现“窄众化、个性化”传播。

3.用户的需求驱动化。全媒体作为传媒经济结构的一个重要环节，不能仅限于将内容“推”出来，还需要介入到造势的过程中去，不仅为受众提供新的生活要素，还应该组织新的生活方式。⑤通过全方位的挖掘，拓展个人所拥有的网络关系，构建新的消费习惯和生活理念，从而使用户产生新的需求。乐视网（省略）作为国内最先依靠正版影视剧付费的视频网站之一，始终重视用户培育方面的工作。网站通过高清晰度的正版画质、无视频广告、低廉的收费标准，吸引着用户在网上付费观看正版最新影视剧，稳定了一大批忠实的付费用户，改变了以前免费观看的习惯。

4.产品的便携兼容化。全媒体要真正嵌入用户的生活中，必须保证其物理界面的人性化和易操作性。全媒体产品终端携带方便、小巧精致，才更有可能成为用户经常及习惯使用的随身物品。另外，还应该具备强大的功能性和兼容性。手机是目前集成度和便携度相对较高的终端。人民日报在2005年两会期间开通了手机人民网，其后陆续创办了“掌上天下”手机网站，面向全国正式发行手机报，开通了手机电视。还在去年推出手机电视新版“人民视讯”，24小时向手机用户提供丰富多彩的视频节目内容。

就目前我国传媒业全媒体发展状况而言，真正能同时具备上述四个特征的全媒体寥寥无几，大多数全媒体变革依旧坚持“内容为王”的传统思路，将多种传播形态结合在一起。虽然拓展了传播渠道，报道新闻的方式更为灵活多样，但对于用户的吸引力不大，效果一般，属于一厢情愿式的全媒体，同时也浪费了很多的财力物力。

全媒体的变革策略分析

麦克卢汉认为：“一切媒介都是人的延伸，它们对人及其环境都产生了深刻而持久的影响。这样的延伸是器官、感官或曰功能的强化和放大。”⑥全媒体也可以看成是人类感觉器官的整体延伸，或者说它是人类社会场景的一个“映射”，同人们的社会生活互相渗透，处在不断的互动之中，最终将成为人类生活不可缺少的一部分。全媒体是具有中国特色、符合当前媒介发展规律的传播方式，我们希望能通过对制约全媒体发展的一些不合时宜的问题加以调整，来保证全媒体的发展步伐更为稳健。

围绕上文所列举的四个特征，笔者认为，今后全媒体的发展将更多关注媒介同用户之间的关系，以用户个体价值的最大化实现为最终旨归。具体说来，笔者认为全媒体的变革从这三个方面进行：

1.由浅度嵌入向深度嵌入转变。客观而言，目前我国全媒体已经初步具备了嵌入用户社会关系和生活的态势，但这种嵌入还属于浅层次的嵌入，用户并没有将全媒体作为社会关系的必要工具或者是生活的一个重要部分，这表明嵌入的程度尚且不够，全媒体的效应并未很好地显现出来。全媒体可以借鉴社会化媒体的嵌入策略，在关系的构建和培养上下工夫，研究当前人们的精神文化需求和生活方式特点，进行有针对性的嵌入。

2.由单一终端向多样化终端转变。人们对于全媒体的感性认识最终靠服务终端实现，它直接影响着用户使用的视听感受和喜好度。目前所拥有的终端以手机居多，但手机报的发展受制于屏幕，分页太多，字体太小，不能适应传统用户的阅读习惯，而且所有的业务运作，包括新闻来源、内容分类等都是依附于传统报纸媒体或者互联网，原创内容太少。因此，全媒体呼唤新型的服务终端出现。它必须同时具备：便携性，兼容度高，界面亲切易操作，原创内容丰富，个性定制方便，有音视频多种功能和表现方式，还必须附带各种网络社交工具。

3.由同质模仿向创意特色转变。我国全媒体发展道路基本相似，特别是传统媒体都是由报网互动开始转型，继而将一个网站作为资源共享的平台，在其上增加音视频等多媒体应用，最后再拓展到手机终端，进行手机报的尝试。这一模式获得业界的高度认可，也被证明有较好的传播效果。但媒体之间存在着互相模仿、同质化的问题，给公众带来了审美疲劳。全媒体发展应该多增加创意产品，发挥自身的独特资源优势，打造强势品牌，切实提高用户的忠诚度。

注释：

①王媛媛：《质疑“全媒体”》，《传媒观察》，2010年第6期

②彭兰：《媒介融合方向下的四个关键变革》，《青年记者》，2009年2月下

③邓今朝：《组织公民行为的保持和自强化机制研究――基于社会嵌入的视角》，《软科学》，2010年第9期

④中国互联网信息中心（CNNIC）：《中国互联网发展统计状 况报告》，2011年1月

篇（3）

中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1004-4590(2012)05-0052-04

1 提出问题

体育服务产业政策是指引导、规范、鼓励和支持体育服务产业发展的政策的总称。我国国家统计局和国家体育总局2008年出台的《体育产业及相关产业分类标准》将我国体育产业分为体育服务业、体育用品业和体育建筑业。其中的体育服务业即为本文中所指的体育服务产业，如体育培训业、体育健身娱乐业、体育竞赛表演业、体育彩票业等。体育服务产业在管理和经营模式上与其他体育产业类型具有较大差异，引导和规范体育服务产业发展的政策也体现出较大的独特性。对体育服务产业政策进行专门研究，对促进体育服务产业的发展和优化体育服务产业政策本身均具有重要意义。

很多产业政策研究成果表明：产业政策的积极作用远远高于消极作用，产业政策的作用是有限度的，有时也会出现低效的情况，但是并不能否定产业政策在国家经济发展中的作用［1-3］。在我国体育服务产业政策的运行中，存在一些对体育服务产业政策是否发挥作用的质疑，通过对南京、无锡、苏州、嘉兴、西安和武汉若干体育产业经营者访谈后，发现很多经营者对我国体育服务产业政策的认识非常浅薄，对我国体育服务产业政策本身持不信任态度，甚至认为体育服务产业政策没有对体育服务产业起到促进作用。目前已经有不少专家和学者对我国体育产业政策进行了若干研究，但是主要以描述现象为主，如政策内容滞后、缺少配套措施、权威性低等［4-6］。尽管如此，这些研究很少针对体育服务产业政策进行专门研究，也没有对体育服务产业政策基本特征的涉及。科学认识体育服务产业政策基本特征是了解体育服务产业政策的基础环节，因此研究我国体育服务产业政策基本特征，提高人们对体育服务产业政策的认识，对设计体育服务产业政策内容和提高体育服务产业政策的执行效果都具有重要意义。准确认识我国体育服务产业政策的基本特征，对深入研究我国体育服务产业政策和指导我国体育服务产业政策的具体实施也具有重要价值。

2 体育服务产业政策概念和基本属性

产业政策通常被描述为：“国家根据国民经济发展的内在要求，调整产业结构形式和产业组织形式，从而提高供给总量的增长速度，并使供给结构能够有效地适应需求结构要求的政策措施”。产业政策根据产业的分类或细化程度可以分为不同的类别，可以是某一行业的产业政策，如工业政策、服务业政策；也可以是某一产业类别的政策，如钢铁产业政策、汽车产业政策、体育产业政策、体育服务产业政策等。体育服务产业政策是产业政策的分支，是关于体育服务产业的单体产业政策，与文化产业政策、旅游产业政策一样，专门为了发展某一单体产业发展的政策体系。从产业经济学和政策学的角度可以将体育服务产业政策描述为：“国家根据发展的需求，为了提高体育服务产业增长速度，通过优化体育服务产业结构和组织，使体育服务产业能有效地供给，并适应社会需求而采取的各种政策措施”。体育服务产业政策是各类政策构成的政策体系，如税收、财政、物价等经济政策是体育服务产业政策的主要组成部分，另外一些行政管制政策，如行政审批政策、行政监督政策等也是体育服务产业政策的内容。体育服务产业政策归根结底是政策，具有政策的根本属性，如具有合法性、权威性、利益相关性。除此之外同时还具备其他一些属性，如正误性和实效性。人们对体育服务产业和体育服务产业政策的知识水平，以及对政策信息掌握的充分程度等会影响政策制定或者执行是否科学；体育服务产业政策是在一定的历史条件下推行的现实政策，随着时间的推移，政策可能会失效或者不再起作用。

3 我国体育服务产业政策基本特征

体育服务产业政策具有政策的基本功能和属性，但是由于其是一项具体的单体产业政策，因此具有独自的基本特征。我国体育服务产业政策的这些基本特征是在当前较长的一段历史时期内形成的各种政策特点，主要体现在政策环境、政策手段、政策执行、政策目标、政策调整等若干方面。而体现体育服务产业自身基本特征比较明显的几个方面是体育服务产业政策环境特征、体育服务产业政策需求特征、体育服务产业政策执行特征、体育服务产业内容特征、体育服务产业对象特征。

篇（4）

中图分类号：C91 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）06-0044-02

1 “社会资本”提出

社会资本是一种以信任为核心，以公民参与的网络为载体，以互利互惠的规范为运行规则的资源形式。充裕的社会资本往往产生凝聚力强的公民社会，因此必须重构社会资本，以实现社会资本与公共政策执行的良性互动。

自从法国著名社会学家布尔迪厄（Pierre Bourdieu）1980年正式提出社会资本的概念以来，对社会资本的研究引起了多学科学者的关注：科尔曼（James Coleman，1988）、普特南（Robert Putnam，1992）等社会学家纷纷给出社会资本的定义，并将其确认为继物质资本、人力资本之后的第三种资本形态，并一起构建了新的经济增长和社会发展理论模型。

皮埃尔・布迪厄（Pierre Bourdieu）认为：社会资本是真实或虚拟资源的总和。普特南认为：社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络。社会资本的信任，同时也被看作是“公民社会的黏和剂”。科尔曼则从社会资本的功能角度指出：许多具有两个共同之处的主体，它们都由社会结构的某些方面组成，而且他们都有利于行为者的特定行动。亚历山德罗・波茨（Alejandro Portes，1995）认为：社会资本是指个人通过他们的成员资格在网络中或者在更宽泛的社会结构中获取短缺资源的能力。弗朗西斯・福山认为社会资本的信任就是“在正式的、诚实的和合作行为的共同体内，基于共享规范的期望。奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为：社会资本是关于互动模式的共享知识、理解、规范、规则和期望。国内也有许多社会资本研究，如张其仔（1999）把社会资本定义为社会网络（一种最重要的人与人之间的关系和资源配置的重要方式）。边燕杰、丘海雄（2000）也把社会资本定义为行动主体与社会的联系以及通过这种联系涉取稀缺资源的能力。

综上所述，国内外许多文献都讨论了社会资本。但到目前为止，可看到的文献中专门针对网络、信任这两大社会资本对政策执行影响进行系统实证检验的研究较少。综合前人的研究，社会资本是在特定的制度前提下，能够推进合作、增进效率和带来长期利益流的信任与网络的总称。

2 主要内容及研究思路

普特南认为，社会资本是公共政策过程科学性、民主性、有效性的重要变量，但它不是有效的公共政策的替代物，而是这种政策成功的前提。概括起来，我们从信任、网络两个维度构建社会资本的二维分析模式。本文基于社会资本视角将讨论政策有效执行的影响因素：网络、信任这两个社会资本与执行的关系。

2.1 政策执行

政策执行是政策过程中非常重要的功能性环节，是将政策目标与政策方案加以连接的中介性环节，也是将政策方案与政策目标转化为政策现实的唯一途径。毋庸置疑，政策执行的有效与否，得力与否事关政策的成败。概括地说，政策执行就是政策方案在被选定且经过合法化之后，政策执行主体运用各种政策资源，采取各种政策手段和工具，将观念形态的政策转化为实践行动和实际效果，从而实现既定政策目标的行动过程。政府公共政策的执行是以政府与公民的良好合作为基础的，而政府与公民良好合作关系的建立则是以社会资本充分发展为前提的。

2.2 社会资本构成要素

（1）信任。

我国政府价值导向与社会资本的信任分析：我国作为拥有悠久历史文化传统，以诚信为主导价值观的社会主义国家，储备了大量特有的信任性社会资本，但由于传统体制惯性的影响，我国政府管理目前还主要是以国家、政府为核心来运作。政策执行者为了保护自己的既得利益，在执行中进行政策贪污，不传达、不执行有利于人民的政策，损害群众的利益，造成目标群体对政府的不信任，致使执行者与适用者利益冲突严重。彭泗清（1999）、李伟民和杨玉成（2003）等学者都曾经根据转型期中国人信任的特征，对韦伯、福山的观点表示不赞同。彭泗清（1999）的观点是：“对中国人对外人极度不信任的观点应该提出质疑，因为中国人对外人不信任，仅仅是起点上的不信任，这可以通过交往过程而改变，即通过交往的过程，人们之间可以建立起相互信任的关系。”

（2）网络。

社会资本的网络是指人际关系网络（社会关系），是隐形的。社会资本是社会性的，是植根于社会关系中的，拥有更多的有价值资源并可对组织的决策施加影响，可降低交易成本。而网络时代的网络给人际关系网络架起了更坚实的桥梁，使得人们之间的联系会随着网络的便捷性而越来越密切。政策执行网络，作为政策执行的主体或客体的政府、社会团体和公民在政策执行过程中，基于沟通和信任而共同参与政策执行并由此形成的参与者之间的网络。从社会资本和政策执行网络的内涵，我们可以发现社会资本与政策执行网络之间的内在逻辑关联性。

3 研究主题原因分析

考虑到政府在民众政治和社会、经济生活中的重要作用，民众对政府形成特定的主观认知，或者说政治信任水平，对选举参与行为就可能存在重要的影响；同样的政策信息和同样的政策目标群体往往会因政策执行者的不同而出现大不相同的信息传递效果。

公众对政府信任下降，引发政府信任危机，主要原因包括行政人治色彩浓重；行政权利缺乏制约；公共行政缺乏绩效评价体系等。政府信任危机对公共行政的挑战：行政领域存在的道德问题导致政策执行走样；行政领域存在的道德问题使行政效率降低。公众对政府的期望主要包含两项内容：一是政府官员的行为符合“公认”的道德准则；二是在与政府的交往过程中能满足自己的利益要求。政府要赢得公众的信任，就需要拥有具有科学性、稳定性和连续性公共政策运行机制。

4 研究假设与指标体系

操作化定义：社会资本是行动者在行动中获取和使用的嵌入在社会网络中的资源，是对网络、信任对政策执行的影响及其关系等问题的看法。

4.1 研究假设一

（1）网络与执行的关系。社会资本中的网络是指社会参与网络（人际网络），主要有横向网络和垂直网络。对共同体而言，横向网络越紧密，其公民就越有可能进行为了共同利益的合作，而垂直网络无论多么紧密，都无法形成社会信任和合作。因此，就解决集体行动困境而言，垂直网络要比横向网络的作用小。为经验考察设立可推论的假设，如：密网更可能促进资源的共享，减少交易成本；开放的网络更可能获取优势资源，有利于政策执行。正如普特南所认为的，公民网络是社会资本的重要形式：共同体中网络越密集，其成员将越有可能为共同利益而合作。

（2）研究假设一相对应的指标体系是。社会资本与政策执行网络之间存在着内在的逻辑关联性；凡是社会资本越充沛，政策执行网络就越容易得到有效运行，政策就越容易得到有效和充分的执行，公共问题就越容易得到有效的解决。

4.2 研究假设二

（1）信任与执行的关系。政策目标群体对政策执行者的信任及其程度是政策有效执行的重要基础。政府作为对社会经济发展实施宏观调控的重要杠杆，政策的作用能否得以有效的发挥取决于政策执行的效率，而政策的有效执行是以政策目标群体对所推行政策的认同和接受为前提条件的，而政策能否被认可在很大程度上则取决于于社会公众对作为政策执行者的政府官员是否信任以及信任的程度。

（2）研究假设二相对应的指标体系是。根据权威的韦伯斯特英语辞典的解释，信任是指对人或对物的特性、能力、力量和真实性的确实信赖，或者是对人的信任，它所注重的是对人性的期待，强调的是行为主体和行为对象之间的关系因素。信任可以由多方面的因素而产生，可将信任划分为：由人格特征产生的信任、由能力特征产生的信任、由权威特征产生的信任、由态度特征产生的信任和由仪表特征产生的信任等五种基本类型。

5 结语及文献资料

总之，在转型期中国社会，尽管诚信危机是一个严重的现象，但基于理性认知以及基于情感发展和身份认知的人际信任，仍然在转型期人际关系的发展中发挥重要作用。公民社会的产生有助于形成一个政民高度认同的价值网络，使得社会人际关系和谐，实现社会资本与公共政策执行的良性互动。

参考文献

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［2］（法）布尔迪厄，包亚明译．文化资本与社会炼金术［M］．上海：上海人民出版社，1997：202．

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［5］（美）林南，张磊译．社会资本―关于社会结构与行动的理论［M］．上海：上海人民出版社，2005：23．

篇（5）

    二、经济法的政策性

篇（6）

二、经济法的政策性

经济政策在很大程度上影响经济法的基本内容，同时经济法又体现了经济政策的各项任务。如《中华人民共和国城市房地产管理法》第四条以“国家根据社会、经济发展水平，扶持发展居民住宅建设，逐步改善居民的居住条件”为发展目标。这一发展目标是经济政策，但通过法的基本形式将其固定下来，并在该发展目标的基础上对城市房地产的开发、交易等作了细化规定。又如，产业政策对经济立法也有很大影响。《反垄断法》作为“经济宪法”、“经济基本法”，虽然也是政府干预经济的手段之一，但它的重心是通过遏制垄断和限制竞争等行为以发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。我国自2008年实施的《反垄断法》标志着政府要充分发挥“市场之手”作用的政策取向。市场经济的核心是自由竞争，国家对市场的干预则仅为补充和纠正市场经济的自身不足，为自由竞争创造必要的条件和环境。可以说，现代国家基本上都奉行这样的基本经济政策，即自由竞争和国家适度调节。而“适度调节”是因国情而异的，因时而异。但有一点是共同的，也是目前多数国家所认同，即国家对经济的调节必须适可而止，绝不能过分干预市场主体的活动。自由竞争是市场经济活力的根本所在。例如，以美国为例，一场严重的经济危机使得美国政府不得不调整经济政策以应对社会问题，以国家干预理论为指导的政府出台大量经济政策解救美国经济。随着时间的推移，人们发现过度的干预使市场本身的各项优化职能得不到充分发挥，故又不得不因时因事的调整各项政策以带动经济的发展，使市场的自身职能得到最优的发挥。政策的变化也推动着法律的变化，二者在变动的方向上是一致的，即都朝着能更快适应社会、更加切实解决现实问题、更加有效地推动社会经济发展的方向前进。正是顺着这条前进方向，如今美国、德国、日本等国的经济法现在基本已形成以竞争法为核心、以调控法和市场管理法为侧翼的法律体系。因此，政策因经济形势或其他社会需要而经常发生变化，经济体制也非一成不变，经济法也受其影响而处于变动之中。如为了应对国家保护中小企业的产业政策，我国《反垄断法》规定的垄断协议豁免事项包括“为提高中小经营者的经营效率，增强中小经营者竞争力的”，专门对中小经营者做出了垄断协议豁免规定；根据欧洲经济与货币联盟条约，德国修改《联邦银行法》，把对货币和金融的控制权交给欧洲中央银行；经济合作与发展组织发起在巴黎签署《禁止超越国际的贿赂行为条约》后，缔约国则需相应地制定或修改国内法，以禁止企业为取得合约而向外国官员提供好处。经济法的政策性特征同样体现在执法与司法领域，并非所有的经济政策都要通过经济法的形式表现出来。

篇（7）

关键词 环境保护税法；环境资源；公共管理；环境经济政策；环境权益

引言

2015年6月10日，国务院法制办公布《环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），标志着中国环境税的开征已经纳入政策制定和颁布的议程。中国针对环境税开展深入和系统的讨论始于20世纪90年代初，20世纪90年代末到本世纪初，中国应该开征环境税的呼声渐强不断，直到2007年，国务院的《节能减排综合性工作方案》正式提出要“研究开征环境税”；又历经8年，在财政部、国税总局、环保部和国务院法制办的努力下， 《意见稿》在2015年终于公布，有此进展实属不易。

正因为其来之不易，也因为作为一项重要的环境经济政策历经数年方有问世希望，社会各界自然对其有诸多热议，在举手欢迎的同时，更有对该《意见稿》诸多失望的探讨。该《意见稿》的核心内容除对纳税人、税额、征税对象和征税范围、税收优惠以及征收管理进行了表述和规定外，特别突出的是提出：对超标、超总量排放污染物的，加倍征收环境税；对依照环境保护税法规定征收环境税的，则不再征收排污费。也正如此， 《中国经济导报》等媒体对环保税研究有关专家的采访认为， 《意见稿》大体上是对2003年7月实施的《排污费征收使用管理条例》的“费改税”平移，同时吸纳了2014年排污收费提标改革的新成果，体现了“清费立税”的思路。有关专家认为， 《意见稿》只是环境税立法的阶段性成果。

本文试图对中国环境税政策的颁布和实施提出若干需要探讨和关注的问题，以期引起学者和决策者的关注和讨论，使得中国的环境税法及相关政策能够不断地正本清源并发挥其保护环境的真正作用。

环境资源的社会经济属性与特征甄别及公共政策和管理含义

环境问题在社会经济环境系统中，体现为人类系统与自然系统之间的物质流动、能量流动、信息流动以及相应的价值链变化的失衡，进而导致环境污染、资源耗竭、自然环境和生态系统失衡，并因此带来人群健康以及其他受体损害、社会经济和民众福利损失，乃至支撑人类社会长期可持续发展的自然环境资源的损耗。

环境资源（本文所言的“环境资源”，包括环境质量和容量资源。下同），人们对其自然属性的探讨和研究已经颇为深入，但对自然属性对应的社会经济属性和特征的认识却不足也分歧甚多。而对这些重要的社会经济属性和特征的认识，直接关系到环境决策和政策的制定与实施。因此，有必要进行不断地深化和讨论，使得环境公共政策不仅有效，更不偏离其必须的公共管理要义。

环境资源除具有文化特征，变化、复杂性、多样性、冲突特征和不确定性、不可逆、不可替代特征之外，下述几个方面在讨论环境税以及相关环境公共政策中需要给予足够的关注和认识。

首先，环境资源是财产一财富一资产，更是一种自然资本。环境资源不仅是一种有用性的资源，也是一种财富，更是具有随时间增加其价值增值且稀缺性递增的资产，不仅如此，它还具有资本的属性，即在其使用和消费过程中，可带来持续的收人流，亦即具有利益产生和利益分配的特点。然则，如下所述，其具有典型的公共财的特点，属共有财产范畴。既然不仅是财产而且是资本，就涉及到，相关主体不仅需因对环境资源的占用进行支付以获取相应的使用权；同时还涉及，对因利用环境资源（自然资本）所获得的收益流是否也需要在使用者和公共财所有者之间进行分配的问题。

第二，环境资源是典型和重要的公共物品，具有公众性和基本公共服务特征，不仅具有外部溢出性特点，亦即外部性，同时，具有典型的稀缺性和竞争性使用特征。环境以及环境资源作为诸多生态和环境服务功能的载体以及提供者，兼具公益品和公害品特征。一方面，当它能够满足人或社会生存、生产和发展、文明存续需要的时候，体现为公益品特性；另一方面，环境资源受到破坏或影响，致使其数量或质量下降则会导致人类福利下降，甚或造成不可挽回的生命和财产损失，从这个意义上，它会体现出公害品的特征。与民众生活和企业生产对良好环境质量以及充足的环境资源供给的需求相比，环境质量和环境资源的数量和质量具有稀缺性特点，且在使用和消费过程中具有影响他人的外部性特征，使得在如何利用环境资源以及环境质量变化的情况下，都会导致对环境资源的竞争性使用以及利益冲突。

作为一种公共物品和公共服务，不仅与公众基本需求满足和生活质量保障及提升有关，也涉及公众和公共环境权益保障以及权益受损的赔偿和对破坏权益的行为及主体的处罚等问题，同时它也可以被看作是用于生产的公共投入品。其关键的政策问题在于如何有效提供公共物品／服务的供给、有效使用和管理环境公共财（特别是避免“免费搭乘”问题和资源滥用问题），其底层的关键问题在于权益结构、权益体系和权益保障制度的构建。

对于外部溢出性或者说外部性，相关理论和政策讨论已经很多，但需要注意的依旧是外部性问题的解决和政策讨论，其核心基础依然是责、权、利的有效界定和保障。让产生负的外部性的主体承担其外部成本，并通过政策对产生正的环境外部性的主体和行为提供激励，是相关环境政策设计和制定的基本原则。

环境资源／环境服务的稀缺性和竞争性特征不仅体现在不同的用途间，还体现在区域间、国家间、不同的代际之间，也体现在不同的用户和利益集团之间。正是由于这种竞争性的存在，使环境资源在具有外部溢出性的同时，通常也具有很高的使用者成本，并由于其外部效果的溢出特征，出现了“可持续性”和“不可持续性”的跨边界（区域）贸易／影响问题。社会必须依据某种规则、原则以及制度对具有稀缺性和竞争性的资源进行配置，以实现经济效率和社会公平。其政策含义的核心是公平和效率的权衡、均衡、制衡。环境税需名正言顺、体现环境公共管理要义

环境税应是对国家／公民的环境权益及环境资源价值属性的承认

环境税的制度设计首先应体现和反映环境容量和质量资源的公共财、公民环境权益、用于生产的公共投入品及环境资源价值属性等重要特征。特别需要说明的是，环境资源的价值属性，不仅反映在环境的各组成要素：土地资源、水资源、矿产资源、生物资源等对社会经济发展的服务功能上（以及经济价值上），也反映在其作为支撑社会经济生产和生活持续进行的资本意义上，而且环境的结构、状态及其特定的物质、能量、信息等流动均对人类社会的发展提供了不同方式的支持，是人类社会生存和发展的必要依托和限制条件，尚无法通过现有的环境价值评估准确反映，但会随着时间的推移不断升值。因此，环境税的理念和框架设计不可以也不应该仅仅局限在环境污染的直接经济损失上，甚至是污染治理成本上（当然，实践中，具体的税率设计可能是一个多方博弈之后的低税率方案，但即便如此，原则上仍需明确真正的责任和义务所在）。

在实践中，环境税作为国家调节社会经济行为的重要杠杆，它是扭转价格扭曲现象、反映真实社会边际成本的有效手段。因此，环境税首先也必须体现污染者负担原则（污染的外部性），同时，还需要体现使用者／受益者负担原则。体现污染者负担原则，亦即污染者需要为其生产和生活活动所带来的环境外部性（环境质量影响）而承担缴纳环境税的义务：体现使用者／受益者负担原则，亦即任何消费和使用环境容量资源的主体均需对使用共有环境资产（资本）承担缴纳环境税的义务，以及通过税收减免、优惠和生态服务支付等方式对生态和环境服务的提供者给予激励，提升环境友好行为／产品的市场竞争性。税率则应随着人们对环境资源价值属性的认知变化以及环境保护目标而进行相应的调整。

环境税的核心功能

环境税的功能有很多，但其核心功能是通过税收政策的实施，形成恰当的价格信号，纠正市场失灵，实现环境资源的有效及效率和公平的配置。

由于外部性存在导致的市场对环境资源合理而有效配置的失灵，使得社会经济生活对环境资源进行过度开发和利用，从而导致社会经济发展的低效率状况。解决这种价格扭曲现象，需要得到正确的价格。即，要调节市场价格使其反映真实的社会成本，从而使市场价格能逐渐趋近其价值。而为了达到这种理想的价格水平，则必须有政府的干预，即采取税收或收费的方式，使得环境资源的消费者（生产者和一般消费者）承担除了生产成本之外的耗竭成本（使用者成本）及环境成本，即全部社会成本。虽然市场能够解决许多问题，但由于市场失灵的存在，使得市场不能解决所有问题。要校正这种失灵状态，必须结合政府的强制性或其他有效的干预方式，使得环境资源能够在当代社会各成员间以及当代社会成员与未来世代的社会成员之间公平、有效地分配（代内公平与代际公平）。征收环境税将是这种政府干预以实现社会环境资源的真实价值体现以及弥补或纠正市场失灵现象的有效手段。

作为一项重要的环境经济政策，人们往往重视的是其筹集资金的功能（通俗地说，即取之于民用之于民）。一是对任何占用、使用、甚至破坏环境资源的行为主体收税，体现社会主体需有偿使用公共财的原则；二是征收环境税增加财政收入的同时，将其再投资用于保全自然资本和改善环境；三是通过税收中性的原则，降低其他税种的税率水平，从而推动社会收入再分配的合理化。

但实际上，环境税还具有通过提供恰当的价格信号实现环境资源的有效配置（提升效率）；通过价格信号和改变成本承担方式，进而改变社会各行为主体（特别是生产者和消费者）的行为，使其趋向于采用更为环境友好的行为模式；特别重要的是，环境税具有非常重要的收入再分配特点和作用。因此，对于环境税相关纳税主体的界定以及税率的高低、税收收入的使用，都是非常关键和重要的公共政策问题，由于环境资源是社会经济生产生活的必要投入品、民众的基本公共服务权益、社会长期可持续发展的自然资本属性等多种特征集合，使得征收环境税成为实现社会环境资源的真实价值体现以及弥补或纠正市场失灵现象进而在社会不同主体和不同代际之间公平有效配置环境容量和质量资源的有效手段，且必须力求效率和公平的兼顾。

环境税不仅仅是一个税种，更是一个税收制度体系

第一，纳税人或者说纳税主体不仅是特定的生产者和经营者，而且是使用环境资源的所有主体，包括消费行为和其他行为对环境资源产生影响的个人。

第二，广义的环境税是指以环境保护为目的开征的各个税种的总称，按内容主要包括四类：对排放污染物或影响环境资源的行为征收的各种排污税或污染税，比如二氧化硫税、氮氧化物税、固体废弃物税、水污染税、噪声税以及碳税等；对污染产品和资源产品征收的各种产品税，如对煤、燃油等矿物能源的征税，对机动车的征税等，其性质属于特别消费税，因此可以简称为环保型消费税或者绿色消费税；对自然资源开采征收的资源税；具有环保意义的其他税收，包括按环境影响程度设计税率的其他税种（如在使用环节征收的按百公里碳排放水平设置税率的机动车税）和将税收收入专项用于环境保护目的一般性环境附加税。

第三，环境税的课税环节，既可能体现为对污染物本身征税；也可能体现为对污染的最终产品征税，如对机动车辆征税；对污染的投入物征税，如对煤征税；对产生污染的生产过程征税等。

第四，环境税与其他税收制度一样，不仅涉及向谁征收、征收多少、怎样征收的问题，还必须明确环境税收收入的主体、用途、使用方式等，以及如何确保环境税体现税收中性的原则，在调整社会收入再分配的同时，不增加社会的总体税赋负担。

第五，环境税的实施与执行不仅需要强调效率，同时环境税有可能涉及民生产品和服务，因此，在税制设计过程中需与支持性政策并行设计，比如，针对贫困群体、贫困地区的补贴（无论是直补或是复杂一些的交叉补贴的方式）；使其兼顾公平和社会收入分配及发展权益保障的公正性。

第六，税率设计既需要符合环境税的作用发挥，也需兼具可行性和社会可接受性。

第七，环境税需与其他现行的各类环境政策有机结合，不能简单叠加，甚至为政策创新而创新。政策创新不是目的，保护环境、维系和提升自然资本才是目标。

环境税法和政策制定需要关注的其他若干问题及建议

其一，环境税法既然不是作为具体的实施方案而是作为一个原则性的法律规定，则首先需要明确各社会经济主体（企业、组织、个人或消费者）在环境资源（包括容量和质量资源）的保护、使用、破坏等各类不同行为和影响方面的责任、权利、义务。在此基础上，应先有清晰明确和完善的框架设计（路线图），针对所有主体、所有行为以及与环境有关的污染物和资源及影响等，亦即任何对环境容量和质量资源产生影响的主体、行为等均负有缴纳税收的义务，而不是仅限定在某个具体主体和具体行为和具体污染物上。当然，这并不排除，而且事实上，具体实施可以也只能分步进行。但具体实施方案是环境税的具体实施细则和政策所需要进行的分步实施方案。

其二，虽然环境税和环境保护税两字之差，实则内涵和外延差异很大。尤其是，假如为了使得排污费改税和平移变得顺理成章而将环境税叫做环境保护税，则失去了这次环境政策变革的大好机遇。排污费改税和平移，不是环境税的全部，至多只能说是政策改革推进阻力下的一时权宜之计；费改税只是环境税政策推动的步骤之一，不能以此作为环境税的框架，更不应是长期的制度安排。如果现在不加以澄清，遗害无穷，最直接的恶果就是弱化和矮化了环境税政策的应有之义。

其三，应明确税率的基础和税收征收的原则。仅依据污染治理成本作为税率的基础，有违环境资源社会经济属性，即不利于改变主体行为、不能体现环境资源使用者和破坏者的必须承担的全额支付底线，也会造成长期不利于社会公平的收入分配鸿沟。当然，如前所述，具体实施时，理想税率会让位于现实的博弈结果。但原则上，应该明确课征的税率所基于的基本原则。至于税率是否应该有地区差异和群体差异，取决于污染物、污染行为及其影响和效应；而不应是基于经济发展水平和程度以及支付能力的考量。责任是责任、义务是义务、权利是权利、补贴是补贴，不可彼此混淆。对经济落后地区、贫困地区以及贫困群体可以通过支持性政策的制定，或者采用直补的方式或者采用对其“社会”基础设施等进行支持，降低环境税实施对这些群体和地区的不利社会影响。但必须避免责权利义务等的混淆，简单而言，即便补贴也要避免暗补而是要明补。

其四，税制设计需与支持性政策并行设计（比如针对贫困群体、贫困地区的补贴，无论是直补或者是复杂一些的交叉补贴的方式），使其兼顾公平和社会收入分配及发展权益保障的公正性。此外，“税收中性”问题应该也必须纳入考虑的范围；同时，税收收入主体、用途需要明确。

篇（8）

引言

1902年，在泰国政府供职的一位叫J.霍曼?范德海德的荷兰著名灌溉工程师提出一项政策建议：在泰国湄南河畔的猜那兴建一座大型水坝，并随之提出方案。湄南河谷中央平原当时是泰国出口支柱大米的主要产地。为了进一步提高土地生产率，有必要适应这块土地地势坦荡但需加强灌溉的特点，修建一座大坝和广泛的运河网。范德海德的政策建议及设计方案正是适应这一需求而提出。但从1902年底到本世纪末1909年间，虽然他屡次向政府官员阐述建议并辅以一项周密的计划论证建议，该计划内含政府财政成本和效益（增加了土地税、水费）的估计数，并用社会成本及效益分析框架作分析，认为：该工程能给泰国带来大量的净社会利益。但是，直到二战后，这项政策建议才真正成为泰国的灌溉政策之一。

为什么给社会带来净利益的公共政策不能被采用？为什么最终在二战后这项政策建议最终上升为政策？事实上，可以提出这种疑问的公共政策建议相当多，范德海德的政策建议只不过是众多命运乖蹇政策中的一个例子。在这里，政策不仅仅是政策本身的问题，而是涉及到更大范围的制度的问题。本文将以范德海德的政策建议为例，分三大部分来探讨公共政策与制度因素问题。第一部分将探讨制度对公共政策的制约关系；第二部分是公共政策对制度的影响；第三部分则探讨政策主体对制度的作用。

一、制度制约公共政策

在人类社会历史发展过程中，从原始社会的氏族公社制度，到今天的市场经济制度，制度都是人类社会生活中不可或却的。而政策与制度一样，也是与人类社会发展伴始终的。制度、政策都是起源于人类自身利益的需要，但具体的产生方式、作用并不同。

首先，个人作为社会性动物，对自己在现实生活中的追求目标是理性的，他追求利益最大化。从这个意义上说，个人是理性人。但理性人不等于正确的人，再加上诸如信息不对称、成本损耗等等客观因素，个人利益最大化往往不能实现。适当的制度安排可以弥补个人理性的不足，弥补一些客观因素的负面作用，使个人利益最大化得到尽可能的实现。但制度出现，并不意味着马上就可以起到应有的作用，还需在其框架内细化、归类，制定各种政策来辅助实施。这样，政策就产生并发挥作用了。

其次，个人虽是理性人，但理性并不能弥补他自然性上的缺撼：个人的生命过程及生活过程中不确定性因素太多，他无法预计生老病死，也无法预计天灾人祸。单个人在自然面前是脆弱的，需要合作来减低这种不确定性。而合作使人成为社会人。适当的制度安排可以使社会人的合作更趋合理，更有利于个人在幼年与老年获得生存保障，更有利于人避免一些天灾人祸，并使自己有能力应付一些不可抗力带来的灾难性后果，从而使整个人类社会得以向前发展。但至于怎样合作，怎样使幼年与老年获得生存保障，怎样应付灾难，则是政策所面临的问题了。

那么，到底什么是制度呢？制度如何制约、真包含政策呢？

制度，通俗而言，就是社会中单个人应遵循的一整套行为规则。更确切的说法，本文采用美国的经济学家道格拉思?诺思的定义：制度提供框架，人类得以在里面相互影响。制度确立合作和竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更准确地说，构成一种经济秩序……制度是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为。在诺思的定义中，制度是一个经济学名词，但同时，制度又是规则、要求和行为规范。因此，制度不外乎是各种具体存在的行为规则、规范的合体。政策作为规划、社会目标、议案、政府决策、计划、项目等多面体的表征词，自然而然不会脱离制度框架，而是从属于制度框架。

由于制度并非是单一形式的，具体的罗列会使制度显得纷繁芜杂。这种情况并非制度分析家们所愿，因此，制度分类是很有必要的。而政策与制度的真包含关系也主要体现于此。

诺思的分类方法，是把制度区分为宪法秩序、操作规则和规范准则三大类。同时，他又指出：这三类并非断然分开，分界线并不明确。

第一类是规范准则。这是比较特殊的一类制度，它们涉及到“文化背景”（拉坦语）与“意识形态”（诺思语）。它们是宪法秩序、操作规则的背景材料和渊源。这一类制度包括社会所处的阶段、文化传统、国家意识形态以及心理因素等等。它们常常是非明文规定或非条例化规定的，但却使社会上的人们在潜在的国家强制力下潜移默化。通过这种潜移默化，宪法秩序和制度安排的合法性得到确定。这类制度的特点是“根深蒂固”，变化缓慢，变动不易。

第二类制度是宪法秩序。诺思认为：宪法可以定义为对管理的条款与条件（集体选择）的规定，这里的管理包括规则的制定、规则的应用和规则的坚持与评判。这一类制度规定确立集体选择的条件和基本规则，这些基本规则包括“确立生产、交换和分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则。”（Davis与North）。人们一般称之为立宪规则。这些制度一经设定，非经特殊而谨慎的程序，如集体选择的条件等等；非经特殊的紧急情况，如战争、等等，它们不可以变动。当然，这种不可变动并非绝对，只是相对一个长远期而言的。就长远而言，没有一种制度是不可变动的。

第三类制度是操作规则。这类制度是在宪法秩序的框架中创立的，是宪法秩序的具体安排。它包括法律、法规、社团、合同以及政策等等。制度制约公共政策也主要体现于此。政策作为依宪法秩序而制定的具体安排，它的产生、制定、执行无一不受到宪法秩序的约束。弗农。拉坦认为：1、宪法秩序可能有助于自由地调查与社会实验，或者可能起到根本性的压制作用。2、宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度。3、宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大，则市场便会显示出引入的制度变化将发生方向性错误。4、一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识――一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大减低创新的成本或风险。正是由于拉坦的这四个宪法秩序的观点，政策作为一种操作规则，必然受制于宪法秩序安排。

由以上的分类我们可以看出：制度对政策是制约关系，是真包含关系。在“根深蒂固”的文化与意识形态下，宪法秩序这一类制度首先得得以安排。由于这些“确立生产、交换、分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则”的指导性、宏观性及缺乏可操作性，政策就来执行操作任务。各种政策把宪法秩序具体化，并在实际执行中不断完善，逐渐上升为法律、规章；体现到人与人的合作关系，则表现为带有经济意味或政治意味的组织、合同、社团等等。而各种政策在制定、执行时又不可逾越“基本规则”的限制，它们在制度框架中“生根发芽”，用具体规则充实整个制度。政策是制度的附生物，随制度的产生而产生，也随制度的消亡而消亡。同时，由于制度的指导性及难变动性，有些政策建议虽是可行的、有收益的，但由于制度间的相互牵制，建议不能上升为政策。

我们回到前文的范德海德政策建议上去，查看一下当时的属制度范畴的背景材料：19世纪末全球资本主义经济一体化已经形成，泰国作为帝国主义的原料产地与商品倾销市场，也是一体化中的一员。国际大米价格的上涨，使泰国水稻种植面积增加，从而引起地价实际上涨；泰国政府采用农业研究和灌溉投资的对策来干预地价上涨；同期，泰国一直面临帝国主义侵略的威胁，军政机关投资和相关基础设施（如铁路）投资也需增加；另外，当时泰国王室及政府高层官员拥有的绝大部分土地在另一Rangsit区，一旦灌溉政策实施，农民会大批从Rangsit区迁往湄南河谷中央平原，政府高层官员的既得利益就会失去。

从这份背景材料中，我们可以很清楚地看出泰国当时的制度中的两对矛盾：其一为国家安全制度与国家经济发展制度间的矛盾；其二为保护社会中上层人物与保护国家经济利益之间的矛盾。这两对矛盾清楚地凸显出当时泰国制度框架中的牵制关系。安全要高于部分经济利益，已受益者不会放弃既得利益，二者一结合，契合点就是给社会带来净利益的好政策在制度框架中的牵制作用下被无限期延长。

二、政策影响制度

政策从属于制度，在制度框架中生成与运用。但政策的特性决定了它并非被动的适应制度，它也不仅仅只有利于制度框架的完善，它还会积极或消极地在制度框架内发生量变，最终促使制度变迁、达到制度创新。用一句通俗的话说就是：政策能动的反作用于制度。

至于政策的定义，我们可以这样认为，“凡由一定的主体作出，同时对一定的客体产生了一定影响的要求、希望、规定、强制等等都可以被视为主体的某种政策”。政策源于人类自身的切身需要，但它产生于人类在解决比较现实的问题的时候，它是在制度形成后或逐渐形成期中的具体操作。较之制度，它更具有行为特征。而政策的确切定义比较难用精确的语言说明。就众多公共政策学家的观点来看，主要有四种极具代表性的说法：

其一，以哈罗德?拉斯维尔为代表，认为政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。这种观点强调了政策行为的设计和目标功能。但缺乏具体做法来解决实际问题。

其二，以戴维?伊斯顿为代表，认为政策可视为一种权威性的社会价值分配方案，对某一具体政策而言，这种价值分配将在与政策相关的目标群体范围内进行。这种观点强调政策的价值分配功能。但忽视了政策的创造功能。

其三，以托马斯?戴伊为代表，认为政策是政府意志的体现，是政府选择作为与不作为的行为。这种说法强调政策是一种政治行为，强调其实践性。但忽略了作为不一定是政策，或许只是一种“做法”。

其四，以詹姆斯?安德森为代表，认为政策是政府的有目的的活动过程，是一个过程概念，表现在政府为达到某种目标而采取的一系列可操作的活动。这种观点强调政策的实证性和动态性。但忽视了政策执行过程的重要性。

事实上，政策不仅仅是计划和目标，也不等同于价值分配，更不等同于政治行为，同样也非只是操作性和动态过程。政策应当是它们的集合，以上四种观点只不过是政策不同层次的形态表征而已。政策是制度框架中的“砖石”，它是“广义的规划”。这种广义的规划是灵活多变的，具有很强的适应性。同时，政策由于其“潜移默化”的特征，使它又成为相对恒定而持久的政府决策。这是政策的本质属性。与政策的起源密切相联，政策是人与人合作中的一种“契约”，是有关集体成员的一种默契，是要求所有成员在给定的环境中能预测其他成员的行为准则。但这种政策又不等同于法律、法规。虽然法律、法规也近似于一种“契约”，也可以在给定环境下预测他人行为，但政策并没有明确规定违反契约将会受到多大程度的惩罚。但同时也如第一部分提到的，许多政策会逐渐上升为法律、法规。惩罚程度会被明确规定。在大多数情况下，政策与法律间并没有明确的区分，甚至可以说法规、法律是政策的法律形态。

很明显，从上面可以看出，政策具有目标特征、行为特征、灵活多变特征、实证特征以及法律特征，也正是由于这些特征，决定了政策是能动的反作用于制度框架的。

（一）、政策具有很强的目标特征。它是为了解决人类自身需要而产生的。任何一项政策，都是在制度框架下细化的目标的指导下，制定其内容形式，然后加以执行、评估等等。在执行过程，要多方考察，看它是否偏离原来的目标。也正是由于这种很强的目标特征，原有制度得以强化，制度框架得以完善。也同样是由于很强的目标特征，政策在执行、反馈中也会波及到原先目标，会使政策执行主体意识到目标的欠缺或偏颇。经过一系列程序，使目标有所纠正，进而巩固和完善制度的分目标。

(二)、政策的行为特征是指政策本身是在实践中完善、成型的，具有很强的实践性、操作性。任何一项政策制定出来都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最终成形是人们在实践中加以操作并完成的。但这种行为特征不仅仅是一种被动执行行为，而是根据实际情况实事求是的执行的。因此政策虽有目标，但为了更趋于理性化，往往在政策执行中变动目标，甚至影响其他目标，为制度增加新鲜“血液”，促进制度创新。

(三)、政策的灵活多变特征，是相对于宪法秩序和制度安排的较长期稳定性而言的。由于政策是为制度服务的，制度变迁必然会引起它的变动。但同时由于其灵活多变，也就是执行反馈的灵活性，使它更容易促使正处于量变最高点的制度走向质变，使制度创新得以实现。

(四)、政策的实证特征是指政策作为一个完整的从发现政策问题――提出解决方案――评价各个方案――选择最优方案――执行所选方案的活动过程。由于这个过程的逻辑性很强，大多数政策相对于制度要求是比较合理和可行的，可以称之为“好的政策”。但这并不意味着正确发现问题就可以有正确的解决方案。政策主体往往由于自身的因素，如素质、信仰以及心理等等，另外加上信息不对称、交易成本认识等等的不同，政策极有可能是无效率的，是“坏的政策”。只要这个“坏的政策”实行时间足够长，就可能严重影响制度安排，不是破坏，便是突变，进而影响到制度变迁。

（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的阶段，成为法律或法规。政策的法律特征在人类的政治发展过程是相当普遍的。在相当长的一段历史时期内，国家和社会的公共权力无论在法理上还是现实中都是为少数人垄断的。这少数人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升为国家法律，随后的资产阶级革命，打破了这种“金口玉言”式的立法状态，政策更多的以法律、法规形式出现。这一方面促进了制度框架的巩固，但同时也使得制度框架变得僵化起来。人们的意愿往往不能实现，而改变起来又不容易，各种制度安排间必然会产生不均衡，从而引起制度变迁或制度创新。用诺曼.尼科尔森的话来说，就是：“制度变化正是依存于政治和经济力量相互作用的‘政治经济’事件”。

我们再回头去看范德海德政策建议。在这项灌溉政策中，目标是相当明确的：为给湄南河谷中央平原提供灌溉服务，给泰国带来大量的净社会利益；行为特征则体现在这项政策是应外部环境的变化而提出的，即怎样对付大米出口激增后土地价格的上涨问题；而其动态或实践性则体现于这项政策从开始到论证结束后，范德海德设计方案的出台。因此，这项灌溉政策建议虽然在1902年到1909年间屡遭否决，但其生命力却很旺盛。各个制度安排间的相互牵制，虽然有暂时的妥协――灌溉建议不被接受。但是，在出现新的制度安排，即二战后世界和平趋势加强，亚洲地区民族国家逐渐独立，开始谋求自身的发展，同时，世界银行也给予相应的支持，这项孕育在旧制度内的政策建议终于被采纳执行，范德海德设计的水利工程也终于得以完成。在这个例子中，我们固然不能说灌溉政策极大地影响了制度，但作为一个“好政策”，它确实是在影响着关键性的经济制度的运行的。它开始没有被采纳实施，但在无形中，并没有人否认它的真正价值。

三、政策主体对制度的影响

制度是一个社会中单个人应遵循的一整套行为规范，而政策则是在制度框架下行为规范的细化与执行。政策体现并执行着制度。而政策是由人制定并执行的的。一般而言，政府的高层官员以及官方机构是政策制定与执行的主体。我们把他们称之为政策主体。不可避免地，政策主体要对制度框架产生很大影响。这种影响，既可以是正面的，也可以是负面的。通常情况下，政策主体对制度起正面影响，他们在维护、巩固和完善既有制度。然而，一旦负面影响出现，由于政策主体的特殊地位，将会对制度产生极大冲击力。本文中主要探讨政策主体对制度的负面影响。

（一）、依据西奥多?洛伊的类型学，政策可以分为分配政策、再分配政策、调控政策、和基础性政策。诺曼?尼科尔森分析，这种类型划分的标准有两个：

（1）、强制的程度。

（2）、对个人影响的直接程度（相对于个人选择的环境）

也就是说，个人在运用公共权力对政策进行选择时，他会考虑到这种政策的强制性有多大，更重要的是对他自己直接或间接的收益或限制为多大。这两个标准，决定了政策主体在制定与执行政策时并非是十分顺从、一心一意的服务于大的制度框架的。他们为了自己的利益可以曲解目标，变动执行。其后果就是需要有另外的制度安排来协调这种不和谐。

制度变异应运而生。而这种变异可以是好的，也可以是坏的。

（二）、制度对政策具有真包含关系，使得政策主体与制度的关系相当微妙：政策主体更类似于制度框架中众多的“建筑工人”，而制度则类似于“建筑工程师”。本来一座大厦的设计、指挥是由建筑工程师来进行的，但由于“制度”在此等于一个盲人工程师，他心中有数，也会有别的工段长给他介绍情况，但还由于看不到真实的大厦进展情况而有些束手无策。而建筑工人则一方面按工程师的设计进行，以免大厦全倾伤及自己，另一方面又会考虑到各自的利益，或偷工，或减料，这种集体选择方式产生了异化。再加上集体选择本身的局限性，如从众、冒险心态等等，从而造成“政策主体”中集体选择相当困难，结果往往是相互妥协，妥协的后果就是制度内部的不均衡，制度逐渐发生变迁。

（三）、政策对制度的能动的反作用，使得政策主体在保护原有制度和反对原有制度上具有很大的主动权。一个政策问题产生后，由于其触及到制度框架或制度框架中其他具体制度安排时，政策主体认为有必要介入时，政策问题就会被立案及至制定对策并付诸实施。一般而言，介入的必要性取决于国家本身的费用利益计算，其中应充分考虑到社会取向。但由于制度本身具体条件的约束，首倡政策的主动权一般都掌握在政策主体手中，而非一般的看到此项政策优势的普通人手中，所以在一项有利于制度框架稳定和逐步创新的政策建议提出来后，由于政策主体的倾向性不同，这项政策建议并不一定能上升为政策并执行。可以说，政策主体的作为与不作为对制度变迁也有很大影响。

（四）、制度框架的庞大，制度安排的繁多，必然使各项具体制度间产生一些“真空”地带。这样，对那些属于精英类政策主体而言，就会看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的机会。虽然在公共行政领域内政府机构应以追求社会效益、维护公平与正义为目的，但作为政策主体的是人。人不可能个个都是高尚的，在一个以维护上层人员利益为目标的制度框架中，政策主体极可能钻政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事实上不公平的政策，也会否决一些貌似与大目标有冲突而事实上很合理的政策，进行政策“寻租”。这种现象更常见于发展中国家。产生这种现象的更深层次的制度原因，正如美国政治学家文森特?奥斯特罗姆等人指出的那样：

（1）、发展中国家的执政的政治集团和军事集团往往具有集立法、行政、司法、经济、军事、舆论等权力于一身的倾向，这一方面使得国家的政府部门迅速膨胀，助长不负责任和办事不求效率的作风；另一方面形成政权部门对于经济过程的过多干预，甚至出现政治和军事集团代替经济部门作出经济选择的情形。

（2）、发展中国家一方面不得不较多考虑满足社会基本的生活生产需要而实行无偿或低价的物品与服务的分配，另一方面有往往无暇顾及各方面制度的健全与完善，对于政策主体更多强调职业道德自我约束而较少重视法规的管束。从而为这些人“寻租”提供机会。

（3）、发展中国家的公共部门往往过于单一化，不允许具有共同体特色的公共部门或公共组织的存在，即使出现了自发的共同体公共组织，也常常由于缺乏法律保护而遭夭折；共同体为自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主体的反对而失败。

以上谈论的都是政策主体对制度的负面影响。当然，我们不会否认政策主体的正面影响是主流。只是政策主体事实上也是制度创立与选择的主体。一旦负面影响产生，就不仅仅是政策本身的问题，而是波及制度本身。研究其负面影响远比说明正面影响有用的多。在制度创立初期，政策主体会通过政策的制定与执行维护和巩固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一样，一旦制度完全定型，人们就会熟视无睹，他们会寻求一种制度框架中的个人发展。所以政策主体目标异化，政策主体与制度主体（主要指制度的创造、选择者）已经分离，负面影响不可避免。促使制度变异。

泰国湄南河畔的灌溉建议事实上就是由非政策主体提出、但遭政策主体否决的一项政策建议。政策主体即泰国政府的高层官员们在Rangsit区拥有大量土地，在Rangsit区，政府曾做过大额灌溉投资，兴建Pasak水利工程，同时，该区还是泰国第一座水稻试验站所在地。不言而喻，泰国高层政府官员是原先灌溉政策的受益者，他们对原先的政府采取的提高土地生产率的政策是满意的。他们对旨在维护他们上层人员利益的制度的政策是同意并执行的。但到范德海德水利工程建议提出后，这项工程虽然有利于全社会收益，但由于它触动了政策主体的利益，这种干预影响损及政府要员的利益时，这项政策建议就只能是建议，而不能上升为政策。二次世界大战的巨大影响，使得泰国原先的制度已经变迁，政策主体也不在是Rangsit区的收益者，权衡考虑，这项政策建议才真正成为政策。

篇（9）

引言

1902年，在泰国政府供职的一位叫J.霍曼?范德海德的荷兰著名灌溉工程师提出一项政策建议：在泰国湄南河畔的猜那兴建一座大型水坝，并随之提出方案。湄南河谷中央平原当时是泰国出口支柱大米的主要产地。为了进一步提高土地生产率，有必要适应这块土地地势坦荡但需加强灌溉的特点，修建一座大坝和广泛的运河网。范德海德的政策建议及设计方案正是适应这一需求而提出。但从1902年底到本世纪末1909年间，虽然他屡次向政府官员阐述建议并辅以一项周密的计划论证建议，该计划内含政府财政成本和效益（增加了土地税、水费）的估计数，并用社会成本及效益分析框架作分析，认为：该工程能给泰国带来大量的净社会利益。但是，直到二战后，这项政策建议才真正成为泰国的灌溉政策之一。

为什么给社会带来净利益的公共政策不能被采用？为什么最终在二战后这项政策建议最终上升为政策？事实上，可以提出这种疑问的公共政策建议相当多，范德海德的政策建议只不过是众多命运乖蹇政策中的一个例子。在这里，政策不仅仅是政策本身的问题，而是涉及到更大范围的制度的问题。本文将以范德海德的政策建议为例，分三大部分来探讨公共政策与制度因素问题。第一部分将探讨制度对公共政策的制约关系；第二部分是公共政策对制度的影响；第三部分则探讨政策主体对制度的作用。

一、制度制约公共政策

在人类社会历史发展过程中，从原始社会的氏族公社制度，到今天的市场经济制度，制度都是人类社会生活中不可或却的。而政策与制度一样，也是与人类社会发展伴始终的。制度、政策都是起源于人类自身利益的需要，但具体的产生方式、作用并不同。

首先，个人作为社会性动物，对自己在现实生活中的追求目标是理性的，他追求利益最大化。从这个意义上说，个人是理性人。但理性人不等于正确的人，再加上诸如信息不对称、成本损耗等等客观因素，个人利益最大化往往不能实现。适当的制度安排可以弥补个人理性的不足，弥补一些客观因素的负面作用，使个人利益最大化得到尽可能的实现。但制度出现，并不意味着马上就可以起到应有的作用，还需在其框架内细化、归类，制定各种政策来辅助实施。这样，政策就产生并发挥作用了。

其次，个人虽是理性人，但理性并不能弥补他自然性上的缺撼：个人的生命过程及生活过程中不确定性因素太多，他无法预计生老病死，也无法预计天灾人祸。单个人在自然面前是脆弱的，需要合作来减低这种不确定性。而合作使人成为社会人。适当的制度安排可以使社会人的合作更趋合理，更有利于个人在幼年与老年获得生存保障，更有利于人避免一些天灾人祸，并使自己有能力应付一些不可抗力带来的灾难性后果，从而使整个人类社会得以向前发展。但至于怎样合作，怎样使幼年与老年获得生存保障，怎样应付灾难，则是政策所面临的问题了。

那么，到底什么是制度呢？制度如何制约、真包含政策呢？

制度，通俗而言，就是社会中单个人应遵循的一整套行为规则。更确切的说法，本文采用美国的经济学家道格拉思?诺思的定义：制度提供框架，人类得以在里面相互影响。制度确立合作和竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更准确地说，构成一种经济秩序……制度是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为。在诺思的定义中，制度是一个经济学名词，但同时，制度又是规则、要求和行为规范。因此，制度不外乎是各种具体存在的行为规则、规范的合体。政策作为规划、社会目标、议案、政府决策、计划、项目等多面体的表征词，自然而然不会脱离制度框架，而是从属于制度框架。

由于制度并非是单一形式的，具体的罗列会使制度显得纷繁芜杂。这种情况并非制度分析家们所愿，因此，制度分类是很有必要的。而政策与制度的真包含关系也主要体现于此。

诺思的分类方法，是把制度区分为宪法秩序、操作规则和规范准则三大类。同时，他又指出：这三类并非断然分开，分界线并不明确。

第一类是规范准则。这是比较特殊的一类制度，它们涉及到“文化背景”（拉坦语）与“意识形态”（诺思语）。它们是宪法秩序、操作规则的背景材料和渊源。这一类制度包括社会所处的阶段、文化传统、国家意识形态以及心理因素等等。它们常常是非明文规定或非条例化规定的，但却使社会上的人们在潜在的国家强制力下潜移默化。通过这种潜移默化，宪法秩序和制度安排的合法性得到确定。这类制度的特点是“根深蒂固”，变化缓慢，变动不易。

第二类制度是宪法秩序。诺思认为：宪法可以定义为对管理的条款与条件（集体选择）的规定，这里的管理包括规则的制定、规则的应用和规则的坚持与评判。这一类制度规定确立集体选择的条件和基本规则，这些基本规则包括“确立生产、交换和分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则。”（Davis与North）。人们一般称之为立宪规则。这些制度一经设定，非经特殊而谨慎的程序，如集体选择的条件等等；非经特殊的紧急情况，如战争、等等，它们不可以变动。当然，这种不可变动并非绝对，只是相对一个长远期而言的。就长远而言，没有一种制度是不可变动的。

第三类制度是操作规则。这类制度是在宪法秩序的框架中创立的，是宪法秩序的具体安排。它包括法律、法规、社团、合同以及政策等等。制度制约公共政策也主要体现于此。政策作为依宪法秩序而制定的具体安排，它的产生、制定、执行无一不受到宪法秩序的约束。弗农。拉坦认为：1、宪法秩序可能有助于自由地调查与社会实验，或者可能起到根本性的压制作用。2、宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度。3、宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大，则市场便会显示出引入的制度变化将发生方向性错误。4、一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识――一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大减低创新的成本或风险。正是由于拉坦的这四个宪法秩序的观点，政策作为一种操作规则，必然受制于宪法秩序安排。

由以上的分类我们可以看出：制度对政策是制约关系，是真包含关系。在“根深蒂固”的文化与意识形态下，宪法秩序这一类制度首先得得以安排。由于这些“确立生产、交换、分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则”的指导性、宏观性及缺乏可操作性，政策就来执行操作任务。各种政策把宪法秩序具体化，并在实际执行中不断完善，逐渐上升为法律、规章；体现到人与人的合作关系，则表现为带有经济意味或政治意味的组织、合同、社团等等。而各种政策在制定、执行时又不可逾越“基本规则”的限制，它们在制度框架中“生根发芽”，用具体规则充实整个制度。政策是制度的附生物，随制度的产生而产生，也随制度的消亡而消亡。同时，由于制度的指导性及难变动性，有些政策建议虽是可行的、有收益的，但由于制度间的相互牵制，建议不能上升为政策。

我们回到前文的范德海德政策建议上去，查看一下当时的属制度范畴的背景材料：19世纪末全球资本主义经济一体化已经形成，泰国作为帝国主义的原料产地与商品倾销市场，也是一体化中的一员。国际大米价格的上涨，使泰国水稻种植面积增加，从而引起地价实际上涨；泰国政府采用农业研究和灌溉投资的对策来干预地价上涨；同期，泰国一直面临帝国主义侵略的威胁，军政机关投资和相关基础设施（如铁路）投资也需增加；另外，当时泰国王室及政府高层官员拥有的绝大部分土地在另一Rangsit区，一旦灌溉政策实施，农民会大批从Rangsit区迁往湄南河谷中央平原，政府高层官员的既得利益就会失去。

从这份背景材料中，我们可以很清楚地看出泰国当时的制度中的两对矛盾：其一为国家安全制度与国家经济发展制度间的矛盾；其二为保护社会中上层人物与保护国家经济利益之间的矛盾。这两对矛盾清楚地凸显出当时泰国制度框架中的牵制关系。安全要高于部分经济利益，已受益者不会放弃既得利益，二者一结合，契合点就是给社会带来净利益的好政策在制度框架中的牵制作用下被无限期延长。

二、政策影响制度

政策从属于制度，在制度框架中生成与运用。但政策的特性决定了它并非被动的适应制度，它也不仅仅只有利于制度框架的完善，它还会积极或消极地在制度框架内发生量变，最终促使制度变迁、达到制度创新。用一句通俗的话说就是：政策能动的反作用于制度。

至于政策的定义，我们可以这样认为，“凡由一定的主体作出，同时对一定的客体产生了一定影响的要求、希望、规定、强制等等都可以被视为主体的某种政策”。政策源于人类自身的切身需要，但它产生于人类在解决比较现实的问题的时候，它是在制度形成后或逐渐形成期中的具体操作。较之制度，它更具有行为特征。而政策的确切定义比较难用精确的语言说明。就众多公共政策学家的观点来看，主要有四种极具代表性的说法：

其一，以哈罗德?拉斯维尔为代表，认为政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。这种观点强调了政策行为的设计和目标功能。但缺乏具体做法来解决实际问题。

其二，以戴维?伊斯顿为代表，认为政策可视为一种权威性的社会价值分配方案，对某一具体政策而言，这种价值分配将在与政策相关的目标群体范围内进行。这种观点强调政策的价值分配功能。但忽视了政策的创造功能。

其三，以托马斯?戴伊为代表，认为政策是政府意志的体现，是政府选择作为与不作为的行为。这种说法强调政策是一种政治行为，强调其实践性。但忽略了作为不一定是政策，或许只是一种“做法”。

其四，以詹姆斯?安德森为代表，认为政策是政府的有目的的活动过程，是一个过程概念，表现在政府为达到某种目标而采取的一系列可操作的活动。这种观点强调政策的实证性和动态性。但忽视了政策执行过程的重要性。

事实上，政策不仅仅是计划和目标，也不等同于价值分配，更不等同于政治行为，同样也非只是操作性和动态过程。政策应当是它们的集合，以上四种观点只不过是政策不同层次的形态表征而已。政策是制度框架中的“砖石”，它是“广义的规划”。这种广义的规划是灵活多变的，具有很强的适应性。同时，政策由于其“潜移默化”的特征，使它又成为相对恒定而持久的政府决策。这是政策的本质属性。与政策的起源密切相联，政策是人与人合作中的一种“契约”，是有关集体成员的一种默契，是要求所有成员在给定的环境中能预测其他成员的行为准则。但这种政策又不等同于法律、法规。虽然法律、法规也近似于一种“契约”，也可以在给定环境下预测他人行为，但政策并没有明确规定违反契约将会受到多大程度的惩罚。但同时也如第一部分提到的，许多政策会逐渐上升为法律、法规。惩罚程度会被明确规定。在大多数情况下，政策与法律间并没有明确的区分，甚至可以说法规、法律是政策的法律形态。

很明显，从上面可以看出，政策具有目标特征、行为特征、灵活多变特征、实证特征以及法律特征，也正是由于这些特征，决定了政策是能动的反作用于制度框架的。

（一）、政策具有很强的目标特征。它是为了解决人类自身需要而产生的。任何一项政策，都是在制度框架下细化的目标的指导下，制定其内容形式，然后加以执行、评估等等。在执行过程，要多方考察，看它是否偏离原来的目标。也正是由于这种很强的目标特征，原有制度得以强化，制度框架得以完善。也同样是由于很强的目标特征，政策在执行、反馈中也会波及到原先目标，会使政策执行主体意识到目标的欠缺或偏颇。经过一系列程序，使目标有所纠正，进而巩固和完善制度的分目标。

(二)、政策的行为特征是指政策本身是在实践中完善、成型的，具有很强的实践性、操作性。任何一项政策制定出来都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最终成形是人们在实践中加以操作并完成的。但这种行为特征不仅仅是一种被动执行行为，而是根据实际情况实事求是的执行的。因此政策虽有目标，但为了更趋于理性化，往往在政策执行中变动目标，甚至影响其他目标，为制度增加新鲜“血液”，促进制度创新。

(三)、政策的灵活多变特征，是相对于宪法秩序和制度安排的较长期稳定性而言的。由于政策是为制度服务的，制度变迁必然会引起它的变动。但同时由于其灵活多变，也就是执行反馈的灵活性，使它更容易促使正处于量变最高点的制度走向质变，使制度创新得以实现。

(四)、政策的实证特征是指政策作为一个完整的从发现政策问题――提出解决方案――评价各个方案――选择最优方案――执行所选方案的活动过程。由于这个过程的逻辑性很强，大多数政策相对于制度要求是比较合理和可行的，可以称之为“好的政策”。但这并不意味着正确发现问题就可以有正确的解决方案。政策主体往往由于自身的因素，如素质、信仰以及心理等等，另外加上信息不对称、交易成本认识等等的不同，政策极有可能是无效率的，是“坏的政策”。只要这个“坏的政策”实行时间足够长，就可能严重影响制度安排，不是破坏，便是突变，进而影响到制度变迁。

（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的阶段，成为法律或法规。政策的法律特征在人类的政治发展过程是相当普遍的。在相当长的一段历史时期内，国家和社会的公共权力无论在法理上还是现实中都是为少数人垄断的。这少数人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升为国家法律，随后的资产阶级革命，打破了这种“金口玉言”式的立法状态，政策更多的以法律、法规形式出现。这一方面促进了制度框架的巩固，但同时也使得制度框架变得僵化起来。人们的意愿往往不能实现，而改变起来又不容易，各种制度安排间必然会产生不均衡，从而引起制度变迁或制度创新。用诺曼.尼科尔森的话来说，就是：“制度变化正是依存于政治和经济力量相互作用的‘政治经济’事件”。

我们再回头去看范德海德政策建议。在这项灌溉政策中，目标是相当明确的：为给湄南河谷中央平原提供灌溉服务，给泰国带来大量的净社会利益；行为特征则体现在这项政策是应外部环境的变化而提出的，即怎样对付大米出口激增后土地价格的上涨问题；而其动态或实践性则体现于这项政策从开始到论证结束后，范德海德设计方案的出台。因此，这项灌溉政策建议虽然在1902年到1909年间屡遭否决，但其生命力却很旺盛。各个制度安排间的相互牵制，虽然有暂时的妥协――灌溉建议不被接受。但是，在出现新的制度安排，即二战后世界和平趋势加强，亚洲地区民族国家逐渐独立，开始谋求自身的发展，同时，世界银行也给予相应的支持，这项孕育在旧制度内的政策建议终于被采纳执行，范德海德设计的水利工程也终于得以完成。在这个例子中，我们固然不能说灌溉政策极大地影响了制度，但作为一个“好政策”，它确实是在影响着关键性的经济制度的运行的。它开始没有被采纳实施，但在无形中，并没有人否认它的真正价值。

三、政策主体对制度的影响

制度是一个社会中单个人应遵循的一整套行为规范，而政策则是在制度框架下行为规范的细化与执行。政策体现并执行着制度。而政策是由人制定并执行的的。一般而言，政府的高层官员以及官方机构是政策制定与执行的主体。我们把他们称之为政策主体。不可避免地，政策主体要对制度框架产生很大影响。这种影响，既可以是正面的，也可以是负面的。通常情况下，政策主体对制度起正面影响，他们在维护、巩固和完善既有制度。然而，一旦负面影响出现，由于政策主体的特殊地位，将会对制度产生极大冲击力。本文中主要探讨政策主体对制度的负面影响。

（一）、依据西奥多?洛伊的类型学，政策可以分为分配政策、再分配政策、调控政策、和基础性政策。诺曼?尼科尔森分析，这种类型划分的标准有两个：

（1）、强制的程度。

（2）、对个人影响的直接程度（相对于个人选择的环境）

也就是说，个人在运用公共权力对政策进行选择时，他会考虑到这种政策的强制性有多大，更重要的是对他自己直接或间接的收益或限制为多大。这两个标准，决定了政策主体在制定与执行政策时并非是十分顺从、一心一意的服务于大的制度框架的。他们为了自己的利益可以曲解目标，变动执行。其后果就是需要有另外的制度安排来协调这种不和谐。

制度变异应运而生。而这种变异可以是好的，也可以是坏的。

（二）、制度对政策具有真包含关系，使得政策主体与制度的关系相当微妙：政策主体更类似于制度框架中众多的“建筑工人”，而制度则类似于“建筑工程师”。本来一座大厦的设计、指挥是由建筑工程师来进行的，但由于“制度”在此等于一个盲人工程师，他心中有数，也会有别的工段长给他介绍情况，但还由于看不到真实的大厦进展情况而有些束手无策。而建筑工人则一方面按工程师的设计进行，以免大厦全倾伤及自己，另一方面又会考虑到各自的利益，或偷工，或减料，这种集体选择方式产生了异化。再加上集体选择本身的局限性，如从众、冒险心态等等，从而造成“政策主体”中集体选择相当困难，结果往往是相互妥协，妥协的后果就是制度内部的不均衡，制度逐渐发生变迁。

（三）、政策对制度的能动的反作用，使得政策主体在保护原有制度和反对原有制度上具有很大的主动权。一个政策问题产生后，由于其触及到制度框架或制度框架中其他具体制度安排时，政策主体认为有必要介入时，政策问题就会被立案及至制定对策并付诸实施。一般而言，介入的必要性取决于国家本身的费用利益计算，其中应充分考虑到社会取向。但由于制度本身具体条件的约束，首倡政策的主动权一般都掌握在政策主体手中，而非一般的看到此项政策优势的普通人手中，所以在一项有利于制度框架稳定和逐步创新的政策建议提出来后，由于政策主体的倾向性不同，这项政策建议并不一定能上升为政策并执行。可以说，政策主体的作为与不作为对制度变迁也有很大影响。

（四）、制度框架的庞大，制度安排的繁多，必然使各项具体制度间产生一些“真空”地带。这样，对那些属于精英类政策主体而言，就会看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的机会。虽然在公共行政领域内政府机构应以追求社会效益、维护公平与正义为目的，但作为政策主体的是人。人不可能个个都是高尚的，在一个以维护上层人员利益为目标的制度框架中，政策主体极可能钻政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事实上不公平的政策，也会否决一些貌似与大目标有冲突而事实上很合理的政策，进行政策“寻租”。这种现象更常见于发展中国家。产生这种现象的更深层次的制度原因，正如美国政治学家文森特?奥斯特罗姆等人指出的那样：

（1）、发展中国家的执政的政治集团和军事集团往往具有集立法、行政、司法、经济、军事、舆论等权力于一身的倾向，这一方面使得国家的政府部门迅速膨胀，助长不负责任和办事不求效率的作风；另一方面形成政权部门对于经济过程的过多干预，甚至出现政治和军事集团代替经济部门作出经济选择的情形。

（2）、发展中国家一方面不得不较多考虑满足社会基本的生活生产需要而实行无偿或低价的物品与服务的分配，另一方面有往往无暇顾及各方面制度的健全与完善，对于政策主体更多强调职业道德自我约束而较少重视法规的管束。从而为这些人“寻租”提供机会。

（3）、发展中国家的公共部门往往过于单一化，不允许具有共同体特色的公共部门或公共组织的存在，即使出现了自发的共同体公共组织，也常常由于缺乏法律保护而遭夭折；共同体为自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主体的反对而失败。

以上谈论的都是政策主体对制度的负面影响。当然，我们不会否认政策主体的正面影响是主流。只是政策主体事实上也是制度创立与选择的主体。一旦负面影响产生，就不仅仅是政策本身的问题，而是波及制度本身。研究其负面影响远比说明正面影响有用的多。在制度创立初期，政策主体会通过政策的制定与执行维护和巩固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一样，一旦制度完全定型，人们就会熟视无睹，他们会寻求一种制度框架中的个人发展。所以政策主体目标异化，政策主体与制度主体（主要指制度的创造、选择者）已经分离，负面影响不可避免。促使制度变异。

泰国湄南河畔的灌溉建议事实上就是由非政策主体提出、但遭政策主体否决的一项政策建议。政策主体即泰国政府的高层官员们在Rangsit区拥有大量土地，在Rangsit区，政府曾做过大额灌溉投资，兴建Pasak水利工程，同时，该区还是泰国第一座水稻试验站所在地。不言而喻，泰国高层政府官员是原先灌溉政策的受益者，他们对原先的政府采取的提高土地生产率的政策是满意的。他们对旨在维护他们上层人员利益的制度的政策是同意并执行的。但到范德海德水利工程建议提出后，这项工程虽然有利于全社会收益，但由于它触动了政策主体的利益，这种干预影响损及政府要员的利益时，这项政策建议就只能是建议，而不能上升为政策。二次世界大战的巨大影响，使得泰国原先的制度已经变迁，政策主体也不在是Rangsit区的收益者，权衡考虑，这项政策建议才真正成为政策。

篇（10）

引言

1902年，在泰国政府供职的一位叫J.霍曼?范德海德的荷兰著名灌溉工程师提出一项政策建议：在泰国湄南河畔的猜那兴建一座大型水坝，并随之提出方案。湄南河谷中央平原当时是泰国出口支柱大米的主要产地。为了进一步提高土地生产率，有必要适应这块土地地势坦荡但需加强灌溉的特点，修建一座大坝和广泛的运河网。范德海德的政策建议及设计方案正是适应这一需求而提出。但从1902年底到本世纪末1909年间，虽然他屡次向政府官员阐述建议并辅以一项周密的计划论证建议，该计划内含政府财政成本和效益（增加了土地税、水费）的估计数，并用社会成本及效益分析框架作分析，认为：该工程能给泰国带来大量的净社会利益。但是，直到二战后，这项政策建议才真正成为泰国的灌溉政策之一。

为什么给社会带来净利益的公共政策不能被采用？为什么最终在二战后这项政策建议最终上升为政策？事实上，可以提出这种疑问的公共政策建议相当多，范德海德的政策建议只不过是众多命运乖蹇政策中的一个例子。在这里，政策不仅仅是政策本身的问题，而是涉及到更大范围的制度的问题。本文将以范德海德的政策建议为例，分三大部分来探讨公共政策与制度因素问题。第一部分将探讨制度对公共政策的制约关系；第二部分是公共政策对制度的影响；第三部分则探讨政策主体对制度的作用。

一、制度制约公共政策

在人类社会历史发展过程中，从原始社会的氏族公社制度，到今天的市场经济制度，制度都是人类社会生活中不可或却的。而政策与制度一样，也是与人类社会发展伴始终的。制度、政策都是起源于人类自身利益的需要，但具体的产生方式、作用并不同。

首先，个人作为社会性动物，对自己在现实生活中的追求目标是理性的，他追求利益最大化。从这个意义上说，个人是理性人。但理性人不等于正确的人，再加上诸如信息不对称、成本损耗等等客观因素，个人利益最大化往往不能实现。适当的制度安排可以弥补个人理性的不足，弥补一些客观因素的负面作用，使个人利益最大化得到尽可能的实现。但制度出现，并不意味着马上就可以起到应有的作用，还需在其框架内细化、归类，制定各种政策来辅助实施。这样，政策就产生并发挥作用了。

其次，个人虽是理性人，但理性并不能弥补他自然性上的缺撼：个人的生命过程及生活过程中不确定性因素太多，他无法预计生老病死，也无法预计天灾人祸。单个人在自然面前是脆弱的，需要合作来减低这种不确定性。而合作使人成为社会人。适当的制度安排可以使社会人的合作更趋合理，更有利于个人在幼年与老年获得生存保障，更有利于人避免一些天灾人祸，并使自己有能力应付一些不可抗力带来的灾难性后果，从而使整个人类社会得以向前发展。但至于怎样合作，怎样使幼年与老年获得生存保障，怎样应付灾难，则是政策所面临的问题了。

那么，到底什么是制度呢？制度如何制约、真包含政策呢？

制度，通俗而言，就是社会中单个人应遵循的一整套行为规则。更确切的说法，本文采用美国的经济学家道格拉思?诺思的定义：制度提供框架，人类得以在里面相互影响。制度确立合作和竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更准确地说，构成一种经济秩序……制度是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为。在诺思的定义中，制度是一个经济学名词，但同时，制度又是规则、要求和行为规范。因此，制度不外乎是各种具体存在的行为规则、规范的合体。政策作为规划、社会目标、议案、政府决策、计划、项目等多面体的表征词，自然而然不会脱离制度框架，而是从属于制度框架。

由于制度并非是单一形式的，具体的罗列会使制度显得纷繁芜杂。这种情况并非制度分析家们所愿，因此，制度分类是很有必要的。而政策与制度的真包含关系也主要体现于此。

诺思的分类方法，是把制度区分为宪法秩序、操作规则和规范准则三大类。同时，他又指出：这三类并非断然分开，分界线并不明确。

第一类是规范准则。这是比较特殊的一类制度，它们涉及到“文化背景”（拉坦语）与“意识形态”（诺思语）。它们是宪法秩序、操作规则的背景材料和渊源。这一类制度包括社会所处的阶段、文化传统、国家意识形态以及心理因素等等。它们常常是非明文规定或非条例化规定的，但却使社会上的人们在潜在的国家强制力下潜移默化。通过这种潜移默化，宪法秩序和制度安排的合法性得到确定。这类制度的特点是“根深蒂固”，变化缓慢，变动不易。

第二类制度是宪法秩序。诺思认为：宪法可以定义为对管理的条款与条件（集体选择）的规定，这里的管理包括规则的制定、规则的应用和规则的坚持与评判。这一类制度规定确立集体选择的条件和基本规则，这些基本规则包括“确立生产、交换和分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则。”（Davis与North）。人们一般称之为立宪规则。这些制度一经设定，非经特殊而谨慎的程序，如集体选择的条件等等；非经特殊的紧急情况，如战争、等等，它们不可以变动。当然，这种不可变动并非绝对，只是相对一个长远期而言的。就长远而言，没有一种制度是不可变动的。

第三类制度是操作规则。这类制度是在宪法秩序的框架中创立的，是宪法秩序的具体安排。它包括法律、法规、社团、合同以及政策等等。制度制约公共政策也主要体现于此。政策作为依宪法秩序而制定的具体安排，它的产生、制定、执行无一不受到宪法秩序的约束。弗农。拉坦认为：1、宪法秩序可能有助于自由地调查与社会实验，或者可能起到根本性的压制作用。2、宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度。3、宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大，则市场便会显示出引入的制度变化将发生方向性错误。4、一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识――一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大减低创新的成本或风险。正是由于拉坦的这四个宪法秩序的观点，政策作为一种操作规则，必然受制于宪法秩序安排。

由以上的分类我们可以看出：制度对政策是制约关系，是真包含关系。在“根深蒂固”的文化与意识形态下，宪法秩序这一类制度首先得得以安排。由于这些“确立生产、交换、分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则”的指导性、宏观性及缺乏可操作性，政策就来执行操作任务。各种政策把宪法秩序具体化，并在实际执行中不断完善，逐渐上升为法律、规章；体现到人与人的合作关系，则表现为带有经济意味或政治意味的组织、合同、社团等等。而各种政策在制定、执行时又不可逾越“基本规则”的限制，它们在制度框架中“生根发芽”，用具体规则充实整个制度。政策是制度的附生物，随制度的产生而产生，也随制度的消亡而消亡。同时，由于制度的指导性及难变动性，有些政策建议虽是可行的、有收益的，但由于制度间的相互牵制，建议不能上升为政策。

我们回到前文的范德海德政策建议上去，查看一下当时的属制度范畴的背景材料：19世纪末全球资本主义经济一体化已经形成，泰国作为帝国主义的原料产地与商品倾销市场，也是一体化中的一员。国际大米价格的上涨，使泰国水稻种植面积增加，从而引起地价实际上涨；泰国政府采用农业研究和灌溉投资的对策来干预地价上涨；同期，泰国一直面临帝国主义侵略的威胁，军政机关投资和相关基础设施（如铁路）投资也需增加；另外，当时泰国王室及政府高层官员拥有的绝大部分土地在另一Rangsit区，一旦灌溉政策实施，农民会大批从Rangsit区迁往湄南河谷中央平原，政府高层官员的既得利益就会失去。

从这份背景材料中，我们可以很清楚地看出泰国当时的制度中的两对矛盾：其一为国家安全制度与国家经济发展制度间的矛盾；其二为保护社会中上层人物与保护国家经济利益之间的矛盾。这两对矛盾清楚地凸显出当时泰国制度框架中的牵制关系。安全要高于部分经济利益，已受益者不会放弃既得利益，二者一结合，契合点就是给社会带来净利益的好政策在制度框架中的牵制作用下被无限期延长。

二、政策影响制度

政策从属于制度，在制度框架中生成与运用。但政策的特性决定了它并非被动的适应制度，它也不仅仅只有利于制度框架的完善，它还会积极或消极地在制度框架内发生量变，最终促使制度变迁、达到制度创新。用一句通俗的话说就是：政策能动的反作用于制度。

至于政策的定义，我们可以这样认为，“凡由一定的主体作出，同时对一定的客体产生了一定影响的要求、希望、规定、强制等等都可以被视为主体的某种政策”。政策源于人类自身的切身需要，但它产生于人类在解决比较现实的问题的时候，它是在制度形成后或逐渐形成期中的具体操作。较之制度，它更具有行为特征。而政策的确切定义比较难用精确的语言说明。就众多公共政策学家的观点来看，主要有四种极具代表性的说法：

其一，以哈罗德?拉斯维尔为代表，认为政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。这种观点强调了政策行为的设计和目标功能。但缺乏具体做法来解决实际问题。

其二，以戴维?伊斯顿为代表，认为政策可视为一种权威性的社会价值分配方案，对某一具体政策而言，这种价值分配将在与政策相关的目标群体范围内进行。这种观点强调政策的价值分配功能。但忽视了政策的创造功能。

其三，以托马斯?戴伊为代表，认为政策是政府意志的体现，是政府选择作为与不作为的行为。这种说法强调政策是一种政治行为，强调其实践性。但忽略了作为不一定是政策，或许只是一种“做法”。

其四，以詹姆斯?安德森为代表，认为政策是政府的有目的的活动过程，是一个过程概念，表现在政府为达到某种目标而采取的一系列可操作的活动。这种观点强调政策的实证性和动态性。但忽视了政策执行过程的重要性。

事实上，政策不仅仅是计划和目标，也不等同于价值分配，更不等同于政治行为，同样也非只是操作性和动态过程。政策应当是它们的集合，以上四种观点只不过是政策不同层次的形态表征而已。政策是制度框架中的“砖石”，它是“广义的规划”。这种广义的规划是灵活多变的，具有很强的适应性。同时，政策由于其“潜移默化”的特征，使它又成为相对恒定而持久的政府决策。这是政策的本质属性。与政策的起源密切相联，政策是人与人合作中的一种“契约”，是有关集体成员的一种默契，是要求所有成员在给定的环境中能预测其他成员的行为准则。但这种政策又不等同于法律、法规。虽然法律、法规也近似于一种“契约”，也可以在给定环境下预测他人行为，但政策并没有明确规定违反契约将会受到多大程度的惩罚。但同时也如第一部分提到的，许多政策会逐渐上升为法律、法规。惩罚程度会被明确规定。在大多数情况下，政策与法律间并没有明确的区分，甚至可以说法规、法律是政策的法律形态。

很明显，从上面可以看出，政策具有目标特征、行为特征、灵活多变特征、实证特征以及法律特征，也正是由于这些特征，决定了政策是能动的反作用于制度框架的。

（一）、政策具有很强的目标特征。它是为了解决人类自身需要而产生的。任何一项政策，都是在制度框架下细化的目标的指导下，制定其内容形式，然后加以执行、评估等等。在执行过程，要多方考察，看它是否偏离原来的目标。也正是由于这种很强的目标特征，原有制度得以强化，制度框架得以完善。也同样是由于很强的目标特征，政策在执行、反馈中也会波及到原先目标，会使政策执行主体意识到目标的欠缺或偏颇。经过一系列程序，使目标有所纠正，进而巩固和完善制度的分目标。

(二)、政策的行为特征是指政策本身是在实践中完善、成型的，具有很强的实践性、操作性。任何一项政策制定出来都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最终成形是人们在实践中加以操作并完成的。但这种行为特征不仅仅是一种被动执行行为，而是根据实际情况实事求是的执行的。因此政策虽有目标，但为了更趋于理性化，往往在政策执行中变动目标，甚至影响其他目标，为制度增加新鲜“血液”，促进制度创新。

(三)、政策的灵活多变特征，是相对于宪法秩序和制度安排的较长期稳定性而言的。由于政策是为制度服务的，制度变迁必然会引起它的变动。但同时由于其灵活多变，也就是执行反馈的灵活性，使它更容易促使正处于量变最高点的制度走向质变，使制度创新得以实现。

(四)、政策的实证特征是指政策作为一个完整的从发现政策问题――提出解决方案――评价各个方案――选择最优方案――执行所选方案的活动过程。由于这个过程的逻辑性很强，大多数政策相对于制度要求是比较合理和可行的，可以称之为“好的政策”。但这并不意味着正确发现问题就可以有正确的解决方案。政策主体往往由于自身的因素，如素质、信仰以及心理等等，另外加上信息不对称、交易成本认识等等的不同，政策极有可能是无效率的，是“坏的政策”。只要这个“坏的政策”实行时间足够长，就可能严重影响制度安排，不是破坏，便是突变，进而影响到制度变迁。

（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的阶段，成为法律或法规。政策的法律特征在人类的政治发展过程是相当普遍的。在相当长的一段历史时期内，国家和社会的公共权力无论在法理上还是现实中都是为少数人垄断的。这少数人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升为国家法律，随后的资产阶级革命，打破了这种“金口玉言”式的立法状态，政策更多的以法律、法规形式出现。这一方面促进了制度框架的巩固，但同时也使得制度框架变得僵化起来。人们的意愿往往不能实现，而改变起来又不容易，各种制度安排间必然会产生不均衡，从而引起制度变迁或制度创新。用诺曼.尼科尔森的话来说，就是：“制度变化正是依存于政治和经济力量相互作用的‘政治经济’事件”。

我们再回头去看范德海德政策建议。在这项灌溉政策中，目标是相当明确的：为给湄南河谷中央平原提供灌溉服务，给泰国带来大量的净社会利益；行为特征则体现在这项政策是应外部环境的变化而提出的，即怎样对付大米出口激增后土地价格的上涨问题；而其动态或实践性则体现于这项政策从开始到论证结束后，范德海德设计方案的出台。因此，这项灌溉政策建议虽然在1902年到1909年间屡遭否决，但其生命力却很旺盛。各个制度安排间的相互牵制，虽然有暂时的妥协――灌溉建议不被接受。但是，在出现新的制度安排，即二战后世界和平趋势加强，亚洲地区民族国家逐渐独立，开始谋求自身的发展，同时，世界银行也给予相应的支持，这项孕育在旧制度内的政策建议终于被采纳执行，范德海德设计的水利工程也终于得以完成。在这个例子中，我们固然不能说灌溉政策极大地影响了制度，但作为一个“好政策”，它确实是在影响着关键性的经济制度的运行的。它开始没有被采纳实施，但在无形中，并没有人否认它的真正价值。

三、政策主体对制度的影响

制度是一个社会中单个人应遵循的一整套行为规范，而政策则是在制度框架下行为规范的细化与执行。政策体现并执行着制度。而政策是由人制定并执行的的。一般而言，政府的高层官员以及官方机构是政策制定与执行的主体。我们把他们称之为政策主体。不可避免地，政策主体要对制度框架产生很大影响。这种影响，既可以是正面的，也可以是负面的。通常情况下，政策主体对制度起正面影响，他们在维护、巩固和完善既有制度。然而，一旦负面影响出现，由于政策主体的特殊地位，将会对制度产生极大冲击力。本文中主要探讨政策主体对制度的负面影响。

（一）、依据西奥多?洛伊的类型学，政策可以分为分配政策、再分配政策、调控政策、和基础性政策。诺曼?尼科尔森分析，这种类型划分的标准有两个：

（1）、强制的程度。

（2）、对个人影响的直接程度（相对于个人选择的环境）

也就是说，个人在运用公共权力对政策进行选择时，他会考虑到这种政策的强制性有多大，更重要的是对他自己直接或间接的收益或限制为多大。这两个标准，决定了政策主体在制定与执行政策时并非是十分顺从、一心一意的服务于大的制度框架的。他们为了自己的利益可以曲解目标，变动执行。其后果就是需要有另外的制度安排来协调这种不和谐。

制度变异应运而生。而这种变异可以是好的，也可以是坏的。

（二）、制度对政策具有真包含关系，使得政策主体与制度的关系相当微妙：政策主体更类似于制度框架中众多的“建筑工人”，而制度则类似于“建筑工程师”。本来一座大厦的设计、指挥是由建筑工程师来进行的，但由于“制度”在此等于一个盲人工程师，他心中有数，也会有别的工段长给他介绍情况，但还由于看不到真实的大厦进展情况而有些束手无策。而建筑工人则一方面按工程师的设计进行，以免大厦全倾伤及自己，另一方面又会考虑到各自的利益，或偷工，或减料，这种集体选择方式产生了异化。再加上集体选择本身的局限性，如从众、冒险心态等等，从而造成“政策主体”中集体选择相当困难，结果往往是相互妥协，妥协的后果就是制度内部的不均衡，制度逐渐发生变迁。

（三）、政策对制度的能动的反作用，使得政策主体在保护原有制度和反对原有制度上具有很大的主动权。一个政策问题产生后，由于其触及到制度框架或制度框架中其他具体制度安排时，政策主体认为有必要介入时，政策问题就会被立案及至制定对策并付诸实施。一般而言，介入的必要性取决于国家本身的费用利益计算，其中应充分考虑到社会取向。但由于制度本身具体条件的约束，首倡政策的主动权一般都掌握在政策主体手中，而非一般的看到此项政策优势的普通人手中，所以在一项有利于制度框架稳定和逐步创新的政策建议提出来后，由于政策主体的倾向性不同，这项政策建议并不一定能上升为政策并执行。可以说，政策主体的作为与不作为对制度变迁也有很大影响。

（四）、制度框架的庞大，制度安排的繁多，必然使各项具体制度间产生一些“真空”地带。这样，对那些属于精英类政策主体而言，就会看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的机会。虽然在公共行政领域内政府机构应以追求社会效益、维护公平与正义为目的，但作为政策主体的是人。人不可能个个都是高尚的，在一个以维护上层人员利益为目标的制度框架中，政策主体极可能钻政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事实上不公平的政策，也会否决一些貌似与大目标有冲突而事实上很合理的政策，进行政策“寻租”。这种现象更常见于发展中国家。产生这种现象的更深层次的制度原因，正如美国政治学家文森特?奥斯特罗姆等人指出的那样：

（1）、发展中国家的执政的政治集团和军事集团往往具有集立法、行政、司法、经济、军事、舆论等权力于一身的倾向，这一方面使得国家的政府部门迅速膨胀，助长不负责任和办事不求效率的作风；另一方面形成政权部门对于经济过程的过多干预，甚至出现政治和军事集团代替经济部门作出经济选择的情形。

（2）、发展中国家一方面不得不较多考虑满足社会基本的生活生产需要而实行无偿或低价的物品与服务的分配，另一方面有往往无暇顾及各方面制度的健全与完善，对于政策主体更多强调职业道德自我约束而较少重视法规的管束。从而为这些人“寻租”提供机会。

（3）、发展中国家的公共部门往往过于单一化，不允许具有共同体特色的公共部门或公共组织的存在，即使出现了自发的共同体公共组织，也常常由于缺乏法律保护而遭夭折；共同体为自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主体的反对而失败。

以上谈论的都是政策主体对制度的负面影响。当然，我们不会否认政策主体的正面影响是主流。只是政策主体事实上也是制度创立与选择的主体。一旦负面影响产生，就不仅仅是政策本身的问题，而是波及制度本身。研究其负面影响远比说明正面影响有用的多。在制度创立初期，政策主体会通过政策的制定与执行维护和巩固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一样，一旦制度完全定型，人们就会熟视无睹，他们会寻求一种制度框架中的个人发展。所以政策主体目标异化，政策主体与制度主体（主要指制度的创造、选择者）已经分离，负面影响不可避免。促使制度变异。

泰国湄南河畔的灌溉建议事实上就是由非政策主体提出、但遭政策主体否决的一项政策建议。政策主体即泰国政府的高层官员们在Rangsit区拥有大量土地，在Rangsit区，政府曾做过大额灌溉投资，兴建Pasak水利工程，同时，该区还是泰国第一座水稻试验站所在地。不言而喻，泰国高层政府官员是原先灌溉政策的受益者，他们对原先的政府采取的提高土地生产率的政策是满意的。他们对旨在维护他们上层人员利益的制度的政策是同意并执行的。但到范德海德水利工程建议提出后，这项工程虽然有利于全社会收益，但由于它触动了政策主体的利益，这种干预影响损及政府要员的利益时，这项政策建议就只能是建议，而不能上升为政策。二次世界大战的巨大影响，使得泰国原先的制度已经变迁，政策主体也不在是Rangsit区的收益者，权衡考虑，这项政策建议才真正成为政策。