社会治理原则汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇社会治理原则范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

一、引言

假如有这样一种机制,可以约束、保障审计人在执行审计业务的过程中,恪守客观、不偏不倚的职业精神,剔除审计技术与能力因素的影响,在社会认同的水平上保证达到审计结果的公正性要求,你还会抓住审计独立性问题不放吗?长期以来,审计独立性一直被奉为注册会计师审计的基石和核心价值,是审计质量的根本保证。但大多审计失败的案例又告诉我们,审计独立性是一个非常难以琢磨的概念,在应用中也很难找到一个客观的评价标准,而且,审计独立性并没有必然地保证审计结果的公正性。近年来发生的重大审计失败案例和我国有关学者实证研究的结果都证明:我国注册会计师审计的独立性虽然有一定改善,但总体上不能让利益相关者满意。我国现有的研究成果,尽管探求了很多如何保持审计独立性的对策,却很少研究审计独立性的社会环境,没有深刻分析审计独立性、客观性和公正性,进而导致审计结果的可靠性难以令人满意的因果关系,因此,也就很难找到改善审计独立性状态、有效提高审计结果可靠性的制度安排与对策。

基于上述分析,笔者重新审视了独立性、客观性、公正性三个审计原则的关系,正视注册会计师审计生存、发展的社会环境,试图分析:市场经济的本质特征与规律对会计市场的影响、会计师事务所的企业本质同审计独立性的关系、公司治理结构及审计雇佣制度与保持审计原则的关系、公司管理当局与注册会计师利益联盟的生成基础。在此基础上,寻求解决治理会计市场,保证落实审计三原则的基本对策。

二、审计三原则的关注度和逆向讨论

(一)审计三原则被关注程度的数据分析

注册会计师审计独立性问题受到社会各界极大关注。通过中国期刊全文数据库,分别以“审计独立性”、“审计客观性”和“审计公正性”为关键词进行模糊与精确的跨库检索,1979年至今,对审计三原则的讨论、研究论文情况如表1。

近三十年来,讨论“审计独立性”问题的论文之多令人惊讶,同样作为审计原则的“客观性”、“公正性”却很少被研究。以精确的跨库检索为例,研究审计独立性的论文是研究审计客观性论文的近73倍,是研究审计公正性论文的79倍,可见审计独立性在审计理论与实务研究中的重要地位,也进一步折射出审计独立性问题受到理论界和实务界关注的频度,以及审计三项基本原则被研究者和实务工作者关注程度的差异。

2006年新会计、审计准则以后,对审计三原则研究讨论的基本构架不但没有改变,还有继续加剧的趋势,研究并发表的审计独立性的论文比例继续上升,而研究审计客观性、公正性的论文比例在降低。具体情况如表2。

在所有关于审计独立性研究的论文中,绝大多数将审计独立性视为审计理论和审计实践中一个最基本的概念,是审计的灵魂和本质特征,这是理论界与实务界比较认同的观点。同时认为审计独立性的重要性体现在企业内部的契约监督活动和企业外部投资公众的投资决策依赖方面,没有独立性,审计就失去社会价值;甚至有人认为,审计独立性是注册会计师审计的生存根本和灵魂。

(二)审计独立性逆向思考的研究成果

在上述诸多研究审计独立性的论文中,很少有作者提出对“审计独立性”地位与作用的逆向研究,主要是强调审计独立性的正面效应、具体表现、影响因素、保证措施等内容,但也有少数作者对此提出了质疑,尽管他们仍然坚持独立性是注册会计师审计的灵魂。其中,孔凡军、崔宏等的观点具有代表性。

孔凡军认为,“作为信息利用者的社会公众,其真正关注的是注册会计师审计的独立性呢,抑或是审计的可靠性?显然是后者。因为后者才对社会公众的决策有参考价值。现实中,公众之所以对注册会计师的独立性大加指责,究其深层次的目的,还是期望借助独立性,保证审计的可靠性”。孔凡军的这种判断和分析,应该引起整个审计界的高度重视。他强调四个方面:一是比起注册会计师的独立性,社会公众更加关注审计结果的可靠性,关注注册会计师的独立性是期待借助独立性保证审计的可靠性;二是独立性未必一定能够保证审计的可靠性,审计的可靠性受包括注册会计师独立性在内的诸多因素的影响;三是审计独立性存在难以克服的内在局限性;四是审计独立性缺乏切实可靠的衡量标准。

崔宏、刘尔奎两博士等认为,从独立性的经济性质来看,独立性是一个相对的概念、是一种概率(审计独立性是一种注册会计师顶住客户压力、不为任何利益相关方意见所左右而调整或披露重要的错报或漏报的概率,实质上也就意味着这个概率不可能永远等于1,而是经常地表现为小于1,在[0,1]之间取值的一种客观事实)、是一种风险。他们认为,由于审计独立性的上述特征,应当淡化甚至取消“超然独立”的提法,坚持审计只能提供合理保证、合理确信的理念。

上述研究提出的“审计独立性”的不确定性,相对于长期以来人们研究审计独立性问题的方向,选择了一种具有逆向性的思维方式,而这些逆向思考,又是注册会计师审计现实与理论中必须面对的问题。

(三)实证研究结果的证明

尽管人们期待注册会计师保持足够的独立性,但事实上,审计独立性始终处在一种博弈状态中。在过去的历史发展过程中,无论是市场经济发达的国家,还是像我国这样的发展中国家,注册会计师审计尽管发挥着重要作用,但其独立性程度始终成为利益关系者批判的对象,社会经济生活中也不断地提供着足以批判审计独立性不足的证据(国内外上市公司会计、审计舞弊事件)。

国内研究者中,较早对审计独立性提出质疑的是张丽云翻译的文章,文中指出,这种要求(注册会计师保持独立性)无形中采用了一种幼稚的、不合实际的心理学模式;文中还提出了一个值得研究的观点,审计师出具失实的审计报告,受害者是一个统计意义上的概念,正因为如此,会计师事务所和注册会计师未保持审计独立性原则而进入诉讼程序的案件所占比例并不高。

耿建新教授等通过对2000年以前上市公司变更事务所的实证研究得出结论:如果上一年度执行审计的会计师事务所对所审计公司出具非规范的标准审计报告时,被更换的可能性比出具规范的标准无保留意见审计报告要大得多;与所审计公司不在同一区域比同在一个区域被更换比例也很高。另得出结论:中国注册会计师审计业务地方保护主义严重。这从一个方面反映出我国注册会计师保持审计独立性的难度。

陈晓博士等以1998―2002会计年度沪深两地上市公司为样本进行统计分析得出结论:在1998―2002年间,我国注册会计师的独立性有了一定程度的展现,对于一些易发生利润操纵的问题上敢于说“不”,但更多的是风险回避型的“两难取其轻”的选择结果,出于多种因素考虑,还不敢该说“不”时就说“不”,独立性十分有限。

由此可见,我国注册会计师的独立性在整个发展过程中都处在一种不合理的状态,并且缺乏合理的保障,这也正是有众多研究者对其进行研究、寻找解决途径和办法的原因所在。然而,笔者认为,孔凡军提出的“社会公众更关心审计的独立性还是审计的公正性”、“审计独立性不能严格保证审计公正性”的观点是一种客观存在,具有理论与现实的合理性;崔宏、刘尔奎两博士总结、归纳的“独立性是一个相对概念、是一种概率、是一种风险”的观点,也是客观存在的。这些逆向研究及成果告诉我们,应当对审计独立性的地位和作用进行实事求是的分析与评价。因此,如何定位审计的独立性还需要进行深入研究,上述学者从实证研究出发得出的结论还需要一定的理论给予解释和支持。

三、路径、路标与目的地――审计三原则与审计目标的关系

从逻辑关系上看,研究者普遍认为,通过独立性保证审计过程的客观性,进而实现审计结果的公正性,这样的设想是非常正确的思维定式。问题是,仅仅有独立性能否实现我们预期的美好目标呢?又如何保持独立性呢?

从笔者的疑问假设中可以清楚地分辨出注册会计师审计“三原则”的关系,独立性是保证审计人员审计判断客观、公正的重要保证(是不是充要条件需要研究);审计过程的客观性和公正性是实现审计结果可靠性(审计结果客观、公正)必须保持的精神状态和行为模式,审计结果的可靠性才是审计追求的目标。在注册会计师审计活动中,目标是唯一的,就是要使审计结果公正、公平。从这一关系来看,审计结果的可靠性才是注册会计师审计的价值核心。没有审计过程的客观性、公正性,即使注册会计师或事务所保持了多么令人信服的独立状态,也可能因为注册会计师不能保持客观的精神状态和实事求是的审计观念,或由于专业判断失准、没有尽到职业上应有的谨慎等原因导致审计失败,独立性也就没有实现其现有研究者追求的目标。审计质量控制与审计三原则之间的关系大致可以形象化为图1。

从图1中可以看出,设计、研究和保障审计独立性的初衷,就是要通过独立性控制,实现审计过程的客观性、公正性和结果的可靠性,但是并不排除绕过独立性对审计过程和结果的质量控制程序和措施。事实上,现行很多法律手段、经济手段和行政手段,直接作用于审计过程的客观性、公正性和结果的可靠性。

如果将独立性比作通往目的地的路径,将审计的客观性和公正性比作通往目的地的路标,那么,审计结果的可靠性就是目的地。合理的独立性程度可能是实现审计结果可靠性的捷径,但是,通往目的地的路径可以有很多条,未必就是“自古华山一条路”。按照这样的解释,保证审计结果可靠性的方式、方法也不可能仅限于保持独立性,或者说仅有独立性是远远不够的(事实上独立性本身也需要通过法律、制度、道德的社会规范予以保证)。尽管我们制定了很多规范(注册会计师法、审计准则、职业道德规范、质量控制标准等),强调保持审计的独立性,但在现实审计活动中还是无法保障合理的审计独立程度,尤其是过去几年几个著名的审计失败事件的影响,社会公众对审计独立性的判断取向更为不满,认为审计独立性越来越让人们看不清楚。

客观性、公正性是实现审计结果可靠性的“路标”。无论通往某个目的地的道路有多少条,正确的路标都会指引想要到达目的地的人们以正确的方向,引导路人到达该目的地。审计客观性和公正性原则正是走向审计结果可靠性的“路标”,它向执行审计业务的任何组织和人员,指明实现审计结果可靠性的方向和要求:以不偏不倚的精神态度、以国家法律和职业标准为行为依据,将审计对象的财务报告的生成过程与结果同其应遵循的规范、标准进行对照、比较,寻找偏差,将所审计财务会计报告的可信赖程度以审计意见的形式向各方利益关系者报告。客观性、公正性既是一种要求,也是一种警示,它时刻提醒注册会计师必须在执业过程中始终保持实事求是、不偏不倚的精神状态。只有以这样的精神状态,处理、判断审计事项,才有可能实现审计结果的可靠性。如果注册会计师在审计过程中有违客观性、公正性要求,即使有严格的独立性作为保障,也极有可能导致审计结果失去可靠性,致使审计失败,承担审计风险。审计独立性直接与审计客观性、公正性相关,决定客观性、公正性或者是决定客观性、公正性的程度;而注册会计师在审计过程中的能力、客观性、公正性及其保持程度,也是影响审计结果可靠性和可信赖程度的关键因素。

也许有人认为上述比喻不成立。那是因为大多数人认为,只有独立性才能促使注册会计师保持客观的、实事求是的审计态度和不偏不倚的职业精神,进而保证实质性独立方面明确列出应注意的各种情况,如直接经济利益关系、间接利益关系和与经济利益相关的情形。但正如前文提到的那样,很多审计案例告诉我们,尽管大部分审计合约在表面上看符合审计法规规定的独立性要求,但未必能够保持足够的精神独立。由于精神独立性的丧失和利益驱动的影响,会计师事务所和注册会计师在审计过程中没有合理保证审计的客观性和公正性,也没有给审计报告信息的使用者提供他们决策程序中希望得到的可信赖信息。我们可以再作一下反向思考:尽管在制度上规定会计师事务所和注册会计师必须具备独立性,在确定审计合约时,也没有研究者提出的“直接经济利益、间接经济利益及其与经济利益相似的情形”的事项存在,那么就一定可以保证会计师事务所和注册会计师坚持审计原则,客观、公正地实施审计过程,保证审计工作质量吗?答案当然是否定的。如果没有相应的审计责任的法律规定和可能承受的巨额经济赔偿,情形会怎样呢?注册会计师独立地滥用审计准则和专业判断也可以导致审计失败。可以断言:没有这些法律规范和巨大赔偿责任承担的威胁,注册会计师事业或许会消亡。因为会计师事务所公司化、资本人格化和注册会计师作为理性经济人的特征与本质,都将决定会计师事务所和注册会计师会选择自身利益最大化的行为方式,最终使注册会计师没有市场而消亡。所以,可以直言不讳地说,不是独立性从根本上保证审计过程的客观性和结果的公正性,而是那些法律、规范和违反法律、规范的审计责任承担等因素在维护着注册会计师事业的发展和审计质量。那么,如果制定的注册会计师违背客观、公正原则、操纵审计结果的审计责任承担(处罚标准)足以抵消或超过注册会计师放弃客观公正审计原则而可能获得的综合(短期与长期、个人与组织)利益,情况又如何呢?会计师事务所及其注册会计师之所以选择放弃独立性、或与客户共同舞弊、或接受客户的主张而放弃应有的审计原则,主要还是出于获得自身利益、稳定客户、保持长期合作与长期收益的考虑。从经济利益角度出发,建立一种可以制约注册会计师肆意放弃客观性、公正性的法律规范,才是保证审计人员精神独立、审计过程客观与公正、审计结果可靠的可选择路线。

对于社会和信息使用者来说,审计结果的可靠才是注册会计师审计在市场经济中存在与发展的基础,也应该是事务所和注册会计师的社会价值所在,是注册会计师审计的目标。在这里应当分清注册会计师、会计师事务所的目标同注册会计师审计的目标是两个不同性质的概念,注册会计师和会计师事务所的目标是以获得个人或组织利益最大化为行为目标的,正是这种目标追求的存在,才会导致部分注册会计师和事务所放弃审计原则,作出逆向选择行为;注册会计师审计的目标则是会计师事务所和注册会计师应当共同努力争取达到的状态和境界,它的标准确定不是来自注册会计师或事务所,而是来自于社会、市场和公众的合理期待。

如果上述解释和考虑成立,在致力于确保审计质量的工作当中,就不应当仅仅过于关注审计的独立性问题,因为它只是个道路选择问题。独立性可能是一条捷径,但在目前的我国社会环境当中,未必是一条唯一可以选择的合理路径。

上述比喻也许并不恰当,但是对于说明问题却具有直接的解释意义。如果将独立性视为托起注册会计师审计事业这座大厦的支柱之一,那么它或许是非常关键的支柱之一;但是无论如何关键,它也绝对不是唯一支柱,这是必须明确的。

四、正视会计师事务所的社会属性和社会环境

会计师事务所是市场经济发展的产物,它以市场经济为发展基础,也生存于市场经济环境之中。其本来的社会属性决定了它同其它企业具有相同的本质特征和环境适应性。到目前为止,大多数学者在其研究中总是把会计师事务所、注册会计师放在一个技术、道德等方面高于一般社会组织和与社会成员水准的层次上进行讨论,很少考虑会计师事务所本身就是一个企业,其投资也是资本性投资,注册会计师也有与其他社会成员一样的欲望和追求,这是以往研究特别是实证研究中最大的缺陷。

(一)“资本”及“资本规律”的影响

市场经济说穿了就是“资本经济”。无论是在西方资本主义制度环境下,还是在我国这样的社会主义制度环境下,抛开具体的政治制度,两种社会经济运行与发展的核心都是“资本”,或者说社会经济运行的内核就是“资本”的循环与周转。在“资本规律”构成社会经济、甚至决定或影响政治等主要活动的驱动机制的社会中,一切经济行为的驱动力量,首先要考虑的就是“资本”的作用。尽管经历长期的发展历程,“资本”原始性的、非理性的掠夺、逐利理念和本性已经在社会道德和法律规范面前有所退缩和修正,但是,“资本”的本质特征还是没有改变,变化的只是追逐利润的方式,以及融入社会理性发展要求的程度,否则就不是“资本”。当我们选择市场经济发展模式的时候,也就必须承认“资本规律”将成为社会经济发展的基本规律之一。会计师事务所或注册会计师为自身利益放弃独立性和客观性,导致审计结果的不公正,或者说他们的逆向选择行为,也正是由于“资本”的本质功能发挥作用的结果。

注册会计师审计是基于市场经济发展的需要而产生、发展的。市场经济、产业资本和金融资本分离、两权分离等社会环境,为会计专业人士在市场经济的发展中寻找到了满足社会需求、社会地位高雅的资本介入点。在该领域,一方面是专业会计人士找到了谋生的途径;另一方面还使其持有的资本和自身的人力资本价值得到了完美体现。可以说,是资本社会的发展与进步,为注册会计师审计的产生和发展提供了肥沃的土壤,也为一部分资本找到了新的追逐利润的领域和机会。西方会计师事务所经过了多次优胜劣汰和兼并过程,使得事务所不断分化,仅有少数在竞争中运作得当、信誉相对良好的会计师事务所成长起来。这种竞争、兼并,绝对是以会计师事务所自身利益为基本目的的。从以前形成的“”,到现在的“四大”,要么因为竞争、市场占有等因素合并;要么因为违反审计原则、严重审计舞弊,失去市场信用而被其他事务所兼并。存在竞争本是一个好的环境,建立竞争机制的初衷就是设想利用竞争,优胜劣汰,提高整个审计界的执业水平和质量。这一目标应该说在一定程度上得到了实现,我国会计师事务所的审计质量和注册会计师队伍的整体技术能力与素质已经得到了极大的提高。但是,应该认识到:这种审计领域的资本积聚和组织变更,是以整个行业竞争、资本逐利为动因的。

会计师事务所吸纳合伙人的投资,在会计上直接记录为“实收资本”,会计师事务所投资人也一样是资本投资者。试问,如果会计师事务所不是一个预期赢利的企业类型,还有那么多人想成为合伙人吗?还有资本会积极注入吗?同样,如果注册会计师行业不是一个预期高收入、有社会地位的职业,每年还会有人蜂拥考试,试图进入该领域吗?回答当然是否定的,毋庸赘述。

(二)会计师事务所行为的企业性质决定

企业是以营利为目的的资本积聚体,没有营利性的诱导,也就没有企业的建立与发展,这是毋庸置疑的,会计师事务所完全具备企业的所有性质和特征。

前文已经说过,会计师事务所为部分游动资本和具有专业技能的注册会计师人力资本找到了投资和追求投资回报的较为理想的领域。在我国恢复注册会计师审计事业初期,还把会计师事务所定义为“事业单位”,不以营利为主要目的,实际上是将注册会计师审计纳入了政府监管的延伸体系之中。在20世纪90年代中后期,我国改变了这种与时代和会计师事务所自身本质特征相矛盾的观念,承认会计师事务所是以营利为目的的、独立的公司法人,会计师事务所的原始投资、新资金加入、经营积累等,均纳入事务所的实收资本和资本积累,这也就是完全承认会计师事务所的企业性质,承认会计师事务所是以营利为目的的资本积聚体。

会计师事务所的企业性质与一般经营性企业确实存在差异。第一,它属于基本社会服务性企业,企业服务能力和信誉是企业发展的主要依靠;第二,受国家法律和世界性行规的约束,会计师事务所间的竞争规则具有与其他企业不同的特征。一是不能采取不正当竞争和公开竞争手段,比如拉取其它会计师事务所的客户、上门拉取客户、支付佣金拉取客户等等。二是不可以通过广告的方式宣传自己和争取客户,这同一般企业努力通过多种渠道和高水平广告,宣传和推销自己及其产品、服务表现出明显的差异。三是行业管理比一般企业严格、规范,制度规范更具直接约束性,行业执业标准可以深及各成员单位及其执业人员的行为细节。四是,同其他管理咨询、中介业企业一样,会计师事务所的工作成果最终表现为提交的审计报告的质量和社会认可程度,而这种工作成果的业绩评价同上市公司或一般企业不同:其它企业业绩评价中,各方面利益关系人大多关注企业合法收益的高低。在这方面,会计师事务所的投资人、管理当局也具有同样的利益追求,作为企业(会计师事务所)的投资人和管理当局,他们也关注企业的服务质量,但是这种关心是以趋利性为前提的,即为了保证事务所获取满意的客户群,进而获得满意的审计服务收入,这同一般生产企业关心自己的产品质量具有相同的目的性――赢得客户、赢得市场,保持稳定、长期的利益追求。没有这样的前提,事务所就不会关注自身的服务质量。相对于此,作为会计师事务所服务结果的使用方――所审计公司投资人、债权人及其他使用审计报告并与该公司存在或即将发生经济交易的利益群体,他们评价事务所的好坏,则更注重会计师事务所提供的审计服务是否能够满足他们决策所需信息的可靠性方面。

无论有什么不同,也只是行业特征不同,事务所的企业性质不会改变,事务所投资及盈余积累的资本性质亦不会改变,所以,会计师事务所的行为选择必然以考虑经济利益为主要标准,这也是不会改变的。

如果承认会计师事务所是企业,其经营也是资本经营,符合社会发展逻辑,那么,就应该承认会计师事务所和注册会计师追逐利润的客观现实,并在此基础上,研究如何保证审计质量问题;也就应该在这样的前提下,研究审计三原则的地位、作用和相互关系。在研究审计独立性时,绝对不可以忽视这些具有根本性影响的现实环境因素。

(三)理性经济人原理与行为选择

从社会现实来看,在有正常行为能力的人群中,人们都是有欲望的,都有试图满足个人欲望的渴望和行动选择;而社会又是制度化的,人们的行为选择一旦超越法律、制度的边界,就会受到法律、制度的强行修正或处罚。在相对稳定的社会环境下,大多数人会选择既符合社会制度规范、又可以获取自身可以接受的满意报酬的行为方式获取经济利益,但是,利益追求也会诱惑人们超越法律、制度界限,选择更加利己的利益实现方式和途径。会计师事务所是由注册会计师及其辅助人员等社会经济人组成的、以获取经济利益为目的的企业组织,资本观念及资本经济的价值规律仍然是现实的客观存在,不可以因为注册会计师从事所谓的“高尚”职业,就可以不去探求他们社会的、个人的价值观和价值取向,就认为他们的品格超凡脱俗,没有自身经济利益的追求,这是绝对错误的。

经济学研究中经常探讨“理性经济人”的行为选择问题,理论假设和研究过程很深奥,在此笔者也借用“理性经济人”这个名称来说明注册会计师的行为选择,但使用的相关概念未必完全同“理性经济人”理论一致。假设:“纯经济人”――任何行为的取舍仅以获取或可能获取的经济利益为唯一选择标准的组织或个人;“理性人”

――任何行为的取舍仅以所在社会制度(法律规范的规定)框架为选择标准的组织或个人;“理性经济人”――权衡经济利益获取与法律规范要求对自身行为进行选择的组织或个人。我们应该将注册会计师定位在上述概念中的“理性经济人”范畴之内进行研究,承认没有高尚的职业,只有与某种职业相匹配的高尚职业品格和道德,正视并承认注册会计师的行为选择同样遵从价值规律,会计师事务所行为遵从资本规律的现实。只有这样,对注册会计师审计的行为研究才具有意义,才有可能得出符合市场经济发展规律的结论。

(四)雇佣关系和审计客户的可选择性影响

从注册会计师审计的历史和现实来看,会计师事务所与审计客户之间完全是一种雇佣关系,对外编报财务会计报告的组织可以自由选择会计师事务所为其做审计服务。尽管审计职业界有避免不正当竞争的诸多限制,但来自于审计客户的自由选择权并没有明确限制,从而使审计客户可以随意选择为之服务的审计机构。还有,虽然有关法规规定公司不可以随意无正当理由更换或解聘会计师事务所,但是审计客户可以找出很多理由为自己辩护,耿建新教授等的研究结果已经证明了这一点。这种雇佣关系和审计客户选择权的现实存在,使注册会计师及其组织不得不酌情考虑审计客户提出的一些不当要求,甚至屈从客户的压力,违背审计原则,出具不当审计意见。

(五)审计制度安排易发生注册会计师与管理当局的苟合

已经有很多学者研究了现行审计委托方式的缺陷,指出了委托主体由管理当局替代可能产生的危害。雷光勇研究了审计合谋及其治理问题,吴联生研究了审计意见购买问题,在此不做更多讨论。但现行审计委托制度和操作程序,容易导致注册会计师同客户管理当局形成利益联盟,共同欺骗会计信息使用者。首先雇佣关系的存在使会计师事务所处于被选择的地位,作为盈利经济组织,会计师事务所必须考虑如何获取和保持更多客户,增加盈利的机会。受资本经营理念的影响,不可能不考虑客户的要求。其次,注册会计师在一定程度上成为客户的会计顾问,指导和参与客户的会计工作,且要求对审计报告所附的财务会计报告共同承担责任,尽管要区分会计责任和审计责任,但在现行制度框架下,这种责任的区分很困难。再次,只要对外披露的、经审计的财务会计报告能够通过监管机构的检查,注册会计师和管理当局就算完成了各自的责任;即使出现问题,只要能够证明注册会计师审计程序无差错,审计证据充分就可以免除审计责任,这给注册会计师规避责任提供了机会和可能。上述制度安排和现行审计制度安排为管理当局和注册会计师结成联盟创造了条件。

五、管理对策:目标与道路选择

(一)独立性仍然非常重要,但评估或保证独立性同样艰难

尽管笔者认为独立性不是保证审计过程客观、公正和结果可靠的唯一关键性前提,但是,独立性对于注册会计师审计来说仍然是重要的。正如吴联生博士等所说“注册会计师能否保持应有的职业关注,首先与注册会计师的独立性相关,特别是财务利益的独立”。这是因为,一旦有存在某种直接或间接的利益关系,特别是经济利益关系,行为选择发生的利己偏差可能性会极大地增加。所以,笔者的宗旨不是不要审计的独立性,而是正确认识独立性与审计目标的关系,从独立性和其他能够保证注册会计师审计目标实现的方面,共同构筑实现注册会计师审计过程客观、公正和结果可靠的基石与管理对策。

如何证实会计师事务所和注册会计师的独立性,比起注册会计师证实所审计的财务会计报告的可信赖程度同样艰难。在审计实务中,注册会计师一般要索取客户管理当局声明书和律师声明书,有时还包括存货等项目的声明书,以表明管理当局对整体财务会计报告、重要项目、或有事项、存货状态的真实性、合规性,或者说对与会计准则及会计制度的符合程度负责。这些尽管不能减轻、免除和替代注册会计师的审计责任,但注册会计师仍然在每一次审计中要求客户作出这样的承诺,试图以此来区分管理当局的会计责任和注册会计师的审计责任,也以此告知财务会计报告及审计报告使用者:审计业务的目标并不是保证客户的财务会计报告完全真实、完整、合法,而是在于证实客户财务会计报告的可信赖程度。但是,到目前为止,没有一个事务所在审计报告中对其组织和执行本次审计业务的注册会计师,是否具备有关规范所要求的独立性做任何形式的陈述或声明。换句话说,尽管审计规范中要求会计师事务所和注册会计师必须严格遵守独立性规定,但是,审计报告的使用者却没有任何途径和方式获取这种独立性信息,只能无条件地相信注册会计师审计组织及其执行具体审计业务的注册会计师是独立的,审计过程也会是客观、公正的,能够实现审计结果的可靠性。这样的状况,是不是有些“王婆卖瓜”与“掩耳盗铃”的嫌疑?也许还有人说,注册会计师审计组织的独立性除了审计法规的约束外,还有职业团体和政府管理机构予以审核、监督,可是,我们却很少看到这些机构对会计师事务所的独立性做具体审核或出具正式的评价报告。也就是说,这些管理机构实际上并没有真正介入到各审计组织独立性的具体检查活动当中。

可以肯定,一般利益关系人对注册会计师和事务所的独立性是无法判断的。除了个别规模较大或利益攸关的信息使用者可能有能力关注审计人的独立性问题,其它财务信息使用者不可能有能力、时间和途径判断审计人的独立性,那么,审计人的独立与否,对他们还有什么意义?如果为了鉴证审计人的独立性,再建立一个审计人独立性的评价机构,是否有必要呢?接下来的问题就是谁又能保证审计人独立性鉴定机构的独立性呢?循环往复,没有停止,显然,这种方式是行不通的。也许有人说注册会计师管理机构――注册会计师协会可以监督、检查注册会计师的独立性,但这种行业管理机构的监管历来不被社会公众认可,因为他们同属于一个利益集团;还有人认为可以由政府监管机关来负责注册会计师独立性的监督、监察工作,那么又会形成审批与监督职能的重置,也缺乏得到信任的根据。

如果上述描述和立论结果成立,就必然会提出一个新的课题:如何进行会计师事务所和注册会计师独立性检验?从一定角度来说,这同注册会计师鉴定客户财务会计报告同样艰难。

(二)风险、利益与责任

在美国,很多商学院毕业的学生希望通过考试成为注册会计师当中的一员,每年参加注册会计师考试的人数居高不下,可见寻求进入该领域的人数众多。因为人们一致认为,在他人看来,注册会计师是一个品格高尚、有道德、有社会地位并且收入很高的职业,特别是能够加入世界著名的会计公司,已经成为人们获取荣耀的象征。在我国,即使是国内有影响的会计师事务所,其每年希望加入的人数也很多。但是,如果没有“收入高”这一特征,品格高尚、道德、社会地位等美妙的词汇都会显得苍白无力。笔者作为一个会计教育工作者,非常理解和熟悉年轻会计工作者和大学毕业生加入注册会计师行业的愿望和积极性。同时,笔者也充分认识到,已经进入和准备进入注册会计师行业的大多数人,看到的主要是注册会计师的社会地位、荣耀与利益,很少、甚至没有考虑该职业可能或应该面对的风险与责任,这是我国注册会计师事业发展并不理想和不那么健康的主要意识因素之一。持有这样思想的人进入执业界,其社会价值判断、行为选择、道德观念等方面很难满足注册会计师审计职业的需求,也很难保证审计质量。

很多学者已经讨论了注册会计师和该行业的风险、利益与责任,在此不再赘述。笔者要说明的是,不能正确认识注册会计师及其事务所的逐利特征,对注册会计师行业没有一个全面、完整、客观的认识,是不利于注册会计师行业发展的。这也是提高注册会计师执业水平对策中应当给予重要关注的问题。

(三)保证审计质量的客观性和可靠性的根本出路

注册会计师的产生与发展是迎合市场经济发展,特别是经营权与所有权分离的社会环境而产生、发展的,所以,寻求解决注册会计师审计的独立性、客观性和公正性的具体措施,也应该在市场规则与对策中寻找答案。市场经济既是资本经济也是法制经济,在以市场和法律手段调节经济运行的社会环境下,完善的法律体系、有效的司法程序和高效率的监督体系是确保经济行为符合社会规范必不可少的手段和措施。

1.严格保障注册会计师的经济利益、社会地位

物质决定意识,经济决定或影响人们的行为选择。笔者认为,应当保持注册会计师行业具有一定程度的高收入性,这是保持注册会计师独立性、客观性和公正性的经济基础。可以想象,如果注册会计师职业成为一般的白领甚至是蓝领阶层,又要求他们承担那么大的审计风险,那么必然会导致无人进入该领域,使注册会计职业后继无人;或者迫使他们违背职业道德,作出逆向选择。“衣食足而知廉耻”,我们提出高薪养廉,作为政府官员廉政建设的重要措施之一的时候,在解决注册会计师审计独立性、客观性、公正性的问题上,这样的法则同样是必需的。试想,如果让一名注册会计师为养家糊口而奔波,他如何能抵挡住其他利害关系人对其独立性、客观性和公正性的收买呢?

比较我国注册会计师审计收费与国际业务的情况就可以发现一些问题:在我们双重审计试验阶段,首先聘请国内注册会计师执行审计,审计收费几十万或上百万;之后聘请国际会计公司的注册会计师进行再审,审计收费则是几百万、上千万,甚至几千万,同样的审计对象、同样的审计业务,甚至还可能利用国内会计师事务所的审计成果,审计的价值却有如此大的差异,又如何能够建立起保证我国注册会计师骄傲的社会地位和足以保持其独立性、客观性、公正性的经济基础呢?我们也看到了我国民众总体的收入水平与国际发达国家民众收入的差距,但是,保证注册会计师合理的高收入,本身就是造就提升执业质量合理环境的重要基础。也只有这样,才有可能吸引优秀人才进入审计职业界。

要提高注册会计师收入水平,必须使注册会计师成为一个像目前国际会计公司那样具有相对国内一般行业的高收入、高社会地位、高信用、高品质的团体和职业。如何解决注册会计师“高收入职业收入不高”的问题呢?笔者认为,不可以向国际会计公司看齐,要根据我国国情和注册会计师审计业务的成本及相应的保障机制综合确定。高收入应当有高门槛,应当适当增加注册会计师职业的准入难度和要求,在提高事务所业务收入水平同时,建立健全适合于注册会计师发展规律、符合国情实际、有助于注册会计师行业发展的管理机制和市场氛围。

可以选择的现实行动包括:一是提高会计师事务所的最低注册资本金门槛。现行承接证券资格业务的事务所注册资本金的最低金额为200万元,可以想象,这点微薄的资本金如何承担得起任何一次证券审计服务失败可能给利益相关者带来的损失呢?深圳会计师事务所采取了宽松的有限责任形式,合伙人基本上以向事务所的投资为承担责任上限,他们审计“银广夏”收取6 000万元的审计费用,而因为审计失败给“银广夏”的投资者、特别是中小股东造成的经济损失,比他们收取的审计费用要多得多,那么,他们拿什么来赔偿审计报告利害关系人因为误信审计报告而造成的投资损失呢?遭受损失的投资者即使诉诸法律且胜诉,又能得到什么样的补偿呢?这也是为什么我国因审计师审计失败而遭受巨大损失的审计报告使用者,轻易不将会计师事务所或注册会计师诉诸法律的关键因素之一。会计师事务所的资本金可能仅能补偿审计案件的诉讼费用,遭受损失的审计报告使用者即使胜诉也不会得到什么满意的赔偿。这种仅可能弥补诉讼费用,却不能挽回损失的诉讼程序,是审计报告使用者不愿意接受的。二是提高证券业务审计费用最低标准。我国没有明确的最低收费标准,特别是上市公司年度报表审计业务,个别公司仅支付6万元的审计费用,这样的收费,无法体现注册会计师真正的社会地位与价值,也不可能提高事务所的实际收入。笔者建议,根据我国实际情况,可以由证券监管机构设定上市公司年度报表审计的最低收费标准,强制性地提高审计收入。其实,如果第一条能够很好地实施的话,具有证券职业资格的事务所会大幅度减少,很可能提高事务所与客户的谈判能力和收费水平,改变我国注册会计师收入和风险承担能力的现状。

2.建立严格的注册会计师法律规范和监管体系,严肃处罚违规注册会计师

如何促使会计师事务所和注册会计师在审计业务中保持独立性、客观性和公正性,以确保审计结果的可靠性,尽可能地减少审计舞弊(杜绝舞弊在市场环境下很困难),这是专业管理机构和社会各界利害关系者非常关注的问题,也是执行审计服务的审计机构及注册会计师感到迷惑的问题。目前的主要解决办法是:行政保障――主管部门和专业团体机构的监管;法律保障――以注册会计法为核心的法律法规规范;司法保障,也可以称为风险责任保障――通过事后的诉讼程序解决由于独立性偏差带来的问题,即通过诉讼程序解决由于独立性偏差引起的纠纷。但事实上缺乏实际的事前合理的独立性评价,审计过程的客观性、公正性和审计结果的可靠性评价基本处于真空状态,而且,即使建立和实施有关监管程序和措施,也很难真正发挥作用。

在不断强调和优化人们社会公德的今天,具有强制性和威慑力的约束手段仍然是健全、严格的法律规范,而不是缺乏约束力的思想说教和道德条款,这不是说道德规范和思想教育不重要,而是要说明在市场经济(资本经济)环境下,人们还是主要以经济利益作为行为选择的基本参考,在社会法律规范允许的范围内,人们的价值取向主要受经济利益的驱动,而约束人们经济利益欲望的手段就是经济政策、行政控制和法律手段。在经济政策既定、可用行政控制受到限制、明确会计师事务所企业性质的环境下,起关键性约束作用的、最常用的和最有效的约束手段就应当是法律手段和经济手段,一般情况下,这两种控制手段同时运用更为有效。在给予注册会计师高收入、高社会地位的同时,对于违规注册会计师和会计师事务所也必须建立严格的惩罚机制,使高收入、高地位与高风险严格对等,创造社会公平机制。

我国及世界其他国家,对违规会计师事务所和注册会计师的处罚,都在相关法律、制度和准则中作出了相应的规定,如行业管理机构作出的警告、罚款、停止执业、吊销注册会计师证书、停止证券资格、取缔会计师事务所等等。但是,在国外大多数审计案件中,不少案件可以使事务所破产或被吊销注册会计师证书,而会计师事务所通过庭外收买(庭外和解)的方式,避免了会计师事务所遭受处罚。这样的结果虽然可以触动会计师事务所的经济利益,起到警示和制裁作用,但是却使那些违规行为和违规人员得到了庇护,在一定程度上保护了那些控制不健全、管理不善的会计师事务所和执业状况不理想的注册会计师,使那些违规会计师事务所得以生存,违规注册会计师继续执业,为他们继续占据会计市场和继续寻租资本市场监督权利提供了可能,对规范的会计师事务所发展以及整个会计市场的发展是不利的。

必须注意:在我国证券市场发生过的重大舞弊案件中,应当承担责任的会计师事务所和相应的注册会计师所受到的处罚,包括行政处罚、经济责任承担等是相当轻松的,根本无法触动违规会计师事务所、注册会计师的根本利益,不要说“杀一儆百”,连“敲山震虎”的效应都没有。在我国,负责审计“琼民源”的中华会计师事务所、负责审计“红光实业”的成都蜀都会计师事务所、负责审计“东方锅炉”的四川会计师事务所等仅仅被停止证券执业资格6个月,而被处罚的时期,也可能正是上市公司年度报告审计的间歇期间,不会对会计师事务所的证券业务构成较大影响。与此相对比,国际著名会计公司“安达信”却因类似的审计舞弊事件解体。虽然在事件的绝对金额上国内事件与安然事件相差悬殊,但相对比率方面(作假金额与发生事件公司营业额或注册资本的比率)并不落后,但承受的处罚和命运却截然不同。事实上,会计师事务所和注册会计师因为自身利益为上市公司掩饰财务会计报告中虚假信息的行为,比明火执仗地抢劫更为卑鄙和可恨,因为他们假借高尚职业和较高的社会地位,采取欺骗手法谋取个人利益。因此,对于保障市场经济和资本市场健康运营的注册会计师职业,更应该以市场规则与法律、经济和行政手段并用的方式,严格规范,加大惩处。比如说在经济制裁上,要保证使放弃审计原则的会计师事务所和注册会计师从其逆向选择中所得到的经济利益,远远不能补偿被查处后的经济惩罚。这样,即使没有实质上的独立,也会促使注册会计师作出经济利益权衡,也有可能保障审计结果符合审计准则等规范的要求,保证审计过程的客观性和公正性,实现审计结果的可靠性。产生审计舞弊的根源在于利益追求,控制与约束的对策也应该针对利益追求,在制度安排上,不应给予注册会计师可以肆意投机的经济选择机会。也许有人认为这样过于苛刻,甚至认为不符合社会与人的正常规范,但是,对于关乎市场经济稳定运行和资本市场秩序的重要环节,不加大规范和惩处不足以保障注册会计师队伍与业务的相对纯洁性。笔者也无意不让那些违规注册会计师继续生存,但却一定不允许他们重回注册会计师职业界,他们只能在其他行业中寻找安身立命之所。

3.适当解决注册会计师与管理当局可能形成的利益联盟问题

在经济利益驱使和资本市场竞争压力的双重推动下,管理当局与注册会计师及其事务所很可能达成审计合谋,形成审计利益联盟。关于这方面的研究已经有很多,在此不作一一介绍,笔者也提出了一个解决利益联盟的基本对策,就是在信息上严格区分审计责任和会计责任,并大幅度地缩短上市公司财务报告的限期。这种对策思路与方法已经体现在笔者发表于《中国会计理论与实务前沿》(第六卷)“企业财务信息编报与审计责任明晰性研究”一文之中,在此不作赘述。

六、结论

通过上述研究与分析,笔者认为:第一,独立性不是保证审计过程客观和审计结果公正的唯一重要途径,在治理会计市场时,也不能过于单一地关注对独立性的考虑,还要更加直接地关注保证审计过程客观性、公正性和审计结果可靠性的有效保障措施上来;第二,承认会计师事务所的企业地位和注册会计师的利益追求,没有高尚的职业,只有高尚的人的品格和道德,正视注册会计师、会计师事务所行为选择同样遵从价值规律、资本规律的现实;第三,市场、资本的问题,主要用经济、法律手段辅之以必要的行政手段来解决才可能有效,经济制裁应该保证对注册会计师、会计师事务所的违规处罚和诉讼赔偿高于其违规所得,同时配以职业违规禁入制度,不给会计师事务所和注册会计师在会计市场上再次寻租监督、鉴定权利的机会;第四,加速上市公司自行年度报告的时间,不仅有助于提高财务信息的时效性,而且可以恰当划分会计责任和审计责任,可以有效发挥注册会计师对上市公司的会计监督作用,提高注册会计师的独立性,抑制注册会计师同公司管理当局建立利益同盟。

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篇（2）

1．社会救助工作及其管理体制

社会救助，是指国家对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。社会救助以居民最低生活保障为基本内容，并根据实际情况实施专项救助(含医疗、教育、司法、住房救助)、自然灾害救助(含受灾人员应急生活救助、灾后灾民生活救助和灾区倒塌民房恢复重建救助)、临时救助以及国家确定的其他救助。社会救助工作的业务主管部门为民政部，财政、教育、卫生、住房和城乡建设等部门在各自职责范围内管理相应的社会救助工作。县级以上地方各级人民政府有关部门在各自职责范围内管理本行政区域的社会救助工作。乡镇人民政府和街道办事处负责社会救助的申请、调查和审核等工作；居(村)委会受委托，协助做好社会救助的申请、调查和审核工作，以及救助金发放和救助对象日常管理等工作。

2．民政社会救助档案的概念

广义上讲，民政社会救助档案指民政部门主管的各类救助工作中形成的各类文件材料，既包括文书档案、会计档案，也包括救助专业档案。本文从狭义上讲，民政社会救助档案专指救助专业档案。它是县级人民政府民政部门、乡镇人民政府和街道办事处以及居(村)委会(社区)在居民最低生活保障救助、低收入家庭医疗救助、贫困孤残人员供养救助、特殊困难人员临时救助、灾后灾民生活救助及灾区倒塌民房恢复重建救助的审核、审批、日常管理和服务工作中形成的具有保存价值的文字、图表、声像、电子数据等不同形式和载体的历史记录以及救助站(流浪未成年人保护机构和救助管理机构)在对求助的流浪乞讨人员实施救助过程中形成的、具有保存价值的、整理归档的各种文件材料。

3．民政社会救助档案的特点

种类多。按救助工作的性质，可分为基本生活救助、专项救助、临时救助档案等；按救助对象的特点，可分为城乡居民最低生活保障、农村五保供养、城乡医疗救助、灾后灾民生活救助和灾区倒塌民房恢复重建救助、临时生活救助、流浪乞讨人员救助档案。

来源广。民政社会救助档案来源于县级民政部门、乡镇政府、街道办事处、居(村)委会及救助站。

基础性、工具性强。民政社会救助档案是其形成单位开展各项救助工作的原始记录，这些记录包含了救助对象大量的基础信息，是各项救助工作延续的基础和工具。

文件材料在形成上有共性。除了流浪乞讨人员救助档案外，其他救助档案材料都包括申请审批材料、日常管理材料。

二、民政社会救助档案管理的管理体制和原则

1．管理体制

救助档案属于民政部门的专业档案，民政社会救助档案工作由民政部统一领导，业务上接受国家档案局的监督、指导。省级民政厅(局)和档案局负责本行政区域社会救助档案工作的指导，结合本地区的实际，共同制定相应的管理办法；县级人民政府民政部门、街道办事处、乡镇人民政府和救助站应有专(兼)职人员负责救助文件材料的归档和档案的管理；居(村)委会(社区)应协助做好职责范围内的救助档案工作。

2．管理原则

依法管理。救助档案属于专业档案，其管理无法可依，必须加强调研，由国家档案局和民政部共同制定各类救助档案的管理规定，规范救助档案的管理。

分类管理。农村五保供养档案、城乡医疗救助档案、临时生活救助档案、灾后灾民生活救助和灾区倒塌民房恢复重建救助在文件材料的形成上有共同的特点，都是待遇审批和待遇批准后救助金的一次性发放，形成的材料比较简单，这几类档案可以出台一个管理规定；对流浪乞讨人员的救助不实行审批制，其档案材料是救助站对求助对象进行甄别和实施救助过程的真实记录，所以这类档案应当单独搞一个管理规定；最低生活保障档案管理比较复杂，它是一个动态管理的过程，业务主管部门应当结合《关于加强最低生活保障档案管理的通知》实施过程中遇到的一些问题，制定具体的管理办法。

分级管理、基层为主、形成单位为主。根据救助工作的有关规定，各级民政部门和乡(镇)人民政府、街道办事处以及居(村)委会(社区)、救助站的救助工作职责范围不同，形成与其职能相关的救助档案也有区别。省市级民政部门负责制定救助档案管理的政策性文件和指导、监督、检查工作，县级民政都门、乡(镇)人民政府、街道办事处以及居(村)委会(社区)、救助站负责各自救助工作职能活动中形成的救助档案实体的管理。

三、民政救助档案的保管、利用与移交

1．保管。救助档案分散形成于县、乡(镇)街道、居(村)三级机构和救助站，虽然各单位的条件不同，但应积极创造条件，使救助档案的保管达到防火、防水、防潮、防霉、防虫、防光、防尘、防盗的要求。

篇（3）

    一、中国老龄化背景下农民工社会养老保险的现状

    改革开放30年以来，随着工业化与城市化进程的逐步加快，亿万农民走出田间、走出乡村，进人工厂、进人城市，用辛勤的劳动和汗水，创造着自己的新生活，创造着中国的现在和未来。农民工这一充满生命力的新生事物，是推动我国经济和社会结构变革的巨大力量，是我国由传统社会向现代社会转变的重要标志，也是我国工业化、城镇化快速发展阶段涌现出的一支新型劳动大军。据公安部门统计，1978年底我国流动人口总量不超过1500万，1992年则达到8000万。那么目前我国农民工总量是多少呢?以2004年为例，根据当时国家统计局、农业部以及劳动和社会保障部三个部门的数据和统计方法进行分析，得出我国外出农民工数量为1. 2亿人左右;如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数大约为2亿人。

    农民工这么一支为我国经济发展做出了巨大贡献的庞大的队伍，由于我国现行的社会保障制度安排，以及城市政府和企业的认识差距等因素，绝大多数农民工享受不到基本的社会保障，尤其是养老保障。农民工的养老保障问题很复杂，解决起来难度也很大。但是这个问题又是回避不了的，早解决早主动，成本和代价也小。因为我国目前已经进人了老龄化社会，中国的养老正面临着严峻的考验。全国社会保障基金理事会理事长项怀诚说:“我国现在虽然还处于劳动力黄金时期，但60岁以上人口超过14% ,65岁以上人口超过10%，按照国际社会标准，我们显然已经跨进了老龄化社会的门槛。”(联合国认为，如果一个国家60岁以上老年人口达到总人口数的10%或者65岁以上老年人口占人口总数的7%以上，那么这个国家就已经属于人口老龄化国家。)人口老龄化对社会保障覆盖面提出了挑战。我国上世纪80年代逐渐建立起来的社会保障制度本应遵循广覆盖原则，可是，现有的社会保障制度没有做到应保尽保，覆盖面非常有限。“2004年全国参加基本养老保险人数为1. 64亿人，占总人口数的12.57 % , 2005年为1. 74亿人，占总人口数的13.38%。虽然覆盖面有所上升，但是远远低于国际劳工组织规定的20%最低线。”事实上，我国现行的社会保障制度基本上排斥了8亿农村人口，基本排斥了将近2亿的农民工群体，广大农民及农民工仍然依靠自我保障。虽说他们现在是处在劳动力的黄金期，但是当这黄金一代的劳动力老去的时候，他们拿什么来给自己养老呢?在家经营土地务农的农民还可以说拿土地来养老，但是那些已经跟土地疏远了关系，进城打工，靠工资作为主要收人的农民工，他们靠什么来养老呢?

    农民工养老问题之所以没有引起人们足够的重视，是因为现在还看不出有什么直接的负面作用。目前我国1. 5亿农民工只有极少部分人有养老保险，预计到2020年，还将有2亿农民会进人城镇，如果没有制度安排，他们的养老问题不及早解决，随着农业人口大举向城市进发，那么这批为中国的现代化做出了巨大贡献的农民工，大部分将在老年时期成为社会最贫穷的弱势群体，给社会形成非常严峻的经济和社会问题。可以说，越晚解决，就越难解决，在农民工年龄结构还比较年轻、有能力缴纳养老保险费的情况下，应该及早考虑。

    全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理做出了如下界定:治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征:治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。由此可以看到治理是一个具有广泛适用性的概念，泛指国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体之间的关系。

    针对我国社会保障制度存在的覆盖面小、政府和企业责任太集中、社会动员不充分、资金来源单一、征缴困难等问题及面临的老龄化、经济体制转轨、经济全球化等挑战，南京大学博士生导师林闽钢老师认为:改革应从着眼于政府负责向广泛动员社会资源的思路出发，以责任的多元化分担为取向，应彻底改变“政府保障”、“企业保障”的状况，充分调动社会及个人的积极性，充分调动社会资本，使得社会保障的提供主题不仅仅限于政府、企业，而是要将其他社会力量包括各种非赢利组织、志愿部门、社区、家庭、个人纳人其中，实现各种力量的合作，共同承担社会保障的责任。只有这样才能充分体现社会保障的“社会公济性”。因此，必须完善社会三大部门的平衡发展。三大部门包括:1.政府组织，此为第一部门，又被称作公共权力领域、政治领域;2.市场或赢利组织，这是第二部门，也叫私人领域、经济领域;3一社会公益组织或非赢利性组织是第三部门，也称社会组织、公共组织。

二、农民工社会养老保障多元化负担的构想

    建立多元化社会养老保障制度就是要明确政府对养老的主导责任，在政府部门外，大力发展作为市场领域的第二部门和作为狭义社会群体的第三部门，如ngo,npo等社会组织，提高其自我管理、自我发展的机制和能力。并且发挥个人、家庭在养老保障方面的积极性。

    (一)政府层面:摆脱“城市倾向”、“地方利益”，放弃退休前一次性支付个人账户的做法

    很多地方政府在制定农民工社会养老保险政策的时候存在“城市倾向”、“地方利益”思想，有这些思想的存在就导致地方政府制定养老保险的目的不纯，政府建立农民工社会保障制度，出发点是为了解决农民工在特殊时期的基本生活问题，但是不可否认的是，政府还希望从中获得一定数量的基金，借以缓解或解决城市社会保障制度的资金不足问题。众所周知，我国城市社会保障资金还存在较大的资金缺口，尤其是养老保险制度存在巨大的隐形债务。

    从各地政策可以看出，除了北京、天津以外，其他地方都存在退休前一次性支付个人账户的做法。且不论各地退休前一次性支付个人账户额上的差别，退休前一次性支付个人账户的做法本身就是不合理的。退休前一次性支付个人账户的做法，究其原因，是地方利益使然。农民工的统筹部分是纳人到地方城镇职工的统筹体系，在退休前一次性支付个人账户部分以后，农民工的统筹部分将归于城镇职工的统筹基金，农民工从此再无统筹部分的收益权。即使在原统筹地重新就业，统筹部分和个人账户部分都要重新累计。正是因为这个原因，有的地方采取了农民工退休前一次性支付个人账户的做法，这种做法不论其主观动机如何，客观上就是截留农民工相应的统筹基金，也可以说是剥夺了本应属于农民工的财产。总结起来说，各地截留农民工社会统筹部分的做法有四种:1.退休前一次性支付农民工个人账户部分以后，相应的社会统筹部分农民工就不再享有收益权，将积累的统筹基金纳人到城镇职工社会统筹系统。2.农民工的养老保险关系跨统筹地区转移时，转出地只允许转移个人账户部分，不允许转移社会统筹部分，将这部分的社会统筹基金纳人到城镇职工社会统筹系统。3.当农民工退休时，如果其缴费年限还没有达到规定的缴费年限时，那么只能一次性发放个人账户部分，其统筹部分的缴费纳人到城镇职工社会统筹系统。为了建立长期的养老保险关系，农民工的个人账户也应该禁止退休前一次性发放，当农民工失去工作或者工作转移时，个人账户能够随之转移的就转移，不能转移的可以封存，并作为将来接续或转移的依据，封存到农民工退休时都没有转移的，才采取一次性发放的办法。总之个人账户只能在退休后发放，用于养老的目的。对于统筹部分，当农民工失去工作后再就业时，其统筹部分前后的缴费年限应该累计计算，采取和城镇职工相同的做法，只要农民工的统筹部分的累计缴费年限达到规定的年限，退休后就可以按月享受统筹部分的养老金。

    (二)企业层面:与农民工签仃用工合同，提高投保的积极性

    企业是社会保障制度的资金来源主体。因为社会保障制度的建立将增加企业的人工成本，所以企业一般不会主动给工人提供各种社会保障项目。在农民工供大于求的劳动力市场上，农民工不具有谈判地位，企业更是不会主动给予他们社会保障的。因此，要保护农民工人的权益，就必须通过社会强制手段，要求每个企业都必须按照有关规定按时缴纳职工的社会保障费用。

    同时现代企业应该具有现代企业的前瞻性，目光要长远，应该树立正确的成本观念和竞争观念。企业想要在市场经济的风口浪尖永远傲立潮头，必须要认识到企业的低成本应建立在高科技和科学管理的基础之上，而不是建立在员工的超低工资水平之上。一味的压低工人工资，将导致一系列不良后果。为农民工建立社会保障制度有利于企业员工整体素质的提高;有利于增加企业的技术投人，增加企业产品的规格、品牌等;有利于提高国内消费水平，增加企业国内外市场的开拓能力;还可以增加企业的国际竞争能力。因此，企业为了自身的发展应该主动跟农民工签订用工合同，积极为他们投保。

    (三)农民工个人层面:积极参加培训、增加收入、提高投保意识

    由于户籍制度的限定，农民工大多只能从事“次级劳动力市场”的职业，农民工的收入明显低于城市居民的收人，而且经常面临失业的风险，他们的收人具有暂时性、相对收人不高的特点。因此，农民工想要提高自己的工资水平，必须要提高自己的技能水平，从而提高自己的从业水平。农民工应该具有奋发进取的精神，不能随波逐流，甘愿待在社会的最低层。现在很多政府和组织为农民工提供了就业培训的机会，农民工应该寻找机会、发现机会，增加自己的技能，从而提高自己在劳动力市场的竞争能力，只有这样才能增加自己的收人水平。

    另外，农民工进人城市打工生活，应该提早为自己将来的养老问题提前做好准备。前文已经提到大多数农民工还是希望将来留在城市生活的，那么趁着年轻就需要考虑自己的养老问题。农民工应该提高自己的投保意识，要认识到参加社会保障是自己的一项权利。而且一旦投保就要长期坚持下去，不要随便退保，要认识到企业缴纳的统筹部分的资金也是个人报酬的一部分。要相信这部分资金与自己是有关系的，自己能够享有其中的一部分。

    (四)家庭层面:不能忽视家庭养老的重要性，应与社会保障相互配合

    家庭保障中的养老功能是最为重要的一个功能。几千年来，家庭始终在养老问题上发挥着重要的作用。家庭养老不仅能够基本上满足老年人衣食住日常生活照顾等生理方面的需要，对于满往及情感体验方面的需要更是起到了不可替代的作用。尽管经济与社会发展使家庭在保障弱者群体的功能方面处于弱化的总趋势中，然而，对弱者群体的纷繁复杂的照料、关心、保护、保障的大量工作，决不是政府机制所能统统包揽过来的。发挥家庭在弱者群体保障方面的功能，在相当长的历史时期内应是政府特别关注的一个重要工作领域。社会保障制度的发展目标并不是要取代传统的家庭保障，而是要通过社会化的社会保障措施，来满足工业化的发展需要和家庭中部分保障功能弱化的问题。

    要想发挥家庭在农民工社会养老保险中的作用，必须提高我国农民工的流动形式，即鼓励农民工的家庭式流动。由于现在的制度并不允许农民工在城市定居，现在的农民工流动总体上还是以单个劳动力流动为主，以家庭形式流动的并不多，这就大大降低了家庭对农民工的保障作用。家庭式流动是人口流动从低级形式向高级形式发展的表现，与我国社会经济结构变迁的大背景和总的趋势是合拍的。进城1到2年的农村人口回农村的欲望最强烈，进城时间越长，有回农村想法的农村人口越少。因此，对这些具有在城市定居愿望的农民工来说，允许其家庭成员一起进人城市生活，必能降低流动性，更好的发挥家庭的保障作用，这也符合社会经济发展需要。为此，在强调发展农民工社会保障制度的同时，还应当强调家庭保障的重要作用，允许和鼓励有意愿、有条件的农民工家庭进人城市。

    (五)社区内的非营利组织活动在中国社会养老保障中的作用

    由于政府和企业的能力有限，无法满足社会保障的需求，政府只得要求社会力量加盟，包括要求家庭成员互助、社区成员互助。政府现在已经开始意识到，在社会保障领域中政府有些事情是做不好也做不了的，而放手给社会来做却事半功倍。当前，传统的政府办社会保障在改革中萎缩，新兴的社会办社区服务大大发展。据调查，在企业改制过程中.，从单位溢出转移给街道的社会功能就有30多项，其中最重要的两项就是“住房商品化”和“重建社会保障体系”。我国目前老年社会化服务还处于起步阶段，远远满足不了老年人的需求。再者，机构养老投资大、周期长、容量小。据初步计算机构养老每增加一个床位需投资5到10万元，让1万名老人人托，就需投资5千万元至1亿元，其经费是社会和政府所无法承担的。

    目前，社区服务蓬勃发展，社区意识已渐人人心，利用社区服务网络以及相关资源解决养老问题，成为众所关注的突破口。社区福利居家养老在我国是一个全新的概念，它是指以社区服务机构为依托，以“居家养老，社区服务”为内容，利用社区服务网络资源与现代化的沟通手段，将社区服务深人到老年人家庭，为居家老人提供各种类型的助老、为老福利服务，是社区服务与家庭养老相结合的现代化养老模式。我国应该进一步推荐社会养老保障社会化，建立起一个以家庭服务为基础，社区服务为依托，社会保障机构为补充，投资主体多元化，服务对象社会化，服务方式多样化，服务队伍专业化与志愿者想结合的社会保障发展格局。

    非营利组织与社区之间有着自然的联系，非营利组织参与社区的形成和发展。非营利组织与社区特性上的共通性使得非营利组织的形成与社区的形成是同步的，而在社区形成之后的发展过程中，非营利组织又进一步融合居民，整合社区意识来整合社区。首先，非营利组织与政府之间可以资源互补，彼此合作，政府拥有金钱和权力，而非营利组织可以提供服务，因此，非营利组织可以成为政府与社区居民之间进行沟通与交流的桥梁。其次，非营利组织有利于整合社区参与意识，整合社会资源，推进社区形成和发展，解决社区问题，促进社区流动。最后，非营利组织能够从民众的需求出发，为其提供服务，倡导与维护社会正面价值观，满足民众的最高精神追求。社会保障要在社区层次上展开落实，就需要了解社区的特性，了解社区资源整合的有效机制，非营利组织在社区福利保障的提供上以及社区活力的激发上扮演着重要的角色功能。

篇（4）

分工协作：建立健全企业职工档案管理体系

根据企业职工档案分布的广泛性、成分的复杂性、内容多样性等特点，长春市档案局积极牵头，与有企业职工档案管理职能的各部门联系，共同调研，统一谋划。先后与长春市劳动和社会保障局联合印发《长春市企业职工档案管理暂行办法》，规范全市企业职工档案管理。与长春市社会保险局一道积极协调，以市政府办公厅的名义下发了《关于企业退休人员档案实行集中统一管理有关问题的通知》及《长春市企业退休人员档案管理中心档案利用工作意见》。与市国资委联合印发了《关于长春市改革企业档案归档移交工作相关事项的通知》，编制了《改制企业档案处置工作方案》(样本)，在全市企业职工档案管理的重点及难点问题上取得了阶段性进展：一是划定了企业职工档案管理的范畴，企业职工档案管理是指：长春市行政区域内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、有雇工的城镇个体工商户中，与之形成劳动关系的职工档案管理，及非全日制从业人员、灵活就业人员、与原用人单位终止(解除)劳动关系的失业人员、自费出国等人员档案管理。二是明确了管理机构，确定用人单位、劳动就业服务机构、社会保险经办单位为企业职工档案具体管理机构。档案管理机构要接受劳动保障行政部门及档案行政管理部门的监督、指导。三是建立了管理体系。明确用人单位、劳动就业服务机构、社会保险经办单位、国资委、档案行政管理部门在档案管理工作的职责，几个部门分工协作，密切配合，保障企业职工档案管理的连续性，形成齐抓共管的良好局面。四是开展职工档案管理资格认定工作，由市劳动保障行政部门成立职工档案管理资格认定联审办公室，档案行政管理部门为成员单位，办公室设在劳动保障行政部门，具体负责用人单位、劳动就业服务机构档案管理资格认定工作。五是进一步规范改制企业档案处置工作，规范了改制企业档案处置工作的内部审批程序，明确了档案局、档案馆在企业档案处置和档案接收进馆过程中的责任，为改制企业正确编制档案处置工作方案，及时完成档案处置审批工作提供了保障。

为了保证这些与企业职工档案管理工作密切相关的政策尽快落实，省内新闻媒体给予了大量报道，深受企业和职工个人的欢迎。据市社保局档案中心的同志介绍，当时每天都有企业预约移交档案，日平均工作量在800至1000案卷。

求真务实：推进企业职工档案资源建设

在加强企业职工档案资源建设过程中，长春市档案局遵循“尽力而为、量力而行”的原则，紧密依托劳动部门、社保、国资委等几家大单位，开展企业职工档案收集。

长春市社保局在全国率先实现了企业退休人员档案集约化管理，其管理模式和规模在全国副省级城市和省会城市中位于前列，目前其档案中心被评为科技事业单位档案管理国家二级。现拥有企业职工档案23万余卷。

市劳动就业局成立了企业职工档案管理中心，目前已拥有企业职工档案10万余卷。针对企业职工档案丢失问题，长春市劳动保障部门从2006年开始研究制定“补档”政策。设计了补建档案的相关卷宗和业务流程。现在，只要职工能提供调配手续或招工名册等原始档案资料复印件、职工所在单位证明材料、职工参保或未参保证明材料、职工辖区派出所证明等，就可申请补建档案。长春市启动职工人事档案补建工作以来，已为几千人解决了档案丢失的问题。

长春市档案馆接收了企业职工的录用调配档案115万件，还主动接收66家123062卷破产企业档案，这部分档案里的文书、财务档案也包含很多反映企业职工人动情况的佐证信息，如一位20世纪60年代参加工作的老同志曾连续8年在有毒有害工种的岗位上工作过，想办理提前退休，但因工厂破产，手续无法办理。经过长春市档案馆接待人员仔细查找，终于在破产企业的工资名册中找到了他的名字，为他办理提前5年退休手续提供了真实确凿的证据。

面对不断激增的企业职工档案，如何做到既满足广大企业职工利用档案的迫切需求，同时又能保证企业职工档案安全与完整，提高工作效率的问题凸显出来。据当时统计，每个利用者利用手工查询工人调配档案，平均需查35.5卷、翻阅1770件调配证、牺牲3个小时时间才能查到属于自己的那一份档案。有一位下岗职工花了六天时间，翻阅760卷、3万多件调配证，才找到有自己名字的那一份。利用现代化手段，开展企业职工档案数字化工作被提上最紧迫的日程。

长春市档案馆仅用45天工作日就完成115万工人调配档案数据录入任务，极大地方便了企业职工查找档案。为了让利用者在“查到”的同时，更快速地“拿到”，长春市档案馆还创新了“三个替代”的利用工作方式，即网络检索替代手工检索，数字档案替代纸质档案，网络打印替代原件复印。在档案原件不出库的情况下，几分钟内即可完成整个“调档”“出证”的流程。

长春市劳动就业局为档案管理中心利用科技手段实现接收、归档、微机录入、数据库查询同步进行，当天接收的档案当天录入微机，当天就可进行信息查询。这种巧妙的链式管理方法，使工作效率有了明显提高。

长春市社保局退休人员档案管理中心已建立电子档案68638卷，年平均为群众提供档案查询数约占库存档案数的25％。

今年长春市又实施了区域内馆藏信息远程共享工程，即将长春市档案馆与10个县(市)区综合档案馆的民生档案数据进行整合和交换，实现了“互通有无、互换数据、互开证明”。这样只要在馆藏范围内，利用者在首访的档案馆就能查到所需信息，并可异地开具档案证明。这种“只进一个馆就OK”的方式，使查找企业职工档案将会更加便捷，减少了利用者往返奔波之苦

树立形象：打造阳光服务窗口

服务是档案工作的永久主旋律，长春市企业职工档案管理部门始终把为企业、为企业职工做好服务作为工作的出发点和落脚点，不断提升服务质量，让窗口服务充满人性化、洒满“阳光”。

长春市社保局档案管理中心为企业移交档案建起“绿色通道”，企业移交档案可以提前进行电话预约，同时开展不间断的业务咨询，对破产企业、特困下岗职工可以特事特办，免收服务费。

2009年明，公交集团为其单位2000多名退休职工办理医疗保险，通知这些退休人员到档案中心复印档案材料，一时间这些退休职工全部拥至档案中心。时值盛夏，天气炎热，加上这些退休职工年纪都偏大，在排队等候过程中有一些老人由于体力不支几乎晕倒。面对此景，档案中心领导立刻联系公交集团，建议其统一提供职工名册为退休职工办理佐证材料，以免去这些年迈老人东奔西走、舟车劳顿之苦。公交集团即刻派出工作人员来到档案中心，以单位的名义为其职工办理相关手续。原本需要冒酷暑排长队的退休职工高兴极了，连连称赞档案中心为企业职工办了实事。

篇（5）

（一）划入的职责

1.原北京市市政市容委的职责；2.北京市发展改革委的煤、电、油等能源日常运行管理，煤炭、电力、电源点的行业管理，以及新能源汽车充电站（桩）的建设和运营管理职责；3.北京市商务委的再生资源回收行业的有关监督管理职责；4.北京市园林绿化局的城市建成区市管道路两侧绿化带的环境卫生管理职责；5.北京市水务局的城市河湖管理范围内（不含水域）的环境卫生管理职责。

（二）新增的职责

1.对北京市城市管理工作的业务指导、组织协调、指挥调度、专项整治、检查评价的职责；2.北京市地下综合管廊规划、建设和运营的综合协调管理职责，以及地下综合管廊运营的监督管理职责。

（三）加强的职责

篇（6）

我认为权利义务一致原则的含义应该是有权利就该有义务，并且权利与义务的范围应该是相应的，偏重任一方，权利义务都是不一致的。wWW.133229.Com为了能够达到保障劳动者社会保险权的目标，权利义务的范围应该是法定的。那么实践中，权利义务一致原则在社会保险制度中的适用状况又如何呢？在社会保险制度中贯彻此原则是否有必要呢？若有必要，又应该怎样贯彻呢？

一、社会保险中权利义务一致原则的适用现状

“社会保险制度是有法律规定的专门机构负责实施、面向劳动者建立、通过向劳动者及用人单位筹措资金建立专项基金，以保证劳动者在失去劳动收入的后获得一定程度收入补偿的制度”。在我国，社会保险主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险这五种。

从其概念中我们可以看出在社会保险关系中权利义务主体包括国家授权的行政机关和劳动者及用人单位三方，他们的权利义务主要集中表现在劳动者和用人单位的缴费义务和劳动者在出现社会保险事由时享受收入补偿的权利。从整体上看，保险方与被保险方的权利义务是相对的，权利义务是一致的。但是具体到社会保险关系中的各个主体，权利与义务确又是不尽一致的。（一）社会保险办理机构的权利义务基本是一致的。国家授权的实施机关有向劳动者及其雇主筹措资金的权利，在劳动者出现保险事由时，其必须为劳动者提供相应的保险金，其既有权利又有义务，权利义务基本上是一致的。（二）用人单位的权利义务是不一致的。用人单位必须履行为劳动者办理社会保险并缴纳相应费用的义务，依据《中华人民共和国劳动法》第七十二条规定，用人单位必须依法办理社会保险。依据《中华人民共和国社会保险法草案》的规定，用人单位在为其雇佣的劳动者办理养老保险，失业保险，医疗保险时应当承担相当比例的保险费用，办理生育保险和工伤保险时则应为其缴纳全部的保险费用，此后，除了能够享受劳动者提供的劳动力之外用人单位再无其他权利。（三）劳动者的权利义务也是不完全一致的。劳动者在此社会关系中更多的是享受社会保险权，其仅承担办理养老保险、失业保险及医疗保险时缴纳较低比例保险费的义务。其权利大于义务，因此其权利义务是不一致的。

由此可以看出，我们并不能笼统的说社会保险制度中各主体的权利义务是否一致，判断在社会保险制度中权利义务是否一致站在不同主体的立场得出的结论是不同的。要得出是否坚持权利义务一致原则的结论，必须综合分析我国的国情，以及我国现行社会保险制度的实施状况。

二、社会保险制度中适用权利义务一致原则的必要性及其原因分析及适用建议

马克思说过：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。享有权利就应该承担义务。这也是我国立法的一般原则，在社会保险制度是应该坚持的。并且根据公平的立法原则，社会保险制度的建立完善也必须贯彻权利义务一致原则。这就要求减轻用人单位的负担，适当的扩大劳动者的义务，更重要的是要强化国家责任。

根据《中华人民共和国社会保险法草案》的规定，职工和用人单位必须为职工办理社会保险，也就是说社会保险的办理是强制性的，因此用人单位都必须为劳动者办理社会保险，但是由我国人口多，底子薄的国情决定，国家用于社会保险的资金有限，因此社会保险的资金来源渠道具有多元性，其中主要是来源于用人单位和劳动者，而用人单位的资金来源则是重中之重。社会保险制度作为一项保障劳动者生育权等权利的社会保障制度，其作用更大体现在社会责任上，原则上社会责任应由国家承担主要责任，但是受制于“我国处于并将长期处于发展中国家”的国情，国家没有足够的经济实力来承担此责任，因此不得不采用法律规范强行与用人单位分担此社会责任，这也就导致用人单位在继纳税之后又承担了一层社会责任，纳税之后，作为纳税人，用人单位还可以享有纳税人的多种权利，有利于企业的再生产，但是用人单位为劳动者办理社会保险则是一种纯粹的社会责任，没有权利，却加重了用人单位的资金负担，是与权利义务一致原则相违背的，对用人单位是不公平的。

并且这也可能导致用人单位为了节约用人成本，不为劳动者办理社会保险，或者不与劳动者订立劳动合同，最终使得劳动者的合法权益损大于益，这与社会保险制度保障劳动者合法权益的初衷是背道而驰的，因此我们在实施社会保险制度的过程中应该坚持权利义务一致原则，适度减轻用人单位的负担。

另外劳动者作为社会保险最大的受益人和权利人，其应该履行与其所享有的权利相适应的义务，基于在社会保险关系中投保方所涉及的义务主要是缴费义务，我们应该适当将原来纯粹属于用人单位的缴费义务适度转移到劳动者一方，并且应该适度提高劳动者在其他社会保险险种中的缴费比例。在这其中首先可以将生育保险的缴费义务转移到劳动者身上，因为生育是纯粹的社会责任和权利，是劳动者的家庭责任，与用人单位并没有直接的利害关系，用人单位不应该为和自己发展没有直接联系的事情负担责任。用人单位给劳动者的生育假期已经履行了自己的社会责任，不应该另外再承担责任。其次可以适度提高劳动者医疗保险，失业保险和养老保险的缴费比例。劳动者为用人单位作了贡献，劳动者劳动力和健康就是在为用人单位服务期间损耗的，用人单位有义务保障劳动者的健康权，为劳动者晚年提供一定的生活保障，但是劳动者的青春，健康并不全是因为用人单位的工作损耗的，劳动者也应该承担相应的责任，所以适度提高劳动者缴费比例，更公平。虽然从劳动者的角度看似其负担加重了，权利范围缩水，但是从整个社会保险关系中来看，这是权利与义务的平衡，更能为各方主体接受，更具有可操作性，并且有可能增加就业，从宏观社会的角度是有利于社会发展的。除此，由于劳动者要履行一定的义务能够帮助劳动者认识到自己是权利主体，而不仅仅是受益主体，在其权利受到侵害时，其有权积极介入维权，进而达到保障劳动者社会保险权的目的。如此能在更大程度上保障劳动者社会保险权的实现。

公民有免于匮乏的自由，国家有保障公民自由的义务。中国作为一个民主制国家其权力是人民授予的，国家依据其权力可以享受各种权利，那么也必须承担与其权利一致的义务，因此必须承担为人民服务的国家责任，有义务保障公民的合法权利，社会保险权就是其重要的保障内容，国家应当保证公民免于匮乏，公民失去劳动收入时，国家有责任提供相应的收入补偿以满足其生存的需要。但是由于我国尚处于社会主义初级阶段，经济实力有限，无法像挪威等欧美国家那样无偿提供高水平的社会保险。公民和用人单位作为社会成员有义务分担社会保险的责任，但是国家也必须快速发展经济，为加强负担国家责任奠定坚实的经济基础，在此过程要不断降低劳动者和用人单位的缴费义务，在经济允许的基础上尽量多投入社会保险资金，提高社会保险水平。

综上所述，我认为在我国现行的社会保险制度中权利义务并不完全一致，但是基于权利责任公平的原则，并且为了现实达到保障劳动者社会保险权的目的，我们应该坚持在社会保险制度中贯彻权利义务一致原则，降低劳动者社会保险权不能实现，陷入生存危机的风险。

参考文献：

【1】 常凯 论社会保险权 载于《工会理论与实践（中国工运学院学报）》 2002年第3期

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1 自我调节的协作方式。即国家、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。

2 多样化的行动者。国家责任范围逐渐缩小而公民享受更多的责任,包括政府部门、私营部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。

3 互动过程。致力于集体行动的组织依靠互相依赖的权利和资源关系实现互相促进和支持,形成协作性的合伙伙伴关系。

4 国家的主导角色。国家在制度设计和战略制定方面具有根本性作用,这是其他机构不能代替的,国家的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。

二、善治的内容

！ 善治是指一种良好的治理。这是治理理念和相关机制建立并运用到实践中所导致的良好的绩效。它应该是社会治理发展的目标。善治只要是指治理能够收获到良好的技校,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果的方面。整治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动,公民的责任精神得到提升,公民对公共事务有着广泛的参与,社区团结性达到非常高的水平。管理效果是通过多元角度的参与和互动,社区和组织的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的机制,提供了最大效率的公共服务。经济效果主要是指通过治理直线了社区和组织资源最大化的利用,并确定了良好的经济收益,给社区居民带来了更好地福利。而社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里照顾等方面都产生良好的小郭,社区成为安全、幸福和文明的居住地。就一个国家而言,职责意味着国家实现有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高,意味着国家不仅在经济上去的稳定而快捷的增长,而且在综合效益上公民生活质量得到了不断提升,社会和自然都实现了和谐共进的目标。

篇（8）

    “污染者负担”原则的接受和确认,在我国环境立法中呈渐进深化过程:在1979年的《中华人民共和国环境保护法》(试行)中规定是“谁污染,谁治理”原则,1989年的《中华人民共和国环境保护法》则修改为“污染者治理”原则,1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中发展为“污染者付费”原则(亦称“污染者负担”原则)。相应地,理论界也就有环境法的基本原则之一为“谁污染,谁治理”原则、“污染者治理”原则和“污染者负担”原则的不同提法。

    “谁污染,谁治理”原则是将治理责任限制在污染者只对其已经产生的现有污染负责,并且只对污染治理负责。这完全是一种消极的事后补救原则,在很大程度上并不能贯穿于环境管理的全过程,从而也就失去了其作为环境法的基本原则的应有价值和功能。“污染者治理”原则扩大了责任范围,将其扩展为污染者不仅对已产生的现有污染的治理负责,而且要对可能产生的污染的治理负责,对污染的长期影响负责。这两个原则都着重强调污染的个体责任和个体利益,反映的是点源控制的思想,且极易给人以污染者只负有治理环境污染的义务而不负有对他人造成的人身或财产损失承担责任之虞。并且,上述两原则尽管强调了治理的责任,但对于客观存在的不能治理或不愿治理等问题,因为污染者能做的只能是“治理”,于是就没有切实可行的有效替代形式来协调经济发展与环境保护的关系,所以国家和社会就极易成为污染治理责任的被转嫁者。

    “污染者负担”原则不同。其强调污染环境造成的损失及防治污染的费用应当由排污者承担,而不应转嫁给国家和社会,明确了污染者不仅有承担治理污染的责任,而且具有防治区域污染的责任,有参与区域污染控制并承担相应费用的责任。这一原则并未将环境责任主体限于排放者,还包括了污染物的产生者;治理污染的责任范围不局限于主体自身,还扩展至区域的环境保护。这体现了污染者个体责任的扩大和保护公益权的法律要求,更符合环境保护的公益性质和环境资源的公共资源属性。

    “污染者负担”原则与“污染者付费”具有许多共同点,但“污染者负担”不等于“污染者付费”。“污染者付费”的提法本身给人一种错觉,好象污染者只负有金钱义务,污染者所承担的环境责任形式只能是经济性补偿(“付费”)。事实上,“付费”只是污染者履行治理环境污染义务的重要方面,象环境影响评价、限期治理、“三同时”等制度并不是光靠“付费”就能解决的,其他诸如安装和管理污染处理设施、营造绿地等都需要污染者以非金钱方式进行。即使在受害者救济方面,污染者的责任也不只是损害赔偿,还包括停止或减轻污染、恢复原状、消除污染等形式。“污染者负担”原则涵盖了承担污染治理费用(“付费”)在内的诸多法定义务,更符合这一原则的宗旨和本意。因此,在环境立法中应确定的原则是“污染者负担”原则而非“污染者付费”原则。

    2 “污染者负担”原则的外化形式

    “污染者负担”原则的具体内容和表现形式,在环境法领域中一般表述为行政责任、民事责任和刑事责任,具体范围涉及污染防治责任、损害补偿责任和损害赔偿责任三种。

    2.1 污染防治责任

    污染防治包含两层意义:第一是“治”,即要求污染者必须对自己所产生的环境污染积极主动负责治理。污染者是治理污染的责任主体。“污染者负担”原则不同于“谁污染,谁治理”原则和“污染者治理”原则之处在于污染者可以不依靠自身的力量解决环境污染问题。比如,实行污染治理责任的责任主体和行为主体分离的作法,由污染者负担必需的处理费用和提供相关的资料等,交由专业化的污染治理公司负责治理环境污染,这既可促进环保产业的发展,也为政府强化行政强制措施(如推行代履行治污)提供了法律依据和实践条件,从而有利于更好发挥末端治理应有的效用和潜能。第二是“防”。“谁污染,谁治理”和“污染者治理”的重点是治理已有的污染源及其所造成的环境污染,体现的是“末端控制”的思想,其所涉及的预防为主问题也只是停留在末端治理思想和战略指导下的预防上。以“污染者负担”原则为指导的“防”,着重体现全过程控制和清洁生产的原则,将末端控制战略下的预防为主发展为源头控制战略下的预防为主。

    2.2 损害补偿责任

    污染者的排污行为尽管具有相当程度的价值正当性或社会有用性,或其本身常常是各种创造社会财富、增进公众福利的活动在进行过程中的附带行为(即环境法学说中的“污染风险的不可避免性或不非难性”),但排污的结果却是使公众共享的环境资源遭受污染和破坏,并长期影响污染所在地的公民、法人或其他组织的合法权益,影响区域乃至整个国家的环境质量,损害更大范围的公共利益〔1〕。因此, 污染者所必须承担的损害补偿责任就应包括两方面的内容:其一,污染者应向作为公共环境资源代表者和管理者的国家缴纳一定税费作为对环境资源利用和所致损害的补偿,即对公益权的补偿。这在我国环境立法中主要表现为排污费制度。其二,污染者应承担向长年受污染地区的受害者提供损害救济和补偿的责任,即对受害者私益的补救。私益补救可以通过基金形式由政府出面加以协调处理,即环境受害的行政补救。关于环境受害的行政补救,各国大多数通过对所有排放污染物者收取污染费或排污税的办法筹集补偿基金,尔后用此基金向遭受污染物侵害的人提供补偿〔1〕。污染损害通常补偿数额巨大且污染者具有多元化特点, 若由个别或现有的污染者承担历年来的污染损害,既不现实也不合理,至少应由所有的污染侵害者负担相应费用。当然,关于长年污染地区的补偿问题,如果完全由污染者负担,实难一一承受和自行承担,因而需要国家出资。关于国家出资额问题,我国台湾学者的看法值得重视和参考:“如果以国家补偿的方法来进行全面、悉数的损害填补不妥当,毕竟,这仍然是花人民的钱。理想的方法是:国家以人民的税收出资一部分,另外由现行的污染者与可得知的旧污染者负责一部分,如此共同来赔偿”〔2〕。因为一方面,为了经济发展的需要间接放任环境污染的形成,国家自应负有责任;另一方面,全体人民事实上也享受着经济发展的成果,从而也有义务偿还污染的债务,全体人民是间接污染者,因为人们的生存和发展的需要刺激了污染的产生和扩大。

    2.3 损害赔偿责任

    污染者的排污行为除了给国家和社会的公共环境资源造成损失,使所在地成为长年污染地区外,还常发生一些偶然性、突发性事件,如有毒化学品泄漏、污水管道破裂等,势必造成当地他人的人身和财产损失,这就引发了对私益的侵权及侵权损害赔偿问题,污染者必须承担相应责任。我国民法将环境污染致人损害作为特殊侵权行为处理,《中华人民共和国民法通则》及各环境法规范均对此作出了明确规定。此外,污染者往往不是单数加害者,存在共同侵权行为。共同侵权行为者必须对损害负连带责任。另外,如果存在共同致害行为的情节,应按照对损害发生的作用程度分割责任。

    3 “污染者负担”原则的确认与若干环境法基本制度的修正

    “污染者负担”原则一旦在立法上被确认,依据“谁污染,谁治理”和“污染者治理”原则创立起来的现有环境法基本制度,如“三同时”、排污收费、限期治理等制度就需要予以相应调整。

    3.1 “三同时”制度

    “三同时”制度要求污染者的污染治理设施与主体工程同时设计、同时施工、同时使用。依据“污染者负担”原则,“三同时”制度可以突破污染者自建污染治理设施自行治理污染的局限,如污染者将产生的污染物交由专业性的污染治理公司治理,就没有必要要求污染者同时设计、同时施工、同时投入使用污染治理设施。

    3.2 排污收费制度

    我国的排污收费制度的征收主体是国家环境保护行政主管部门,排污费实行专款专用,主要用于补助重点污染源治理及区域环境综合治理和用排污费建立污染源治理专项基金有偿使用。确立“污染者负担”原则后,如果污染者有能力且自愿自行治理的,排污费仍适用以前的规定;如果污染者要求交由他人集中处理的,排污收费制度就应作相应修正:或征收主体仍是国家环境保护行政主管部门,但排污费的使用应给集中处理单位保留一定的份额,即使仍实行专款专用,对具体补助对象也应向集中治理的倾斜;或污染者按比例分别向国家有关部门或集中处理单位缴纳排污费。

    3.3 限期治理制度

    限期治理决定在有关机关作出后,对于不能在限期内完成治理任务的,现行的“关停禁转改”等行政强制措施极具极端性和破坏性,并与经济社会发展规律相冲突。在“污染者负担”原则指导下,实行限期治理代履行的行政间接强制,交由专门污染治理公司从事专业化、市场化、产业化的污染治理,则能较好的完成污染治理任务,并同时能实现经济效益、社会效益和环境效益相统一。在对限期治理制度的执行措施和实施手段进行完善补充时,可考虑增加并强化治理代履行措施,对其实施程序和适用范围相应作出明确具体的规定。这样,污染者为减轻其负担的代履行费用,就会全面推行清洁生产,从而利于政府推行源头控制与末端强制相结合的污染源管理新机制。

篇（9）

一、图书馆治理的概念

图书馆治理的英文为Library governance，它与图书馆管理（Library management）是两个完全不同的概念，与图书馆管理相比，图书馆治理的基础是图书馆所有权，其管理范围是图书馆所有者及其代表对图书馆的管辖和控制，以法律法规、政治制度、社会风俗等作为实施机制，以政治和法律为其主要责任，其工作内容一般包括设置或撤消图书馆、重大决策、评价和任免馆长；拨款等方面。

二、图书馆治理单元

图书馆治理单元的英文为Llibrary gov-ernance unit，是指图书馆在特性的区域范围内具体实施，这种特定的范围就是治理单元。当然，这里的特定区域并不是专指行政区划，也可能是非行政区划范围，只要能够有效控制图书馆所提供的服务范围，就是一个独立的图书馆治理单元。换言之，由同一个主管部门统一管理的图书馆群，就是一个图书馆治理单元。

图书馆治理单元的形成受多种因素的影响，如社会传统、法律规范、民间习惯等，都可能在不同角度发挥着一定的作用，但任何一个治理单元都必须符合法律规定，尤其是关于图书馆方面的立法，对于是否应设置治理单元，法律从必设置和可设置两个方面做了规定，由此可得，图书馆治理单元的布局和治理方式，构成图书馆的治理结构。图书馆治理结构一般由以下要素构成：一是所有者主体；二是建设主体；三是管理主体；四是实施主体。

三、图书馆治理的建设主体

图书馆治理结构的完善需要合理设置图书馆治理的建设主体，建设主体主要包括以下几个方面：

（一）个体

个人，以及围绕个人紧密结合起来的家族，是最早以自我服务方式获得图书馆服务的治理单元。具体来说，就是由个人收集一定数量的书籍或资料，提供给自己适用或其他利益相关者适用，甚至也对一定范围的社会公众公开。而图书馆的所有者往往亲自管理图书馆。可见，由个体治理图书馆，是一种集设置主体、建设主体和治理单元于一身的特殊治理模式。

（二）协会

协会是由具有共同利害关系的人组合在一起，为了共同的目标而形成的组织，图书馆治理协会也不例外。图书馆治理协会是由一定数量的会员组成，为会员提供图书馆服务的组织，协会的特点是会员之间处于平等的地位，不存在尖锐的矛盾和冲突。

（三）社会机构

社会机构一般是指以实现特定目标而组织起来的社会单元，如大学、医院、公司等，以一定是使命为目标，按照一定的规则和原则进行合理运作，其成员之间也有着明确的分工。在图书馆领域，为了有效行使机构的特定职能，有时候需要设置图书馆作为社会机构，从而形成了纷繁复杂的机构图书馆：如学校图书馆、公司图书馆等，这些机构图书馆一般只对机构内部成员开放，经费来自于机构预算。

（四）地方政府

政府机构是一种利益冲突更为激烈的组织形式，因为政府不以共同使命作为目标，居民是政府的所有者，而政府必须代表辖区内居民的纷繁复杂的利益，这种利益并不是简单整合。以政府为图书馆的建设主体时，政府必须尽可能的照顾到每个居民的不同个体利益，此时作出的有关图书馆公共事务的决策的成本过高。在我国，能够直接提供图书馆服务的地方政府主要是大中城市政府和县区政府。对于此问题，有学者提出了这样的方案：大城市的区政府作为全区、图书馆的建设主体；中等城市的市政府作为整个城区图书馆的建设主体；县级政府作为全县图书馆的建设主体。

四、图书馆治理的目标与原则

（一）图书馆治理的目标

从图书馆追求目标的角度来说，图书馆治理的目标就是全面实现图书馆的核心价值。图书馆经过长期的发展，已经形成了属于自己职业的特殊的核心价值。其主要包括：平等服务、民主自由、关爱弱势人群、尊重知识产权等方面。

从图书馆的利益目标的角度看，图书馆治理的目标就是总体实现利益相关者的共同利益，这种共同利益最终表现为图书馆权利。换言之，图书馆治理的目标是为了更好地保障图书馆权利。

从全社会的角度看，图书馆治理的目标就是使图书馆服务能够全面的面向全社会，为全社会服务。以提高全民族的文化素质作为目标，作出自己应有的贡献。

（二）图书馆治理的原则

1、政府主导原则

图书馆治理必须坚持政府主导原则，依据如下：第一，由于图书馆不具有市场供给的激励，如果政府不提供图书馆服务，很多公民都无法得到他们所需要的图书馆服务，民众也就失去了获得信息的渠道。第二，图书馆尤属于公益性机构，其本身不具有自给自足的能力，必须依靠政府的支持才能生存和发展。政府作为民众利益的代表者，有责任支持图书馆服务，包括经费拨款、立法等方面。

2、社会参与原则

图书馆治理在需要政府大力支持的同时，还需要社会公众的普遍参与。图书馆治理强调的是政府与社会的协调合作，而不是政府一个人的行为。政府要鼓励社会中的自然人、法人或其他社会组织共同参与。总之，在图书馆治理过程中，重视社会力量参与，避免过分依赖政府，是必须加以坚持的重要原则。

3、治理主体多元、多层原则

在图书馆治理结构的优化过程中，必须牢固坚持主体的多元化原则。图书馆治理只有坚持治理主体的多元、多层合作，才能获得长远的发展。“一元”主体容易造成能力不足、实力不够、监督缺位等弊端。图书馆治理主体的多元原则，具体来说是指所有者主体、建设主体、管理主体、实施主体的多元化，最终形成治理单元和机制的层次性，这是完善图书馆治理结构的内在结果。

4、民主决策原则

民主决策与专制相对，其基本要求是：共同协商、按程序办事、公开透明以及少数服从多数。图书馆治理中的民主决策原则，主要包括：第一，图书馆的设置与否，要服从多数人的意见；图书馆经费的要依从民意。第二，分支的设置以及谁来做管理者都必须通过民主选举产生，要符合程序要求，做到合法合理。第三，重大事项的作出，如大额经费支出、重要规章制度的制定等都必须征求民主通过。第四，及时适应不断变化的读者需求，且要保证需求表达渠道的畅通。第五，图书馆治理的整个过程必须公开透明。

参考文献：

〔1〕俞可平.权利政治与公益政治〔M〕.北京：社会科学文献出版社， 2005： 139.

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[中图分类号]D63[文献标识码] A[文章编号]1006-0863（2013）03-0073-03

有关公共组织文件工作的研究，从目前的情况来看，通常是以文书学、档案学及秘书学为专业背景，其研究假设则主要以传统行政模式及理念为基础。所谓的传统行政模式，即以政府为中心和唯一权力来源，由政府自上而下实施行政统治的模式。自21世纪初以来，强调以公民为中心，由政府与公民对社会公共事务进行合作治理的善治理念，无论是在中国还是在西方，都日已成为现代政府治理模式改革创新的实践方向。因此，如何基于善治的理念重新认识公共组织文件工作，剖析新的治理理念与模式对公共组织文件工作的影响，是目前有关公共组织文件工作研究亟待解决的问题。

一、公共组织文件工作的功能

公共组织的正常运作通常需要三个功能系统协同发挥作用：一是决策系统；二是执行系统；三是信息系统。文件工作是围绕文件撰制、流转和办理、保存、查考利用全过程开展的有关工作。因此，从理论上来讲，在上述三个系统中，文件工作属于信息系统的组成部分，可以发挥对决策与执行提供支持的信息服务功能。

在传统行政模式下，政府是唯一的中心和权力来源，政府与政府之间，政府与社会公众之间遵循着明确且严格的上下级等级关系，决策权是高度集中的，即决策权属于上级，下级负责执行。因此，公共组织文件工作的功能定位是为政府服务，并且在上下政府之间，重点服务上级，在政府与社会公众之间，重点服务政府。基于这一定位，公共组织文件的具体功能主要是保证自上而下的政令统一与畅通，即通过文件工作将上级的命令或要求的信息传递给下级，为下级的执行活动提供依据，并将下级的执行信息以及请示的信息传递给上级，为上级的监督检查或审查批示提供依据，从而使上级的命令和要求得到执行和落实。此外，在传统行政模式下，文件工作还承担着保证政府权威、实现信息垄断的功能，即通过文件工作将指定行政级别以下者排除在文件信息的接收者之外，无论该文件是在流转或办理的过程中还是出于待查考利用的状态。

在善治模式下，公民取代政府获得了中心地位，公共组织文件工作的功能定位由服务政府变成了服务社会公众。从传统行政模式到善治，公共组织文件工作在功能方面的变革应突出表现为，在保证公共组织自上而下的政令统一和畅通之外，还增加了以下两个方面的内容：一是，保障社会公众的知情权，即通过文件工作使不涉及国家秘密、商业机密和个人隐私的信息向社会公众公开。这也意味着，文件信息的接收者不再仅限于拥有相应权限的部门或个人，而是原则上包含全体社会公众；这里的信息不仅包括公共组织颁布的政策法规，公众办理具体业务事项的操作流程，也包括公共组织内部管理的信息；二是，为社会公众传递民声，即通过文件工作使社会公众的意见、建议成为公共组织制定政策法规的重要信息来源。

值得特别注意的是，保证自上而下的政令统一和畅通，在善治模式下，仍是公共组织文件工作的重要功能之一，因为它是保障公共组织正常运作的。

二、公共组织文件工作的对象

公共组织文件工作的对象，即公务文件，是指以各种形式存在的公共组织活动记录材料。从传统行政到善治，公共组织文件工作对象的这一基本定义并没有改变，治道变革带来的是其外延的深刻变化。

相对于传统行政模式而言，善治模式下公共组织文件工作的对象主要有以下两个方面的特点：

一是，公务文件与公共组织的法定公共职能密切相关。这一方面表现在，实现法定公共职能是公务文件产生的基础；另一方面则表现在法定公共职能是界定具体的公务文件与公共组织之间，及文件与文件之间相互关系的基本依据。这是因为在善治模式下，公共组织的所有活动都是围绕其公共职能的实现而展开的，基于善治理念的公共组织，其文件工作的对象，是在公共组织为实现其法定公共职能的过程中形成的各种记录材料。

二是，大量的由社会公众作为撰制者的文件，被纳入公共组织文件工作对象的范畴。这一方面是因为在善治理念下，公共组织法定职能的性质是为公众提供公共服务；另一方面则源于善治理念对公共组织法定职能实现过程中采取合作治理模式的强调。因此，在公务文件中，由社会公众提供的文件也包括两大类，一类是社会公众在接受公共服务——即到相关公共组织部门办理具体业务事项——的过程中向政府提供的文件；另一类则是社会公众在合作治理模式下，参与公共组织决策与执行过程中向政府提供的文件。

而在传统行政模式下，作为整体的政府拥有无限权力，不同级别政府的权力界限以上级政府或领导的禁令为限。因此，其文件工作所围绕的活动，不是以政府职能为核心，而是以政府自身为核心。从理论上来看，虽然传统行政模式下的公务文件，也包括由社会公众提供的文件，但这部分文件的数量相对较少，且主要来自政府在行使权力的过程中需要公众配合并提供相关信息的过程中。另外，从实践情况来看，传统行政模式下，由社会公众，尤其是普通公众，提供的文件在公共组织文件工作中通常不受重视，而由政府撰制的文件，尤其是体现政府权威、由专门法规规范的那一部分文件——即公文，则是公共组织文件工作的重点关注对象。

三、公共组织文件工作的原则

传统行政模式下的公共组织文件工作的原则一般为“准确、迅速、保密”。在这里，“准确”主要针对的是文件撰制过程，意指文件的内容应准确表达文件发出者的真实意图；“准确”原则，显然是实现文件工作保证政令统一功能的基础。“迅速”主要是针对的是文件的流转与办理过程，意指文件的流转与办理耗费的时间应尽可能的短；由此可见，“迅速”原则与文件工作保证政令畅通的功能也有密切关系；“保密”则主要是针对文件信息的受众而言，意指要尽可能地将文件的受众限定在一定范围内，文件及文件的内容不能让指定范围外的人知晓。“保密”原则，显然与文件工作保证政府权威、实现信息垄断的功能相关。

毫无疑问，从传统行政到善治，公共组织文件工作在原则方面的变革首先体现在由“保密”转变为“公开”上，即由“以保密为原则，以公开为例外”，转变为“以公开为原则，以保密为例外”，此处的例外，明确是指涉及国家秘密、商业机密和个人隐私的情况。

表面上看，从传统行政到善治，公共组织文件工作的原则似乎只要在“准确、迅速、保密”的基础上，将“保密”改为“公开”即可。因为前面曾提到过，在善治模式下，保证政令统一和通畅仍是公共组织文件工作需要发挥的重要功能之一，而“准确”和“迅速”则是该功能发挥的必然要求。但如果我们深入思考的话，问题则并不那么简单。

“准确”是确保公共组织文件工作有效性的基础，但传统行政模式下的“准确”，是自上而下的单向度思维模式下的原则要求，这里的“准确”，是单从文件发出者的角度出发的。善治理念以服务公众、谋求公共利益为核心价值追求，强调以“合作治理”的方式来实现该追求，不同层级政府间的主要区别不在于行政等级高低的差异，而在于所服务的公众群体、及所负责的社会公共事务在规模大小上的差异，“合作”不仅包括政府之间的合作，还包括政府与个人、政府与各类社会组织之间的合作。

因此，基于善治理念的公共组织文件工作，其在文件撰制过程中，除了要从文件发出者的角度强调“准确”以外，还要从文件接收者的角度来强调“准确”，即文件的接收者能够“准确”理解文件发出者的真实意思表示，尤其是要从作为接收者的社会普通公众角度来进行判断。因为以“公开”为原则，保障社会公众的知情权，就意味着所有的文件，除了其所包含的属于例外情况的那部分信息以外，社会公众都有权查看。相对公共组织内部工作人员而言，社会普通公众，显然在信息和知识理解方面处于一定程度的劣势地位，因此，几乎所有的文件都要从以社会公众为受众来考虑如何实现“准确”原则。由此可见，善治理念下的“准确”原则不仅是政令统一和畅通的基础，也是保障社会公众知情权的基础。另外，“准确”原则还要涉及到社会公众作为文件撰制者的情形。前面曾经提到过，由社会公众提供的文件包括两大类，一类是社会公众在到相关公共组织办理具体业务事项时向政府提供的文件；另一类则是社会公众在合作治理模式下，参与公共组织决策与执行过程中向政府提供的文件。

“迅速”即“效率”是公共组织文件工作永恒的价值追求之一。传统行政模式下的“迅速”，亦属于在自上而下的单向度背景下所做的价值判断，在这里的“迅速”，是针对公共组织文件工作保证政令统一和畅通而言的。善治理念下的“迅速”是双向的，既指公共组织文件工作中自上而下的政令下达与反馈过程，即政府在行动力方面的“迅速”，也是指公共组织文件工作中政府对社会公众的建议或请求的反应过程，即政府在回应性方面的“迅速”。

由此可见，善治理念下公共组织的文件工作原则，可以概括为“准确、迅速、公开”，虽然其中的“准确”和“迅速”在文字表述上与传统行政的两个原则相同，但在具体的内涵上，善治理念下的“准确”和“迅速”原则，相比传统行政而言，拥有更加丰富、更加凸显公共组织之“公共性”的意蕴。

四、公共组织文件工作的过程和内容

公共组织文件工作，是围绕文件撰制、流转与办理、存储、查考利用等文件生命周期所开展的工作，这是公共组织文件工作区别于其他工作的核心。公共组织文件工作的过程和内容，即完成上述环节的具体工作过程和内容。公共组织文件工作的过程和内容与其功能和原则密切相关，因为具体的工作过程和内容是实现功能、体现原则的保证。

传统行政模式下，一方面，基于“服务政府”，“保证自上而下政令统一”的功能定位，公共组织文件工作一般主要被视为单向的政令输出过程，社会公众作为文件撰制者的文件工作过程往往被忽略。另一方面，基于遵从“准确、迅速和保密”三项基本原则的需要，公共组织文件工作通常都会设置相应的工作内容：首先，为在文件撰制过程中保证“准确”，公共组织一般会在文件工作中设置对相关工作人员提供培训和帮助的环节；其次，为使文件在流转和办理过程中实现“迅速”，公共组织一般会周期性地推行通过提高内部工作效率的方式来缩短流转和办理过程的改革工作；最后，为遵从文件工作的“保密”原则，公共组织一般会在各个环节设置相应的保密工作内容。