社会政策分析汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇社会政策分析范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

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（二）数据来源长期以来，存准率调整是我国的一种常规货币政策调整工具。从2003年9月至2012年5月，中国人民银行调整存款准备金比率共计39次（未考虑2015年2月5日的降准，因为相关经济数据尚不充分）。同时，在存款准备金比率调整之外，中国人民银行开始通过公开市场操作来调节流动性与引导市场利率波动。我们在研究中使用存款准备金比率调整与央票操作作为货币政策操作工具的代表。存准率与央票操作的数据均来自于中国人民银行网站资料，其中央票数据选择发行量最大交易最为活跃的3月期央票，从2012年之后，由于央票相关数据的缺失，我们选取91天回购利率代替央票利率数据。在市场利率数据的选取上，采用交易量大且市场性较好的7天利率。由于省级GDP数据的缺失，我们用工业企业增加值增速来代替经济产出，物价则用居民价格消费指数替代。以上数据来源于中经网数据库，数据样本期为2003年7月到2013年6月。

（三）经济区域划分为进一步对比研究不同变量作为中介目标所产生的不同的区域效应，我们参考熊启跃和张依茹（2012）的相关成果，将31个省（自治区、市）根据经济发展的程度划分为经济发达地区（北京、天津、上海、江苏、浙江、山东、广东）、经济次发达地区（河北、辽宁、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、广西、四川、新疆、山西、重庆）和经济欠发达地区（内蒙古、吉林、黑龙江、海南、贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏），考察不同地区的货币政策传导效果。

（四）平稳性检验为避免季节波动对分析的影响，我们首先利用X12法对所有指标进行了季节调整，然后检验了各时间序列的平稳性（经济发达地区、经济次发达地区。

二、实证结果

（一）中介目标变量对货币政策操作工具的脉冲响应1.存款准备金率的冲击效果图1的数据显示，存准率1个标准差的正向冲击对货币供应量的影响在第2期达到峰值，然后陡然上升，在第7期达到最大正值，此后影响逐渐弱化；对社会融资规模的影响在第2期达到最大负影响值，然后迅速上升在第3期达到最大影响值；对市场利率的影响在第2期达到最大影响值，然后逐渐下降直至第5期达到最大负影响值。数据检验的结果显示出两个特点：首先，各中介变量对存准率的响应速度都非常迅速，说明存准率调整的货币政策明显地对所有的中介目标都产生了影响；其次，中介目标变量对存准率的响应幅度最大的是社会融资总规模，响应幅度最小的是市场利率，这说明作为一类典型的数量型货币政策工具，存准率调整更容易影响货币的“量”，而不是货币的“价”。数据显示，1标准差的央票利率的正向冲击对货币供应量的影响在第2期达到峰值，此后一直为负响应值，慢慢趋近于零。对社会融资规模的影响在第2期达到最大负影响值后迅速上升，第3期达到响应峰值，此后一直在正负值之间反复波动。对于市场利率，在第1期便达到最大响应值，之后逐渐下降趋近于零。显然，央票操作对市场利率的影响比对社会融资规模与货币供应量的影响要大、反应速度要快，持续时间也更长。这说明目前在我国，央票更多体现出价格型货币政策操作工具的特点，它更可能的传导路径是，央行先通过央票操作改变央票利率，然后央票利率作为一种基准利率，引导市场利率的走势，因此数据显示作为中介目标的市场利率会较另两个变量反应速度更加敏感。

（二）中介目标变量对货币政策最终目标的影响1.各区域经济增长对货币供应量的脉冲响应函数图3的数据显示，对于发达地区，货币供应量1标准差的正向冲击对经济增长在第2期达到最大响应值，然后迅速下降到第5期达到最大负值，此后影响逐渐弱化；对于次发达地区的影响同样在第2期达到最大响应值，然后逐渐下降，到第8期达到最大负响应值；对于欠发达地区，对货币供应量的最大响应值则出现在第3期，然后迅速下降，直到第7期达到最小响应值。三个地区的经济增长对货币供应量都形成了正向的响应，且持续时间也基本相同，说明货币供应量对不同地区都产生了有益的影响。图4的数据显示，1标准差社会融资规模增长带来的冲击使发达地区的经济增长在第2期达到了最大的负影响值，经过较大的波动后在第4期达到峰值，随后影响逐渐趋于0；对于经济次发达地区，1标准差社会融资规模变化对经济增长的影响同样在第2期达到最大的负响应值，并且在下一个时期迅速上升到峰值；在经济欠发达地区，社会融资规模对经济增长的影响也在第2期达到最大响应值，随后在第4期迅速上升到达峰值，在第5期后影响逐渐趋近于0。各地区经济增长对存准率的响应速度基本相同，但社会融资规模的增加对经济增长的刺激效果一开始并不一致，特别是欠发达地区与另外两者一开始受到的作用方向完全相反。另外，社会融资总规模对发达地区与次发达地区影响的持续期要长于对欠发达地区的影响。3.各区域经济增长对市场利率的脉冲响应函数对比图5的数据我们得到，对于经济发达地区，市场利率1个标准差的正向冲击对经济增长的影响在第2期达到峰值，然后迅速下降到第3期引起经济增长最大响应；对于经济次发达地区，响应值也在第2期达到最大，然后迅速下降，在下一期降为最大负值，此后缓慢增加直至趋近于零；在经济欠发达地区，在第2期达到最大响应值，然后在下一期变成最大负响应值。数据结果表明，市场利率的冲击对于三个地区的作用时滞相同，都在第2期达到冲击效果的最大值；同时货币政策效果在欠发达地区持续时间不长，第9期便趋于平缓，而发达地区与次发达地区的政策效果可以持续到第18期左右。4.各区域物价水平对货币供应量的脉冲响应函数图6表明，货币供应量1个标准差的正向冲击对发达地区的物价水平在第1期便达到最大的负响应值，此后在第4期达到最大正值，然后下降直至收敛至0点；次发达地区的物价水平同样在第1期就达到最大负值，此后快速上升，在第3期达到最大响应值；对于欠发达地区，同样在第1期响应值为最大负值，然后在第3期达到最大响应值。数据检验表明，货币供应量的冲击对三个地区的影响都是相似的，但是经济次发达地区达到冲击峰值的时滞较另外两者稍微多一个时期；其次，次发达地区物价水平对货币供应量的响应幅度最大，最小的是发达地区。5.各区域物价水平对社会融资规模的脉冲响应函数数据显示，社会融资规模对经济发达地区的冲击使其物价水平在第3期达到最大响应值，随后响应值逐渐上升在第6期转变为正数，此后慢慢趋近于0；次发达地区也在第3期达到最大响应值，然后快速上升到第4期的峰值，此后在0附近徘徊；欠发达地区物价水平对社会融资规模的脉冲响应在第1期便达到最大响应值，然后向0点收敛。整体来看，社会融资规模的脉冲冲击效果的趋势相似，但各区域间存在着差异，欠发达地区的物价水平对社会融资规模的响应速度最快，在第1期便达到首次冲击的极值；另外，经济发达地区的物价水平受到社会融资规模变动影响最大，经济欠发达地区受影响最小。6.各区域物价水平对市场利率的脉冲响应函数图8显示，对经济发达地区，市场利率1个标准差的正向冲击使物价水平增长在第2期达到最大响应值，之后响应值下降，第5期开始转负，并在第7期达到最大负值；对于经济次发达地区，在第1期便达到了最大响应值，下降至第5期开始转负后逐渐收敛于0；欠发达地区同样于第2期达到最大响应值，然后缓慢转负后又收敛于0。对比数据可知，经济次发达地区的物价水平对市场利率的响应速度稍快于另外两个变量一期，但对经济发达地区作用时间明显长于另外两个地区；另外，市场利率的增加对物价水平的刺激在次发达地区亦最为明显，发达地区次之，对欠发达地区的经济拉动则略逊一筹。

（三）异质型经济环境对中介目标的脉冲响应将以上6组货币政策的冲击效果按三组地区分类综合进一步比较，得到图9至图11。其中SHOCK1代表经济变量对中介目标货币供应量（M2）的脉冲响应；SHOCK2代表经济变量对中介目标社会融资总规模（FSIZE）的脉冲响应；SHOCK3代表经济变量对中介目标市场利率（SHIBOR）的脉冲响应。每一组图的第一幅表示物价水平的波动，第二幅图表示经济增长的波动。1.发达地区的脉冲响应图9显示了经济发达地区物价水平和经济增长对不同中介目标的脉冲响应对比图，可发现发达地区的物价水平对市场利率的波动有最显著的反应，货币供应量次之，社会融资规模最为缓和；而发达地区的经济增长率同样对市场利率的变化最为敏感，货币供应量次之，社会融资规模产生的影响最微弱。图9不同中介目标对发达地区脉冲响应对比图2.次发达地区对不同中介目标的脉冲响应函数图10为经济次发达地区物价水平和经济增长对不同中介目标的脉冲响应对比图。分析相关数据可知，物价水平对货币供应量和市场利率变化的最大响应值明显大于社会融资规模，经济次发达地区不论是物价水平还是经济产出受到市场利率的影响较大，货币供应量次之，社会融资规模的影响最弱。图10不同中介目标对次发达地区脉冲响应对比图3.欠发达地区对不同中介目标的脉冲响应函数图11为经济欠发达地区物价水平和经济增长对不同中介目标的脉冲响应对比图。经济欠发达地区的物价水平对货币供应量的响应值最大，市场利率次之，社会融资规模微弱；经济增长水平则受市场利率冲击的响应值最大，与货币供应量差不多，且均稍长于社会融资规模。以上三组图显示出中介目标变量在异质型经济地区产生了差异化的影响效果。图11不同中介目标对欠发达地区脉冲响应对比图

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（一）社区矫正的概念

社区矫正，亦称“社区矫治”，简单而言，就是一种避免让犯罪分子与社会相隔离，利用社区的资源帮助犯罪分子改造的方法的总称。具体而言，是指把不需要监禁的且社会危险性小的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社区组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，运用社会工作方法，整合社会资源和力量，对其实施行刑监督、教育改造和帮助救济，从而提高改造质量，促进社会长期稳定与和谐发展的非监禁性的刑事执行活动。

（二）社区矫正的功能

目前，社区矫正已经成为国际社会一项重要的司法制度，并且发挥了巨大作用，其原因是基于社区矫正所具有的功能。

1.惩罚功能

社区矫正作为刑罚执行手段之一，当然要具备惩罚功能。服刑人员在社区中并不是完全自由的，在社区力量的监督下，必须接受社区矫正机构的监督和管束，若违反了行为规则和限制，必须承担相应的后果，甚至可能会被重新送往监狱或其他监禁机构。

2.修复功能

社区矫正通过开放式的矫正措施，修复犯罪人员与社会的关系，增强其适应社会的能力，促使其顺利回归正常生活，最大限度的降低再犯罪率。同时，通过对服刑人员的惩戒，对被害人的心理产生一种内在的补偿与抚慰，实现惩恶扬善的道德要求。

3.康复功能

社区矫正机关及相关工作人员，通过专业的矫正活动对服刑人员进行心理健康教育，以及对处于严重心理危机状态的服刑人员进行及时的危机干预，使他们的行为恶习、不正当的心理状态得以修复，树立正确的价值观，达到身心康复的效果。

二、社区矫正政策评估

每一项社会政策都是国家为解决特定的问题而制定的，并且也确实起到了应有的效果。但是随着社会的发展，彼时的政策规定是否能适合此时的形势发展，任何政策制定者都难以保证，这也就产生了政策评估。如何判断一项政策的实施效果，对其成本-效益的分析，往往是一种较为直观的方法。

（一）社区矫正的效益分析

我们这里所谈到的效益，并不仅仅局限于经济效益，同时也注重对社会效益、文化效益等方面的分析。同时，从社会和矫正对象两个方面对社区矫正政策带来的效益进行阐述。

1.社会效益分析

（1）社区矫正彰显了人道主义精神，体现了我们社会对人权的尊重。处于监禁状态下的犯罪人员，长期与正常的社会生活相隔离。因此，当犯罪人员恢复自由生活状态时，社会适应能力下降，无法回归正常生活，甚至连最基本的生存发展权都难以保障。他们虽然触犯了法律，但仍然具有宪法与法律所赋予的人权内容。社区矫正可以维护犯罪人员在监禁时被剥夺的一些权利，尊重他们的人权，有利于平和他们的罪犯心理。有效消除了他们对社会的威胁和对不满情绪，避免社会矛盾的激化，充分彰显了立法中人本位的人道主义精神。

（2）有利于维护社会稳定，构建社会主义和谐社会。构建社会主义和谐社会，就要对影响社会和谐的犯罪行为以及犯罪人员进行严厉打击。而社区矫正不是单纯为了惩罚犯罪人员，而是为了解决问题。倘若严刑峻法会带来一部分人的消极抵触，甚至产生仇恨社会的情绪。那么通过社区矫正，把无需监禁的犯罪人员置于社区中实施矫正，让他们成为宽严相济政策的受益者，有利于降低社区中的不和谐因素，维护社会稳定，促进和谐社会的建设。

2.矫正对象效益分析

（1）社区矫正有利于解决矫正对象的经济困难，保障基本生活需求。在监狱中，犯罪人员基本上与外界处于隔绝的状态，尤其针对那些刑期较长的人来说，等从监狱中出来，很容易陷入贫困状态。而在社区中，给予更多接触社会的机会。对于在改造中有积极表现的人员，相关部门还会免费为他们提供技能培训和就业创业指导，帮助其提高就业谋生能力，解决生活中面临的困难。根据司法部数据显示，在上海，2004年至2008年，上海共建成过渡性就业安置基地356个，累计成功推荐社区服刑人员就业2103人，组织参加技能培训1868人，帮助解决住房困难170人，解决临时性补助3972人。

（2）社区矫正能够使矫正对象避免交叉感染，提高矫正质量，防止二次犯罪。在监狱内，环境相对隔绝，服刑人员同质性很强，各种类型的犯罪分子聚集在一起有很多的沟通机会，一些人甚至利用闲暇时间互相交流犯罪心得和技巧，增强反侦察能力，出现交叉感染。而在社区中，矫正对象接触的大部分都是健康积极的人群，周围环境比起监狱要优越和健康，再加上严格的监督机制，这样就会避免交叉感染的出现。同时并采取法律、心理等各种手段，对其进行耐心的思想政治教育和文化技术教育，也就大大提高了矫正质量，防止服刑人员再次跌入深渊。

（二）社区矫正的成本分析

成本和效益是相对应的，效益往往较为间接地表现社区矫正政策的评估结果，而成本则会较为直观的让我们看到政策的实施表现。

1.社区矫正降低行刑成本，为国家节省了大量的财政资源

我们知道，传统意义上的监禁主要在监狱中进行，国家不仅要投入大量资金修建监狱，而且还要为监狱系统的运行支付庞大的后续资金。据统计，我国在监狱矫正方面每年投入的费用就达到500多亿。具体来说，我国监狱关押一名罪犯的年度花费，平均约为1.5万元，而在上海市，社区矫正成本为每人每年6000元。因此可以看出，对一些轻度犯罪人员，用社区矫正代替传统的监禁措施，可以使监狱集中人力、物力和财力矫正那些轻度的犯罪分子，还可以合理地配置行刑资源，降低行刑成本，节省国家财政资源，使财政资源效益最大化。

2.社区矫正增加了社区的运行成本，造成资金困难

一个社区，维持本社区正常的运转，并不需要很多的资金支持。但当增加社区矫正项目后，运行成本就会增加，如矫正工作人员的工资、各类材料的制作、开展集中教育的设施等。即使有司法部门的支持，但往往还需要社区自行筹集一部分资金。另外，社区服刑人员在社会内服刑，大部分时间仍然与其他社会成员一起生活，这就会使社区中的居民产生抵触情绪。需要安装更多的摄像头、成立治安巡逻队伍等。所有这些，无疑会增加社区的成本，出现资金紧张局面。

（三）社区矫正政策实施效果分析

据司法部社区矫正管理局负责人介绍，2012年以来，社区矫正工作紧紧围绕加强社会建设、创新社会管理，以贯彻执行“两院两部”《社区矫正实施办法》为抓手，以提高教育矫正质量为核心，以确保社区矫正安全稳定为目标，不断加强社区矫正工作体系建设，取得了重要进展。

截至2013年1月底，社区矫正工作已在全国各省和新疆生产建设兵团98%的地（市）、97%的县（区）和96%的乡镇（街道）开展。各地累计接收社区矫正人员133.3万人，累计解除矫正76万人，在册57.3万人。其中，去年1月至今年1月净增长17.2万人，每月平均增长1.32万人。同时，2012年至今，我国社区矫正人员数量每月以万人的速度净增长，社区矫正工作逐步实现全覆盖，社区矫正人员在矫正期间重新犯罪率一直保持在0.2%的较低水平。另外，司法行政机关积极加强社区矫正工作者队伍建设。目前，全国共有社区矫正社会工作者10.2万人，社会志愿者57.3万人。

三、社区矫正发展面临的问题以及对策

通过对社区矫正政策的分析评估，可以对社区矫正实施过程加以监控，防止其发展方向发生偏差。同时也是为了评估社区矫正的效果，继而分析在社区矫正政策实施过程中产生的问题，提出相应的对策建议，以期更好完善社区矫正政策，维护社会利益。

（一）问题分析

1.公众对社区矫正的认同度低

人们普遍认为，犯罪人员必须得为自己的错误付出沉重的代价，而监禁在监狱中接受严厉的惩罚是最好的方式。他们认为，若将犯罪人员放在社区中，不但不能使他们醒悟，还会对社区治安造成很大的威胁。而公众的这种不满的情绪与不理解都会对社区矫正的顺利实施带来不便与阻碍。

2.缺乏专业矫正人才

目前社区矫正的工作人员基本分为两类，普通的司法所人员和社区中的工作人员。前者法律知识掌握熟练，但社区矫正工作的开展所需要心理学、社会学、社会工作方面的知识素养薄弱；后者没有经过专业的学习，工作时又不讲方法，在与矫正对象进行接触交流时，不会运用人性化的工作方法，影响矫正质量的提高。

3.我国社区矫正工作缺乏经费保障

社区矫正作为刑罚制度的一种方式，必须要有稳定的经费支持，才足以顺利的开展工作。现阶段，从各个试点的地方来看，办公经费来源单一，主要是依赖上级部门的财政拨款，而且由于各个地方对社区矫正的重视程度不同，经费的多少也存在很大的差异，很多矫正项目都难以有效的开展。

（二）政策建议

1.加强社区矫正的宣传力度，转变人们的刑罚观念

社区是社区矫正的土壤，而社区居民对社区矫正工作的认同是工作顺利开展的基础，因此我们要注重加强对社区矫正定义和内涵的宣传，纠正人们的认识偏差。发挥大众传媒的作用，报道在社区矫正中典型的成功案例，扩大先进典型的社会影响，营造积极向上的工作氛围，获得社会和居民的认可。

2.开展社区矫正工作，还必须配备一支专业化的矫正队伍

这就需要具备良好的法学基础和职业素养的人员，还要具备社会学、心理学、社会工作等专业教育的背景。要经常对工作人员进行岗位培训和经验交流，提供多种学习的渠道。完善社区矫正工作者的工资体系和个人晋升规划，使他们能够安心从事社区矫正社工作。

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一、公共管理和政策网络概述

基于网络视角的角度来看，公共管理概念界定的过程中融入了英美多元主义思想，同时也在一定程度上彰显了德国协商主义思路，继而由原有的议题网络形式转变为政策系统。此外，就当前的现状来看，公共管理和政策网络即为律师、专家学者等社会人员就公共事务治理的互动集合，在互动的过程中社会人员可充分运用网络平台等领域来达成信息共享及资源交换的目标，最终由此实现对公共政务问题的有效处理。另外，公共管理与政策网络的实施亦强调了对权力关系的依赖性。例如，美国政府在公共事务处理过程中即通过网络协会的设定达成了对公共管理和政策网络的深入研究。

二、公共管理研究中的社会网络分析

(一)政治参与和公共政策

在公共管理研究中的社会网络在平衡相互依存关系的基础上在政治参与和公共政策中更为注重探讨主体间的行为管理。例如，艾柯达和里奇在科学研究活动开展过程中即将网络对政治参与的影响化为自身研究重点，并以方差分析测量的形式掌控到网络层侧结构间的差异性，最终通过对研究数据的整合深层次分析出中层管理者、CEO等政治参与者在公共参与过程中存在的差异性，继而以此来带动参与者在政治事务处理过程中可不断加强彼此间的沟通与交流，形成有效的信息传递。此外，塞格尔在对公共管理研究中的社会网络进行研究的过程中以决策模型构建形式预测政治参与网络类型，最终表明社会网络分析的重点为政策问题。

(二)信息传播

公共政策危机存在着不可预测的特点，因而基于此，在社会网络分析中国外学者在科学研究过程中强调了将自然灾害、突发事件预警等纳入到研究领域中，继而由此来深化科学研究层次。例如，哈里斯在2006年的社会网络分析研究中即将公共卫生威胁化为研究中的主要组成部分，并基于应急规划系统构建的形式丰富了研究过程，同时带动个人与机构合作解决公共管理事务的过程中着重考虑威胁因素的影响，且通过信息传播的形式全面掌控到公共事务处理现状，继而达成高效率事务处理状态。此外，2009年卡普卡在研究活动开展过程中将EMAC作为自身主要研究对象，且通过对网络分析软件的应用得出了“危机响应组织的关键能力即为合作协调能力”的结果。另外，在社会网络分析中信息资源的流动性亦是研究重点，因而在此基础上2007年侯赛恩在科学研究过程中利用社会网络分析功能获取到相应的通信数据，且以传播机制构建的形式来应对公共事务危机多变且复杂的问题，达到最佳的科学研究状态。

(三)公共服务提供

政府的主要职能即为提供公共服务。因而基于公共管理领域社会网络分析行为的展开要求科学研究人员在实践研究活动开展过程中应注重探索公共服务高效性提升的对策，且充分发挥网络分析功能重点研究公共服务网络层次。例如，2011年国外学者斯泰恩在实践研究活动开展过程中即以Mkindo领域水资源治理问题的研究形式为公共服务项目的开展提供了有利的参考条件。同时，学者迪泰恩在研究过程中通过对70个组织的问卷调查形式掌控到第一手研究资料，且通过对资料的整合总结出Mkindo领域水资源治理中存在的问题，最终由此引导政府机构在实施管理工作的过程中以制度安排的形式不断缓解水资源治理问题，为居民提供一个良好的用水环境。

三、网络分析对我国公共管理政策的启示

(一)基于政策制定的角度

网络分析对我国公共管理政策制定的启示主要体现在以下几个方面:第一，随着经济社会多元化特征的不断凸显，传统政策在实施的过程中逐渐凸显出自我化的特征，即过分追逐个体利益而忽视了公众权益。因而在此基础上，网络分析形式的实现推动政府机构在政策完善过程中以利益诉求机制构建的形式鼓励公众主动参与到政策完善中，并通过利益诉求整合结果的分析达到最佳的政策实施状态;第二，网络分析对公共管理政策制定所带来的启示亦体现在带动了网络主体互动形式的增强，即为公众提供一个良好的网络互动环境，继而由此来便于政策的实施，且形成稳定的社会发展状态。

(二)基于和谐社会建设角度

基于网络分析的基础上得知传统的社会建设模式已经无法满足社会发展需求，因而在此背景下，要求公共管理部门在发展的过程中应充分运用网络分析手段构建多元社会治理观念，且通过新媒体宣传平台对多元治理模式的重要性展开宣传行为，以此来加快多元社会治理模式建设步伐，同时为和谐社会的发展打下良好的基础。此外，在和谐社会构建的过程中以市场为导向的经济体制改革逐渐涌现出来，继而由此转变了政府定位，并带动公民积极参与到和谐社会建设活动中，同时承担起相应的职责，达到多元社会治理目标。另外，基于社会网络分析的带动下，我国政府机构逐步完善了社会公共责任机制，且以多方参与的形式倡导合理解决公共危机问题，继而为公民提供良好的服务环节。

(三)网络分析对公共管理的影响

社会网络分析创新了社会治理路径，且带动公共管理部门在实施管理工作的过程中突破密闭环境的限制，将社会网络分析研究成果融入到社会管理环境中，最终由此来应对传统管理模式下凸显出的问题。此外，由于社会网络分析结果是基于复杂网络持续互动所获取，因而基于此，要求公共管理部门在公共事务危机处理过程中应不断提高自身治理能力，并基于网络分析的基础上，以网络演化动态的关注形式来强化政策实施成效，同时达成社会转型目的。

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一、社会保障政策的调整必须适应于过渡经济期的社会发展状况

过渡经济是指这样一种经济社会转化的状态，即传统的计划经济实行经济制度转轨，最终实行市场经济的一种经济过渡状态。中国经济与社会体制改革的目标是实现社会主义市场经济体制，在大规模的市场转型发生之前，政体和主导性的意识形态都会发生根本性的转变，这样就为大规模的、以国家立法形式进行的市场转型提供了可能性。中国经济与社会的过渡时期是社会结构转型过程中必然表现的一种状况。适应于过渡经济的要求，由经济制度和社会制度组成的社会各个系统之间需要相互协调地共同发展，减少系统内部组成部分以及系统与系统之间的负面作用是整合社会发展潜力的基本条件。一般而言，过渡期经济社会条件有其内在的规定性。发展经济学家阿瑟·刘易斯在其论著（经济增长）中对此有过精辟的论述。对于这种由一种生活方式向另一种生活方式转变的变革，刘易斯认为虽然我们不能防止，但是可以加快或阻止变革，并且把这种变革的最大制约因素限定为社会态度和制度。刘易斯显然涉及到两个十分不同的问题：其一，过渡经济是不可避免的，并且将这种过渡经济同时理解为包括生活方式在内的过渡社会形态；其二，十分清晰地把社会态度和制度限定为最大制约因素，这实际上是指出了制度因素和非正式制度因素在过渡经济中的关键作用。刘易斯对社会过渡问题的论述对于中国过渡经济时期的社会保障制度建设有十分重要的意义。社会保障的双重社会效应是比较复杂的，作为一种社会制度和经济制度的复合体，我们有理由说明要加大对社会保障的社会供给，但同样有理由说明应该限制社会保障的社会需求，如果不是在过渡经济理论背景的基础上进行比较，就很难得出较为一致的结论。值得注意的是，刘易斯所说的过渡问题是从传统社会过渡到资本主义的市场经济，这是与我国目前的社会转型与经济转轨是有差距的，但是并不排除其理论的合理性。

从纯粹经济的角度而言，中国过渡期社会保障的关键问题是确定适度保障水平。社会救济的对象和待遇的决定是这样，养老保险替代率的决定也是这样。然而，在纯粹经济的原因背后，决定一个社会的社会保障状况的最根本原因是社会发展制约性。社会发展对社会保障体系的制约性体现为多层次的综合作用，既包括经济的因素，也包括文化的（社会心理的）、政治的因素，甚至文化的和政治的因素起着更重要的作用。所以，任何单纯从经济上解释社会保障制度与体系建设的结构范式都是不妥当的。

综合来看，过渡期社会保障的政策选择受社会发展制约的表现有如下4个方面。（1）表现为经济条件的决定性。社会财富的积累、社会生产力的整体水平以及社会结构的整合程度、社会阶层的分布状况等等因素是改革与完善社会保障制度的基本条件，但不是唯一起决定作用的因素。（2）表现为社会意识形态的决定性。一定的社会思潮、经济理论导向等主观的影响因素都会推动政府和社会公众迅速达成较为一致的社会经济改革方案，进而改变社会经济的整体状况。社会意识形态层面的因素可以独立地发生作用，但依赖于社会经济条件所允许的改革路径和改革可能实现的目标范围。（3）体现为社会保障调整的阶段性。随着社会经济条件的实际发展状况的变化，社会保障体系的调整是社会所需要的。在社会经济状况趋于上升的时期，社会保障的范围就倾向于扩大，保障水平也倾向于提高，反之亦然。同时，合理的社会保障体系的构成应包括由低到高的多层次分布的社会保障水平，或者说是由基本的保障到补充的保障共同构成的一个体系，形成由收入保障和社会服务保障等多项保障相互配合的格局。（4）体现为个人与集体或社会之间，在社会保障关系上有一个合理的分工。社会保障是社会所需要的，但社会保障不能理解为全民的社会安全，也不等于将个人的责任转嫁于任何一个集体或社会。在开始的时候，个人必须为自己负责，只有当个人负责还嫌不足或者必须停止时，国家或社会才需要发挥义务。社会发展的制约性意味着没有全能的政府，进一步讲，社会政策实施的目的并不是使每一个人从一出生就得到全部的保障。二战后任德国经济部长后任总理的艾哈德十分精辟地指出：如果社会保障“绝对没有任何风险，那么就不可能指望他们的精力、才干、创业精神和其它优秀品质得到充分发挥，而这些品质对民族生存和未来都是至关重要的”。

从中国社会保障制度改革的政策选择分析，中国在借鉴吸收国外发达国家社会保障的成功经验时，并没有比较充分地结合中国社会发展的实际状况，合理构建中国社会保障制度体系的长远规划，因而出现了较多的政策性失误，社会保障各个项目的具体制度和职能并不清晰，需要进一步加以改革与调整。从这个意义上讲，中国社会保障改革与完善的理论必须尽快跟上，剖析中国社会发展状况对建立社会保障体系的制约机制，提供符合社会发展需要的中国社会保障可持续发展的制度体系是至关重要的。

二、吸收借鉴国外社会保障的理论与实践经验应区别国情差异性

迄今为止，社会保障制度已经不同程度地在世界上150多个国家建立了，它发挥着保障人们生活、稳定经济发展等重要的社会职能。完善的社会保障制度越来越成为衡量社会发展文明程度的一种指示器，然而，在如何确立适当的社会保障制度以及怎样有效地实施社会保障方面，世界各国的实践又是丰富多彩的，没有一个统一的模式。回顾社会保障制度发展的，从德国政府正式建立现代社会保障制度以来，社会保障制度的内涵与体系安排远非当初建立时期所能比，已经成为现代社会经济制度的当然组成部分，也是社会文化须臾不可缺少的一个基本成分。

一般而言，西方发达国家社会保障的发展历经两个明显阶段，而且这两个阶段均一致地体现了社会发展的历史制约性。第一阶段是从二战后到70年代中的黄金时期，社会保障制度在世界各国都得到极大的发展。各国政府用于社会保障的开支也急剧地增加，最高者如瑞典社会保障开支占政府总支出的60％左右，一般的OECD国家也达到30％一40％不等。由于有快速发展的经济支撑，社会保障的范围极大地扩张，一时间对社会保障的埋怨之声销声匿迹。至于西方国家对社会保障进行社会福利型和投保自助型的划分，只是在社会保障制度的具体选择时增加了社会文化因素而产生的变异，本质上并不违背社会保障的扩张性发展。

第二阶段是指进入70年代中后期以后的改革与调整时期。各国社会保障状况受到世界经济发展停滞的影响，纷纷走上改革的道路。英国、瑞典甚至因为社会保障制度引起的经济发展和社会生活方面的诸多问题而被称为“英国病”、“瑞典病”。这种事实说明，继续维持已经持续膨胀的社会保障支出已为社会经济条件所不允许，因而不得不对社会保障制度体系进行一系列的调整，包括保障范围、支出标准、社保基金管理等各个方面作出不同程度的变革，以适应促进就业，振兴经济的要求。

西方国家社会保障制度两个阶段的转换，政府需要克服的一个主要阻力是公众的舆论。政府必须付出很大的努力来说服公众支持社会保障制度的改革。在难以与公众达到一致意见的情况下，政府仍然需要推进社会保障的改革。上世纪80年代初英国政府是如此，现在的美国布什政府也是如此。布什政府沿袭上届克林顿政府社会保障的改革动议，正在寻求新的社会保障改革方案，力图走出经济疲软的阴影。回顾社会保障制度发展与改革的过程，一个基本的事实就是，社会保障的需求与供给，从最一般的意义上讲，总是存在一个事实上的缺口，这个缺口既体现于社会心理方面，也体现于政府的财政支持方面。社会公众总会对社会保障产生较高的欲望，而且，受福利刚性上升心理预期的影响，在经济增长迟缓甚至经济衰退的情况下，就会使政府面临极大的压力。我们知道，社会保障制度的实施是一种综合性的社会政策的体现，它必定要配合经济政策的调整而有所改变，这是西方国家社会保障制度发展的一个基本。

吸收借鉴国外社会保障的理论与实践，对于中国建立和完善社会保障制度体系具有十分重要的意义。目前学术界有学者在吸收借鉴的问题上有过于简单化的倾向，比如只是将中国与某些西方国家的社会保障开支比例进行粗略的比较，就得出结论说中国的社会保障制度应该如何，而没有细致分析中国社会发展的实际情况对建立和完善社会保障政策体系的客观制约性。因此，要避免这种不妥当的倾向。国外的社会保障制度的产生与发展，毕竟受制于各自国家社会发展状况的制约，其理论与实践不可避免地具有“地方性”的特征，用于中国的国情时必须要十分谨慎。

首先必须注意的问题是社会的不同发展阶段对社会保障政策选择的客观规定性。现代社会保障制度是社会发展到一定阶段的社会需要，它具体体现为某一特定社会发展状况的阶段性约束。国内外的社会保障实践的发展历程概莫能外。英国最初实行的（济贫法），其最为典型的特征是设立济贫院，适应于当时资本主义生产关系蓬勃发展的现实要求，社会只是救助非常有限的贫困者，并且附带有严格的约束个人自由的措施。从现代社会保障的社会理念来看，这种做法有违扶困济贫的社会理想。现代社会保障的一个基本立足点即是，遭遇社会风险的个人有权也应该获得社会的帮助，这种帮助不需要附带有损于个人自由和尊严的约束条件。中国也是一样，建国之后在计划经济体制下逐步建立起来的庞大的社会保障体系（显然主要对就业的城市人口），最终因为社会供给难以满足社会需求而陷于难以为继的境地。如果用影子价格的原理来估算一下社会保障制度的资源投入与收益比例，相信产出投入比一定是过于微小。整个政府既是生产的组织者，也是社会城镇就业人员生老病死各种各样社会需求的服务中心。这种超前的、膨胀的、社会受益极不平衡的社会保障体系明显成为社会整体发展的障碍，成为不得不进行改革的对象。

其次，借鉴国外的理论与实践必须注意社会保障制度多样性的基本特征。一个制度体系，尤其像社会保障这种由社会政策支撑的制度，必然反映本民族本国家的社会文化发展状况，移植到其他地区其他国家就可能会存在运用条件、文化背景、制度依赖性等差异的制约，甚至仅仅是技术条件的约束，因而导致制度运行的失真乃至失误。中国目前已引进了不少国家的社会保障理论与实践，但运用于中国的实践之后，总是难以达到预期的政策目的。比如介绍美国社会保障制度，已有的著作和文章往往忽略了一个重要的内容差异。美国社会保障制度的“私有”概念井非仅指职工个人所有，而是职工个人与企业参与的一种混合形态的概念，甚至企业的成份占得更多一些。我们在介绍美国的社会保障制度时，区分这一差异是十分必要的。

再次，对政府在现代社会保障制度的建立与发展的过程中的作用要有一个客观的界定。虽然说，没有政府的加入，现代社会保障制度的建立就不会出现，但公共选择理论阐明，政府并非一个抽象的组合体，它也有自身的效用函数。政府在处理社会经济发展与社会保障的关系上，也因为政府自身价值取向的不同而呈现出多种多样的政策组合。政府致力于建立社会保障制度，或者是为缓和社会阶级矛盾的紧张局面（如德国），或者是作为扩大内需的手段，阻止经济危机的深化（如美国），也出现了所谓的福利国家（如瑞典、英国）等。从制度的产生和政策调整来看，政府始终处于提供社会保障制度的关键环节，并且发挥着特定的社会作用。

篇（5）

长期以来,我国社会工作的职能主要由民政部门和工青妇等群众团体来承担,由于这些部门承担的只是社会工作的管理职能,大量社会工作中的服务职能长期处于缺位状态。同时,对社会工作的长期忽视,使得人们对社会工作的认知度普遍不高,社会工作的运行机制也没有建立起来;社会工作人员待遇较低;职业社会工作者尚未完全纳入社会管理体制,社会工作的社会化程度也不高,社会工作岗位及职业资格尚未明确设置,如此等等。而推进社会工作,需要在公共政策层面对社会工作进行学理分析,来为社会工作提供公共政策依据。

一、公共政策视野中的社会工作

“社会工作是以利他主义为指导,以科学的知识为基础,运用科学的方法进行的助人服务活动。社会工作的本质是一种助人活动,其特征是提供服务。更确切一点说,社会工作是一种科学的助人服务活动,它不同于一般的行善活动”[1]。社会工作可以通过整合社会资源、挖掘潜能,为那些有需要的贫困者、老弱者、身心残障者等解决生活困难,帮助解决政府无力解决的社会问题。显然,社会工作是针对社会问题提出的,其主要手段是通过“扶弱济贫”以实现“助人自助”。

通过公共政策解决某一社会问题,首先要对这一社会问题进行公共政策分析,而公共政策分析的一个重要环节是公共政策问题分析。公共政策问题是政策制定主体通过观察和发现而形成的,它经历了一个从“问题――社会问题――公共问题――政策问题”的识别过程,这一识别过程是对问题严重性进行比较的过程。由于政府在解决社会公共问题的资源、手段和能力等方面总是有限的,因此,并非所有的问题都能够成为公共政策问题。只有当政府感受到公众对社会公共问题形成了政策诉求压力,或意识到社会公共问题已经影响到整个社会的发展时,才可能确定为公共政策问题。公共政策问题是指政府或社会感到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有严重的矛盾和冲突,需要通过政府或有关组织采取行动加以解决,并被政府列入政策议程的社会问题或公共问题。就社会工作方面的公共政策问题而言,也需要严格的政策问题构建,经过系统的分析,推导出一个经得起考验的科学结论。

二、社会工作的公共政策分析

就社会工作而言,存在许多急需解决的社会公共问题,而且这些社会公共问题已经具备了公共政策问题属性,因此,借助公共政策分析工具,对社会工作的社会公共问题进行总体性公共政策分析十分必要。总体性公共政策分析如下图所示:

为了对社会工作方面的公共政策有一个比较健全的理论支撑,首先要对社会工作方面的社会公共问题有一个科学分析。根据理论建构的基本原理,先做如下假设:

假设1:一个国家收入分配的不公平、社会福利制度的不完备将导致社会弱势群体的产生;假设2:社会工作供给不足将导致社会弱势群体的生活越来越困难,社会工作供给增加将缓解社会弱势群体的生活困难程度;假设3:政府有义务能够承担相应的社会责任,能够积极地制度化地解决社会弱势群体问题;假设4:通过不断推进社会工作,社会弱势群体问题可以得到有效解决。

只有上述假设成立的情况下,本文的研究才有意义。根据我们党的执政理念和国家性质,上述四点假设均可以成立。

公共政策问题构建的步骤有:问题感知――问题情势――问题搜索――元问题――问题界定――实质问题――问题明确化――正规问题。如下图所示:

本文着重关注贫富差距和弱势群体问题。

先看贫富差距问题。在社会转型的背景下,所有制变革、分配制度创新、经济体制改革、经济结构调整等,是贫富差距问题产生并扩大的直接的、根本的成因。一定模式的社会经济制度,决定着一定社会时期人们对社会财富的占有、分配和消费,决定着人们的经济地位以及经济关系。因此,贫富差距的直接表现为财富差距、收入差距、生活水平差距等。改革开放以来,我国在经济增长的同时,贫富差距逐步拉大。数据显示,1978年我国基尼系数为0.317,1999年达到039,2000年以后,我国的基尼系数已越过0.4的警戒线,并逐年上升。国家统计局公布的基尼系数2006年已经升至0.496。不断拉大的基尼系数反映了我国城乡收入分配格局的非合理化走向[2]。另外一组数据也表明,中国社会的贫富差距已突破了合理的限度,统计显示,总人口中20%的最低收入人口占收入的份额仅为4.7%,而总人口中20%的最高收入人口占总收入的份额高达50%。这突出表现在收入份额差距和城乡居民收入差距进一步拉大、东中西部地区居民收入差距过大、高低收入群体差距悬殊等方面。2006年,城镇居民中20%最高收入组(25410.8元)是20%最低收入组(4567.1元)的5.6倍;农村居民中20%最高收入组(84748元)是20%最低收入组(1182.5元)的7.2倍[3]。在政协第十一届常委会第六次会议期间,九三学社常委赖明在题为《调整国民收入分配格局,促进经济社会健康发展》的发言中指出:“首先,收入分配结构不合理。初次分配中,劳动者报酬比例从1998年的53.1%下降到2007年的397%;二次分配后,居民可支配收入从682%下降到55.9%。相应地,居民消费不断下降,最终消费占GDP的比重从1978年的62%下降到2008年的48.6%,而世界平均约为78%。其次,收入分配差距不断扩大。贫富收入差距从改革开放初的4.5∶1扩大到现在的12.66∶1;城乡居民收入比从1998年的251∶1扩大到2008年的3.31∶1,农村居民消费支出占GDP比重从1996年的18.8%下降到2007年的9.3%。从1978到2007年,东部与中、西部城镇人均可支配收入的比值分别从1.2倍、1.1倍扩大到1.46倍和1.50倍,农村人均纯收入的差距扩大更大;2000年我国细分行业人均最高最低收入比为263∶1,2008年电力、石油、金融、烟草等行业职工平均收入是全国平均的10倍,而国际公认的合理差距在3倍左右。”[4]

再看社会弱势群体问题。弱势群体指那些在社会资源的分配过程中处于不利地位、竞争能力低下、收入微薄、就业不稳定、生活困难、承受能力弱、社会适应能力差、被排除在主流社会之外的无助群体,一般包括特定人群如鳏寡老人、流浪者、残障者、下岗职工、失业者、进城农民工、退休人员等。他们往往是资源缺乏、身处困境、权益受到侵犯、人格受到歧视、无法参与政策制定、需要国家和社会给予支持和帮助的人群。弱势群体具有如下特征:一是生活水准达不到社会认可的最低生活标准;二是依靠自己的力量无法改变目前的弱势地位;三是需要国家和社会力量给予帮助或支持。从我国目前的情况看,社会弱势群体规模还在进一步扩大,弱势程度还在进一步加深。据专家推测,目前我国弱势群体规模在1.4亿-1.8亿左右,约占全国总人口的11%-14%。如果不采取措施,弱势群体的规模将进一步扩大,弱势程度将进一步加深[5]。

一是贫困人口。据中国社科院2006年10月的《中国全面小康发展报告》蓝皮书介绍,世界银行估计,中国目前约有1.35亿人还处在国际贫困线以下,约占总人口1/10。即使全国最富的上海市,低保人数也由2001年的33.85万人增到2004年的44.1万人(占总人口443%),增长30.3%。截至2007年底,我国农村绝对贫困人口已减少到1479万,占农村居民总人口的1.6%。

二是失业人群。随着国有企业改革的不断深化,城市失业和下岗职工规模庞大且继续扩大。政府公布的登记失业率目前在4%上下,实际上要高于这一水平。2001年,国有企业登记失业人员为680万,下岗人员为500多万,总计为1200万人左右。如果加上城镇集体企业等其他方面的下岗失业人员,则2001年的失业下岗人员总数在2000万左右[6]。

三是老年人群。国务院发表的《中国老龄事业的发展》白皮书提供的数据表明:20世纪末,中国60岁以上老年人口占总人口的比例超过10%。按照国际通行标准,中国人口年龄结构已开始进入老龄化阶段。进入新世纪后,中国人口老龄化速度加快。2005年底,中国60岁以上老年人口近1.44亿,占总人口的比例达11%。但老龄事业国家机制尚不健全,贫困老年人的生产自助能力比较低下,社会团体、企事业单位和个人开展慈善救助和社会互助、结对帮扶、认养助养、志愿服务等社会扶助无法满足需求。

四是女性性别歧视。主要表现为企业拒绝录用女性人才,即使录用,也人为实行差别待遇。更为严重的是,因为社会性别歧视,我国婴幼儿性别比居高不下,未来婚姻挤压会日趋严重。

五是儿童青少年人群。在我国17岁以下的儿童青少年中,至少有3000万人受到各种情绪障碍和行为问题的困扰,并呈上升趋势。其中,中小学生精神障碍患病率为26%到30%。统计表明,目前,我国各类精神病的患病率已达147‰,共有精神病患者1600万。儿童行为问题、学生心理卫生问题、自杀问题等明显增多。据世界卫生组织调研,中、小学生精神障碍,突出表现为人际关系、情绪稳定性和学习适应方面的问题。据估计,其中30%会发展为成人性格缺陷,且成年早期的犯罪、酒瘾、吸毒、性人格障碍率是普通人群的5至10倍[7]。

据北京心理危机研究与干预中心2004年底公布的一项调查数据:中国每年约有28.7万人自杀死亡,除此之外,还有约200万自杀未遂。全国现在每两分钟就有1人自杀死亡,8人自杀未遂,每年有28.7万人死于自杀,200万人自杀未遂。在死亡原因中,自杀已经排在了第五位。其中15岁～34岁青壮年中,自杀在死亡原因中排首位。在劳动就业方面,全年全国各级劳动争议仲裁机构立案69.3万件,当期立案的劳动争议案件比上年增长98.0%,涉及劳动者121.4万人。我国有6000万残疾人,他们中的大多数人生活、就业和婚姻遇到极大的困难。

正向效果――社会弱势群体得到充分的社会工作服务;负向效果――社会工作流变为一种形式,社会弱势群体受到部分或没有受到相应的社会工作服务,甚至提供社会工作的政府部门产生人员过多、机构膨胀等问题。

三、社会工作的公共政策论证

――解释论证的结构模型

论证模型――解释论证的结构模型,解释论证的基本要件有三:

(A)用于保证(W)从信息(I)到主张(C)的扩张的条约性假设

(B)用于证实根据(W)的支持(B)

(C)用于驳斥政策论证的一个或多个要素的反驳(R)。

上图表述观点之逻辑是:我国目前的贫富分化问题相当普遍,并日趋严重,而通过社会工作可有效解决贫富分化问题和社会弱势群体问题,因此,从公共政策层面讲,应大力推进社会工作。具体论证是:一个国家存在三种机制力量:政府机制、市场机制、社会机制,由于政府机制无法有效解决社会弱势群体问题,市场机制无法解决公共产品供给问题,因此,社会机制特别是社会工作机制能够解决因贫富分化问题而导致的社会弱势群体问题。而要上述结论,必须使下述条件成立:政府机制或市场机制可以有效解决社会弱势群体问题,或者政府愿意从根本上改变原有治理模式以解决贫富分化,或者政党积极推进政治体制改革以解决社会弱势群体问题。仅通过政府机制来解决中国社会弱势群体问题,在未来很长一段时期内都需要其他力量予以配合。而社会机制特别是社会工作机制是解决我国社会弱势群体问题的重要途径。

根据上面的分析,我们可以得出以下重要的逻辑结论:

弱势群体大规模性存在;贫富分化问题相当严重,不解决必然影响社会的稳定;贫富分化导致弱势人口的群体性存在,其生活水准属于社会最低层次,且自身无法改变;作为政府,必须对弱势群体予以高度关注,必须制度化地予以解决;由于国家社会福利制度不完备和不公平,社会弱势群体缺乏有效的政府机制化的保障;目前解决社会弱势群体的基本可行思路是借助社会力量――健全中国的社会工作机制;健全社会工作机制,首先必须在党政机关与企事业单位设置社会工作岗位,通过有效的公共政策实践,引导体制外资源流向社会工作领域。政府通过公共政策不断完善收入再分配,缩小贫富差距;通过立法,对弱势群体进行法律保护;增加保障弱势群体参与社会政治的机会,建立公正合理开放的社会流动机制;提高就业竞争能力,建立和完善与我国经济社会发展水平相适应的社会保障制度。

参考文献:

[1]王思斌.社会工作概论[M].北京:高等教育出版社,2006:13.

[2]何娅.基尼系数:城乡历史政策的解构[J].中国国情国力,2007(4):27.

[3]王仁贵.中国基尼系数连续上升,贫富差距或恶化[J].望新闻周刊,2009-05-18.

[4]九三学社关于改革国民收入分配建言引起广泛关注,93.省略/news/impor/272675105305377390.shtml.

篇（6）

地处西亚的以色列国历史坎坷 ，自然条件较差 。但在1948年建 国后几 十年的时间内就迅速进入 了发达国家的行列 ，在经济和社会发展上所取得的巨大成就不得不令世人称奇 ，先后赢得了“中东的小龙”、“中东 的硅谷 ”和“世界上最小的超级大国”等美誉。以色列 的快速发展成就 固然是多种 因素综合作用 的结果，而其立足 自身 、制定 出的符合该 国发展要求的各项政策尤其是教育政策却起到 了关键作用。以色列的多语言教育政策是其政策系统的组成部分之一。本文就以色列的社会现实与其多语言教育政策进行分析，探讨两者之 间的相互关 系，以便从 中揭示出以色列的多语言教育政策对其成功走向现代化的积极作用。

一、 政策产生的背景

以色列位于地中海东岸，地处欧 、亚 、非三大洲之间，与黎巴嫩 、叙利亚 、约旦与埃及接壤 。其国土形状狭长，面积约 2．2万平方公里。人口约650万，其中 500万为犹太人 ，其他主要是 阿拉伯人及少量的切尔克斯人 、亚美尼亚人等 ，是一个多民族国家。以色列人多为外来移民，是一个由各种不同的种族背景、生活方式 、和文化传统的人组成的融合体 。

据历史记载，以色列原居民——犹太人公元前 曾生活在现在的以色列和巴勒斯坦地区 ，由于罗马帝国东征 ，以色列 国被打败 ，大批犹太人流散到了世界各地。在近两千年的漫长岁月中，除了犹太教之外 ，犹太人 的民族性逐渐淡化 。散居在世界各地的犹太人尤其是居住在欧洲的犹太人往往面临着一种两难境地 ：要么抛弃犹太 民族性 ，融入所在国的社会生活，要么继续坚持以往的犹太宗教生活方式 ，以犹太社团为单位生活，同当地社会隔离，不与所在 国的政治 、经济和主流文化交往。正如早期犹太复 国主义思想家赫茨尔描述的那样：“在隔都里他们没有荣誉 ，没有权利 ，没有正义 ，没有防御——但他们一旦离开隔都 ，他们就不再是犹太人 了”。[21(v35--352)极端虔诚的犹太教信仰者选择了后者，而正是 因为犹太宗教的代代相传 ，使犹太 民族性的火种得以保存，并从中产生了犹太复国主义思想。

18世纪末期，波及世界的启蒙运动带给了犹太人极大的启发，在他们当中产生了要求复兴以色列民族的强烈愿望。而复兴的首要任务就是将他们的向往之地——“以色列地”建成全体犹太人 的精神圣地，让耶路撒 冷耶和华殿的福音能抚慰苦难中犹太人的心伤 。犹太复国主义思想在广大犹太青年 中广泛传播并被接纳 。

1898年 ，另一位犹太复国主义思想家纳赫曼．西尔京发表了《犹太人问题和社会主义犹太国》小册子，提出了犹太人要摆脱困境，只有建立一个犹太国，并指出移民集体开拓是实现犹太复国主义的最佳途径 。

通过不懈努力，1948年 5月 4日，以色列国得以建立，长期寄居在世界各地的犹太人再次获得了民族 国家身份认定 ，摆脱了离散状态下外部环境的束缚，开始进入了一个崭新的历史时期。

建国后的以色列，开始了大规模的国家建设。尽管其自然条件和地缘政治环境都十分恶劣，但以色列人克服了重重 困难，在短短半个多世纪的时间里 ，创造 了经济和社会发展奇迹 ，并快速跻身于发达国家的行列，赢得了世界赞誉。

以色列的社会现状大致表现在其政治、经济和文化三方面。在政治上 ，以色列实行的是议会民主制 、普选制和三权分立多党并存为特色的政治制度。犹太复国主义者在建立 以色列 国时并没有一味套用其两千年前以色列 国古老的国家政治运行模式 ，而是将历史传统与外来经验有机的结合起来 ，创立了今天以色列 自己的政治体制。从“克奈塞特”(希伯莱语“大集会”之意)的命名到 120个议会席位的确定 ，是来源于 2500年前 的犹太传统 ：而“权力合法 、权力制衡 、权力公正”等则是吸取了西方议会民主制所推崇的理念。在经济上，建国后的以色列人抓住了世界科技革命与西方经济繁荣的大好契机，积极创新，扬长避短，探索出一条以科技兴国与 出口导向为主战略的经济发展的成功之路，所取得的成绩令世人瞩目。其 2006年的 GDP还是取得 了 5．1％ 的增长率 ，人均 收入 增长了 6．4％，达到20138美金。_3_在文化上，古老的犹太文明终于回归故土并实现了现代复兴，仅仅是消亡达近两千年的希伯莱语 的复兴就是世界上绝无仅有之事。除此之外，以色列入还创造了文学、音乐、体育 、新闻等各项文化事业 的巨大繁荣。

以色列所取得的骄人成就得益于犹太民族悠久的重视教育的传统 ，这种优 良传统随着时光的推移没被削弱，反而得到了加强 ，成为以色列教育立国之路的思想根源和基础。历经磨难而又勤劳智慧的以色列人更加认识到，只有发展教育，通过人才战略，才能走上强国富民之路。立足于该国历史和社会现实，以色列政府制定出了一系列符合其自身特点而又不失广泛国际联系和合作的各项科学教育政策。实践证明，这些教育政策为以色列的腾飞发挥了极其重要的基础性作用。

二、多语言教育政策的制定

以色列的多语言教育政策是该国教育政策的组成部分，其形成和发展同样有着深刻的社会和国际背景。十九世纪末期，当犹太复国主义思想在世界各地犹太人中盛行之时，现代希伯莱语之父埃泽尔·本一耶胡达抱定“一个民族，一种语言”的信条，在现今的以色列领土上建立了希伯莱语委员会，并通过办学校、出刊物、写文章等多种途径传播希伯莱语。尽管在此过程中，本一耶胡达受到了来 自两方面的压力：一方面的压力来 自宗教势力部门，他们认 为希伯莱语是“圣洁的”宗教语言，反对把希伯莱语口语化；另一方面的压力来 自犹太移 民中的惰性 ，他们对复活希伯莱语态度消极 ，但经过激烈的“语言之争”，以色列的复国主义终于站 了上风，希伯莱语在犹太人中获得了第一语言的地位，消亡达近 2000年的希伯莱语在“以色列地”奇迹般地复活了。1948年以色列国建立，希伯莱语被确定为该国的国语。

独立后的以色列国对流落到世界各地的犹太人 敞开大门 ，回到 以色列的犹太人立刻就能拥有该 国国籍 ，成为以色列合法公民。重建以色列国 、拥有 自己的祖国曾一直是独立前以色列人魂牵梦绕的理想，以色列独立后，世界各地大量的犹太人纷纷回到了自己梦想中的家园。然而，一个不得不面对的客观事实是：各地回到自己国土的犹太人却讲着各种各样的语言。据以色列驻上海领事馆网站介绍：以色列约有50％公民的母语不是希伯莱语 ，l0％以上的人讲着俄语 ，8％讲阿拉伯语，还有 5％来自中欧或东欧的人讲意第绪语(Yiddish)，所使用的其它语言还有：法语 、罗马尼亚语 、匈牙利语 、波兰语 、波斯语 、阿姆哈拉语 、梯格瑞尼亚语(Tigrinia)、西班牙语和德语 。

以色列独立前，巴勒斯坦 的犹太社 区(现在的以色列)属英 国托管 ，英国管理当局确立英语、阿拉伯语和希伯莱语为官方语言。1948年，新独立的以色列将英语从官方语言的名单中删除 ，可实际上 ，英语仍然被官方使用，置于希伯莱语之后 ，阿拉伯语之前。20多年后 ，随着对外交往的频繁和加强以及 以色列回迁移民拥有多种语言的客观性，再加上犹太复国主义观念的削弱，很多语言又大量在公开场合重新被使用。双语和多语观念得到认可，英语的普及便是明证，这是英语伴随着经 济与全球化综合作 用的结果。有鉴于此，以色列的语言政策部门将英语作为最重要的国际性语言，法语可替代英语或阿拉伯语或第二门语言；同时，鼓励新移民接受他们的母语教学，提倡语言类学校的发展 ：该国的外语政策还鼓励学生学习第三门语言制定有教学计划 的语言还有意第绪语 、拉地诺语（一种西班牙犹太人说的方言)、西班牙语和德语。政策部门还想将日语纳入其中 ，并鼓励发展特殊语言学校。

以色列是一个多语言的国家，希伯莱语与英语 和阿拉伯语一起 ，被认为是以色列三种官方语言，除此之外 ，其庞大的移民人 口(例如 60万俄罗斯移 民，还有 5万左右 的埃塞俄 比业 移民)还使用着各 自的语言。希伯莱语是 以色列的国语 ，无论是在办公场所 、公共场合还是在私下里 ，以色列讲希伯莱语 的人有 550万人之多。在犹太复国主义和犹太 民族主义思想中，希伯莱语的复兴占有最主要地位 ，备受推崇，坚定的犹太复国主义思想鼓励移民学习并使用希伯莱语，不鼓励人们使用其他语言 。在外来移 民中，很多人的希伯莱语讲得比他们 的母语还好 ，但来到 以色列时间不长或退休后再到以色列 的人讲不好希伯莱语。到了 1972年，新移民和他们的后代渐渐地接受了希伯莱语的主导地位，认为希伯莱语是最主要语言的人占到了 77％。l4 尽管以色列的语言政策部门提倡双语或多语教育，不反对使用其它语言，但实际状况并非如此，例如，犹太人社区的阿拉伯语教学就很薄弱，除了希伯莱语之外，学校里很少教授其它语言，也很少有资金来资助其它语言的教学 。

三、多语言教育政策的走向

据上可知，以色列多语言教育政策是以色列人根据其自身实际和国际环境而制定的 ，而且被实践证明是科学的。只要以色列的社会实际和 国际环境没有大的改变，其多语言教育政策的框架不会发生根本改变。

以色列现在的社会现实和国际环境是：该 国国土面积狭小、资源贫乏 、社会构成独特 ；两千年前亡国的命运是历史耻辱 ；近两千年 的流离失所、寄人篱下和“二战”期间纳粹分子对犹太民族的大屠杀 带给了犹太民族太多 的磨难和伤痛；以色列建 国的艰辛和代价使他们永生难忘 ；重视教育和创新是以色列迅速发展最坚实 的基础 ；与发达国家尤其是世界强国保持友好交往使该国有了经济和科技腾飞的翅膀。可以说，当今世界两大主题—— 和平与发展对于以色列人有着更加特别 的意义和与众不 同的历史厚重感，因此以色列人民倍加珍惜今日之发展成就和利果实。

以色列的社会现实和国际环境构成了该国政府制定一些列方针政策的客观基础，也使该国多语言教育政策变化和走向的条件。基于以色列的历史、文化、宗教和价值认同，结合该国所处的全球化时代背景，不难判断：在可预见的将来，以色列国所处的社会现实难以有大的变化，与该国相关的国际环境可能存在一些变数，主要是同周边阿拉伯国家和地区的领土纠纷和实力恩怨能否得到缓解甚或消除。但无论如何，其国内多民族的人 1：3结构和国际更为频繁 的对外交往的现实发展状况决定着其多语 言教育政策的走向。

1、以色列的希伯莱语是该国人民民族价值认 同的外在表现，它今后仍将是全球化时代该国最主要的语言；

2、以色列 的多语政策是该国在经济、政治 、文化和社会诸方面同周边国家、世界其它国家和分布在世界各地犹太人保持和加强联系的客观需要，多语政策实施的好坏将会极大地影响以色列 同各国之问的关系走向及其交往程度；

3、尽管外语教育在 以色列会得到重视 和加强 ，但绝不会超越希伯莱语的主导地位 ，这是以色列国家的历史和现实决定的；

4、以色列的外语教育政策是其社会现实和社会需要的一种反映，各外语语种的地位和排序会根据实际需要进行调整 ，但英语和阿拉伯语会在外语语言政策中占有极其重要的地位。

【参考文献】

[1]以色列概况．http：//beijing．tufa．gove／web／Jain／document．asp? SubjectID=5463＆MiSSionID=87＆LanguageID=77＆StatusID=O&DocumentID

篇（7）

将社会分析应用于旅游经济政策与项目管理中是对传统技术主导法的改革创新。旅游经济的社会分析主要是以社会学角度进行旅游经济系统全面考察，其中涵盖行政管理措施与资金及技术的使用考察，还包括对旅游经济项目影响范围内的社会组织变量分析与考察。笔者在文中先分析了旅游经济社会分析的重大意义，并基于其重要性进行了社会知识认同分析，最后分析了社会学变量切入点分析。

一、旅游经济社会分析的战略意义

传统的经济学研究中注重进行自然发展经济学，从而忽视了经济发展中人类文化的相关影响研究。近年来，众多经济学者将文化变量引入到经济发展研究中，取得了比较系统的经济理论成就，进而确定了文化问题在经济发展思想与实践中重要的影响地位，社会文化变量在旅游经济中的影响地位也就此确定。

旅游活动最大的特点便是以人类活动为主体的社会活动，其中各项活动都以旅游民众的主体需求为主导，具有社会人文性。旅游活动由于包含旅游消费群体与旅游活动服务群体，而其中的各群体或个体又具有明显的主体倾向，包括不同的社会生活行为习惯，这便决定了旅游活动中多元化社会影响因素的存在，因此将社会分析应用于旅游经济活动中能够系统囊括经济活动中各种社会影响因素，具有现实意义。

此外，社会知识对于经济发展也渐引起学者注意，并在经济研究中不断加深对社会知识的理解。社会知识在旅游经济发展中的影响研究能够改变减少经济发展中的障碍因素，对于促进旅游经济的发展具有重大的推动作用。

二、社会学科系统知识认同分析

（一）社会科学知识认同的必要性

现阶段，将社会分析应用于旅游经济发展中首先推进了旅游经济发展研究对社会科学知识的认同，这是人们用社会学角度进行旅游经济发展可行性考察的必然结果，此外，强化旅游经济对社会知识的认同也是经济发展研究对社会文化变量关注度不断提升的附带成果。基于一项项的经济发展研究，社会文化变量与社会科学知识认同能够影响旅游经济项目的成败，因此将社会分析应用于旅游经济发展中需强化对社会学科知识的认同。

（二）社会科学知识认同发展意义

现阶段，旅游经济项目计划与设计工作多是基于经济发展目标进行项目规划，其中社会科学知识认同在发展经济的过程中能够帮助基于经济实际进行因素分析，转变经济发展观念具有明显的战略意义。

社会分析应用于旅游经济分析中能够为经济计划的制定提供参考意见，这便对旅游经济发展研究中强化社会科学知识认同提出了要求。社会科学知识认同过程中包括环境分析、可持续发展观、机构构建等环节的分析。这些知识与意识方面的认同能够推进社会分析的系统化。

一般而言，社会学科知识中一些因素对旅游经济的项目规划具有限制性影响作用，会直接损害旅游经济各项工作开展的系统性与概念性，这便要求强化科学知识认同以形成系统的知识理论，减弱旅游经济内部社会因素的障碍性。

三、社会变量学与资金为主导的旅游经济

对于以资金为主导型的旅游经济而言，项目能够促进旅游经济迅速发展，推进经济目标的实现，将社会分析应用与旅游经济项目计划中能够拓展旅游经济发展内涵。

现阶段，旅游经济的发展中已经构建了相关的选择模型，但是社会分析就其模型作出了理论指导。项目选择模型中的人作为一大社会变量具有关键因素，可以算是旅游经济项目中的主导。将社会分析应用于旅游经济项目规划中将人这一变量置于首位进行因素考察，能够推进旅游经济项目规划。笔者认为人这一社会变量算是旅游经济政策制定者，这一社会变量能起到基础作用，重视社会变量的研究能够推进旅游经济科学发展。

四、旅游经济中的社会学切入点

将社会分析应用与旅游经济项目计划与政策制定中能够打破各社会学科之间的界限，并形成学科知识的综合应用。现阶段，国外就社会学在政策制定中的应用进行了研究，着重分析了社会角度在经济政策制定等相关工作中的作用，并最后得出结论认为社会学科知识应用束缚性因素过多，影响了其作用的发挥，由此可见，将社会分析学应用于经济政策相关工作中需要以各学科界限的打破为切入点，着重明确旅游经济中的社会分析要素与内涵，强化应用。

随着旅游经济需求模式的转变，经济政策制定中的影响因素也发生了变化，将一些重要的社会变量置于经济研究的重要位置，会使经济决策的制定更加客观，也会强化项目诱导作用的发挥。在旅游经济研究中进行社会变量考虑能够实现旅游经济项目与政策相关问题的结构优化。

五、结语

本文着重阐述了社会分析在旅游经济政策与项目中的应用。笔者就社会学中的社会学科知识与关键变量进行了应用分析，认为将人这一社会变量作为现阶段旅游经济项目规划中的关键社会因素进行计划与设计能够提高项目管理的科学化水平，还能够促使旅游经济政策的制定更加符合旅游需求模式转折阶段的实际情况，利于旅游经济客观化水平的全面提升。

参考文献：

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一、转制科研院所离退休人员社会保障重要政策分析

(一)重要政策概述

在科研院所转制过程中，为解决离退休人员社会保障问题，国家出台了一系列重要政策。

1999年2月，国务院办公厅转发科技部等6部门《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革意见》([1999]18号)。提出了国家经贸委管理的10个国家局所属242个科研机构管理体制改革的指导思想和改革方式，并规定相应优惠政策和组织实施意见。这是我国第一个解决转制科研院所离退休人员社会保障问题的重要指导性文件，也是政府有关部门制定专项政策的主要依据。

1999年4月，科技部等12部门根据[1999]18号文件精神，提出转制科研院所离退休人员社会保障问题的可操作性实施意见(国科发政字[1999]143号)。与[1999]18号文件比较，其特点是保留了18号文件的基本精神和原则，明确提出5年过渡期离退休人员基本养老金问题的解决办法等政策。

2000年1月，劳动和社会保障部等4部门下发《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制后有关养老保险问题的通知》(劳社部发[2000]2号)。明确了基本养老保险费缴纳基数确定的时间标准(1999年7月)，重申了转制前离退休人员原离退休待遇不变，对过渡期退休人员养老金待遇提出了5年过渡期待遇差的补贴标准及办法。

2002年2月，劳动保障部等5部门针对242个科研机构、中央所属178家工程勘察设计单位以及134个科研机构，转制前离退休人员待遇调整问题做了规定(劳社部发[2002]5号)。明确有正常事业费的转制单位不再执行企业的调整办法，没有事业费的转制单位仍执行企业的调整办法。

2003年7月，财政部等4部门，就有关部门、单位反映转制科研机构有关政策执行中的问题，下发通知(财教[2003]68号)，针对“过渡期”退休人员的养老金问题，转制科研机构的医疗保险、住房补贴问题，以及属地化管理等问题，重申、强调了过去一些政策，没有提出进一步的解决办法。

(二)重要政策分析

1.《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革意见》(国发办[1999]18号)。这是我国第一个解决转制科研院所离退休人员社会保障问题的指导性文件，也是政府社会保障部门制定专项政策的主要依据。文件规定：“原有的正常事业费继续拨付，主要用于解决转制前的离退休人员的社会保障问题。其他人员的社会保障参照国家对企业职工的社会保障政策执行。”文件对解决原有正常事业费拨付单位的、转制前离退休人员的社会保障问题有重要意义，但解决不了没有事业费拨付单位的同类人员的社会保障问题，特别是某些转制成股份公司和非国有性质的单位，没有法定义务去安排经费解决这类问题。按照上述文件精神，转制后离退休人员执行“企业职工的社会保障政策”。 由于我国事业和企业退休人员执行的是两种不同的社保体系，对因执行企业社保政策可能出现的“待遇差”，文件没有明确的解决办法。

2.《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的实施意见》(国科发政字[1999]143号)。 文件明确了转制科研院所离退休人员退休金发放和日常管理工作由“原单位负责”；打通了转制单位进入企业社保的政策通道，“转制前的连续工龄视同缴费年限，不再补缴养老保险费”；提出了转制后退休人员待遇差“采用发补贴的办法解决”和“有条件的企业可建立补充养老保险”的办法。

143号文件是对18号文件精神的延续，尽管它是一个解决转制科研院所离退休人员社会保障问题的操作性文件，但仍然没有提出解决没有事业费拨付单位退休人员社会保障问题的政策。虽然，文件提出了“转制后退休人员待遇差”的解决办法，但在实践操作过程中，对转制后近期退休人员的“待遇差”问题没有明确的补偿标准；对“单位建立补充养老保险”的规定也不是强制性的，导致这一补偿政策落不到实处。

3.《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制后有关养老保险问题的通知》(劳社部发[2000]2号)。(1)文件明确了基本养老保险费缴纳基数确定的时间标准(1999年7月)，但对部分2000年以后转制的科研院所，因在1999年7月后调整了工资，进入地方社保管理在验封工资时只能按1999年7月进行确认，致使转制后退休的人员享受不到新增工资部分。(2)文件虽然重申了转制前离退休人员原离退休待遇不变，由于养老金是按所在城市企业人均养老金标准支付的，尽管也明确了差额部分由原单位用事业费或自筹资金支付的办法加以解决，但是许多科研院所转制后继续改制成股份公司和非国有性质企业，让改制后的企业承担事业费不足的差额部分补贴，法律依据不足。对没有事业费的单位，虽然明确了离退休人员养老金从基本养老统筹基金中支付。解决了“没有事业费拨付单位退休人员社会保障”支付问题，但同时又规定了“基本养老金调整按企业的办法执行”。因事业单位近几年退休金增幅高于企业养老金，导致了企业与事业单位同类离退休人员待遇差距的逐渐扩大。由此看来，“待遇不变”实际上是指事业单位待遇的基数不变。(3)为保证离退休人员待遇水平平稳衔接，文件对转制后退休人员退休待遇问题，提出了5年过渡期养老金待遇差的补贴标准及办法，重申“有条件的单位可建立补充养老保险”。尽管这些制度对过渡期退休人员养老金待遇有一定的补偿作用，但待遇差的补贴是采用逐年递减的方式，绝大多数转制单位因“建立补充养老保险”的制度不是硬性规定，并没有建立补充养老保险，而过渡期养老金待遇差的补贴政策难以调整与事业退休人员之间的差距，导致工作时间越长，退休后养老金待遇越低。

4.《关于转制科研机构和工程勘察设计单位转制前离退休人员待遇调整等问题的通知》(劳社部发[2002]5号)。(1)文件对有正常事业费的转制单位，调整2号文件规定的“离退休人员的基本养老金调整按企业的办法执行”的政策，明确有正常事业费单位转制前离退休人员“不再执行企业离退休人员基本养老金调整办法”，同时也明确“社会保险经办机构只负责发放接收时按规定标准核定的基本养老金”，“退休待遇调整纳入国家统一的事业单位离退休费调整范围，由财政部门按统一的补助标准和现有经费渠道安排所需资金，并由离退休人员原单位负责发放”。应该说，对有正常事业费的转制单位的离退休人员来说，是一个较好的政策安排。但由于转制科研院所转成企业后，事业单位调整退休金时，相关的文件发不到单位，导致不能及时调整离退休人员的养老金，造成误会和矛盾。 同时也增加转制后企业管理压力和管理成本，不利于离退休人员实现社会化管理。如果将来企业改制成其他性质的企业，原单位负责发放养老金就成了问题。(2)对没有正常事业费的转制单位，转制前离退休人员养老保险问题政策与2号文件基本一致，文件仍没有解决企业继续改制后调整离退休人员待遇资金来源的法律依据问题。同时，将待遇差的调整由2号文件规定的“由原单位自筹资金解决”的“刚性”政策，调整为“由原单位视经济情况自筹资金解决”的“柔性”政策。导致离退休人员“待遇差”的补贴政策反而得不到保障，激化了离退休人员因“待遇差”得不到合理解决的矛盾。

调查发现，中央转制科研院所自执行5号文件后，原来享受地方社保的某些优惠性政策补贴则被完全取消了，导致和当地同类离退休人员相比，待遇差距越来越大。

5.《关于转制科研机构有关问题的通知》(财教[2003]68号)。 (1)68号文件强调了“过渡期内退休人员的养老金计发和调整仍继续执行国家对转制科研机构的现行政策”，对执行现行政策形成的“工作时间越长，退休后养老金待遇越低”的问题没有提出解决办法。(2)对转制科研院所离休人员医疗保障问题，文件明确“转制科研院所离休人员的医疗待遇不变”；对转制前的退休人员，明确“在参加基本医疗保险的基础上，可以参照执行国家公务员医疗补助政策，实行医疗补助”。对转制前有正常事业费拨付的单位，按原有正常事业费继续拨付、统筹安排。文件解决了离休人员和有正常事业费拨付转制院所转制前退休人员医疗保障问题。(3)对没有事业费拨付的单位的转制前退休人员、两类单位 (有事业费和无事业费拨付)5年过渡期及以后退休人员，“参照国家对企业职工的医疗保障政策执行”。 因企业医疗保障与公费医疗标准差异很大。导致这部分退休人员医疗经费捉襟见肘，大病不敢看，小病看不起，意见很大。尽管部分转制单位视经济状况、出于感情的原因，对他们的医疗费用有一定的补助，但不是政策性安排。特别是部分单位继续转制成其他性质的企业，退休人员只能享受地方企业基本医疗保障的待遇。导致他们与有事业费拨付单位、地方科研院所、地方企业同类人员之间的医疗保障差距。

二、地方解决同类问题的政策及办法

地方科研院所转制中离退休人员社会保障问题的政策依据，也是在中央18号、143号文件的基础上，根据各省的具体情况，进行了相关调整。

(一)转制前离退休人员的社会保障问题解决

1.主要办法。(1)在养老金发放标准上，各省市都重申了“转制前已离退休人员，原离退休费待遇标准不变”的政策。(2)在养老金发放上，主要有两种方式，一是由社会保险经办机构发放；二是由原单位负责发放。科研院所转制时，转制前离退休人员随单位其他人员一同进入企业社保的，统一由社保机构发放离退休人员养老金(如江苏、上海、重庆、北京、黑龙江、湖北、内蒙古、辽宁等省市)；科研院所转制时，转制前离退休人员没有随单位其他人员进入企业社保的，养老金由原单位负责发放(如广东、贵州、宁夏、青海等市)。(3)在养老金的资金来源上，根据科研院所转前有无正常事业费情况而定。全额事业费拨付单位，转制前离退休人员，不管是采取社保机构发放还是原单位发放，资金都由原事业经费渠道解决；差额事业费拨付单位，转制前离退休人员，退休金来源除原事业经费渠道解决外，差额部分由原单位自筹资金解决；无正常事业费拨付单位，转制前离退休人员，不管是采取社保机构发放还是原单位发放，差额部分由企业自筹资金解决。(4)在养老金调整上，也是根据有无事业费拨付渠道形成不同的方式。对有正常事业费拨付单位，转制前离退休人员按事业单位办法调整；对无事业费的单位，转制前离退休人员按企业的办法调整。(5)在时间上，多数省市按事业单位退休方式，将时间确定为2001年12月31日；部分省市以转制时间为节点 (如河南省等)。

2.政策分析。尽管各省市重申了“待遇标准不变”的政策，但养老金调整执行企业办法，与事业单位差额部分由原有资金渠道解决。 由于部分企业直接或继续改制成其他性质的企业，由改制企业来承担离退休人员待遇差，法律依据不足，即使应承担法定义务的企业，因经营状况的原因，无力承担待遇差的补贴费用，导致不同资金渠道来源的科研院所同类人员在养老金待遇方面的差异逐渐扩大。中央转制院所存在的这些问题，同样在地方转制院所存在。

(二)过渡期退休人员的社会保障问题解决

1.主要办法。(1)提前退休。各地在提前退休的政策上，有一点差别。如江苏、浙江、湖北、河北、河南、广东、青海、重庆、福建等省市，都规定了“距法定退休年龄5年内(含5年)，工作年限满 20年的人员；或工作年限满30年的人员，男满55周岁、女满50周岁并工龄满20年的职工，本人自愿，经批准，可提前退休，享受正常事业单位退休待遇。”浙江、河南、四川还制定了“提前一年以上退休的，增加一级职务工资”的政策。宁夏、湖南、黑龙江提前退休政策只规定“男满55周岁，女满50周岁的职工，经本人申请，单位批准，可以按现行科研事业单位的待遇办理单位内部退养手续，到达退休年龄时，按规定办理正式退休手续。”重庆还明确规定“在渝的中央转制科研机构，在征得主管部门同意后，可以执行地方提前退休的政策，并由地方统一管理”。江西规定“在转制过程中职工内部退养问题，由单位自行决定，经费由单位自行解决”。(2)延缓过渡期时间。有两种方式：一是过渡期统一延后2001年12月31日，即转制企业2001年12月31日之前的企业退休人员，一律享受事业单位的退休待遇(如上海、北京、辽宁、吉林等)；另一种是科研院所批准改制为企业后，2～5年内到达退休年龄的人员，按机关办法退休，享受事业单位的退休待遇，养老金的计发办法按本市对机关退休人员的规定执行(如上海、贵州)。(3)进行身份置换。辽宁、江苏等多数省市、地方及行业在所属科研院所转制前，对员工身份进行置换补偿，补偿后进入企业社保。退休后一律执行企业社保待遇。(4)辽宁等部分省2003～2004年间先后又出台了新的文件，将提前退休工龄和年龄计算时间推迟到2005年底之前 (各省时间不太一致)，同时过渡期又后延2～3年。

2.政策分析。(1)尽管各地在提前退休的政策上有一点差别，但基本上解决了科研院所转制前有20～30年工龄员工的社保待遇问题(按事业单位待遇)。 由于没有彻底解决养老金调整执行的问题，按企业养老金办法调整他们的待遇，也存在与事业单位差额部分补偿的资金渠道问题。转制前离退休人员待遇问题在这类人员中同样存在。(2)延缓过渡期的第一种方式，把待遇差补偿的逐年递减政策的起始时间又推迟了两年，在一定程度上缓解了因执行不同的社保政策导致的待遇差矛盾。但同样存在工作年限越长，退休时待遇越低的现象。延缓过渡期的第二种方式，实际上是把提前退休政策又放宽了2年，有效解决了转制后2年内退休人员的社保待遇问题。(3)应该说，科研院所转制前，对员工身份进行置换补偿，补偿后进入企业社保，退休后一律执行企业社保政策，是一个最合理和“一劳永逸”解决问题的办法。从调查情况来看，采用此办法解决退休人员社会保障问题，目前没有后遗症。

(三)过渡期后退休的人员的社会保障问题解决

1.主要办法。各省市都规定了过渡期后“按照规定执行当地企业职工基本养老保险制度”的政策。

2.政策分析。由于各地普遍采取了延缓过渡期的政策，到目前为止，过渡期后待遇差问题还没有表现出来。“身份补偿”的配套政策和目前这类人员数量不是很多，预计将来过渡期后员工在退休待遇问题上的矛盾不会突出。但对部分地区没有采用“身份补偿”办法，会存在退休金待遇的差异。但矛盾是局部性的。

(四)中央和地方院所待遇差问题解决办法

1.主要办法。重庆市的主要做法是中央转制科研院所执行属地政策。“原则同意中央在渝改制科研单位执行地方科研机构改革政策”。中央转制科研院所“在2001年12月31日以前，中央在渝改制科研单位在征得主管部门同意后，可以参照《重庆市人民政府关于印发重庆市科研机构体制改革实施方案的通知》(渝府发[2000]74号)和《重庆市人民政府关于重庆市科研机构体制改革实施方案的补充意见》(渝府发[2001]48号)中有关提前退休的规定执行。从 2002年1月1日起，各单位参加我市企业职工基本养老保险统筹，提前退休人员和正常退休人员一并作为统筹对象，其退休费由地方养老保险基金支付。”上海市的做法是改变管理体制后统一转制。 即中央转制院所转制前先划归地方管理，然后与地方转制院所一样，按上海市相关政策转制。规定“国家部委驻自治区科研机构实行属地化管理的，享受自治区直属科研院所的相关政策”。

2.政策分析。重庆市执行属地政策，很好的解决了中央和地方政策不一致的矛盾，保证了中央转制科研院离退休人员社会保障享受同城待遇。调查发现，重庆市转制科研院所部分退休人员除对“按企业办法调整养老金”有意见外，其他方面的矛盾并不突出。由于上海市的中央转制科研机构转制前一律划归地方管理，转制时执行上海的相关政策，不存在两类人员的待遇差问题，又由于上海市采取了分段计算工龄的办法，基本上合理的解决了整个转制科研院所离退休人员养老金待遇中存在的问题。

(五)基本养老金计发的时间及标准确立

篇（9）

中图分类号：F830.34 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2014）01-0071-07

一、引言

长期以来，农村金融一直是我国金融体系中最受关注但又最薄弱的环节之一。就目前来看，商业性金融机构涉足农村地区金融业务所存在的成本、风险与收益的不对称性，导致其本能地“嫌贫爱富”，农信社改革的去合作化和村镇银行的趋利性也日益明显。所以，单纯依靠市场机制和商业银行履行社会责任，不可能彻底解决农村金融需求与供给之间的结构性矛盾（韩俊，2007）。在这种情况下，集政府干预与市场机制于一体的农村政策性金融必须有所担当。2014年是我国农村政策性金融领域唯一的政策性银行——中国农业发展银行（以下简称“农发行”）组建和运营20周年。对比我国农村政策性金融制度设计的初衷，从农发行运行20年的实际效果来看，农村政策性金融制度的特殊功能和优越性并没有得到完全的体现和发挥，功能弱化现象十分明显，农村社会的融资形势依然严峻。为什么会出现这种发展困境？以往的研究大多认为主要是由于农发行的职能定位不清和功能不健全（何广文，2004；刘锡良，2006；贾康、孟艳，2009）。王伟（2011）认为，自动、稳定而合理的风险补偿与利益补偿机制的缺失也是一个不可忽视的因素。理论界对我国农村政策性金融发展的研究，大多是从金融制度或机构本身的经济学角度来展开，尚未发现从学科交叉的经济社会学角度，尤其是社会网络的视角对农村政策性金融作深入系统的研究。

社会网络是社会行动者及他们之间关系的集合（刘军，2004），是一种正式性较弱的社会结构。作为一门崭新的学科，新经济社会学认为经济活动不是存在于“真空” 中的，而是“嵌入”社会结构之中。经济社会学家总是在具体社会结构或社会网络的制约与影响中研究人类的“理性行动”。朱国宏等（2005）研究指出，网络结构的各种特性在很大程度上决定着经济过程及其结果。一般认为，社会网络理论的研究对象可以是自然人、法人或集体行动者，或者任何能与另一个实体发生联系的实体（特纳，2006）。实际上，使用“行动者”这个词并不意味着该社会实体一定要“行动”或者具有意志力。从这个意义上讲，我们也可以将整个经济定义为通过社会互动和社会结构把经济利益及其他利益以不同方式联结起来而形成的巨网。农村政策性金融作为一种社会建构，是嵌入在农村社会金融网络之中的。在这一网络内，农村政策性金融机构通过与其他行动者之间的“社会互动”，不断优化融资者的“社会资本”，进而改善其融资状况，同时推动自身持续向好发展。可以说，社会资本充当了农村政策性金融发展的一个重要的驱动因素，社会互动则是其发挥作用的主要途径。社会资本孕育于社会网络之中，“是一种镶嵌在社会结构之中并且可以通过有目的的行动来流动的资源”，社会网络是社会资本的载体；社会互动形成社会网络，是网络中的人与人、群体与群体之间通过接近、接触或手势、语言等信息的传播而发生的相互依赖的过程，社会网络影响或制约着社会互动。因此，在有关社会网络的研究中，这三者经常是一并讨论的。很难想象，抛开社会资本和社会互动去考察社会网络，可以得出令人信服的结论。

基于这一思路，本文汲取了新经济社会学及经济金融学相关原理，将农村政策性金融的运行和发展置于其所在社会网络的背景中，力图探究出其与所嵌入的社会网络及该网络中的其他行动者之间的相互关系和内在于这些关系的驱动力。为此，本文先从宏观方面论述了农村社会金融网络场域为农村政策性金融发展提供的基本载体功能，接着从微观层面分析了嵌入社会网络中的社会资本的需求对农村政策性金融发展的间接驱动作用，最后分析社会互动对农村政策性金融功能发挥的影响机理。

二、农村社会金融网络场域是农村政策性金融活动的基本载体

社会网络理论告诉我们，任何一个个体或组织都是具有社会性的，是被社会化了的实体。他们并不是孤立存在的，而是无时无刻不处在社会网络当中。所谓场域，可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络或一个构型。通俗地讲，场域是以各种社会关系连接起来的、表现形式多样的社会场合或社会领域。虽然场域中有社会行动者、团体机构、制度和规则等因素存在，但是场域的本质是这些社会构成要素之间的关系，即社会关系网络。据此定义，我国农村地区的金融网络就相当于一个主要由农户、农村企业、农村商业性金融机构（商业银行、商业性担保公司等）、农村政策性金融机构（农发行、政策性担保公司、政策性保险公司等）、法律法规等构成的特定的场域。

在这一场域之内，各行动者因其地位的不同，占据的金融资源或权力也有很大差别。农户、农村企业等是资金的需求方，各金融机构则是资金的供给方。由于农村金融资源的稀缺性，农村金融市场本质上是一个需求明显大于供给的卖方市场。这就导致了农户、农村企业等资金需求者在融资时面临一系列的尴尬与困难。尤其是在农村政策性金融制度设立以前，由于农村合作性金融早已名不副实，异化成了事实上的村镇商业性金融；民间金融还不够正规，风险较高加之资金规模远不及需求，农村融资市场上便形成了商业性金融独大的单边垄断局面。此时，农户及农村中小企业等群体想要融资时，因为很难从其他渠道获得资金，就只能求助于农村的商业性金融机构。可以说，他们能不能顺利取得所需资金几乎完全取决于农村商业性金融机构一方的行为。这样，出现“信贷配给”或“资金饥渴”等现象就不足为怪了。农村商业性金融机构不是提高担保或抵押门槛不肯放款，就是以风险较高为由借机抬高利率，致使农户或农村中小企业等面临严峻的融资难题。1994年农村政策性银行设立以后，农村金融网络的状况得到极大的优化（见图1）。农户、农村中小企业等在融资时，不再仅仅依靠农村商业性金融机构，而是多了一个替代选择——向农村政策性金融机构申请贷款。这无疑降低了融资者对农村商业性金融的过度依赖，大大提高了他们融资的成功率。当然，场域中各行动者的行为均要受法律法规等规则要素所施加的约束和激励，他们是农村金融场域健康运行的外部保障。由此来看，农村政策性金融制度安排的现实意义主要体现在两个方面：一是可以提高农户、农村中小企业等所需资金的可得性，或是被要求提供的担保条件降低了，或是以前根本得不到的贷款现在能得到了；二是在农村商业性金融垄断力量被削弱的情况下，融资者的融资成本自然会有所下降。一些弱势的群体、行业或领域，可以以较低的利息率获取政策性资金的强力扶持。换句话说，农村政策性金融的设立是金融场域结构优化的内在要求和均衡发展的必然结果，必须坚持和完善农村政策性金融制度不动摇。

图2：融资者的社会资本与融资的可得性

社会资本的作用机理可以概括为信息流动、决策影响、信用证明和身份认同等4个方面（林南，2004），这些因素正是事关农村弱势群体能否顺利融资的重要资源。融资者拥有较丰富的社会资本，就相当于有了一个隐性的信用证明。这样，贷款人就会自觉或不自觉地对其产生一定程度的身份认同，进而正向地影响到信贷决策。相比之下，他们能更容易或以更低的条件获得所需资金。但是，受二元经济结构的长期制约，我国农村地区目前面临的情况是，农户、农村中小企业等群体的社会地位较低，社会资本是受到约束的。农村的社会资本正不断流失，存量越来越少。农村群体拥有的强关系十分有限，可供参加的经济和社会组织也寥寥无几，社会资本长时间内得不到扩展和丰富，这种状况对本来就处于弱势地位的农村融资者非常不利。就宏观层面而言，征信体系建设还不够完善；有关的金融政策正在逐渐地向农村弱势群体倾斜，但是具体落实起来还有一定的难度。在这种情况下，融资者在动员他们可以利用的最好资源方面处于明显的劣势。归结到一点，农村商业性金融机构在放款时是以社会资本为重要依据的，而融资者的社会资本却先天不足，这种不可调和的矛盾导致他们通常无法顺利地取得商业贷款。

（二）社会资本需求对农村政策性金融发展的驱动机制

与商业性金融机构相比，农村政策性金融机构在开展业务时并不以贷款对象的社会资本的优劣来决定贷与不贷。换句话，并不是说谁有“关系”或有“路子”（这里指可以调用的强关系），农村政策性金融机构就贷款给谁。农村政策性金融机构恰恰是以农村地区的弱势群体为特定的服务对象。这些群体大多社会地位较低、社会资本不足，尤其是可以帮助自己融资的强关系极其有限。当他们从商业性金融机构得不到或不易得到所需资金的时候，便可以向农村政策性金融机构申请贷款。只要他们是关乎国计民生、在整个经济社会发展中具有特殊战略性地位的弱质产业、弱势领域或群体，农村政策性金融机构在保本微利的经营原则之下，便可以为他们提供资金支持。这主要体现在优惠性（贷款期限长、利率低）和可得性（较低的担保或抵押条件）两个方面。

更为重要的一点是，农村政策性金融机构尤其是农村政策性担保机构，应该帮助农村融资者走出对血缘、亲缘、地缘关系的单纯依赖，不断增加和优化他们的社会资本，改善其博弈弱势的地位。农村弱势群体融资难的一个普遍原因是其信用度不明确，商业性金融机构在此情况下不可能“贸然行事”。农村政策性金融机构给融资者发放前期贷款或提供担保的举动，可从侧面传递出这样一个信号：这些项目、行业或领域是政府支持或将要重点发展的。这样，商业性金融机构就会认为这些项目、行业或领域的信用较好、风险是相对较低的，可以考虑为其发放贷款。在这一过程中，融资者的社会网络得以明显扩大，增加了农村政策性金融机构这个关键的行动者，他充当了众多的融资者和大量的其他性质的金融机构之间唯一的“桥”②。通过牵线搭“桥”，农村政策性金融机构为融资者注入了新的社会资本，这就是隐性的信用证明。也就是说，农村政策性金融机构通过优化融资者的社会资本结构，间接地提高了他们在融资时和商业性金融机构讨价还价的能力。

反过来看，因为借力于农村政策性金融机构，融资者可以更顺利地获得商业金融机构的贷款。所以，理性的融资者为了尽可能地改善自己的社会资本状况、提高自己融资的成功率，一定会增加对农村政策性金融的需求。这样，受社会资本的需求拉动，农村政策性金融机构只有不断地创新服务产品、提高服务质量，改变过去政府主导的“自上而下”的发展方式，“自下而上”地按“需”发展，才能满足融资者日益增长的农村政策性金融需求，同时促进自身持续向好发展。

四、良性的社会互动是农村政策性金融功能发挥的主要途径

农村政策性金融机构作为我国农村金融场域中的一分子，在运行的过程中必定会与其他组成部分进行一系列的社会互动，这是普遍存在且不可避免的社会现象。当然，这些互动既有良性的，也有恶性的。良性的社会互动意味着农村政策性金融的作用渠道得到扩展，有利于其更充分、更灵活地发挥出应有的功能；恶性的互动乃至冲突则可能会导致组织机能失调，甚至是金融生态网络的严重失衡。现阶段，逐步完善农村政策性金融领域相关的法律法规，以制度为保障，鼓励和引导农村政策性金融机构同融资者的良性互动以及与商业性金融机构和农信社的协作、互补，约束和惩治设租寻租行为及与商业性金融机构之间的越位竞争，及时纠正农村政策性金融发展过程中的错误和偏差，强化农村政策性金融的特有功能体系，势在必行。

（一）农村弱势融资群体与政策性金融机构的社会互动

农村弱势融资群体和农村政策性金融机构处于同一个金融场域中，前者对资金有着强烈的需求，后者则是为缓解他们的融资困境而专门设立的，他们之间的社会互动是否充分，直接关系到政策性资金能否以最有效率的方式到达最需要它的人手中。

首先，这种互动的进行必须以融资者对农村政策性金融的充分认知为前提。但是，从问卷调查的情况来看并不乐观：有52.13%的农户或企业只是听说过政策性金融机构，但从未接触过；有26.12%的企业表示对政策性金融机构有一些了解，但很难从那里贷到款，仍有21.75%的企业对政策性金融机构及其基本制度一无所知。这说明，仍有相当一部分的农村弱势群体对农村政策性金融缺乏最基本的认识，即便知道有这种机构，对它也不抱希望。认知不足，将会使得农村弱势群体向政策性金融机构融资的积极性大大降低。反过来，只有农村弱势群体对农村政策性金融机构的认知充分了，才会及时地把自己对资金的渴求以递交融资申请的形式表达出来。其次，农村政策性金融机构在接收到融资者的融资要求之后、发放贷款之前，也需要对融资者有一个认知的过程。这里的认知主要指对融资者资质的考察，看其是否符合政策性融资的条件。如果符合条件，农村政策性银行将会及时地为其发放资金，或者政策性担保机构给其提供担保。之后，还要对资金的使用情况等进行监督，以防范道德风险。至此，融资者如愿从农村政策性金融机构那里融得了资金，但是他们之间的互动过程并没有结束。融资者在获得并使用资金之后，会对审批手续的繁简、审批时间的长短、客户经理服务质量的优劣、资金期限的长短与自己是否匹配、资金成本是否承担得起等做出评判。与此对应，农村政策性金融机构会将融资者的评价作为今后工作的参考依据，在相关方面做出改进。总之，融资者和农村政策性金融之间合理的双向互动，必将使其政策性扶植功能更加突出，支农效果更加显现。

必须指出，融资者与农村政策性金融之间还存在着另一种互动形式——设租寻租。这种恶性的互动源于关系嵌入和社会信任的“异化”。设租者和寻租者主要是通过金融网络中具有“桥”作用的“中间人”取得联系。这个“中间人”在网络中一般处于更关键的位置并拥有更丰富的社会资本，掌握着交易正常进行所必需的关键“社会资源”。交易双方和“中间人”之间都建立了高度的“信任”，“接头”之后经过反复试探和重复博弈，逐步获得身份认同，进而达到让公共金融资源在由“自己人”组成的“小圈子”中流动的目的。这种丑恶的交易扭曲了农村政策性金融制度的本质，妨碍了其功能的发挥，必须依法惩治，坚决制止。

（二）农村商业性金融机构与政策性金融机构的社会互动

农村政策性金融机构利用自身优势，可以甄别出农村地区的一些潜在的优质群体、产业或领域，为其提供前期的融资或担保。由于政策性金融机构的特殊背景，这种投资行为无意之中便增加了融资者的社会资本。商业性金融机构看到后，自然会觉得这个项目“比较可靠”。这样，农村商业性金融机构就会“免费搭车”、大举跟进，为其提供后续的资金支持。这时，农村政策性金融机构“见好就收”，及时撤出，重新发掘其他项目，开始新一轮的循环。农村商业性金融机构与政策性金融机构之间的上述互动过程被称为“虹吸诱导”机制，结果是二者“双赢”，它完美地体现了农村政策性金融制度最本质最核心的功能，巩固了这一制度存在的现实根基，对其长远发展意义深远。其中，相较于农村政策性银行，农村政策担保机构与商业性金融机构之间的互动更应引起我们的重视。农村政策性银行毕竟资本金有限，不可能事事躬亲，都为其放贷：一方面它缺乏自动稳定的利益补偿机制；另一方面如果这样做，要么等同于政府财政，要么等同于商业性金融。相反，农村政策性担保机构能够以小搏大，通过杠杆作用“虹吸”多倍的商业性资金，不仅降低了金融风险，而且大大提高了资金的利用效率。在今后相当长的时间内，着力促成农村政策性担保机构与商业银行之间的良性互动，将成为政策性金融制度改革创新的主攻方向。

然而，由于利益诉求方面的矛盾，农村商业性金融与政策性金融之间的业务摩擦与冲突不断显现。我国农村政策性金融制度是随着改革的深入，自上而下设计的。它一诞生就缺少完善的法律法规保障和约束。在这样一个大背景下，部分政策性金融机构时常以市场化改革的名义，越过特定的业务“红线”，主动寻找有利可图的投资项目，与商业性金融机构展开正面竞争。很明显，这种“竞争”是有失公平的，结果只能是政策性金融的“单赢”。农村政策性金融的这种“越规”行为是不可能长久的，是不符合可持续发展要求的，势必会使其逆向选择和“虹吸诱导”等功能不能充分地体现。因为这些功能的发挥，需要依赖于“遵守非主动竞争性盈利”这一基本前提。

（三）农村合作性金融机构与政策性金融机构的社会互动

农村合作性金融机构作为农村金融网络中的又一个重要支点，与农村政策性金融机构之间的协调与合作相得益彰。我国农村政策性金融和合作性金融在实现推动农村地区经济发展、提高社会公平正义的目标方面是一致的。这使得他们具有相互配合、融合与合作共赢并形成一种特殊耦合机制的天然基础和条件。无论是在发达国家还是在发展中国家，农村政策性金融机构无不与本国的农村合作经济组织（以农村信用合作社为典型代表）有着千丝万缕的联系。二者的密切联系是由农业服务对象的分散性和业务运行成本决定的。一方面，农村融资者人数众多且分布面广，政策性金融则一般具有确定的边界和资源数量，不可能也没有必要处处设立分支机构。相反，只建立一些宏观性的机构，将具体的农村政策性金融业务交由合作性金融机构，既可以减少经营成本、提高服务效率，又可以利用合作性金融机构植根农村的特点了解农村弱势群体真正的融资需求、信用状况等。借此，农村政策性金融犹如建立了一个新的支点，可以更方便、更快捷地与融资者的需求对接。另一方面，依靠农村政策性金融机构的政策及信息优势，农村合作性金融机构可以“近水楼台先得月”，快速地跟随投资，并及时掌握国家的政策意图和行业动向、调整发展战略，为自己赢得发展良机。

注：

①如果人们在关系上投入的时间越多、情感越紧密，并且彼此更为亲密也更为频繁地提供互惠性的服务，这种关系就是强关系，反之是弱关系。

②“桥”这个概念是由格兰诺维特（Granovetter，1973）提出来的。当从一个网络组织传讯息到另一个网络组织时，有时仅仅依赖于两个网络中各有一名成员相互认识，而形成唯一的一条通路，这条唯一的讯息通路就被称为“桥”。

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篇（10）

我国扶贫政策的推动主体一直都是政府在扮演主角，社会力量只是做一些小范围的慈善类辅助，这就导致了有限的扶贫资源相对于基数庞大的贫困人群显得微不足道。另外一个表现是扶贫的人力资源上，扶贫政策的执行主体缺乏专业性的知识，很难克服传统思想，使得扶贫局面僵化。再加上具体参与政策执行的工作人员文化基础薄弱，造成了在农村地区缺乏依法执行的环境，官僚主义、本位主义等思想严重。

（二）政策宣传不到位

在广大农村，民众是缺少了解扶贫政策的环境的，扶贫的大多数受众只是被政策执行人员告知自己被选为扶贫的对象。很少会出现，困难群众能够把自身及家庭的处境和相关的扶贫政策进行对照，从而去主动的申请政府救助或者其他组织的照顾。这种局面对于贫困人群来说是被动的，是不了解政策的内容酿成的，是政策宣传不到位的直接体现。

（三）忽视贫困人群增能

历来的扶贫只有一个目的，就是保障人们的最低生活水平，或者是暂时性的度过人生重大变故造成的困境。采用的手段也仅仅是给予物质的帮助或者金钱的补贴。而把心理的疏导、再生产能力的培养、社会支持系统的构建放到了次要的地位，或者说根本就没有触及到。这就严重影响了扶贫效果的可持续性以及贫困人群的再生产能力。

（四）公众参与程度低

第一点是民众对扶贫资源的贡献度比较低，扶贫资源主要来源是政府的财政拨款，社会组织的贡献也主要是针对突发性、临时性、灾难性的事件，比如地震等自然灾害的发生，而缺乏长效性的扶贫支持。另一个方面是指农村扶贫政策执行中能够鼓励民众利用其监督权利的制度不完善，不能调动民众参与政策执行的积极性，民众的一贯态度是：只要没有涉及到自身利益或者对自己的伤害还在承受范围内，也就睁只眼闭只眼，根本不会把问题反映上去。

二、社会工作介入我国农村扶贫政策执行的可行性分析

（一）扶贫政策正朝着社会工作的理念方向发展

从发展的源头上看，反贫困是社会工作专业诞生的开始。以贫穷人群为核心的社会弱势群体是社会工作天然的服务对象。社会工作在解决服务对象的贫穷问题时，与现行的扶贫政策理念不同的地方是，其着力于服务对象的自我实现能力和社会的容纳程度。即是社会工作专业一直倡导的“助人自助”原则和“人本主义”价值观。随着我国经济的发展，以“科技下乡”、“文化下乡”等为代表的人文扶贫政策的实施，让原有的以满足贫困人群基本生活需要为目的的农村扶贫政策在理念得到了改变，在功能上得到了扩展。服务型农村扶贫政策的实施、开发性扶贫模式的建立，让传统的扶贫制度在理念上逐渐与社会工作趋同。这就推动了我国政府允许社会工作参与农村扶贫政策执行的进程，给社会工作介入扶贫政策执行提供了平台。

（二）社会工作专业方法成为扶贫政策执行的新手段

可以说，现代扶贫制度和社会工作在理念上具有一致性，在服务对象上具有相通性，其区别只是在采取的工作方法上，社会工作会显得更加专业性、人性化。随着扶贫政策执行方法多元化，以及扶贫对象需求多样化的发展，社会工作必将成为我国农村扶贫事业中的新手段。社会工作的专业方法：个案、小组、社区等在政策执行方面的宣传、贫困人群增能、执行人员增质、以及建立多方参与扶贫制度上必定能够发挥很大的作用。社会工作能够克服传统扶贫制度由于补助标准统一性、救助对象整体性所带来的无法针对性的解决贫困个人及家庭特殊需要的弱点，能够使得到照顾的群体更加细化。在资源的募集上社会工作的专业方法能够赋予这一行动以专业性的意义，使资源的供给渠道更加广阔。

三、社会工作介入我国农村扶贫政策执行的介入策略

（一）建立完善的政策宣传体系

第一个介入策略是建立完善的政策宣传体系。所谓宣传就是是把扶贫政策清晰的传达到目标人群当中，让他们了解政策的内容、目的、意义。这个体系包括政策的公开透明、开拓贫困人群申请帮扶的通道、及时主动的处理民众意见并通告处理结果。

社会工作在其中能够发挥的作用是连接政府和民众的桥梁，作为介于两者之间的第三方存在，用列宁的观点就是社会工作能够发挥其社会组织的自觉性，能够主动呼吁政府公开扶贫政策，透明扶贫过程。同时社会工作者在处理民众贫困信息方面能够把处理结果及时有效的告知对方，以增加了民众对政策的认知和政府的公信力。

社会工作的介入还能给扶贫政策的宣传提供一条间接性的道路，社会工作者在提供服务的同时，能够把扶贫政策与社会工作的专业价值观相结合，传达给受助人一种自决、自助等积极向上的观念，这就调动了受助对象的积极性，去主动了解相关的扶贫政策，也就直接开拓了贫困人群主动申请帮扶的通道，对政策的宣传意义重大。

（二）建立专业的政策执行人员培训体系

第二点介入策略就是建立专业的人员培训体系。这个体系的主要内容是帮助政策执行主体掌握社会工作的个案、小组等工作方法，理解社会工作反贫困的理念以及社会工作在助人服务活动中的伦理价值观。

拥有科学知识和专业技能的社会工作者参与扶贫政策的执行，能够提升执行主体的整体素质，能够改变传统的“恩赐式”扶贫的现状，就会促进政策执行的科学性和执行效果的长期性。所以社会工作介入我国农村扶贫政策执行的一个重大策略就是用社会工作的专业知识武装政策执行人员。

（三）建立扶贫对象的增能体系

第三点介入策略是注重扶贫对象的增能。社会工作在反贫困的道路上一直受到“曾权理论”的指导，注重服务对象通过自身的发展来解决所面对的问题。建立增能体系所要达到的目的是增强贫困人群克服贫困的技能水平和心理素质。

社会工作的专业方法对贫困人群的自我意识的增强、社会支持系统的重构、可动用资源的整合都能发挥出不可替代的作用。尤其是社区工作中的社区发展模式，能够有效的促进农村地区的物质建设和人的发展双重推动。给整体上促使农村地区走出贫困提供了可靠的思路。