公益诉讼监督规则汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇公益诉讼监督规则范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

[2]杨家飞.浅析环境与资源保护中的问题及检察机关的作用[DB/OL].http：///lw/lw_view.asp？no=23398，2013-1-22

[3]佚名.最高检：严查环境污染背后的职务犯罪着力解决监管失职[DB/OL].http：///2013-07/02/c_116377924.htm，2013-7-2

篇（2）

一、研究背景

随着法制与权利观念的不断发展和进步，侵犯社会公共利益的违法行为也越来越多的被人们所重视，公益诉讼也一步步被引入了民事诉讼法的领域。然而基于不同领域的公益诉讼的关系仍然模糊不清，这对于公益诉讼的进一步研究产生很不利的影响，尤其是民事公益诉讼和行政公益诉讼之间，因二者存在很多统一性，在很多情况下难以区分并且关系不明晰，由此造成公益诉讼研究和探讨过程中的混乱难以厘清。因此，为了促进公益诉讼的进一步发展和突破，解决上述问题已迫在眉睫。本文在学者们的研究基础上对民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系进行明晰、区分和探讨，希望可以对这一领域的研究提出新的思路和设想。

二、我国公益诉讼之现状

中华人民共和国新民事诉讼法，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是首次对公益诉讼进行了专门的表述和规定，将民事公益诉讼纳入了民事诉讼法的规定中。

随着法治的不断完善，我国也渐渐出现了其他领域的公益诉讼，并逐渐发展。对于审理农村承包合同，最高法院作出的解释，将发包方人数众多签订承包合同违反法律规定损害集体利益或者多数人利益的，可以提讼。这就被学者们界定为行政公益诉讼。

三、民事公益诉讼及行政公益诉讼统一性之探讨

公民个人、法人或者其他组织以及相关的国家机关可以依法对侵犯国家利益、集体利益或者社会公共利益的民事违法行为，以自己的名义向法院提讼，以此追究侵害人的民事责任达到保护公公共利益或者国家利益的制度。这是民事公益诉讼的定义。

公民、法人或者其他组织对行政机关的行政行为造成的国家利益或者社会公共利益的损害，可以以自己的名义向人民法院提起行政诉讼，以此来保护社会公共利益或者国家利益的制度。这是行政公益诉讼的定义。

内在的一致性和外在的相似性上，民事公益诉讼同行政公益诉讼存在很多的相似之处。这是保护社会公共利益的同一目的所决定和引申出来的。统一性主要表现在：第一，二者起源是一致的。民事公益诉讼和行政公益诉讼都是起源于罗马法，随着公益诉讼的不断进步和发展，它们起源上的一致性形成了它们之间相互混淆的可能性。 第二，它们保护的法益基本相同。它们保护的法益都是社会公共利益和国家利益，不是个人或者少数群体的利益。并且由于公益诉讼具有特殊的预见性，导致很多时候只是有违法行为的作出，并没有发生相应的损害结果，只是根据客观情况的合理推测可能将会对公共利益造成损害，以此就可以向法院提讼，以保证对损害结果进行前瞻性的遏止和防止损害结果的发生和扩大，更有利于保护社会公共利益免于遭受损害。 第三，二者的案件类型存在一致性。民事公益诉讼和行政公益诉讼领域，针对二者的受案范围，我国学者都主张其具有某些一致性，如对于国有资产的流失、环境的污染和损害、土地开发的不合理利用、价格垄断……与社会公共利益关联甚大，却无法确定具体的受害人或者利害关系人，或者涉及行者机关不作为或者作为有瑕疵的情况。第四，原告具有相同性。公益诉讼的原告可以是公民个人、法人、其他组织或相关的公益团体、或者检察机提起，所以不同的公益诉讼，原告很可能具有统一性。第五，原告无直接利害关系性。因为公益诉讼的特殊性质和特征导致了公益诉讼的原告范围非常广泛，很多情况下与被的行为没有实际上的直接的利害关系。所以，公益诉讼实质上放宽了对原告资格的限制。

四、民事公益诉讼同行政公益诉讼差异性之探讨

统一性是民事公益诉讼与行政公益诉讼放置一起探讨的基础，但它们之间的差异性也不容忽视。第一，两种公益诉讼的性质不同。第二，诉讼程序的相异性。由于公益诉讼是一种独特的诉讼类型，它贯穿于不同的诉讼领域却没有统一的程序规则，因而行政公益诉讼应当依附于行政诉讼的程序和规则，而民事公益诉讼则需要利用民事诉讼的规则和程序。二者不同的程序和规则必然导致两类公益诉讼的程序不尽相同。第三，为了达到的诉讼效果（目的）并不相同。当然公益诉讼是为了维护和保护社会公共利益的这一根本目的二者是一致的，但行政公益诉讼还有监督国家行政机关依法行政的目的。第四，二者主体的价值目的不同。行政公益诉讼的主体一般的是国家行政机关，其选择对抗的是国家的公共权力。而民事公益诉讼的主体则是以一般社会主体（非国家行政机关）为被告，是以私权主体为对象。第五，诉讼效果不尽相同。行政公益诉讼的判决在发生法律效力以后可以达到纠正行政违法行为和民事主体违法行为的双重目的。而民事公益诉讼则无法达到督促行政机关依法行政的效果。因为，在我国现有的司法实践中，民事诉讼过程中，行政机关并不作为第三人参加诉讼，因而诉讼的效果不能直接作用于行政机关，涉及行政机关的违法行为，司法建议是人民法院能够采取的为数不多的方式之一，显然，在监督和保证行政机关依法行政积极履行政府职能方面，相比于民事公益诉讼，行政公益诉讼是更胜一筹的。

五、行政公益诉讼同民事公益诉讼关系之探讨

研究民事公益诉讼与行政公益诉讼的统一性与差异性的目的是为了更好地从法律理念和源头中分析二者之间的关系，这种关系分析的目的是为了解决民事公益诉讼与行政公益诉讼在受案范围上的难以区分以及当事人面对公益诉讼如何选择的问题。有些学者希望通过行政机关的依法行政职能的发挥加之行政公益诉讼的配合和监督来达到公益诉讼所希望达到的效果，他们认为，一般涉及公益诉讼的领域都与行政机关的监管分不开，一旦出现侵犯公共利益或者国家利益的行为，行政机关通过积极的依法行政进行监管就可以。若行政机关不作为或者监管不力，再通过提起行政公益诉讼加以监督和纠正就可以达到希望的效果，因此，民事公益诉讼的设计是不必要的。这种观点的学者多是希望用这样的方式来约束行政机关的行为，使其更好地履行职能，依法行政。

上文中笔者用了一定的篇幅分析行政公益诉讼与民事公益诉讼在受案范围，以及在保护社会公共利益和国家利益之根本目的上具有一定的统一性，这是很多学者主张单一的行政公益诉讼或者民事公益诉讼的根源所在。同样的，笔者在分析探讨两种不同形式的公益诉讼的统一性的同时，着重的强调了它们在性质、法律效果、程序选择、利益保护以及诉讼目的、价值衡量上的不同。这样的不同就赋予了当事人在选择公益诉讼的途径时有了一定的自主选择权，原告可以在衡量不同的价值取向、诉讼程序、目的和目标的基础上，选择更为恰当的诉讼方式。由于选择不同的诉讼方式对在实体和程序上都存有不同，利益的实现也必将不能完全相同，因而，笔者认为应该区分不同的案件情况选择不同的诉讼方式。（1）若某一公益诉讼案件中并不存在行政机关监管失职等问题，就不应选择行政公益诉讼，只能依赖民事公益诉讼加以救济。通过公民自己的维权来保护公共利益既避免了等待行政机关干预而导致的损失扩大化，也避免了行政机关不作为而失去了时间利益。（2）在某些案件中，侵害行为主体往往采取比较隐蔽的方式或者规避行政机关监管规则的方式损害公共利益或者国家利益时，行政机关实际处于一种被动和“无辜”的地位，此时行政机关可能并无过错，尽管行政机关有义务保护公共利益不受损失和侵害，此时也无法将其纳入诉讼的领域中，此时选择民事公益诉讼就更为合理和科学。（3）提起行政公益诉讼的一种明确的情况是，行政机关的行政行为导致了有损公共利益和国家利益的损害行为的发生。 此时的行政机关已经介入到案件之中，并且其在行使行政职能的时候存在明显的过错或者瑕疵，这时提起行政公益诉讼不仅可以有利于利益诉求的达成也起到督促行政机关依法行使职能的目的。（4）原告具有程序选择权的案件中，民事主体直接造成了国家利益或者公共利益的损害，行政机关的不当行为导致了事件的严重性加剧或者导致损害的扩大。此时，这类案件中，两种侵权主体发生了混合，达到了共同侵权的要求。这时若案件是侵犯了国家利益，造成国有资产或者国有集体土地、财产的流失以及其他损失，无法确定具体侵权行为人，就受害人而言也无法确定，此时就只能提起行政公益诉讼。此种案件受害者是国家，但赔偿方也间接地属于国家，这样的救济方式毫无意义，所以这种情况不适于赔偿或补偿的救济方式。然而案件涉及的不仅侵犯了社会公共利益还侵犯了具体的个人利益时（如环境污染侵权等），这时的受害人是具体而特定的主体，因人数众多和范围很大而导致公共利益受到损害，这时的民事侵权主体应当对受害方进行赔偿和补偿，承担相应的侵权责任，因而更适宜提起民事公益诉讼。而行政主体的过错造成一定的损失可以采取行政复议或者行政诉讼等方式要求行政机关积极履行职责，并对造成的损害结果承担相应的赔偿责任，同时采取措施积极挽回损失积极进行更正和相应的管理，防止损失的进一步扩大，并采取积极的补救措施保护公共利益。

篇（3）

从以上分析中得出的结论是:检察机关只要是依据民事诉讼法和最高人民法院设定的规则对法院的认定事实活动实施监督，并为了履行监督职责进行调查取证，其调查收集证据和提出新证据的行为便具有合理性和正当性，但如果越出了这一范围，检察机关调查取证活动的正当性就可能产生问题。

论人民检察院发动再审权和对其它民事审判活动的监督权

章武生（复旦大学教授，博士生导师，民诉专业委员会副主任）

现行民事诉讼法规定对错误的生效裁判人民检察院可以依职权发动再审。但是，现行民诉法的这些规定在司法实践中难以有效地运作，民事检察工作开展非常困难，检法之间的摩擦时有发生。并由此引发了理论和实务界对是否应保留检察机关在民诉中抗诉监督权之争。其代表性的观点主要有三种:第一种观点认为，应取消检察机关的抗诉监督，把当事人申请再审作为发动再审的唯一途径。取消的主要理由是检察机关提起抗诉与民事诉讼的性质、特点不符，干预了属于私法的民事关系，与处分原则相抵触。而且检察机关参加诉讼支持一方当事人，也必然造成当事人诉讼权利和诉讼地位的不平等。[4]第二种观点认为，检察机关抗诉监督在现阶段不仅不能取消，而且需要进一步加强和完善这一制度，使之在程序上更合理，更具有实效性。因为检察机关的抗诉是一种制度化的审判监督，它具有当事人申请再审无法比拟的作用。同时，它与处分原则并不冲突，因为从抗诉的实践看，几乎百分之百的抗诉案件均起源于当事人的申诉。[5]第三种观点在加强和完善现行的民事检察监督制度方面的意见与第二种观点基本上是相同的，但其不仅仅局限于完善现有的民事检察监督制度，其认为“检察机关在这样的立法面前，作为不大”。检察机关“应当按照《民事诉讼法》总则的规定，对民事审判活动实施全面的监督。这种全面的监督，不仅仅包括审判监督程序的抗诉，也不仅仅包括上诉程序的抗诉，还应当包括对起诉至判决、裁定执行的全部的监督活动，以及检察机关对于重要的民事诉讼案件的参与诉讼的权力和对于涉及国有资产权益和社会公益的案件的起诉权。”上述三种主张，均有一定的道理，也有值得商榷之处。笔者认为，对我国民事、检察机关提起或参与民事诉讼，发动再审的程序，应作如下定位:

1. 对涉及公共利益的民事案件，人民检察院应有提起诉讼、参加诉讼和发动再审的权力。主要理由是:

首先，人民检察院参与涉及公共利益的民事案件不违背民事诉讼法理，且符合国际惯例。尽管在市场经济条件下，民事诉讼是以诉讼主体对其民事权益可自由处分，奉行当事人主义诉讼模式等为基轴运行的，但不少属平等主体之间民事纠纷的案件（如婚姻、公害等） 均涉及公共利益。鉴于该类案件的民事处分涉及到公益，所以在民事诉讼中为了社会公共利益不仅应限制适用当事人主义原则，而且国家往往需要对这类案件置缘其间。否则允许当事人假借维护私权为名，恣意侵损公共利益而无人过问，只能说是国家的失职。检察机关因超然于当事人双方，无疑最适合充当代表国家公权干预特定民事诉讼的角色。在西方“， 作为最高法律秩序和道德秩序的代表者”的检察机关，对民事诉讼的参与不乏其例。如1976 年法国新民事诉讼法第422 条规定:“在法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼”。第423条规定:“除上述案件外，在公共秩序受到损害时，它可以为维护公共秩序而提起诉讼”。在再审之诉的规定上，法国最高法院的再审之诉不仅当事人有权提起，检察长也可以提起。当事人未及时提起上诉而该判决违反了法律或法院的判决属越权行为，检察长可以提起再审之诉。法国的检察理论认为，检察机关的职责就是维护公益。[6]在日本、美国等国家也有类似规定。

其次，在我国，检察机关作为国家专门的法律监督机关，让其参与涉及公益案件的民事诉讼，还有现实的紧迫感。笔者之所以在民事诉讼中主张保留检察机关发动再审的权力，主要还缘于现在有许多严重侵蚀国家利益、公共利益的行为。我国是以公有制为基础的社会主义国家，虽然改革开放以来，公有制在国民经济中的比重有所下降，但仍占相当比重。然而在从计划经济向市场经济的转轨过程中，国家的利益却遭到了极大的侵蚀，特别是在国有企业公司化改造，资产重组过程中当事人合谋规避法律，私分、侵吞国有资产，造成的国有资产流失已达到了触目惊心的地步。在公共投资领域中发包方和承包方为了个人私利或小集团利益，偷工减料，以次充好的事情也屡见不鲜。而在这些案件中，国家不介入，当事人双方谁也不会主动提起诉讼或再审。在资本主义国家，尚有检察机关代表国家进行干预，以维护公益，我国作为社会主义国家，检察机关更不能消极无为。而现行法却使检察机关对该类案件的处理显得软弱无力。虽然民诉法在总则中规定了检察机关对民事审判活动有权进行监督，但分则中具体可操作的规定却十分狭窄。使检察机关的民事检察监督处于进退两难的境地，造成了大量涉及公益案件的检察监督无法开展。于是，一些学者针对这种情况大声呼吁:“我国法院监督体系和监督制度存在着重大缺陷，而完善法律监督制度是保障法律充分获得实施的非常重要的条件”。[7]我们认为，对检察监督权作适当的扩张是十分必要的，也是可行的。赋予检察机关对涉及公益的案件广泛的民事检察监督权如起诉权、发动再审权，不仅能维护国家公共利益，而且对于发现犯罪分子，惩治腐败等社会丑恶现象也是大有裨益的。

最后，检察机关参与涉及公益的民事诉讼，还缘于近年来出现的大量现代诉讼。这类诉讼是围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼，其典型形态是与环境污染有关的公害诉讼、消费者权益诉讼、纳税人诉讼等。我国随着科技和社会化大生产的进步，这类诉讼也在逐渐增多。它与传统的诉讼相比较有较大的差异。如原被告之间力量对比的较大差异。其裁判不仅直接拘束本案中的诉讼当事人，而且对未涉讼的一般公众也有拘束力、引导力等特点。在该类型诉讼中的当事人诉讼地位极不平衡，极易使裁决不利于原告一方；而且现代诉讼的任务并非完全是私权纠纷的解决，它还肩负形成社会公共政策的神圣使命。如何衡平当事人之间的诉讼地位，保证裁判的正义性，并使法与世推演及时创设权利、设定义务，成为现代国家所共同面临的课题。让检察院参与该诉讼，使其在社会公共政策的形成中发挥作用，不失为一个很好的考虑。

2. 对于不涉及公共利益的一般民事案件，人民检察院不能发动再审，当然也不宜提起或参加诉讼。主要理由是:

第一，人民检察院参与一般民事案件，极易侵犯当事人的处分权，打破双方当事人平等对抗的格局。对此，上述主张取消检察机关发动再审权者的理由中已有论述，这里不再赘述。

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试论银行防范电信诈骗犯罪的对策

电信诈骗犯罪的成因、特点及防范对策

侦查电信诈骗案须从革新侦查理念与机制入手——以台湾与广州警方的侦查现状的比较为视角

当前电信诈骗犯罪侦办难点和对策

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关于遏制公款行贿的几点思考

重伤害案件刑法条款适用问题研究

完善贪污贿赂犯罪法定刑初探

利用影响力的认定及其侦查难点

破产管理人制度立法完善问题研究

论我国破产案件的申请与受理

论监管机构在银行破产中的权力及其限制

上市公司重整中的法律难题——以华源股份重整为例

反思与重构——新破产法视野下的债权人知情权保护

从台湾破产法的修改看经认可之台湾破产裁定的效力

破产管理人指定之规则构建——以对某市两级法院实践模式的分析为基础

浅谈法官在破产重整程序中的角色——由“五谷道场”破产重整案引发的思考

先刑后民原则在电信诈骗案件中的困境与破解——以被害人权益保护为视角

检察建议:防范电信诈骗的“重盾”

审判权运行之实证分析——以一例案的刑事裁判过程为样本

我国检察机关职务犯罪侦查权监督制约机制探析

关于职务犯罪案件审查逮捕上提一级的若干思考

人民调解协议司法确认制度的思考——以《人民调解法》为蓝本

主动执行机制论要——以广东省法院司法实践为研究样本

司法权威与裁判效力——以内蒙古基层法院否定高级法院判决案等影响性案件为例

低碳经济时代碳关税合法性问题研究

国际强行法与国际条约关系一解

当代大学生法律意识及其培养——基于对广州地区大学生法律意识状况的调查

由广州亚运安保引发的制度瞬思

城市化进程中的农村拆违问题的调查思考

当前劳资纠纷申诉案件的特点、成因和检察对策

论农民工权益保障与珠三角经济社会和谐发展——以“富士康跳”现象为切入

我国电信诈骗防控体系完善对策的思考

论高校专利技术成果转化的新模式:信托HttP://

论由国家机关提起的环境民事公益诉讼

检察机关提起公益诉讼的正当性探析

论环境公益诉讼中的特殊证据规则

我国消费者公益司法保护制度研究

游离在司法救济边缘的环境公益诉讼——以诉讼主体和诉讼模式为视角

检察机关参与民行公益诉讼之我见

建立环境民事公益诉讼制度刍议

检察机关提起环境公益诉讼的理论探析和程序设计

篇（5）

一、检察机关提起、参与公益诉讼的司法实践

我国的公益诉讼肇始于20世纪90年代后期，自1997年河南省方城县第一起民事公益诉讼成功以后，贵州、黑龙江、江苏等地的检察机关相继进行了公益诉讼，但真正达到规模化的程度则是在进入新世纪以后，至今检察机关提起和参与的公益诉讼达百起[1]。到目前为止，公益诉讼呈现的类型有平等权与反歧视案件，如就业年龄、就餐身份歧视案、省籍地域歧视案；教育权案件，如民工子女学校案、义务教育收费案；环境保护案件，如300名青岛市民状告规划局批准在音乐广场建设住宅区案件；消费者权利案件，如三毛入厕案等。还有国有资产流失案件，垄断案件，确认婚姻无效等影响公序良俗的案件。

虽然，现在检察机关提起和参与了大量的公益诉讼案件，积累了相当的经验，但由于缺乏法律明确的规定，使得检察机关提起、参与公益诉讼显得“名不正、言不顺”，陷入非常尴尬的困惑境地。现在对于检察机关提起、参与公益诉讼的讨论如火如荼，有支持的，有质疑的，有提出建议的。不管怎样，检察机关提起、参与公益诉讼的大胆尝试，为我国最终建立公益诉讼制度提供了宝贵的司法实践资料，至少也是起到了抛砖引玉的作用，况且，从法律效果和社会效果来看，检察机关提起和参与公益诉讼充当的角色还很理想。

二、检察机关提起、参与公益诉讼的正当性

从我国现行的体制、司法制度来看，只有检察机关才能充当提起、参与公益诉讼的角色。

（一）公益诉讼的界定

公益诉讼源于古罗马的法律制度，相对于私益诉讼而言。法国1806年《民事诉讼法》、《法院组织法》都规定检察机关可以为维护公共秩序提起公益诉讼，美国1890年《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着公益诉讼在美国的诞生，1914年美国的《克莱斯法》再次规定检察官可以提起民事诉讼。另外，日本、德国等国家也有相应的规定[2]。

公益诉讼发展到今天，经过了一百多年，各国的表现形式也不尽相同，但无论从公益诉讼的起源，还是从有关国家的公益诉讼制度来看，公益诉讼实际上是一定的主体，依据法律规定，针对侵害社会公共利益的行为提出诉讼请求，由法院通过公共利益在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一种单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际

从我们国家现行的体制来看，立法机关是我们，立法机关宜采取立法的形式，赋予某一特定机关独立行使，自身不宜参与。

根据法理学的观点，民事诉讼都是坚持不告不理、审诉分离的基本原则。在我国，人民法院依法独立行使审判权，在民事诉讼中，严格贯彻这一基本原则。如果将公益诉讼的职责赋予人民法院，人民法院将充当两个诉讼角色，自己诉讼，自己审判，这将严重破坏这一基本原则。因此，无论如何，人民法院都是无法担当这一重任的。

我们国家的行政机关拥有广泛的职权，其职责范围深入公益诉讼赋予某一行政机关，不管是新设立一个，还是在现有的行政机关中选择一个，都会形成是自家监督自家的情形，又会形成内部监督的模式。众所周知，内部监督模式是最无力的监督方式。所以，为了加大监督的力度，增强公益诉讼的效果，行政机关也无法充当公益诉讼的原告。

（三）检察机关提起、参与公益诉讼的合理性与必要性

1、从司法实践来看，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。迄今为止，已出现的公益诉讼类型中，被告多是大型的公司、企业，还有就是行政机关，可以想象，能够给国家和社会公共利益造成损害的绝对不会是势力较小的组织或机构。而原告多是广大分散的人民群众，还有一部分更是社会的弱势群体，双方当事人处于极端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益诉讼根本就找不到明确的被害方）愿意并积极行使诉讼权利，难以排除某些个人产生“搭便车”的想法，使得司法实践中公益诉讼的参与度和执行效果并不理想。现在司法实践中，诉讼成本如此之大，诉讼风险也如此惊人，在面对诸如垄断、环境污染等大型案件时，有多少人会主动提讼？所以，在实践中，存在不愿、不敢、不能等多种心理阻碍公益诉讼的发展。因此，如果仅仅依靠被害方行使诉讼权利，难以实现社会的公平正义，迫切需要明确一个具体的机构负担此重任。

2、从检察权的性质看，检察机关充当公益诉讼的

我们认为准确界定检察机关的性质应从我国的具履行自身的职责，并因此造成了国家和社会公共利益的损害，有违国家法律的正确、统一实施，而检察机关是国家的法律监督机关，包括对刑事、民事和行政诉讼的监督，代表国家和社会公共利益，它本身并没有诉讼实体权利和自身利益，仅仅是一种程序性建议权，而不是实体处分的权能；它只是司法过程中的权力，而不是决定司法结果的权力；只是一种权力制约另一种权力的权力，而不是对另一种权力给与实际处置的权力；是一种必需通过具体诉讼程序而实现的权力[7]，这些性质决定检察机关完全符合提起、参与公益诉讼的要求，也并不违背检察权的性质。从另一个侧面看，检察机关积极提起和参与公益诉讼，这正是检察机关行使法律监督权的表现形式，只有这样，才真正符合建立法律监督权的初衷。

3、从法律移植的角度分析，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。法律移植是一个国家法律制度从另一个国家法律制度或许多法律集团中输入的一种现象，是特定国家（或地区）的某种法律规则或制度移植到其他国家（或地区）。它所表达的基本意思是在鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律（包括法律概念、技术、规范、原则、制度和法律观念等），济的客观规律、对外开放等各方面来看，法律移植都有其必要性。

现在世界上大部分国家已经建立公益诉讼制度，并且大部分国家将这一职权赋予检察机关，不管是社会效果还是法律效果都很理想。虽然，我们国家与其他国家的政治制度、法律制度有很大的不同，但这并不足以影响法律移植。法律移植只是在“鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律”，我们要学会鲁迅的“拿来主义”，善于吸取各个国家的优势所在，创造性的适用，形成一套适合中国实际的公益诉讼制度。

三、检察机关提起、参与公益诉讼的范围与方式

为规范、完善检察机关提起、参与公益诉讼，确保公益诉讼达到预定的目的，应对检察机关提起、参与公益诉讼的范围和方式予以明确的规定。

(一)检察机关提起、参与公益诉讼的范围

检察机关提起、参与公益诉讼的范围应作严格的限制，否则在实践中将无法控制检察权的滥用和极易产生司法腐败。

前面已经谈到公益诉讼的界定，包括国有资产流失案、环境污染案、破坏社会主义经济秩序案等各种案件，但并不是所有的这些案件都要检察机关提起和参与，其中当事人可以自行诉讼的检察机关应尽量减少参与，以免检察权干涉私权。本文认为以下几种公益诉讼案件应当由检察提起、参与：1、无法确认受害方或受害方无法履行的公益诉讼案件。比如国家作为受害方，国家不能担任原告参与公益诉讼。2、受害方不愿、不敢提起公益诉讼的案件。在公益诉讼司法实践中，有相当一部分案件的当事人由于种种原因不愿、不敢提起、参与进来，使得诉讼无法正常开展。比如垄断案件，垄断案件的被告方多是实力雄厚、财大气粗的大型企业，那些小型的公司、企业根本就无法与之抗衡，要他们提讼，无非是以卵击石，所以他们选择了不诉讼。3、受害方已经提起或参与进公益诉讼，但由于实际情况的制约，比如取证困难，受被告方制约等情况，使得诉讼无法继续进行的案件。除了上面几种情形之外，检察机关应秉着极其谨慎的态度提起、参与公益诉讼。

（二）)检察机关提起、参与公益诉讼的方式

针对上文所讨论的检察机关提起、参与公益诉讼的范围，检察机关提起、参与公益诉讼应秉着有利于保护国家、社会公共利益、维护司法公正的初衷选择各种不同方式。因为在当前的公益诉讼中，存在多种侵害国家、社会公共利益的行为，当事人也存在多种形式，各种阻碍公益诉讼的因素也多种多样。因此，检察机关应根据不同的情形采取不同的方式提起、参与公益诉讼。

本文认为检察机关提起、参与公益诉讼应当包括单独、督促和支持等三种方式，针对不同的情况采取不同的方式，确保诉讼的社会效果和法律效果。对于受害人缺位或者无法履行原告权利的情形，检察机关应采取单独的方式提讼；对于当事人有条件履行原告职责却怠于履行，检察机关应采取发送检察建议的形式督促，确保诉讼的顺利进行；对当事人处于弱势一方，无能力提起、参与诉讼，检察机关应采取支持的方式参与到诉讼当中，提供法律帮助，保证诉讼的正常进行。

四、检察机关提起、参与公益诉讼的完善

当前检察机关提起、参与公益诉讼存在于法无据的尴尬局面，为有效开展公益诉讼，在进行相关法律修改时，应着重从以下两方面着手：

（一）准确定位检察机关提起、参与公益诉讼的地位和性质

检察机关提起、参与公益诉讼过程中对其所处的地位有以下六种认识：1、处于当事人地位；2、处于法律监督机关代表人地位；3、处于程序意义上原告人地位，同时负有法律监督的任务；4、处于社会公共利益代表人的地位；5、处于公诉人地位；6、处于国家监诉人地位[9]。

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关键词 ：环境民事公益诉讼 环境行政公益诉讼 司法解释

* 本文系教育部2012 年度哲学社会科学重大课题攻关项目“生态环境保护的公益诉讼机制研究”（课题号：12JZD037）、2014年度国家哲学社会科学基金重点项目“中国特色环境公益诉讼理论与制度研究”、2011 年度最高人民检察院检察理论研究重点课题“民事检察监督模式研究”（批准号：GJ2011B09）、教育部“新世纪优秀人才支持计划”（NCET-12-0556）和2013 年度湖南省软科学项目“环境诉讼创新机制研究”（2013ZK3001）的阶段性研究成果之一。

** 作者简介：颜运秋，中南大学升华特聘教授、博士生导师、中南大学公益诉讼研究中心主任；余彦，中南大学法学院博士研究生。

最高人民法院于2014 年10 月制定了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》（以下简称为《征求意见稿》）并向社会公开，广泛听取意见和建议。《征求意见稿》规定，法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法、环境保护法等法律的相关规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法相关规定的，人民法院应予受理。应该看到，《征求意见稿》是最高人民法院在立足实际基础上求真务实并考虑学界及实务界意见后的结果。虽然《征求意见稿》使得新《民事诉讼法》第55 条以及新《环境保护法》第58 条关于环境民事公益诉讼的各方面抽象规定更加具有可操作性，但是距离学界和实务界期待的环境民事公益诉讼制度还有很多问题亟待解决。在这些问题之中，原告范围、管辖规则以及制度衔接三类问题最为重要，需要引起足够重视。

一、原告范围的合理界定

罗马法谚有云：“无原告即无法官”。任何诉讼的开始都是因为原告的起诉，若无原告起诉行为，整个诉讼程序无法开始。基于原告在诉讼程序中如此重要的作用，对适格原告范围必须进行准确界定。传统的诉讼理论对原告范围限定在“直接利害关系原则”认定范围内，即只有直接利益受到损害的人才能够作为原告提起相应诉讼。这种限定显然对环境民事公益诉讼这一新型诉讼制度的开展极为不利。诉讼以解决社会矛盾为最终目的，当某类社会矛盾以及相应个案大量涌现的时候，相应的诉讼形式就有了存在的基础。当前我国环境污染日益严重，全国多地深陷“十面霾伏”的危险境地之中，如果任由环境问题愈演愈烈，在不久的将来，改革开放30 多年来创造的物质繁荣因为生态环境基础的崩塌而毁灭并不仅仅是危言耸听。环境民事公益诉讼无疑是有效遏制环境污染，保护生态环境的良方之一。而环境民事公益诉讼原告资格的扩张就是这项制度能否真正发挥自身应有作用的最大障碍。只有合理厘定环境民事公益诉讼原告的范围，才能使制度价值既能得到最大发挥，也能避免“诉讼爆炸”带来过多诉累。就《征求意见稿》针对原告范围的规定而言，有一定的进步之处：

第一，重申《民事诉讼法》第55 条的规定，再次提及了“法律规定的机关”有提起诉讼的权利。新《环境保护法》第58 条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续5 年以上且无违法记录。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”而2013 年1 月1 日开始实行的《民事诉讼法》第55 条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新《环境保护法》第58 条相比《民事诉讼法》第55条而言，对环境公益诉讼原告资格与范围的规定，严格得多。无论按照“特别法优于一般法”还是“新法优于旧法”规则，“法律规定的机关”似乎都没有提起环境民事公益诉讼的权利。这样无疑将大量应该适格的原告排除在外，不利于环境民事公益诉讼制度作用的发挥。基于这一问题，《征求意见稿》在第1 条就明确规定上述主体有提起环境民事公益诉讼的权利，有效保障了环境民事公益诉讼适格原告的应有范围，进而使得环境民事公益诉讼的制度具备了充分发挥其作用的前提条件。

第二，对社会组织提起环境民事公益诉讼的条件有了适当放宽。《征求意见稿》将新《环境保护法》第58 条中的“设区的市级以上人民政府民政部门登记”解释为“设区的市、自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县以上人民政府民政部门”，使得适格的社会组织范围有了一定程度的扩展；《征求意见稿》还将“专门从事环境保护公益活动”解释为“章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动”，也使得大量主要从事环境公益活动并少量涉足其他事务的社会组织有了提起环境民事公益诉讼的可能。

但是，在看到上述进步的同时，仍应看到许多更加值得关心的原告范围问题并没有得到明确回应，许多一直困扰环境民事公益诉讼的实质问题并没有得到真正解决。

第一，“法律规定的机关”依然不明确。《征求意见稿》虽然重申《民事诉讼法》第55 条“ 法律规定的机关”有提起诉讼的权利。但是，对于具体哪些“法律规定的机关”有提起诉讼的权利仍然没有一个令人满意的解释。从学界的探讨和实务界的具体个案实践来看，应当重点明确检察机关以及环保行政机关的起诉权利。

1. 明确检察机关的环境民事公益诉讼起诉权。检察机关是国家的法律监督机关，依法行使国家的检察权。在当代，社会组织、社会关系和社会利益呈现出群体化、集团化的特征，基本权利义务也不再专属于特定个人，出现了泛个人的、集体的、社会的和社团的权利义务。①就公共环境而言，一旦环境遭到破坏，不但对具体波及到的当事人不利，更是对国家利益和社会公共环境利益的损害。因此，通过检察机关提起和参与民事诉讼等手段，来加强对环境领域的干预是各国的通用做法。在我国，尽管当前法律没有明文规定检察机关拥有提起环境民事公益诉讼的规定，但是在各地检察机关进行的一系列有益尝试和制度探索情况看，的确取得了令人满意的成果，对环境保护也起到了积极的作用。②相对于其他原告，检察院有着得天独厚的人力、财力以及专业优势。明确检察机关作为环境民事公益诉讼适格原告，能够更好地遏制环境污染，维护公众环境利益。

2. 明确环境行政机关的环境民事公益诉讼起诉权。从环境行政职能角度来看，行政机关可以分为环境行政机关和其他行政机关。就其他行政机关而言，由于其职权与编制、预算等均有严格的法定性，参与环境民事公益诉讼可能影响其本身职责的行使，因而不应作为环境民事公益诉讼的原告。③而环境行政部门是否能够作为环境公益诉讼的适格原告，学界存在争议。④笔者认为，应当赋予环境行政部门提起环境民事公益诉讼的资格。（1）赋予环保行政部门起诉权有利于克服这些部门环境行政权的局限，保障环境监管真正实现。仍举广州市番禺区检察院诉东泰皮革厂一案为例，此案中表面强势的环保局实际权力极其有限，即只能就污染行为本身进行行政处罚，而对权限以外的环境赔偿无能为力。如果本案中检察院没有提起公益诉讼，而环保局自身又无起诉权利，则如此严重的环境问题就有可能面临着环境行政层面和法律层面均无法有效解决问题的危险。（2）从已有的环境行政机关作为原告的判例来看，绝大多数取得了较为理想的结果。霍姆斯说：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”理想的法律实践结果也可以成为制度构建的理由。如2007 年“贵州环境民事公益诉讼第一案”—贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司案，使得贵阳市百万市民的饮用水源红枫湖的水质免受化工生产的污染；2010年“云南环境民事公益诉讼第一案”—昆明市环保局诉三农农牧有限公司案，使得受到污染的大龙潭环境治理费用得到法律保障。可见，环境行政机关作为环境民事公益诉讼的适格原告不仅得到了学理分析层面的证成，更有实践层面的合理性。但是，环境行政机关提起公益诉讼并非完全没有限制。由于此项内容涉及后文需要探讨的制度衔接问题，此不赘述。

第二，对社会组织提起环境民事公益诉讼的条件没有实质放开。尽管《征求意见稿》已经对《环境保护法》第58 条中对社会组织提起诉讼的适格要求进行了一定程度的放宽，但是从学界讨论和一些地方法院对环境民事公益诉讼的有益尝试来看，社会组织在环境民事公益诉讼的具体实施过程中仍然困难重重。从应然角度分析，法律应当将尽可能多的社会组织纳入到环境民事公益诉讼适格原告范围之中。根据《社会团体登记管理条例》第6 条第1 款的规定，“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关”，但以上规定有例外情况，这种例外情况体现在下列两个方面。（1）有不需要根据该条例规定登记的社会团体。根据该条例第3 条的规定，“下列团体不属于本条例规定登记的范围：( 一) 参加中国人民的人民团体；( 二) 由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；( 三) 机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体”。这三类团体不需要在民政部门登记，但也属于合法社会团体，这些社会团体当中的一部分也可能在环境保护以及提起环境民事公益诉讼方面发挥积极作用。（2）需要根据该条例登记，但并不在民政部门登记。根据该条例第6 条第3 款的规定，“法律、行政法规对社会团体的监督管理另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行”。也就是说，民政部门并非社会团体的唯一登记机关。上述两种情况的社会团体组织是合法组织，也都有对环境民事公益诉讼制度完善产生积极影响的可能性，若《征求意见稿》在最终定稿时仍对这两类团体不予关注，仅仅因为注册的问题就剥夺了其起诉资格，不能不说是一种巨大的遗憾。从实然角度分析，结合新《环境保护法》第58 条和《征求意见稿》的相关规定，有权提起环境公益诉讼的民间环保组织需要：（1）在民政部门登记；（2）登记民政部门级别需要在设区的市级以上。就当前我国社会组织的注册情况而言，注册方式主要有：社团注册、民办非企业单位注册、工商注册、未注册。其中，工商注册和未注册情况下的社会组织当然不符合新法的起诉条件规定，民办非企业单位注册虽然符合新法的从宽规定，但是结合“章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的”这一规定，使得民办非企业单位注册情况下的适格主体仍然少之又少。至于社团注册情况，有学者根据调查指出，2008 年76.6% 的由政府发起成立的环保NGO 选择在民政部门注册，85.1% 的高校环保社团为高校内部社团，接受校团委领导，不需要注册。草根环保NGO 一般选择工商注册，国际环保NGO尚无法在中国进行注册。对于未注册的环保NGO来说，注册问题是其发展的瓶颈。这些组织的身份合法性问题都没有得到解决，随时面临被取缔的风险。⑤由以上调查可以看出，民间环保组织在民政部门登记的，本来就少之又少，加上“设区的市级以上”这一级别限制，仅就注册标准一项就导致提起生态环境公益诉讼的适格民间环保组织如凤毛麟角，只手可算。

第三，个人的诉讼资格仍然没有得到承认。尽管在环境民事公益诉讼中，担心公民个体作为主体将会大大增加案件的数量，甚至出现诉讼爆炸的现象，在我国当前司法资源极其紧张的背景下是有必要的。但是，无论在发达国家还是发展中国家，公民个体在数量上的优势和内在动力方面的积极性都是其他主体所不能比拟的。⑥国外大量国家的立法均承认个人为环境民事公益诉讼的适格主体，这也应当成为我国环境民事公益诉讼发展的一个方向。在美国，环境公民诉讼制度最早规定于1970 年的《清洁空气法》之中。该法第304 条（a）款规定：“任何个人”可以“以他自己的名义”对任何违反该法的人（包括国家、环境行政机关及其他个人）提起诉讼，要求违法污染排放者停止侵害行为、恢复原状或赔偿损失。在英国，其《污染控制法》规定，“对公害，任何人均可起诉”⑦。在捷克，法律不仅规定个人有提起环境公益诉讼的权利，而且法律有专门规定政府应当给予通常处于弱势的个人一方更多支持以及保障环保法律中公共实施和私人实施的并行不悖。⑧印度《宪法》第32 条第2 款规定，“最高法院有权运用任何合适的方法来保障公民基于人身权利法案等法律规定的基本权利”。从此项规定可以看出，印度《宪法》赋予了最高法院非常大的权利，因为“合适”这一词太过于抽象，因此在法律实践中，印度最高法院有许多其他国家不可能实行的制度创新，一些法律对普通公民及社会组织的限制也因此少之又少。如印度民事诉讼法典特别规定了涉及公害案件的特别程序。对涉及公害的案件，可以由总检察长或是任何两个以上印度公民向法院提起，即使该公民对此公害没有直接损失的因果关系。⑨其实，环境公益诉讼制度的产生就存在一个逻辑前提，即环境行政部门不可能24 小时毫不间断地对所有的环境污染源进行有效监控，并对所有可能引发环境污染的隐患进行预判并进行相应处理。再说，公民个人是环境公益的直接受益人和环境公害的直接受害人，是保护环境最原生的权利主体，无论是法律规定的机关的起诉权还是社会组织的起诉权，实际上都是基于民众的信托或者委托，在法律规定的机关和社会组织怠于行使起诉权时，公民个人的公益起诉权就显得非常必要，我们没有理由一概怀疑和否定公民个人的环境公益保护意识和公民个人的环境公益起诉权，至于权利滥用的问题，可以通过制度设计来约束，不可因噎废食。如何在条件成熟时将个人纳入环境民事公益诉讼的原告范围之内，进一步打开环境公益诉讼私人执行的大门，是这次或者以后立法必须考虑的问题。

二、案件管辖的科学设计

《 征求意见稿》第6 条第1 款规定“：第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地或者损害结果地的中级以上人民法院管辖。”这就使环境民事公益诉讼的地域管辖以及级别管辖制度得以确定，是一大进步。

第一, 地域管辖的明确。关于环境民事公益诉讼的地域管辖问题，学界莫衷一是。一些学者认为，鉴于环境案件的公益性，适用污染行为发生地专属管辖较为适宜。⑩笔者认为，与《征求意见稿》第6 条第1 款的规定一致，适用由污染环境、破坏生态行为发生地或者损害结果发生地的人民法院管辖的特殊地域管辖制度更有利于环境民事公益诉讼案件的审理。原因在于结合环境污染及其造成危害的特点来看，特殊地域管辖中的两地各有利弊：就污染环境、破坏生态行为发生地而言，该地的人民法院更容易掌握环境污染行为的主要证据。但从具体实践来看，环境民事公益诉讼被告人所在地与环境污染行为发生地通常为同一地点，当地政府的地方保护主义可能对当地法院的公正审理造成一定影响。就损害结果发生地而言，该地的人民法院更容易认定环境污染的具体危害结果，但在广域环境污染案件中，由于污染行为和污染结果的异地性，使得查清案情的难度较大。鉴于两地均没有更为明显的相对优势，适用灵活性较强的特殊地域管辖显然更为合适。更为重要的是，选择某一具体法院进行案件审理的权利掌握在原告手中，原告完全可以根据自己对案件的考量，自由选择管辖法院，因而也不存在一些学者所认为的特殊地域管辖给环境民事公益诉讼带来的消极作用。

第二，级别管辖的基本明确。据不完全统计，截至2014 年6 月24 日，全国共设有310 个环境保护审判组织，其中省高院级别的有6 个，分别位于贵州省、江苏省、福建省、海南省、重庆市以及湖北省；中院级别的有52 个，基层法院级别的有252个。?《征求意见稿》中将一审审级原则上定位于中级以上人民法院的做法，一定程度上解决了长期以来各地司法机关在探索审理环境民事公益诉讼组织形式杂乱无章的问题，契合了环境民事公益诉讼的案件特点。环境民事公益诉讼维护的是社会公共的利益，涉及面广，影响大；中级人民法院相对于基层法院而言，案件数量少，审判工作压力小，人员素质和审判水平要更高，更能符合环境民事公益诉讼的审理要求。?笔者认为，为了确保司法不受地方干扰，第一审环境民事公益诉讼案件不宜在基层人民法院审理，除非高级人民法院指定。《征求意见稿》的规定，可能造成中级人民法院裁量权过大，随意将第一审环境民事公益诉讼案件踢给基层人民法院，不便于高级人民法院对移送管辖的监督。对于复杂疑难环境民事公益诉讼案件，第一审环境民事公益诉讼案件也不宜在基层人民法院审理，中级人民法院不得认为确有必要的，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。所以，笔者建议将第6 条第3 款“中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理”删除，或者修改为“中级人民法院认为确有必要的，应当将案件移交高级人民法院处理，高级人民法院可以提审，也可以由高级人民法院指定其他中级人民法院或者基层人民法院审理，中级人民法院不得将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理”。

第三，《征求意见稿》第6 条第2 款“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定一至五个中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。中级人民法院对于环境民事公益诉讼案件的管辖区域由高级人民法院确定”的规定也使得环境民事公益诉讼案件有了更加有效解决的可能。相对于一般案件，环境民事公益诉讼案件更多涉及公共利益。而环境污染对环境公益的损害多呈现广域性的特点。由于生态环境问题往往不局限于某一特定既有行政区划范围内，跨地区的环境问题时有发生。在这种情况下，传统的管辖规则不是没有给予法院足够的管辖权限，就是使得多地人民法院争夺管辖权导致案件迟迟不能进入实际审理阶段。通过深入探究环境污染的广域性特点可以发现，环境污染的范围虽广，但也同样遵循着一定的规则分布。例如水域污染主要影响的是河流流经地区，土壤或大气污染也因为河流或山脉的分隔呈明显区域分布。《征求意见稿》中提及的管辖规则可以让各省高级人民法院根据本省省情更好地分配管辖权，从而更好地解决广域性的环境案件。《征求意见稿》第6 条第2 款的规定，必将要求高院和中院设置更多的环境保护审判组织，而基层法院的环境保护审判组织要进行压缩，甚至撤销，以解决“无米下锅”的人员闲置现象。

但是，《征求意见稿》第6 条也存在明显的不足。不足之处集中体现在第3 款“中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理”之中。

第一，对于简单的环境民事公益诉讼案件，应当认同上述条款规定的合理性。这类案件通常案情简单，证据认定难度不大，案件影响区域有限，基层人民法院同样可以胜任此类案件的审判工作。如前文提到的贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司案，就是由贵州省贵阳市清镇市人民法院进行审理并作出判决，此案对我国环境民事公益诉讼制度的发展起到了巨大的示范推动作用。但是，司法实务中，出现很多把传统民法上相邻权纠纷的案件等同于生态环境案件的做法，也出现很多把环境损害私益赔偿案件等同于生态环境公益案件的做法，我们认为相邻权纠纷的案件和生态环境案件、环境损害私益赔偿案件和生态环境公益案件，分别属于两类不同性质的案件，不能混为一谈。

第二，针对一些重大疑难案件，上述条款的局限性比较明显。（1）不存在实际可操作性。相对于基层人民法院，中级人民法院有更为充足的司法资源进行环境民事公益诉讼的案件审理，试问连中级人民法院都基于各种原因无法胜任的案件，有什么理由相信基层人民法院可以进行更有质量的审理工作？管辖权转移制度的根本目的就在于确保审理结果的公正性，而重大疑难案件恰恰因为其案情复杂，涉及面广，中级人民法院才考虑将案件进行移送审理。在这种情况下，由高级人民法院提审或指定其他中级人民法院管辖比指定基层人民法院更有可行性，也更能保证公正的审理结果。（2）中级人民法院可能利用该条款恶意适用，歪曲立法本意。根据该条款，中级人民法院认为确有必要的情况下，在向高级人民法院报批后将案件移送基层人民法院，而基层人民法院在一审后如果当事人不服，则二审仍有可能由移送案件的中级人民法院管辖。这里就存在一个悖论，一审都不合适审理的中级人民法院，为何适合审理该案件的二审？从审理程序上来分析，如果一审存在不合理，仍有可能通过二审加以解决，由于二审是制度内常规程序，因此纠偏的成本更小；如果二审存在不合理，则只能通过再审或其他非制度性方法解决，案件纠偏的成本明显更大，且更容易造成更多后续问题。由于这种情况在法律实施中有实际存在的可能，有必要增设条款加以规避。

三、与其他制度的衔接问题

环境民事公益诉讼制度不能孤立存在，只有与其他关联制度有机结合且并行不悖才能发挥自身的最大作用。在其他种类繁多的关联制度当中，与环境行政执法、环境行政公益诉讼以及其他民事诉讼的衔接最为重要。

（一）与环境行政执法的衔接

应该看到，当前环境行政执法仍然是环境保护的主要手段，环境民事公益诉讼应当处于从属性的辅助地位。大凡环境行政执法和环境民事公益诉讼之间能够做到各司其职、有机配合、并行不悖的，大多能够有效地实现环境保护，而那些单靠环境行政执法或企图以环境民事公益诉讼代替环境行政执法的做法，往往不利于生态环境的保护。从国外的经验来看，过多或过少地限制环境民事公益诉讼的适用，都不利于环境的有效保护。

印度作为从宽适用环境民事公益诉讼制度的典型国家，大量原本可以通过环境行政执法或其他方式解决的环境纠纷最终都进入到诉讼阶段。环境公益诉讼制度大有取行政执法而代之的倾向。由于印度环境民事公益诉讼没有处理好与环境行政执法的关系，导致了一系列的问题：（1）司法极度扩张，既违背法理，也妨碍行政执法。印度《宪法》第32 条规定，公民有权请求最高法院采取任何合适的程序保护其基本权利。基于这一规定，印度最高法院有如下理解：“《宪法》第32 条的规定不仅是把自由裁量权赋予法院，同时也是把保护公民基本权利的责任交给了法院。法院有权根据这一授权获得其他附带的权利，包括创设新的救济方式和为保护基本权利采用的新的诉讼策略。”?这样的理解本无可厚非，但是在随后的法律实践中，最高法院更加倾向于认为，只要能得到公正的结果，就是适当的程序，不受现存法律甚至是最高法院自己制定的诉讼规则的约束。如此这般重实体、轻程序，对法的安定性造成了极大破坏。而由此带来的司法过多干预也影响到了环境行政执法。许多遵照在先法律规定而作出的环境行政执法行为，很可能因为最高法院对规则的过多更改而变得无效甚至违法。（2）司法过于主动，环境行政机关无所适从。在印度的环境民事公益诉讼具体个案中，经常出现随着案件事实逐渐清晰，更多的加害者和受害者可能出现，其他一些政府部门也可能牵扯进来。为了实现保护环境的目的，法官往往会主动追加诉讼主体或允许原告增加新的诉讼请求。例如在印度甘加河（Ganga River）污染案中，原告原本只就几家污染企业进行起诉，法院随后主动发出传票，通知甘加河沿岸所有流经城市的市政府参加诉讼，加上其他新增的大型污染工厂，诉讼主体多达上百个。在印度的司法实践中，此类案件比比皆是，过于随意地“主动司法”使得案件越审越复杂，使得更多当事人以及环境行政机关苦于诉累，还有可能要承担比预期更多的责任，环境行政执法效果大打折扣。（3）原告资格的过度扩张和诉讼时效的过度放宽，环境行政执法效力迟迟不能确定。如前文所述，印度环境民事公益诉讼的原告资格极度宽松。尽管印度法律对环境民事公益诉讼的诉讼时效方面有所规定，但是在实践中法官考虑到原告可能在收集证据、筹集资金方面存在很多困难，一般都不会因诉讼时效驳回原告的起诉。这就使得很多当事人怠于起诉，环境行政执法的最终效力也因此长期处于不确定的状态。

德国作为从严适用环境民事公益诉讼制度的典型国家，由于诉讼资格过于严格，大量环境公益诉讼案件因为原告不适格而被法院拒之门外。环境行政执法缺乏有效制约使得环境保护面临诸多风险。德国环境公益诉讼今后的重点在于如何扩展适格原告资格范围，拓宽环境公益诉讼的受案范围，最终对环境行政执法进行有效的补充、制约。一直以来，德国法院恪守“专有损害”原则，对本国民间环保组织以侵害公共利益为由而提起的环境公益诉讼常常被法院以起诉主体不适格为由驳回。即便德国于2002 年通过了《联邦自然保全法》，德国环境公益诉讼的范围也没有超出自然保全以外的事项，因而其作用也非常有限。举德国环境与自然保护联盟北莱茵—西法伦州联合会（BUND-NRW）以Trianel 电厂有限公司为第三人诉Arnsberg 地区政府案为例，此案中当事人双方的争论焦点是《环境法律救济法》规定的环境保护团体起诉权的范围。根据该法的规定，获得资格认证的环境保护团体，仅可以针对违反保护个人权利之法律规范的行政行为提起诉讼。由于原告的部分诉讼请求涉及保护公共环境利益的法律规范，北莱茵—西法伦州高等行政法院将案件提交欧洲法院，澄清该法律问题。2011 年5 月，欧洲法院对德国北莱茵—西法伦州高等行政法院提交的申请作出裁判，认定德国《环境法律救济法》违反欧盟相关环境保护指令，确认原告的诉讼请求合法，并明确指出欧盟各成员国的法律不应将环境保护团体诉讼的适用范围局限于侵害个人权利的行政行为。其实，在此案之前，绝大多数民间环保组织提起的环境公益诉讼案件甚至没有进入诉讼阶段，在此案后，由于德国的大陆法系传统，判例尽管具有一定的指导作用，但远没有在英美法系国家中重要，很多环境公益诉讼案件仍然面临无法起诉的风险。?在这种情况下，德国环境行政机关的环境行政执法都缺乏有效监督，从而可能对生态环境保护带来重大隐患。

结合上述两个国家的经验教训，对待环境民事公益诉讼与环境行政执法的科学态度应当是不偏不倚，张弛有度。为了实现两者之间的良性关系，一方面，结合前文环境行政机关作为适格原告的认定条件，在赋予环境行政机关提起环境民事公益诉讼的权利时，应当尤其注意下列问题：（1）合理界定环境行政机关的范围。一提到环境行政机关，大多数人都认为其为环保部及其下属各环保厅、局的同义词。这样的认定范围显然过窄。在我国，许多部门虽不隶属于环保部，但都享有专门或一定的环保职权。前者如前文提到过的“两湖一库”管理局，后者如农业部、国家林业局等。只有同样赋予这些部门提起环境民事公益诉讼的权利，才能在法律层面对生态环境进行更为全面的保护。（2）明确环境行政部门提起环境民事公益诉讼的前提：用尽自身职权。作为环境行政机关，这些部门本来就具有相应的环境监管职权，如果对起诉条件不加任何限制，很容易使环保行政机关推卸责任、怠于行政，将属于本部门日常工作的内容过多地丢给法院，既影响了行政效率，又浪费了司法资源。另一方面，在环境行政执法以及环境民事公益诉讼之间应当留有一定的回旋余地（从民事环境公益诉讼角度称此为通告期），以便两种制度的衔接更加从容不迫。

结合《征求意见稿》第11 条的具体规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在10 日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。”在受理案件后告知有关部门的规则设计，说明最高人民法院已经认识到了环境民事公益诉讼在环境保护制度体系内的应然地位，是我国环境民事公益诉讼制度的进步。但这并不意味着该条规定是完美无缺的。相反，就《征求意见稿》第11 条而言还有以下三点值得探讨：

第一，通告期设定于人民法院受理案件之后是否合适？对于通告期的规定和实践，美国已经有了较为成熟的经验。在美国，鉴于环境公益诉讼的目的在于监督环境执法，美国法律规定原告在诉讼提起前60 日告知即将成为被告的污染者或主管机关。?如果公民和社会组织要求停止环境污染、保护生态环境的目的能够不通过诉讼就得以实现，显然更加节省时间和金钱成本；同时，60 天的通告期也给予了环境行政机关一个改正的机会，有利于弥补环境行政机关在环境保护事务上的不足，同时也表明了法院对于环境行政执法在环境保护领域居于主要地位的肯定。但是考察《征求意见稿》的类似规定，一方面，通告期设立于案件受理之后，法院必须进行一定的案件审理准备工作，减轻诉累的目的没有达到；另一方面，由于告知义务由法院进行，且案件受理后即使不进入审理阶段，法院也需要作出不予受理或驳回起诉等裁定或决定，这使得法院的工作负担有不减反增的可能性。反观美国的通告期制度，法院除了对起诉主体是否履行通告期规定的审查以外在前期基本不介入案件，从而真正减轻了自身负担。对比之下美国相关法律的规定可能更为合理。

第二，“10 日”的时间长度是否合适？如前文所述，一般情况下美国法律规定的通告期是60 天，这一长度使得可能成为被告的污染者有足够的时间认真审视自身行为并作出相应补救。反观《征求意见稿》中“10 日”的时间长度，从当前发达的互联网技术以及通信技术来看，仅仅完成通知的程序要求是没有问题的。但是，通告期制度的根本目的并不仅仅是为了让可能的被告知晓可能的起诉，而在于防止污染者的不当行为对环境保护造成消极影响。如果环境污染者改正了自身行为，消除了环境污染造成的危害结果，环境民事公益诉讼就变得没有必要。从这一层面来说，只要环境不会因为通告期的适当放宽而受到无法挽回的危害，给予更长的通告时间让可能的被告改正自身的不当行为就更为合理且必要。

第三，通告期内诉讼程序的两难境地。根据《征求意见稿》的相关条文来看，人民法院受理环境民事公益诉讼案件后，在通告期以内的诉讼程序如何进行并无具体规定。但是笔者认为，无论法院如何继续下一步的程序流程，都有可能带来过多诉累，进而浪费司法资源：（1）由于案件处于通告期内，可能的原告和被告将会如何采取下一步措施都无法确定，后续程序可能处于停滞状态。在这种状态下，大量的程序和案件事实都处于悬而未决的状态，不符合案结事了、效率审判指导原则的要求。（2）如果后续诉讼程序不受通告期的影响继续进行，则无论是法院还是可能的原告和被告都要为可能开始的诉讼进行各种准备，一旦案件不能进入审理阶段即告结束，则所有前期准备工作都是徒劳，不仅浪费了双方当事人的时间和精力，更浪费了宝贵的司法资源。因此，结合前文的探讨，在案件确认能够进入审理阶段之前，法院最大程度地减少对案件的介入应为最佳做法。

结合以上三点分析，我们认为，起诉前置程序是原告必须走的程序，这是对行政权的起码尊重，也是多数国家通行的做法。只是存在前置时限的差异，鉴于现在交通便利和通讯发达，30 日，足矣！如果案件起诉到了法院，法院不能再踢皮球，将案件踢给行政机关，否则必然延误对生态环境之保护。笔者建议将《征求意见稿》中第11 条“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在10 日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门”，修改为“原告在提起环境民事公益诉讼前，应当在30 日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门，环境保护监督管理部门不处理，或者原告对处理不服的，期满可以起诉”。

（二）与环境行政公益诉讼的衔接

环境行政公益诉讼也是环境民事公益诉讼需要重点关注相互衔接的制度。尽管环境行政公益诉讼制度在当下于法无据，也仍然未被写进正在审议的《行政诉讼法》修改草案，但在学界的讨论?以及各级司法机关的司法活动?中已经对环境行政公益诉讼之于环境保护的作用予以了充分的证成。环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼之间尽管存在诸多差异，但是在许多案件中由于民事关系和行政关系的交叉重合，使得两类具体类型的公益诉讼存在选择和衔接的问题。举山东乐陵市检察院诉“金鑫化工厂”环境污染案为例，虽然检察院在本案中仅就金鑫化工厂严重污染环境的行为向人民法院提起民事诉讼，但是深入剖析环境污染造成的原因可以发现，作为环境监管机关的环保部门行政失职，怠于行政，适格主体也可以对同一问题提起环境行政公益诉讼。上述案例说明，在某些条件下，环境行政公益诉讼以及环境民事公益诉讼作为一体两面的关系而同时存在。虽然具体采用哪一具体类型的公益诉讼保护环境取决于适格诉讼主体的自主选择，但是环境公益案件很多存在民事行政交叉的情形。因此,《征求意见稿》鉴于主题的局限，回避了这个问题。而且，新近修改的《行政诉讼法》依然回避了这个问题，没有对包括生态环境保护在内的行政公益诉讼作出明确规定。这是立法的一大遗憾。

（三）与其他民事诉讼的衔接与受偿顺位

与其他民事诉讼相比，除去环境民事公益诉讼的公益属性这一特殊性，环境民事公益诉讼同样也属于民事诉讼的一种，必然涉及同其他民事诉讼的关系。这种关系在《征求意见稿》第27 条已有提及：“法律规定的机关和有关组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第119 条的规定提起民事诉讼。依据民事诉讼法第119 条的规定提起民事诉讼的原告申请中止诉讼的，人民法院可以予以准许。”也就是说，环境民事公益诉讼案件与其他民事诉讼案件在诉讼程序上应当同等对待。该条规定有效地平衡了公益诉讼与私益诉讼之间的关系，应当予以肯定。但是，在两类诉讼的受偿顺位上，《征求意见稿》第29 条规定：“污染者因污染环境、破坏生态同时被环境民事公益诉讼和其他民事诉讼判决承担责任，其财产不足以履行判决确定的全部义务的，应当先履行其他民事诉讼判决所确定的义务，但法律另有规定的除外。”这一规定存在下列值得商榷之处：

第一，环境污染者存在恶意规避法律，进而逃避法律责任的可能。由于第27 条已经规定环境民事公益诉讼的审理不影响其他民事诉讼案件的审理，第29 条又认定在污染者财产不足以履行全部义务时优先履行其他民事诉讼判决义务。此条规定私益诉讼受偿原则上先于公益诉讼，这就可能成为被告与他人进行虚假诉讼以逃避公益诉讼赔偿金额的法律依据，或是债权人恐慌于债务人进行公益诉讼赔偿后无法实现其债权而对债务人提起诉讼，这样也将导致许多公益诉讼虽提起，但最终因为民事赔偿在先而无法实现。而对于“法律另有规定的除外”，事实上，目前法律对于公益诉讼赔偿金额并无其他规定。公共权利和个人权利皆需保障，无所谓先后之分，应当将受偿顺序改为一般情况按比例清偿。因环境民事公益诉讼和其他民事诉讼判决而承担责任，都是民事责任，应当受到同等的保护，而且环境民事责任带有重大的公益色彩，意义更为重大。因此，假如按照《征求意见稿》的规定，很有可能存在其他虚假民事诉讼判决，这样对环境公益的维护极为不利。这必须引起立法者的足够重视。

篇（7）

一般认为，美国是现代公益诉讼的创始国，印度是第一个引入公益诉讼制度的国家，印度被认为获得了相比美国更大的成功。公益诉讼是许多国家遏制损害环境公益行为的有效机制，国际上的环境公益诉讼制度各具特色。美国环境法上的公民诉讼（citizen suit)在性质上是环境公益诉讼，以环境公益的促进为建制的目的与诉讼要件，判决的效力并不局限于诉讼的当事人；印度的环境公益诉讼概念有其自身的特点，任何个人和任何社会团体都有权提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。德国和法国等大陆法系国家在维护环境社会公益的诉讼中往往采用团体诉讼制度，通过成文法赋予一定团体以原告资格{1}.

目前，我国关于环境公益诉讼的概念大致有以下几种观点。其一，环保组织为了保护环境公共利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或者破坏生态的企业提起的诉讼，即属于环境公益诉讼{2}。其二，环境公益诉讼是指在任何行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度{3}。其三，环境公益诉讼就是原告并非出于自身利益的损害，而是以环境的社会公益可能受到的侵害为目的，以环境与资源开发利用行为者或者许可开发利用环境与资源的政府机关为被告，向法院提起的请求判决停止开发利用或者宣布行政许可无效的诉讼{4}。还有一种观点认为，环境公益诉讼是指任何公民、法人、公众团体或国家机关，为保护和改善环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害，当其认为有损害国家的、社会的公共环境利益的行为发生，已经造成或极有可能造成重大环境损害后果时，以自己的名义代表国家或不特定的多数人以环境违法行为人为被告向法院提起诉讼，请求判令该违法行为人停止环境损害行为及赔偿公益损失的诉讼制度{5}。

笔者认为，环境公益诉讼是指任何人（包括公民、法人、社会团体或国家机关等），为了保护环境公益，以损害或可能损害国家、团体或者不特定多数人的环境利益的行为为对象，以制止损害环境公益行为并追究公益损害人相应法律责任为目的，向法院提出的诉讼的一种特殊诉讼活动。与其他诉讼相比，环境公益诉讼的适格原告的判定标准已突破传统诉讼法的标准，适格原告并非利益直接受害者，反映了环境公益诉讼起诉资格放宽的特点。环境公益诉讼具有目的的公益性和环境损害的预防性特点。EN-GO[1]环境公益诉讼是环境公益诉讼的一种表现形式，是原告资格限于ENGO的环境公益诉讼。

ENGO是以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供环境公益的民间组织。EN-GO与其他NGO一样，具有非政府性、非营利性和志愿公益性。ENGO不是政府机构，也不是政府的附属部分，是由民间自发起来成立的环保组织。它们不以营利为目的，如果在一定的期限内积累一定利润，这些利润必须返回团体使命所规定的保护环境工作中去，而不是在组织缔造者中进行分配。其成员基于共同的信念、目标而聚在一起并服务于环境保护之公共目的。

ENGO环境公益诉讼的出现是公众参与环境执法和司法进步的表现，它的推行对公众参与国家环境公共事务的监督和管理，促进社会正义，具有不可替代的作用。因为个人诉讼机制存在着不足，目前中国环境公益诉讼主要由检察院和环境管理部门提起，但检察机关提起环境公益诉讼与环境公益诉讼主要通过追究环境污染或破坏责任人的民事责任不协调，而由环境管理部门提起环境公益诉讼却存在自我监督不足和自身经济人有限理性的限制。由ENGO提起环境公益诉讼可以使其更好地为环境公益效力，兼具有理论上的合理性和实践上的必要性，因此，中国未来的环境公益诉讼应以ENGO为主角，这也是许多国家的共同做法。

二、美国和印度ENGO环境公益诉讼的主要内容

（一）美国

1. ENGO的原告资格

ENGO原告资格是ENGO公益诉讼最关键的问题。美国环境法上的公民诉讼（citizen suit)在性质上是环境公益诉讼，环境公民诉讼制度是美国环境法的一个特色，公民诉讼条款始见于1970年联邦《清洁空气法》( Clean Air Act)美国公民诉讼重视以ENGO这种非普通意义上的“公民”提起诉讼。1970年的《清洁空气法》规定了任何人（anyperson）得提起诉讼的条款，之后最高法院一个典型案例—1972年的塞拉俱乐部诉莫顿（Sierra Club v. Morton，405 U. S. 727）案中，对当事人起诉资格的判决在司法领域具有重大影响{6}。该案中环保团体Sierra Club企图阻止商家Mineral King开发滑雪场，以免破坏自然生态，法院对实际损害（injury in fact）采取了宽容态度，认为环境上的损害符合实际损害要件。这里的实际损害不再局限于经济上的损害，包括了环境舒适的损害，如审美利益的损害等。法院认为，Sierra Club可以仅提出理由说明其成员把该地区用作休闲目的，就可以确立自己受到事实上的伤害。该案中Sierra Club并没有把兴建巨型滑雪场对其造成直接损害作为起诉的理由，而是作为一个长期致力于保护环境的公益团体提起诉讼的。这样ENGO虽然不能仅仅以环境利益受损害主张原告适格，但只要能具体指出其成员有环境损害就可提起诉讼。1972年联邦《清洁水法》( Clean WaterAct）采纳了最高法院的观点。

2000年的最高法院通过地球之友诉雷德劳环境服务公司（Friends of the Earth， Inc. v. Laidlaw EnvironmentalServices， Inc.，528 U.S. 167)[2]一案，软化了ENGO具体指出其成员有环境损害的要求。最高法院认为，原告环保团体享有提起公民诉讼的资格，而且确认“事实或争议”是有关起诉资格的理论根基。也就是说，只要被告违反了某一个具体的环境法律，例如，对于涉嫌违反授予公民诉讼条款的联邦环境法律的任何条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为，法院就可以认定一个环境损害，原告可以从这个违法行为合理地证明自己所关注的环境利益的损害。这样就进一步放宽了ENGO原告适格的要求。

2．被告、被诉事由、前置程序及限制要件

依据1973年的《清洁水法》第505条授权任何人当自己利益受到有害影响时，有权根据民事诉讼，控告排污者违反法律规定的标准，或者控告环保局没有采取有效措施执行法律规定[3]。由此可见，美国公民诉讼的被告大致有两类，一为排污者，包括各种污染源，如私人企业、各行政机关等，起诉事由为污染者违反法定或主管机关核定的污染防治义务；二为环境保护署署长，起诉事由为环境保护署署长疏于执行保护环境等法定义务。可以看出，原告并不能仅仅依据具有起诉权就能真正获得法院对案件的受理，被诉事由必须有可审查性才行。也就是说，被诉事由必须是属于司法裁决的事由。实践中美国ENGO诉讼多是以对行政机关的不作为提起的诉讼。

对行政机关的不作为提起的诉讼主要是以环境保护署署长为被告的公民诉讼。如果联邦环境保护署署长应当采取某些措施或者履行某种义务而未采取有效措施或者履行某种义务，那么公民可以以环境保护署署长为被告提起公民诉讼，公民被视为“私人检察总长”，与政府的职能相对应而存在，使环保主义者拥有了能与政府抗衡的力量。实践中美国的ENGO十分重视应用公民诉讼来监督联邦环保机关的行为，在实施环境法律法规中发挥着重要作用，如野生生物保护组织诉美国联邦环境保护局案（Defenders ofWildlife v. United States EPA，450F. 3d 394)[4]。

实践中美国ENGO通过公民诉讼把有限的时间、财力和精力用在促使政府完善或执行环境法规上，ENGO原则上针对与其宗旨相关的行政行为提起诉讼。实践中环保团体主要致力于运用公民诉讼来监督政府行为，且基本上针对行政机关的环境保护不作为提起诉讼，行政机关的作为义务成为重要的诉讼要件，其以环境保护署署长为被告的公民诉讼一般限于政府的非自由裁量行为。由于美国立法于多处场合明确规定主管机关依法公布各种污染标准或具体采行某一作为的期限，ENGO于是便运用公民诉讼要求法院命令主管机关依法定期限采取行动。鉴于公民诉讼的目的主要在于监督执法，参议院立法时加入事先告知前置程序条款，规定公民诉讼于提起前60日告知即将成为被告的污染者或主管机关后才可正式起诉。环境公民诉讼条款一般规定，对于环境公民诉讼的原告发出起诉前的通知，如果执行联邦环境法律的行政机构对于起诉通知中涉及的违法行为，已经采取或正在采取一定的实施法律行为，那么，公民诉讼将会受到阻止。然而，60日的要件在立法上多有例外规定，例如有关毒性污染物或紧急事件等的免告知程序。

美国公民诉讼的被诉理由中还有一个值得注意的地方，即它对环境影响评价的重视。美国环境政策法要求联邦机构为每个主要的联邦政府的行动准备一个环境影响说明书，以要求政府“三思而后行”。这里的环境影响报告书被设计为两种用途：其一，政府决策中注入环境因素，告诉这项议案的决策者的环境效应的效果及可行性；其二，让环境影响评价对公众充分地公开[5]。由于美国行政程序法对司法审查采取开放的态度，原则上对行政机关的行为都可以审查，其环评程序为公民提供了一个为环境诉讼提供证据的机会，使ENGO提起环境公益诉讼更加可行。

3．管辖法院、公民调查权、裁判结果及费用

美国环境公益诉讼中的管辖法院依被告的不同而有别。根据联邦《清洁空气法》，以环境保护署署长为被告的诉讼案件由哥伦比亚特区的巡回法院管辖。以污染源为被告的环境诉讼由污染所在地或违法事实发生地的联邦地方法院管辖。在司法实践中，为了便于公民诉讼的顺利进行，法院可以授权作为原告的公民在合理时间内进入被告污染源所在地自行进行调查取证，赋予公民调查权，即使一般的公民诉讼条款均未在法律上对公民对污染者违法事实的调查权问题作出明文规定。

依照各污染防治法律的公民诉讼条款，法院的裁判结果主要有两种：(1)强制令。强制令是法院判决所采取的最严厉的措施。所有的环境法规都允许公民诉讼原告请求法院禁令，包括停止污染行为或要求行政机关采取具体措施以贯彻法律要求；(2)罚金。由行政机关或公民诉讼人提出请求，由法院判罚被告一定数量的金钱。根据美国国家环保局（EPA）的《民事处罚政策》，规定了判处罚款所依据的因素，一是违法者从其违法行为中获取的经济利益，一是其对环境造成的危害程度。但在处罚时还应依据其他因素对罚款进行调整，这些因素包括违法者故意或疏忽的程度、其守法状况以及偿付能力。1987年修改后的《清洁水法》将数额提高到日课至25 ， 000美元，大大增加了公民诉讼的威吓力。罚金均交国库，而不是判归原告，不同于民事罚款和行政处罚。

公民诉讼采取特殊的诉讼费用的负担规则。环境公益诉讼的目的并非公民为了个人利益而要求损害赔偿，而是为了维护公共利益，督促政府或受制者积极采取某些促进公益的法定行为。但是，作为原告的公民必然要支付一定的诉讼费用，而这对于公民来说是不公平的。基于司法公正利益的要求，在美国的各项环境法规中，所有的公民诉讼条款均特别地授权法院斟酌判定律师费用及其他诉讼费用与任何一方当事人，只要法院认为该决定是合适的。除了律师费用外，法院还可以自由裁量专家鉴定费等。

（二）印度

1. ENGO的原告资格

对于诉讼资格问题，印度法院遵从的是充分利益标准，但对于授予诉讼资格的充分利益是什么，由法官在每一起具体案件中决定。印度最高法院在许多案件中承认非官方志愿组织提起环境诉讼的权利，相应地，许多志愿组织也成功地向法院提起了环境诉讼。印度法院没有要求作为原告的ENGO证明被告的行为引起了他们事实上的损害或其成员受到事实上的损害，采取了比美国等发达国家更宽松的起诉资格。

在1984年的Bandhuya Muki Morcha v．India案{7}中，帕格瓦蒂法官阐明，鉴于受害人知识水平和权利意识的欠缺以及可利用资源的匮乏，应该允许具有公共意识的公民或者相关社会团体帮助他们接近法院，获得正义，并且重新设置相应的程序。在控制行政权力的压力日益增大的情形下，最高院继续扩大原告资格，允许自身利益未受侵害的公民基于公共利益而提起诉讼。

在S. P. Gupta v. Union of India案[6]中，帕格瓦蒂法官在上述基础上又前进了一步，即使没有专门的损害，任何公民都可以公民资格提起诉讼，要求对侵害公益的行为和法律规定的落实情况进行审查。

在恒河污染案[7]中，最高院支持了德里居民作为原告，起诉政府因长期不作为而导致的恒河严重受污染，此案的判决正式确立了公民原告资格，判决指出由于原告的目的在于保护所有使用恒河水的人的生命和健康，他的起诉权是无可争议的，恒河污染损害的是公共利益，该损害范围广，且针对不特定多数群体，因此，允许任何人通过公益诉讼阻止该损害的发生是合理的。原告有权通过法院要求行政机关和根据水法组织的委员会履行相关法律赋予它们责任，即保证法律和政策的实施。由此可见，印度放开了原告资格，将环境公益诉讼的起诉资格赋予给了所有公民，有公共意识的相关社会团体都可以提起公益诉讼来实施弱势群体的集体权利，并认为程序从属于正义，它不应该阻碍弱势群体获得司法公正的权利，应采取灵活的诉讼主体资格政策，体现了印度在公益保护上的司法能动主义。

2．被告、被诉事由、起诉程序及调查机制

在印度的公益诉讼制度中，当公益受到影响时，不能单独针对个人提起公益诉讼，只能对中央政府和市政当局等国家机构提起公益诉讼，但私人当事方可以作为共同被告加入到公益诉讼中{8}。印度的公益诉讼一定程度上带有司法审查的特点，重点放在了政府的违法行为、行政机关的不轨行为等方面。印度公益诉讼相当于中国概念中的宪法诉讼和公益行政诉讼两部分内容，因为它不关注私人集团所造成的公共利益损害。由于印度公益诉讼包涵宪法诉讼，这样就可以对抽象行政行为甚至立法行为进行司法审查。在Maneka Gandhi V Union of India案[8]的判决中，最高院指出，法院可以对任何立法进行严格司法审查，甚至可以仅仅基于正当程序条款本身的内容。

印度承认非正式程序的合法性，最高法院和高等法院经常把写给法院、个别法官或法庭的信件视为令状申请书，这被称为“书信管辖权”{9}。如台拉登采石场案（Rural Lit-igation and Entitlement Kendra， Dehradun v. State of UttarPradesh)[9]就是由凯恩达写给最高法院的一封书信而开始的，最高法院视其为令状申请书。环境公益诉讼中的环境问题具有一定的专业性，法院可能缺乏相应的专业知识。因此尽管法律并没有规定对诉讼中涉及的专业事实进行调查，但是印度法院在实践中也发展了一套技术性措施，任命调查专员或委员会进行调查并得出最终结论提交法官。这样的调查机制使得环境公益诉讼更加便利。

3管辖法院、救济方式、举证及执行监督

印度高等法院和最高法院对公益诉讼案件都有管辖权。在实践中，如果案件涉及法律上的错误，一般由各邦高等法院受理。如果涉及基本权利受侵犯时，根据宪法一般由高等法院或最高法院受理。在案件管辖上，还可以根据受影响人数的多少来决定管辖法院。如果受影响的人数规模大，可以直接到最高法院起诉。在环境公益诉讼中，案件的受理、审理过程、调查取证等，都由法官主导，实行职权主义，处处体现着司法能动主义倾向。

印度的环境公益诉讼制度的救济方式主要是临时命令。临时命令是法院采取的临时救济措施，与申请人是否提出权利请求、被告是否具有主观过错无关，主要目的是立即、全面地排除公共危害或救济受害人。因此这类命令在印度又被称为“无权利的救济”。印度法官不仅可以创造像临时命令这样的特别救济方式以容纳公共利益外，对判决拥有广泛的裁量权。在西里拉姆气体泄漏案（M. C.Mehtav．State of Shriram Food and Fertilizer Industries)[10]中，因情况紧急，法院命令关闭了工厂，接着命令工厂在遵守法院命令的管束下重新营业，所有这些措施都是在气体泄漏后不到10个星期内的。

诉讼资格扩展和书信管辖权的确立实际上意味着环境诉讼申请人的证据负担的减轻。由于环境公益诉讼的申请人可以是与案件无利害关系的个人或团体，他们不可能熟悉案件事实，那些以书信形式提交的令状申请书包含的信息非常有限。在这种情况下，审理案件的法官通常的做法是要求有关的政府机构提供详细、全面的书面证词。另外，印度设立执行监督机构（Comissions of Implemention）或委任监督人员，定期对执行情况作出调查，并向最高法院提交调查报告。

三、借鉴意义

（一）ENGO的原告资格

美国和印度都对ENGO采取了较宽松的诉讼条件，以弥补主管机关执法上的疏漏，授予环保团体起诉权可以使其更好地为环境公益诉讼效力，反映了其对ENGO法律地位的承认和司法力量的重视。而中国对ENGO的登记注册管理及日常性管理实行登记部门和业务主管部门双重负责的体制与环境公益诉讼建制目的相违背，不利于仍然比较弱小的ENGO的发展，美国印度在肯定ENGO的原告资格方面的借鉴意义有如下两点。

其一，ENGO不必经过许可即可成立，也不必经过一道认许程序以决定其是否可以提起环境公益诉讼，应放开手脚任其发展。鉴于中国草根性的ENGO严重不足以及政府环境保护频频失灵的现状，应允许高度随机性的ENGO成为环境公益诉讼主体，只有这样才可以更好地纠正环境保护政府和市场双重失灵。也就是说，只有让民间环保组织拥有可以与政府对话的地位和资格，使其成为完全独立的环境公益诉讼主体，才有利于责任政府的建设以维护环境执法的公正性和良好的环境行政秩序，这也是环境民主的当然要求。

其二，适当放宽ENGO原告适格的要求。在ENGO起诉的利害关系认定上，实际损害可以不再局限于经济上的损害，应承认环境舒适的损害符合实际损害要件，并且EN-GO只要能具体指出其成员有环境损害就可提起诉讼，或者只要被告违反了某一个具体的环境法律，法院就可以认定一个环境损害，原告可以从这个违法行为合理地证明自己所关注的环境利益的损害。因为司法是正义的最终救济手段，中国的法院不应该对日益严重恶化的生态环境不管不问。由于自我监督往往具有医不自治的缺陷，在政府环境保护频频失灵的今天，与其大谈启动责任问责制以寻求系统内部的自我监督，不如大力发展民间监督，发挥ENGO环境公益诉讼的作用，这也是中国传统司法职权主义模式的优势所在。

（二）被告、诉因及诉讼程序

就被告与诉因来看，美国ENGO诉讼多是以对行政机关的不作为提起的诉讼的做法和印度当公益受到影响时不能单独针对个人提起公益诉讼的做法具有借鉴意义。一般而言，ENGO与政府的职能相对应而存在，ENGO通过公益诉讼把有限的时间、财力和精力用在促使政府完善或执行环境法规上，显然比直接用在监督一个个污染源上更有效率。中国目前的环境问题很大一部分是因为行政机关的环境保护不作为，督促行政机关切实履行环境保护监管义务已成为迫在眉睫的大事，ENGO环境公益诉讼应是切实可行的重要途径。

因此，中国ENGO公益诉讼的重点也应放在促使政府完善或执行环境法规上，而不是直接用在监督一个个污染源上，即使当中国ENGO公益诉讼以污染源为报告时，其目的也应是为了更好地监督政府行为。中国ENGO环境公益诉讼应主要针对行政机关的行为（一般限于政府的非自由裁量行为），特别是环境影响评价行为，中国环评法至今没有环境公益诉讼的相关规定的确是一大缺憾。由于环境影响评价深富环境预防意义，ENGO将力量投入有关环境影响评价诉讼是其参与环境公益诉讼途径的合理选择。当然，由于中国与美国在环境保护行政管理上的差别，中国ENGO公益诉讼的监督对象不仅包括各污染源和环境保护主管部门的管理行为，其他对环境有较大影响的自然资源管理部门（如水利局等）的管理行为也应在其环境公益诉讼监督之下，以求有利于解决中国“环保不下水，水利不上岸”的怪现象及环境保护局长难当的局面。

在程序方面，美国具有ENGO针对行政机关的不作为的公益诉讼的事先告知前置程序条款，由于其不仅可以防范政府疏于环境执法，而且可以有效防止环境公益诉讼的滥用，具有较大的借鉴意义。由于NGO环境公益诉讼主要目的是通过监督主管机关的政府行为而达到环境保护之目的，中国ENGO公益诉讼应设立公益诉讼的事先告知前置程序，督促主管机关积极履行职责，不仅可以提高ENGO活动的效率，而且有利于维护环境行政管理秩序，并节约司法资源。

与美国法院可以授权作为原告的公民在合理时间内进人被告污染源所在地自行进行调查取证相比，印度承认“书信管辖权”以及任命调查专员或委员会对环境公益诉讼中的专业性环境问题进行调查的调查机制，对中国EN-GO诉讼更有借鉴意义。因为中国有不少的穷人和文盲等弱势群体的环境利益常被侵害而无力自我保护，承认“书信管辖权”可以使法院的大门向这些弱势群体敞开。由于目前中国法院大多数法官中对高技术性的环境问题还不能很好把握，采用任命调查专员或委员会对环境公益诉讼中的专业性环境问题进行调查的调查，可以帮助法院解决环境公益诉讼裁判中的高技术性问题，也可以更好地发挥环境公益诉讼的风险预防功能。

（三）管辖法院、费用、举证、救济方式及执行监督

由于环境公益诉讼目的主要在于借助法院督促主管机关落实环境法律，在此基础上帮助弱者实现环境正义，美国环境公益诉讼中的管辖法院依被告的不同而有别的做法与印度高等法院和最高法院对公益诉讼案件依据案件性质分别管辖的做法都具有借鉴意义。根据中国法院系统设置及法院负担能力，环境公益诉讼案件应由被告所在地的中级以上法院管辖，可以主要由高等法院管辖，中级法院、高等法院和最高法院依案件性质不同而有所分工。

因ENGO环境公益诉讼的目的并非为了团体利益而要求损害赔偿，而是为了维护公共利益，应借鉴美国采取特殊的诉讼费用的负担规则。为了鼓励中国ENGO和广大公众借环境公益诉讼积极参与环境法律的执行，考虑到中国ENGO普遍面临严重的资金困境，可适当减免诉讼费，建立律师援助制度和诉讼费用援助制度，并授权法院斟酌判定律师费用及其他诉讼费用与对环境公益的促进有贡献的原告。

由于NGO环境公益诉讼的原告可以是与案件无利害关系的团体，他们可能不熟悉案件事实，因此应借鉴美国和印度的特殊的证据规则，举证责任的分配应采取有利于原告的原则，在ENGO能证明污染或违法行为存在的条件下，主要由有关的政府机构和污染源提供详细、全面的书面证词。

就救济方式而言，印度的临时命令和美国的强制令和罚金可以适当借鉴。临时命令具有立即、全面地排除公共危害或救济受害人的作用。法院的强制令，可以要求行政机关采取具体措施以贯彻法律要求。对违法者课以罚金，如果罚金的数额较大，就会具有较强的威慑力。考虑这个ENGO公益诉讼的实际需要，罚金应主要上交国库外，应适当留一点份额用以奖励对环境公益有贡献的ENGO原告。由于中国法院判决执行难的问题特别突出，可以适当借鉴印度的做法，设立执行监督机构或委任监督人员，定期对执行情况作出调查，并向最高法院提交调查报告。

为了ENGO环境公益诉讼制度能达到一个良好的运作成果，在兼顾中国法律制度与美国和印度差异的情况下，在ENGO起诉资格、被告、诉因、诉讼程序、管辖法院、费用、举证、救济方式及执行监督等方面应适当引进美国和印度ENGO环境公益诉讼的先进经验，同时改进中国ENGO管理制度，扩大ENGO规模。鉴于中国ENGO比较弱小且ENGO环境公益诉讼面临许多制度性困境，且不同领域环保问题各具特性，各污染防治法可以分别规定相关ENGO环境公益诉讼条款。建议在水污染防治法领域先试行EN-GO环境公益诉讼，再逐步扩大至空气污染、固体废物污染等领域。 【注释】

[1]ENGO( environmental non-governmental organization)，是指环境保护非政府组织。

[2] ipsofactoj. com/international/2000/Part7/int2OOO(7）-002. htm，最后登录时间2009年5月19日。

[3]Clean Water Act( 1973) ， Section 505 (a)．Citizen Suits.

[4]bulk. resource. org/courts. gov/c/F3/450/450. F3d.394.03-72894.03-71439. html.

[5]See， e. g. ， Robertson v. Methow Valley Citizens Council， 490 U. S. 332， 350（1989)．

[6] legalserviceindia. com/article/1265-M. C-Mehta-v. o-India. html.

[7]See， e. g. ， M. C. Mehta v. of india， AIR 1988 SC 1037

[8] manupatrainternational. in/supremecourt/1950-1979/scl978/s780133.htm.

[9]http : //vlex. in/vid/rural-litigation-entitlement-kendra-29681919．或 elaw. org/node/2671.

[10] legalserviceindia. com/article/1265-M. C-Mehta-v. of-India. html.

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篇（8）

一、检察机关代表国家提起民事诉讼的法理依据

首先,检察机关本身就是国家利益和社会公共利益的代言人。17 世纪路易十四时法国将国王的律师和人定名为总检察官,这就是西方检察制度的最早形式。从产生到现在,大多数国家在设置检察机关时都始终将其定位于公共利益代言人。其次,检察机关的权威性说明它适合提起某类民事诉讼,如公益诉讼。作为弱势群体的受害者和拥有强大经济、政治实力作后盾的企业、政府之间进行的是“不对称”的诉讼,受害方常因承受压力过大被迫放弃诉讼。而凭借自身的司法资源,检察机关完全有能力在公益诉讼中单独启动诉讼程序,使侵害者最终得到应有的制裁。再次,检察机关具有“超脱性”。在诉讼中,检察机关与案件无直接利害关系,这更能保证其以超脱的姿态着眼于维护公益权利,而不至于沦为专为受害方牟利的“人”,不至于因追求个人的利益而与侵害方同流合污。最后,检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍,检察机关人员熟悉法律,能有效地运用法律手段维护应当被法律保护的利益。

我国《宪法》第129条规定:检察机关是我国法律监督机关,《民事诉讼法》第14条规定:检察机关有权对民事审判活动实行监督,第15条规定:机关、社会团体、企业事业单位对损害 国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位和个人向人民法院。《刑事诉讼法》第99 条第2款规定:如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事。此外,《民事诉讼法》第208条规定了检察机关的抗诉权。从我国的法律规定可以得出结论:检察机关是国家法律监督机关;检察机关可以监督民事审判活动;检察机关对损害国家、集体或者个人民事权益的行为可以支持受损害的单位或者个人向人民法院;在刑事诉讼中,对损害国家、集体利益的行为可以提起刑事附带民事。检察机关对事实认定错误、法律适用错误的生效民事、行政判决可以提出抗诉。检察机关作为提起民事的法律主体,既能最大限度地维护国家社会公益、维护法律秩序,又符合民事诉讼法的发展要求,无疑是提起民事诉讼的最佳法律主体。

二、国外检察机关提起民事制度的立法例

检察机关提起民事这一制度,最早始于大陆法系的法国。18 世纪大革命后,法国就规定了检察机关参与民事制度。1806年法国《法国民事法》赋予检察机关在公法秩序受到损害时,有权为维护公法秩序而提起民事(法国现行《民事法》第423条规定,除法律有特别规定之情形外,在实施妨害公共之诉时,检察院得为维护公共秩序进行诉讼),检察机关由此介入经济争议的审理过程,随后资本主义国家纷纷效仿,无论是大陆法系还是英美法系,检察机关都作为“最高法律秩序和道德秩序的代表者”,以保护公益为依据,对民事争执和经济纠纷进行干预。大陆法系和英美法系的国家都陆续规定了检察机关可以作为国家的代表,提起公益诉讼。1877年和1976年的德国民事法规定,检察官对于婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件等都可以提讼,或者参加诉讼,可以独立地提出申诉并提起上诉。在英国,检察长在民事中代表政府或应诉,私人或私人组织只有在取得检察长同意后才可就限制干扰公共权利,迫使被告遵守公共义务的情况提讼。如今,检察机关以公益代表的身份参加民事行政诉讼履行职能已为越来越多的国家法律制度所采纳。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公职选举法》、《民事法》、《破产法》、《非讼案件程序法》等法律中规定了检察官提起民事的制度。新加坡国家检察署于1997年成立民事行政检察处,专司民事行政公益诉讼的提起职能。此外,社会主义国家也先后规定了该项制度。前苏联是率先实行检察机关提起民事制度的社会主义国家。继前苏联之后,保加利亚、波兰、捷克斯洛伐克、匈牙利等东欧国家民事法典,对检察机关提起民事,均做了明确的规定。越南检察机关设有民事监督局,负责对民事审判、行政审判等诉讼活动的监督,检察机关可以作为民事、行政原告。

这些国家的立法和司法实践表明,检察机关提起民事是切实可行的,且已成为世界立法的潮流和趋势。虽然这两大法系在检察机关参与民事的方式、作用、地位有不同之处,但在具体的法律规定中有三个相同点:一是检察机关参与民事的方式主要有直接提讼和参与诉讼两种方式;二是对检察机关参与民事的范围,除前苏联规定的更为广泛外,大多数国家都限制在涉及国家利益、社会公共利益和公民重大权益且可能影响公益的案件;三是关于检察机关在民事中的地位,一般规定检察长可以成为诉讼当事人或诉讼参与人,并几乎享有当事人和诉讼参与人一样的权利,但不承担任何实体后果。

三、检察机关提起民事诉讼应注意的问题

(一)不得违反正当程序的基本规则

按照程序公正的最低限度要求,法官在审判中不得存有任何偏私,而且须在外观上使任何正直的人不对其中立性抱有任何合理的怀疑;法官必须给予所有与案件结局有着直接利害关系的人有充分陈述意见的机会,并且对各方的意见和证据平等对待,否则他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法体制下,由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中,其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保;其特殊的地位和诉讼权利(权力)也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。因此检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼,不得违反正当程序的基本规则,避免对公众严格依法办事的法律意识产生消极影响。

(二)应当遵循以下原则

第一,意思自治原则。检察机关的权毕竟不同于公民、法人的权。不可能也没必要所有的公益诉讼案件都由检察机关来提起。检察机关提起民事诉讼,必须坚持以“公益”为中心,严格限制其案件范围,避免其不尊重当事人的意思自治或将自己的意志强加于当事人,而包办当事人的一切事情。第二,最后与最佳救济原则。对于危害国家、社会公益的民事违法案件不是一律要引入检察机关民事手段,而是原则上由政府主管部门主动处置为好。只有在政府监管不力或存在救济障碍的情况下,检察机关才介入。第三,刑事附带优先原则。尽可能以刑事公诉作为优先考虑的方向,并在刑事公诉中注意发现需要提起附带民事诉讼的案源。

四、我国检察机关民事制度之构建

检察机关在国家机关中的法律监督地位,决定了其是代表国家利益和社会公共利益最合适的诉讼主体,由检察机关参与和提起民事公益诉讼,能够弥补我国现行诉讼制度中的不足。然而,构建我国的检察机关民事制度,无论在法律理念还是在法律制度方面都面临一些困难。因此,当务之急是要根据我国的实际情况规定检察机关提起公益诉讼的具体操作程序。

(一)管辖范围

检察机关提起民事诉讼的范围应当有一定的限制,它应当区分主次、轻重,只对那些涉及国家利益、社会公共利益或公民重大权益而影响较大的案件提起民事诉讼。主要有以下几类:第一,侵犯国有、集体所有的资产,造成国有、集体资产流失严重的案件;第二,破坏自然资源,造成环境污染的案件;第三,严重扰乱市场经济秩序,妨害国家宏观经济管理,侵害社会公共利益的案件;第四,严重侵犯弱势群体如妇女、老人和未成年人合法权益的案件等。

(二)案件来源

1.群众举报;2.检察机关也可以自己发现线索,如与本院未检、批捕、反渎等部门建立联系,及时提供此类案件线索。

(三)检察机关提起民事的法律地位

篇（9）

公民诉讼制度诞生于20世纪70年代，是美国环境保护运动的产物。美国国会为了弥补政府在治理环境中的失灵现象，规定了公民诉讼制度。1970年的《清洁空气法》和1972年的《清洁水法》以公民诉讼条款的形式规定了环境公民诉讼。现在，大部分美国联邦环境法律都规定了公民诉讼制度，在保护环境方面发挥了制度价值，值得我国借鉴。

一、 公民诉讼制度

公民诉讼没有统一的概念，归纳总结为：美国联邦或者州法律、行政规章中规定了公民诉讼条款的，为了维护该法律的实施，依公民诉讼条款的授权，任何美国公民有权代表自己对违反该项环境法律、法规的违法行为人或者机构（包括政府机构）提起诉讼。

（一）公民诉讼的原告

公民诉讼的原告资格范围较为广泛。法律规定公民诉讼的原告是“任何人”，不同的法律对“任何人”的界定范围不同。如《资源保护和再生法》把“任何人”界定为包括个人、信托基金机构、商号、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社团、州政府、市、镇等市政当局、州委员会、州政府机构、任何洲际法律实体（包括所有的部门和机构）和美国联邦政府的任何机构 。1986年最高法院在一个判例中将美国政府排除在原告范围之外，所以在公民诉讼中，原告主要是除政府和政府机构以外的私主体，这与公民诉讼制度以公众监督、公众参与的立法目的一致。

（二）公民诉讼的案件范围

哪些案件可以提起公民诉讼？美国的公民诉讼可诉范围受到法律严格界定，美国公民或者组织只能在规定了公民诉讼条款的法律领域提起公民诉讼，没有规定公民诉讼条款的法律领域就不存在公民诉讼制度，即只有《清洁空气法》《濒危野生动物法》等包含了公民诉讼条款的16部法律领域存在公民诉讼可能，而在《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》等法律领域不存在公民诉讼制度，因为这些法律没有公民诉讼条款。公民诉讼条款所规定的可以提起公民诉讼的案件包括：（1）针对违反授予公民诉讼的联邦或州环境法律条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为 ，包括针对污染者提起的公民执行之诉和针对行政机关的行政行为提起的“司法审查诉讼”。（2）针对行政机关的“督促履职之诉”是以联邦或州环境法律的行政执法机关的不作为违法行为提起的公民诉讼。

（三）被告和诉讼类型

公民诉讼的被告由法律明确规定。一般来说，公民诉讼的被告包括了私主体和公主体，即个人、民间组织和美国政府、政府机构都有可能称为公民诉讼的被告，具体范围由每一部法律具体规定。美国的诉讼类型划分与我国不同，公民诉讼的属于美国法律制度体系中的“民事诉讼”。在美国的法律制度体系中，“诉讼”分为“刑事诉讼”与“民事诉讼”两类。刑事诉讼指依据刑事法律提起的诉讼，而民事诉讼则是指除刑事诉讼外，在美国法院提起的其他所有诉讼。美国的民事诉讼不仅包括私法领域内的侵权、合同或其他民事纠纷等普民事诉讼，还包括属于公法领域内的涉及公共利益的诉讼 即行政诉讼。

（四）公民诉讼的限制

美国法律对公民诉讼的提起设置了一定的限制。公民诉讼的提起受到前置通知程序的限制。在美国联邦法律的公民诉讼条款中规定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民诉讼的原告有提起公民诉讼之意图，首先应该在起诉前将被控违法行为以及自己起诉之意图向违法行为人和政府主管部门发出通知，在原告发出通知之日起一定期限内，任何人不得提起环境公民诉讼。

公民诉讼还会受到行政机关勤勉地实施法律的限制。也就是说，如果联邦环境法律的执行机构或违法者针对符合公民诉讼条款可诉范围的违法行为，已经或正在采取一定的实施法律行为，那么，公民诉讼将会受到阻止。

（五）管辖法院和诉讼费用的负担

公民诉讼由被控违法行为发生地或其他被控事项发生地所在区域的联邦地区法院。在诉讼费用的承担方面，美国联邦最高法院于1796年基于公平、正义理念确立的“美国规则”，规定诉讼当事人无论其是胜诉方还是败诉方均需各自承担诉讼费用。公民诉讼中，诉讼费用一般比较高昂，有些公民诉讼案件长达十几年的审理过程中，当事人支付各项诉讼费就达到百万美元。严格适用“美国规则”会使美国公众对公民诉讼望而却步。为了激励、促进公共政策的私体执行，国会规定了公民诉讼的“律师费转移制度”。即法官可以根据案情在有合适的理由的情况下，将诉讼费判由任何一方当事人承担，或将胜诉方或实质胜诉的律师费判由败诉方负担。突出和激励公众参与的积极性。

二、我国环境公益诉讼的构建

我国是成文法国家，法律作为司法机关和公民行为的指引必须明确具体，法律模糊带来的弊端会导致实施障碍，最终影响法律的威信，我国的环境公益诉讼制度正面临这一状况，有必要完善之。借鉴美国的环境公民诉讼制度，构建我国的环境公益诉讼制度应当从立法上完善一下几个方面：

（一）明确环境公益诉讼案件范围

环境公益诉讼在诉讼主体资格上明显区别于其他私益诉讼，基于此特点该制度所采取的诉讼程序等也会异于私益诉讼，明确环境公益诉讼的案件范围即哪些案件可以提起环境公益诉讼可以适用公益诉讼特别程序非常重要。我国的诉讼程序法都规定了相应的案件范围，作为原告起诉和法院受理的依据，进行法律的适用。

美国的公民诉讼是在法律中直接规定公民诉讼条款，通过授权进行公民诉讼的公民诉讼条款明确相受案范围。我国立法可以参考这一模式，立法机关可以针对相关法律进行修订，在《环境保护法》等环境资源法律和民诉法、行政诉讼法中添加环境公益诉讼条款。通过法律条文授权具体的环境损害可以提起环境公益诉讼，如在我国《水污染防治法》的中规定：第九条排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标 。公民或者社会团体可以对超过国家或者地方标准的排污单位或个人提起环境公益诉讼。又如在《环境保护法》中可以规定“为了保护本国的空气、水、土地或其他自然资源等环境公共利益免受污染、损害或破坏，任何公民或社会团体可以对损害环境公共利益或则将会损害环境公共利益的行为提起环境公益诉讼。”

依照公民诉讼条款所制定的环境公益诉讼条款受案范围明确、具体，公民或社会团体只有在环境法律规定环境公益诉讼条款时才能救该法依据该条款提起环境公益诉讼，没有环境公益诉讼条款的授权则不能提起环境公益诉讼，避免了案件范围的模糊性，指引性和可操作性强。法律修改压力下，值得借鉴。

（二）突出公众参与，扩大原告主体范围

美国的公民诉讼制度是在公众大规模的环境保护运动中诞生的，公众参与、公众监督是这一制度的特色。环境公共利益本身涉及广泛的社会公众，构建这一制度必然以公众参与为核心，否则就失去了其本来的价值。环境公益诉讼的性质决定了它的原告范围较为广泛，我国的环境法和诉讼法对公益诉讼的原告并没有做明确的规定，仅是《环保法》第58条对社会团体提起公益诉讼作出了规定，没有涉及其他原告。造成司法实践中不同法院对提起环境公益诉讼的同一原告态度不同。参照美国公民诉讼制度，突出公众监督、公众参与，我国环境公益诉讼制度原告：

1.环境民事公益诉讼中的原告范围。环境民事公益诉讼是针对污染环境、破坏环境、降低环境价值等侵权行为进行的损失赔偿诉讼，通过诉讼获得环境赔偿金或者补偿金可以用于生态恢复和补偿，环境民事公益诉讼的原告范围应当尽量广泛，增强社会监督，弥补政府执法不足和行政罚款的数额过低等缺陷。另外我国现阶段信息公开不足也要求环境民事公益诉讼的原告范围广泛。应当包括公民、社会团体、对自然环境负有监管职责的国家行政管理机关。

2.环境行政公益诉讼的原告范围。环境行政公益诉讼是针对国家行政管理机关侵害环境公益的行政违法行为所提起的行政诉讼，行政诉讼的被告特定为国家机关或授权行政行政权的组织，在原告范围上略窄于环境民事公益诉讼，应当包括公民、法人、社会团体等私主体。

在我国的环境公益诉讼实践中，检察机关也可以作为原告提起环境公益诉讼，越来越多学者认为检察机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体。根据我国宪法和法律的规定，代表环境公共利益的国家机关并非检察机关。如《环境保护法》明确规定国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有权的机关。而且根据宪法、检察院组织法等法律，检察机关的主要工作职能是负责刑事公诉和法律监督，它应当从打击犯罪和监督法律实施领域维护公共利益。如果赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，不仅会加大检察机关的工作负担，而且会使其自身即担任原告又担任法律监督者，造成权力体系混乱。在法律专业化时代，检察机关相对于其他主体不具有环境保护专业知识优势，所以，不应当赋予检察机关原告资格。

（三）环境公益诉讼的被告与诉讼类型

美国公民诉讼的被告既包括了普通民事主体，也包括了美国政府机构等行政机关。由于美国的诉讼类型与我国不同，所以美国公民诉讼属于“民事诉讼”范畴。我国是依据被告以及适用法律不同将诉讼划分为民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三种类型。依据公民诉讼中的被告不同，按照我国法律分别适用民事诉讼法和行政诉讼法。所以我国的环境公益诉讼依据被告的不同可以划分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。

（四）设置环境公益诉讼前置程序

公民环境诉讼中，为了提高解决纠纷的效率，防止无意义的诉讼，对公民诉讼作了限制。在我国《环境法》修正案的审议过程中，立法机关没有赋予公民原告资格，主要出于防止滥用诉讼权利的情况。为防止滥诉情况，可以借鉴公民诉讼中的限制条款，为我国的环境公益诉讼设置前置程序。

对于原告提起环境公益诉讼设置提前通知程序和勤勉地执行法律的督促程序。

1.在环境民事公益诉讼中，原告在提起公民诉讼前，必须向违法行为人、当地环境保护行政机关发出通知，告知将要对违法者的行为提起环境公益诉讼。在通知发出之日起六十日内，不得提起环境公益诉讼。通知程序是提起环境民事公益诉讼不可逾越的，如果公益诉讼原告没有履行通知程序直接提起公益诉讼，法院可以拒绝受理。起诉前的通知程序可以是违法者知晓其即将被起诉的情况，及时纠正其违法行为，减少对环境的损害，同时可以弥补政府的执法漏洞，加强行政监管。

2.在环境行政公益诉讼中，设置提前通知程序和勤勉执法督促程序。公益诉讼原告针对行政侵权行为提起环境公益诉讼，应当提前60天通知作出违法行政行为的行政机关，行政机关可以及时的纠正其违法行为，消除不良影响。如果行为机关在通知期限内，完全消除不良影响，原告不能针对同一违法行为不再提起环境公益诉讼。环境公益诉讼原告对负有相应管理职责的行政机关的不作为提起公益诉讼，必须先提起勤勉执法督促程序，原告提前60天通知不作为行政机关，如果行政机关在通知期限内积极作为，履行监管职责，原告不能针对不作为行政行为提起环境公益诉讼。

法制与社会

在我国环境侵权由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。现有诉讼程序法中仅涉及案件受理费的负担，通常律师费用由双方当事人各自负担。环境公益诉讼的特点案件本身复杂、取证难、鉴定费用高、律师费用高，由与案件没有直接利害关系的公民、社会团体负担这笔费用不仅会造成实质的不公平，还会打击公众提起环境公益诉讼的积极性。可以借鉴公民诉讼的“律师费用转移制度”，建立我国环境公益诉讼的“诉讼费用转移制度”，即在环境公益诉讼案件中，法院可以依法律规定，将诉讼费用（包括案件受理费、律师费、鉴定费等）判由一方当事人承担，或依据法律规定将诉讼费判由实质的败诉方承担，一方当事人或者实质败诉方通常是污染行为人。

篇（10）

一、概念分析

公益诉讼包括民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事公益诉讼。关于民事诉讼中的公益诉讼的概念定义，学界观点并不统一，大致有以下两种观点：第一种观点认为，民事公益诉讼就是指人民检察院认为公民、法人、其他组织的行为触犯了民事法律的有关规定，损害了国家或社会公众的民事合法权益，基于其法律监督职能，代表国家或社会公众向法院提讼，追究违法者民事责任。这种观点认为提起民事公益诉讼的主体只能是检察机关，检察机关作为国家的法律监督机关，只有检察院才能代表国家和社会公众提讼，同时也只有检察机关能够担当起保护公共利益的重任，公民个人和民间组织不能成为民事公益诉讼的提起主体。第二种观点认为，民事公益诉讼是指国家特定机关、社会组织以及公民个人，对侵害社会公共利益的民事违法行为，可以代表国家或社会，直接以原告的身份向人民法院提起民事公益诉讼。该观点认为民事公益诉讼的提起主体应该包括：特定的国家机关（人民检察院）、民间组织和公民个人。这种观点最大的不同是，能够提起民事公益诉讼的主体不是单一的，而是多元的、开放的，民间组织和公民个人理所当然成为提起民事公益诉讼的合法主体。2013年1月1日起正式实施的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”从具体的法条可以看出，我国目前的立法是属于第二种观点的，事公益诉讼的原告资格目前仅限于法律规定的机关和有关组织，例如具体到环境公益诉讼就可以由环保行政机关和合法环保组织提讼。

二、适用案件范围

梁慧星教授对“公共利益”的范围的表述，“包括公共道路、交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及饮水排水用地区域保护、森林保护事业等事项。第二，排除性规定。公共利益的范围应排除下列情况：公共权力机关自身的经济利益，如政府用于改善办公条件和职工福利各项费用等；借公共利益之名干预市场所得的商业利益；如政府在城市房屋拆迁过程中进行干预所实现的利益等。”可见法理意义上的公共利益相当宽泛，而我国《民事诉讼法》规定的可以适用公益诉讼的范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，法条列举的只有两项，而其他有损公共利益的行为是否适用公益诉讼，就给了法官法官很大的自由裁量权。就近十年的典型民事公益诉讼的案件类型上来看，仍然几乎全部是环境污染案件，这并不表示在侵犯众多消费者权益方面的民事公益诉讼案件就不存在，而是目前理论界和实务界对于哪些侵犯众多消费者权益的民事案件属于民事公益诉讼案件存在着较大争议，所以仍然需要法律对公益诉讼的范围做出具体的规定以便更多的有关公共利益的案件可以纳入到公益诉讼的范围中来。

三、管辖法院

从各地法院现有的内部规定和实践操作来看，绝大部分都是由基层人民法院负责管辖，只有个别具有重大影响的案件才由中级人民管辖。这一现实情况是符合司法资源合理分配的现实性和可操作性的，因为公益诉讼在本质上仍然是民事诉讼，因此应当在顾及其特殊性的同时尽可能保持其与整个民事诉讼制度的协调一致。第二，从民事公益诉讼的案件性质、繁简程度、影响范围和争议标的金额等因素考量，也宜由基层法院管辖。根据已有的案例显示，很多案件之所以耗时长、难判决的根本原因在于以往的实践缺乏明确的法律依据，有法官造法和突破现有法律框架之嫌，因此需要花费大量时间和精力层层上报并只能在获得最高院和相应司法部门的默许后才能正式进入诉讼程序。但这些因素都不能作为提升法院管辖级别所应当考虑的内容。第三，从民事公益诉讼的长远发展来看，随着实践上的丰富和立法上的完善，进入法院的民事公益诉讼案件必然是一个增长的趋势，因此由中级法院管辖的可能性不大。最重要的是，社会公共利益在内容和主体上的宽泛并不代表着民事公益诉讼就一定是影响范围较大的案件。地域管辖方面，民事公益诉讼也应当遵循一般民事案件管辖规则，由被告所在地的法院管辖。而针对法律法规有特别规定的案件，例如因船舶排放、泄漏、倾倒油类或其他有害物质，海上生产、修船作业造成海域污染损害而提起的海洋环境公益诉讼，则由污染发生地或者损害结果地、采取预防污染措施地海事法院依照《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》专门管辖。