水资源管理改革汇总十篇

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篇（1）

1876年地方政府体系重新建立。省制废除后,新西兰模仿英国的地方政府体系建立了郡、市、城区为一体的地方政府。随之,又附设了一套行使特殊职能的政府组织,如防虫害委员会、港务委员会和电力委员会。通过不断的分解设立,地方政府的机构日益庞大。19世纪晚期,地方政府机构的总数为450个,到20世纪60年代早期已达到了1000多个,虽然几次尝试建立强有力的中层地方政府以使地方政府体制更合理,但都不成功。

至1984年,地方政府体制出现了一些问题。无论精简机构的改革怎样努力,新西兰仍然存在着近700个地方政府机构。 宪法所赋予的权力牢牢掌握在中央政府的手中,地方政府几乎无权监督中央政府的权力。中央集权的一个后果是,政府的服务总是以如何行使好自己的职权为出发点而不是首先想到公众的利益,因此政府的服务流于形式,政府漠视民众的需求。中央集权还导致了国家高度介入经济,这已成为80年代新西兰改革的一个主要关注点。

80年代行政改革开始以后,地方政府改革是一个重要的内容。此项改革与其说是改革,不如说是重新创设地方政府组织结构,因为它完全抛弃了原有的行政框架,而从重新制订地方版图的依据、重新划分地方行政版图开始,进行了全新的、彻底的地方行政的建设。

1.关于地方行政版图的划分依据

重建地方政府的区划版图的任务交给了地方政府委员会(localgovernment commission,简称lgc)。在划定地方疆界的过程中, 首先涉及的问题是依据什么来划分。地方委员会在确定了通过地方的空间整合来提高行政效率的改革思路后,结合新西兰的国情提出了地方行政区划依据:

(1)有利于利益不同的群体的协调;

(2)有利于提高公共服务传递的效能;

(3)尽可能有利于人口普查;

(4)尽可能接近地理上水流域的分布。

2.关于地方行政区划

在地方政府委员会还在研究行政区划改革的时候,资源管理的立法改革就已经在进行了,这两项改革的互行有助于资源管理行政的建设。根据地方委员会最后做出的行政疆界划分,新西兰设置14个区域辖区,即区域政府,区域辖区的区界直接与水流域界限吻合。地方委员会认为,水流域分布应当而且已经成为新西兰行政区划的基础,因为对自然资源(如水、土地、海洋、大气)所进行的管理,或者对自然资源所进行的其他支配活动,都必须结合自然分布的状况。

与14个区域辖区同时建立的还有72个区地方政府组织,即市或区政府,它们是根据“不同利益群体”而作的划分。

3.关于现行行政区划的评议

首先,对现行区政府和区域政府的设置存在争议。在疆界确定后不久的一次民意测验认为,过大的区域辖区不大可能实现对不同利益群体实施行政管理,因而有人主张将现有的区域政府一分为三。

其次,依据水流域界限来划分行政区域也存在异议。与地方委员会的意见相反的观点认为,此法既不符合不同群体利益,也不适应生态的现实状况。水流域界限划分法与环境生态管理最不协调的该属海岸带管理,因为海岸带界线模糊,管理的重点各异,相邻区域管辖权复杂;而新西兰又是一个岛国,此法没有兼顾这个地理特点。

再次,行政区划中的群体利益问题一直是争论的焦点。追求行政区划的空间合理性与兼顾利益不同的居民群体的分布往往是格格不入的,故而还引发了广泛持久的疆界争吵。群体利益上一个典型的问题是新西兰政府与土着毛利人的关系。毛利人想借这次行政大改组恢复其在中世纪英国殖民统治中失去的权利。总之,虽然行政改组努力兼顾不同群体的利益,可无论从地方政府重组过程看还是从其结果看,在对不同群体利益重视的程度上并不均衡。

即使存在上述对地方行政区划改建的批判性评议,但普遍地还是认为目前遵行的行政区划大致上还是与环境生态管理的需要相协调的。

(四)《资源管理法》

1.目的和原则

《资源管理法》已经引起了国际社会的广泛关注,不仅因为它是一个几乎涵盖资源管理各个方面的总括性法案,而且它的立法目的立足于“可持续管理”。1984年立法改革初始,新西兰一共有100 多个环境和资源的法律法令。法律所设的重叠繁冗的管理使资源管理和利用的许可过程变得拖沓而费时。立法的缺陷,再加上已经展开的行政改组(尤其是行政改组中重要的资源管理决策权的转移),使得资源管理立法的改革呼之欲出。基本上说,资源管理立法也应当与地方政府改组同时进行和完成。

与中央和地方政府的重建一样,追求经济效率和以市场为主导的思想贯穿了资源管理法改革的始终。最初,财政部倡导的自由市场路线占了上风,几乎每一步改革都要反映自由市场的精神。随着公众环境意识的增强和环境主义者积极的宣导,改革最终放弃了过分市场化的做法。

《资源管理法》共分15章。第二章是争议最大的,规定了法案的立法目的和原则。第二章的重点是第五节,开宗明义宣布法案的立法目的是实现自然资源和物质性资源(注:物质性资源,physical resources,指供人类生产和生活之用的自然资源。)的可持续管理。这里可持续管理的定义是管理自然资源和物质性资源的使用、开发和保护,使其能维持人类社会、经济和文化的良好发展,满足人类健康和安全的需要,同时:

(a)实现自然资源和物质性资源的永续利用, 使其能满足下一代的合理需要;

(b)保持大气、水、土和生态系统作为生命支持体系的功能;

(c)避免、 补救或减轻任何开发活动所引发的对环境的负面影响。(注:原注③⑨,rma,supra note 4. at .Ⅱ。15.)

第二章的立法也认可了法定的“国家重要情事”,认可了《怀特基条约》-这是毛利人和英格兰皇室在1840年签署的基本法律文件。

2.责任的转移

rma 一个基本原则是有关资源利用的决策应取决于受这些决策影响最大的公众的意愿。地方一级的许可授权要重视区域的差异性,要给予公众按照自己独特的经济、社会、文化和环境状况计划资源管理的选择权限。(注:原注④②,cockl

in furuseth.supra note 7.,at 165.)立法规定了区域和区政府的管理职责和权限。区域政府负责水、土壤保护、海岸资源(不包括渔业)、地热资源、大气质量、自然灾害和有害物的管理。(注:原注④③,rma,supra note 4.art.Ⅳ。30. )区政府(市和城区政府)负责土地利用和噪声控制的管理。 实现法案目的的一项最重要的措施是制订区域政策公报(regiona-l policy statement,rps)。 区域政策公报是一个综合区域资源环境管理的文件,它旨在通过阐明区域环境管理的目的、政策和方法以达到区域自然资源和物质性资源的全面管理(注: 原注④⑤, rma, supranote 4.art.Ⅴ。59.),是可持续管理的立法原则在区域一级管理上的具体演绎。立法同样要求制订区域计划(注:原注④⑥,rma,supra note4 art.Ⅴ。59.), 借此区域政府明确各项资源管理的目标、政策和方法。

区政府同样要求制订区计划。区计划必须阐明重要的资源管理的目标、政策和方法。区计划不得与区域政策公报或区域计划相违背。

3.环境后果评价

《资源管理法》立法的一个重要特征是它控制的对象是开发活动所造成的后果而不是开发利用活动本身。这也是有别于以前计划法的重要之处。后果(effect),根据第一章第三节,指的是:

(1)任何正面的或负面的后果;

(2)任何暂时的或持久的后果;

(3)任何过去的或现在的或将来的后果;

(4)任何可积累的后果,指长时间以后或混合以后在规模、 深度、频率上的后果;

(5)任何可能性很大的潜在性后果;

(6)任何可能性很小但潜在性很强的结果。

所有根据《资源管理法》作出的许可、授权和命令必须通过后果评价。法案的附件四对后果评价的各个方面作了指导性规定,包括相关物,风景和观瞻效果,居住区的实际干扰,社会、经济和文化的影响等。后果评价还必须包括可替代方法和减少不良影响的方法。后果评价和环境影响评价虽有共同之处,不过后果评价是《资源管理法》的产物,与单项式的环境影响评价不同,它是全面性的评价。后果评价的过程充分体现了全面环境管理的特征,是资源管理立法改革的重要成果。

篇（2）

日本没有统一的水资源管理机构，水利工程的建设与管理分为中央与地方二级制．中央级分别由五个省承担：治水即防治水害，由国土交通省负责；治污由环境省负责；用水根据用途不同分别由厚生劳动省、经济产业省和农林水产省负责．地方级的都道府县（相当于我国的省市自治区）均有相应的水利管理机构．以下仅介绍中央级水利主管部门的职能划分及其机构设置．

1国土交通省

由原建设省、运输省和国土厅以及北海道开发厅合并而成，其中与水利相关的部门有河川局相当于司、土地·水资源局和都市·地域整备局．

1．1河川局

保留了原建设省河川局的业务，负责治水和水土保持．机构设置除总务课相当于处外，治水部门有水政课、河川计划课、河川环境课、治水课和防灾课；水土保持部门有水土保持计划课和保护课．河川局的主要职责如下：河流与海岸的整治、利用、保护及管理；水资源开发利用设施的整治与管理；流域治水与水利用；国有水面的拓地填筑与围垦；运河管理；水土保持；滑坡、弃矸石堆及陡坡崩塌和雪崩等防灾工程建设；防汛；公共土木设施的防灾、救灾；接受地方公共团体等委托承担与河流等相关的工程与治水的会计业务．

1．2土地·水资源局

原为国土厅水资源局．主要业务除土地政策、土地信息、土地利用基本计划、对土地交易的限制、地价公示、不动产的鉴定评价，全国公务员共同的天地、国土调查等与国土相关的业务外，还主管水资源政策、水资源开发基本规划以及水源区治理对策等．机构设置配合其业务分为土地与水资源两部分，主管土地的部门下设土地信息课、地价调查课、土地利用调整课和国土调查课；水资源部门有水资源政策课、水资源计划课和水源地域对策课．

1．3都市·地域整备局

其主要业务涉及城市规划、整治与开发，改善大都市的功能等，也主管下水道的业务．该局下设下水道部，部内设下水道规划课、下水道事业课和流域管理官三个部门．

1．4机构

原建设省内设河川审议会和建设省土木研究所，但在现行的机构中，土木研究所得以保留，但性质已变为“独立行政法人”．国土交通省虽设有13个审议会，但已无河川审议会，代之以国土审议会、社会资本整备审议会和中央建设工程纠纷审议会等．其职责，一是对国土交通大臣咨询的有关“社会资本”建设管理的重要事项进行调研；二是针对一些重要事项，向有关行政主管部门提出建议；三是根据相关法律规定的权限办理相关事宜．审议会的成员，有著名专家、教授、退居二线的中央政府高级官员、地方现职行政长官、重要相关企业的负责人等，专家中不仅有自然科学家与工程专家，而且有社会学家、经济学家、法学家等，因此有较为广泛的代表性．通俗地讲，审议会只是一个咨询组织，或称智囊团，不具有决策权力，但在处理重大事务时却为一个行政上法定的重要环节，此乃日本一大特点．

2农林水产省

在此次机构改革中保留了原名称及其主要业务范畴．原主管农田水利的构造改善局改组为农村振兴局，其内部除设有总务课、农村政策课和地域设土地改良规划课、资源课和工程计划课；二是整治部门，下设设计课、水利整治课、农田整治课、农村整治课、防灾课等．农村振兴局主要业务为：农村、山村、渔村以及山区的振兴；直接支付制度、农业振兴区制度、农田转让、土地和水等与农业利用相关的软、硬件支撑；农业、农村整治工程、城市与农村的交流，以及城市农业的振兴等．

3经济产业省

由原通商产业省演变而来，主管经济结构政策、通商政策、对外经贸合作、工业及商务信息政策等业务．其业务与水利相关的仅为水力发电，具体工作由经济产业省下设的“外局”资源能源厅负责，资源能源厅下设节省能源·新能源部、资源·燃料部、电力·煤气事业部以及一个特别机构核安全·保安院等若干部门，其中电力·煤气事业部主管电源开发的基本政策等业务．

4厚生劳动省

篇（3）

中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）45-0095-03

一、概述

华北电力大学水文与水资源工程专业是继水利水电工程专业之后兴办的第二个水利专业，2006年经教育部审批，于2007年招收第一届本科生。2007级水文与水资源工程专业按照2006版人才培养方案设置专业课程，《水资源评价与管理》是这些专业课程中的一门必修课，这版培养计划安排是56学时（3.5学分），没有课程设计和实习等实践教学环节，2006版培养计划应用一年后，到2008年开始对2006版培养计划进行修订，制订2008版本科人才培养方案，根据《水资源评价与管理》这门课程的时代性、实践性和知识更新性都较强的特点，将2008版的《水资源评价与管理》的课程调整为48学时（3学分），另外增设了1周（1学分）的课程设计。依据新修订的2008版本科人才培养方案，华北电力大学2009年开始实施433核心课程建设计划，433核心课程包括4门公共基础课、3门专业基础课和3门专业课。其中，《水资源评价与管理》成为水文与水资源工程专业的433核心课程之一，经过2年的建设，该课程顺利地通过了学校433核心课程的验收，目前该课程的建设和教学改革正逐步进入优化完善阶段。

《水资源评价与管理》课程是水文与水资源工程专业本科学生完成了基础知识学习后接触的主要专业课之一，是水文学及水资源研究领域中不可或缺的重要组成部分。

二、课程建设

《水资源评价与管理》课程建设包括教学大纲、教材、课程设计任务书、教师队伍建设等内容。

1.教学大纲的制定。根据2008版本科人才培养方案的基本要求，以电力学科为主的“大电力”特色，水文与水资源工程专业要为“水电”做基础性工作的宗旨，在2006版培养方案的基础上重新编制了水资源评价与管理的教学大纲，对课程的性质、教学目的和任务、教学的基本要求和课程的内容进行了细化和规定。要求掌握水资源评价的概念、方法等，其中主要包括地表水资源量的计算和评价、地下水资源量的分析和评价、区域的水资源及水质评价等，掌握国民经济生产、居民生活和生态环境的需水预测，以及水资源供需分析方法，初步了解水资源分配及优化配置的模型和方法，掌握现代水资源管理的相关基本理论、经验和制度方法等。

2.教材的选择。目前，国内正式出版的水资源评价与管理方面的教材主要有：（1）朱岐武主编，由黄河水利出版社出版的《水资源评价与管理》，该教材主要是按照国家对高职高专人才培养的要求和特点编写完成的。（2）高桂霞主编，由中国水利水电出版社出版的教材《水资源评价与管理》，该教材适合于中等专业学校的学生。（3）李彦彬等编写，由中国水利水电出版社出版的教材《水资源评价与管理》，该教材涵盖了水资源评价与管理以及水资源利用方面的主要内容。

在水资源规划与管理方面的教材中也包含水资源评价与管理方面的内容，这方面的教材主要有：（1）左其亭等编著，由中国水利水电出版社出版的《水资源规划与管理》，该教材包含了水资源评价、社会经济发展预测、水资源系统分析方法、水资源规划以及水资源管理方面的内容。（2）董增川主编，由中国水利水电出版社出版的《水资源规划与管理》，该教材包含了水资源的概念及分类、特点，水资源评价的概念及方法，水资源需水预测、供需平衡分析，水资源优化配置，水资源系统运行调度、综合规划、管理及水资源科持续利用等内容。（3）水利部水利水电规划设计总院编制的《全国水资源综合规划技术细则》是一本很好的指导水资源评价与规划工作的工具书[1]。这些教材涉及的面较广，基本涵盖了水资源评价与管理方面的相关内容，但是作为本科生的教材，内容上既要有一定的广度，而且还要有一定的深度，更关键的是内容一定能反映最新的相关理论或技术方法，鉴于此，笔者主编了华北电力大学《水资源评价与管理》校内教材，该教材突出了《水资源评价与管理》这门课程的时代性和实用性，强调了《水资源评价与管理》是一门不断丰富和发展的课程，内容方面包含了水资源的数量和质量评价、水资源开发利用对环境的影响、水资源综合评价等，着重介绍评价的数据资料准备、评价的程序，评价的新方法中包括物元分析法、模糊综合评判法属性识别方法、主成分分析法、改进的灰色关联分析法和信息熵法等6种方法；水资源管理的内容增加了目前我国最新的水资源最严格管理以及“三条红线”制度等方面，而且随着科学技术的进步、经济社会的发展以及人们生活水平的提高，尤其是全球气候变化及人类活动对水资源的影响，新的水资源评价方法及水资源管理的理念将不断出现。

3.课程设计任务书。根据华北电力大学强化“重实践，强能力”的办学特色，依据一周5天的设计周期编制了水资源评价与管理的课程设计任务书，其内容包含课程设计的目的和意义、基本数据资料、课程设计要求以及时间安排等设计内容，具体包括水文数据资料的收集、整理及处理、不同保证率下水资源量的计算、可利用地表（地下）水资源量的计算、国民经济各部门的需水量的计算及预测、供水需水平衡分析、水资源管理对策和措施的制定等内容。

4.教师队伍建设。经过6年多的发展，已经形成了由3～4名副教授以上的中青年教师组成的水资源评价与管理教学的教师团队，由水文学及水资源、水力学及河流动力学以及管理科学与工程等专业背景的具有博士学位的年轻老师投入到一线教学的工作中来，可以充分利用具有不同专业背景的教师对该课程的不同的理解方面，使课程教学能够集思广益，使课程设计等实践教学效果更为显著。

三、教学过程中存在问题

1.课程学时数较少。我国高等学校在“厚基础、宽口径、强能力、高素质”的培养目标要求下，基本都压缩了专业课的学时数[2]。一般3学分都是48学时，要想把水资源评价的基本理论、评价方法、评价程序以及水资源管理的基本理论等全面详细地教授给学生，难度比较大，而且学生在学习过程中，还需要补充很多课外的基础知识，比如补充经济学方面的知识，以满足水价理论方面的教学要求；补充优化原理与方法的知识，以满足水资源优化配置方面的学习等；补充工程水文及水利计算方面的知识，以满足水资源数量评价方面的学习等。

2..教学内容相对滞后。由于水资源规划与管理方面不断涌现出新理论、新方法、新技术、新规范等，但高校的专业课教材一旦选定就要使用几年，难免出现教学内容相对滞后的情况发生，其教学内容还偏重于传统的水资源评价与管理的基本原理及技术方法的讲解，而对诸如水安全评价、水资源管理信息系统研发以及制度建设等新理论、新技术的介绍较少，造成学生在校所掌握的知识滞后于当前学科发展进程[1]。

3.学科交叉性较强。随着水资源的紧缺，水资源问题的日益突出，水资源开发利用程度的不断提高，使水资源评价与管理越来越成为一门理论内容交叉性强、应用面广的课程，涉及到水与资源、水与环境、水与生态、水与经济、水与社会等诸多方面，另外，随着科学技术的发展，应用技术尤其是电子计算机技术、地理信息系统等“3S”技术的发展，水资源评价与管理的任务越来越复杂和多样。

4.学生主动学习的愿望较低。从日常教学的过程中发现，学生在听课中只是去记一些基本概念、基本原理、基本方程，而不是针对具体的水资源问题去寻求和思考具有针对性的对策或措施，主要是为了期末考试的试题而去听课，这样就使得学生没有主动学习的愿望，而是为了考出好的成绩而去学习，缺少对目前水资源、水环境、水生态出现的问题，以及如何将水资源管好、用好提出自己的、具有原创性的想法和建议。

四、教学改革

针对课程教学中出现的以上几方面问题，笔者逐渐从教材的改革、教学手段的多样化、考试方式的改革和鼓励学生申报创新创业项目等几方面进行了尝试。

1.教材改革。如前所述，笔者编制了一本校内教材，将水资源评价与管理的新理论和新方法引入到教材中来，比如在需水预测中，对于河道内生态需水量的计算方法，加入了改进的湿周法、Tennan法、以及流量历时曲线法等[3]；对于水资源管理中的加入了水权理论以及我们国家从2011年开始实施的最严格水资源管理理论的“三条红线”制度等，以尽量减少教材与实际工作的滞后性。

2.教学手段的多样化。随着现代计算机技术以及图形图像技术的发展，尤其是多媒体技术的出现使现代教学逐步摆脱了传统的“粉笔+黑板”的教学模式。因此，在教学过程中积极开发和利用电子讲义、电子课件、水资源水工程方面的录像、图片、以及多媒体PPT课件等，尽量将比较抽象的基本概念、基本原理、难以理解的技术方法等用形象的多媒体形式表达出来，使学生更便于理解和明白，以提高学生学习专业知识的兴趣，并唤起学生的求知欲，从而使学生由被动的“听”变为主动的“学”。多媒体教学在一定程度上，弥补了现有课时的不足[2]。

3.考试方式的改革。为了防止学生只是死记硬背一些概念、原理和公式，以应付期末考试的试题，我校改革了传统的闭卷考试的方式，采取老师统一命题或自命题的方式撰写课程论文，课程论文要有统一的格式和内容，内容要包括摘要、英文摘要、正文、参考文献，其中摘要必须在200～300字之内，而且要有研究意义目的、研究方法、研究结果和结论四部分，参考文献在20～30篇以上，而且英文文献要占一半左右，通过这样的训练，可以使学生掌握撰写学术论文的基本要求，为撰写毕业学位论文打下扎实的基础，也为本科生参加各种竞赛、发表学术论文提供必要的支撑。

4.鼓励学生申报创新创业项目。由于水资源问题的复杂性、多样性和交叉性，在教学过程中，我们鼓励学生勤于思考，多发现跟水有关的问题，先后指导10多名学生根据水与环境、水与生态等方面的知识，申请了大学生创新创业项目，其中2项获得国家级优秀的好成绩，而且以这些创新创业项目为依托发表的SCI或EI收录学术论文3篇，增强了学生学习水资源评价与管理的兴趣。

五、结语

根据华北电力大学水文与水资源工程专业《水资源评价与管理》的课程教学经验，本文对这门433核心课程包括教学大纲的制定、教材的选择、教学手段、考试方式以及如何鼓励大学生申报创新创业项目等方面进行了一些改革探索。按照《水资源评价与管理》课程建设的基本要求，对教学内容进行了丰富、拓展和必要补充，逐渐培养学生对水资源专业领域的了解和把握，通过撰写课程论文逐步实现本科生独立完成学术文献的总结和综述、完成研究方法的实现、研究结果的阐述以及研究结论的得出的能力，真正培养本科生的实际能力。

参考文献：

[1]窦明，左其亭，李桂秋.水资源规划与管理课程建设与教学研究[J].高等建筑教育，2009，18（6）：91-94.

篇（4）

水资源问题用系统的观点来看，可以分为工程体系问题和行政管理体系问题。水资源的工程体系问题包括水源、水调度、水土保持、水污染治理、防洪排涝等工程的规模是否适度、布局是否合理、利用效率是否高效等；水资源的行政管理体系问题包括行政管理体制是否适应社会经济发展的需要、管理职能的确定是否符合科学合理和适应性的要求、管理手段是否先进有效、管理效果是否达到预期目标等。本文将着重对水资源行政管理问题进行讨论。

1问题的分析

1.1管理观念问题首先对管理落后的认识不足。严格来讲，我国目前仍然处于从计划经济体制向市场经济体制的转型时期，尤其在水资源管理方面。其次对人与自然的辨证关系认识不足。我们一直把人放在自然的对立面，对自然无休止地索取，人也就必然受到自然的惩罚。如为解决粮食问题，不加控制地超采地下水而出现地下漏斗；为防洪排涝，一味加高堤防。

1.2行政体制问题由于水资源的开发、利用和保护，纵向涉及中央和地方的权益，横向涉及水利、农业、建设和环保等部门的权益，重复管理现象严重，责任不明，“政出多门”，不但增加了政府的管理成本，减弱了财政资金的使用效果，而且不利于水资源的统一管理、统筹兼顾、优化配置、节约保护和高效利用，违背了水的自然规律，尤其在流域管理和城市水务管理问题上矛盾更为突出。

1.3管理职能问题管理上仍然存在严重的“越位”和“缺位”现象。“越位”主要指该由市场来解决的问题仍由政府来承担。如水资源合理配置问题，其中最典型的是我国北方缺水地区水资源分配问题。“缺位”主要指宏观调控不到位。如政策、法规的透明度、统一性和预见性较差；水资源监测、评价水平偏低；政策引导、信息服务跟不上等。

2改革的分析

2.1改革目标的分析水资源行政管理改革必须以适应社会主义市场经济发展为基本原则，以建立水市场为中心，把行政管理体制及其运行机制的改革作为重点，以实现水资源的合理配置，提高水的利用效率，最终实现以水资源的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展。

主要包括：①加快水法、节水法等水法规体系的建设；②在明确水权的基础上，建立流域水资源统一管理机构；结合城市供水及水处理市场的对外开放形势，积极推行城市水务一体化管理；③以水价政策改革为契机，建立和完善水市场规制体系；④启动水利资产管理运行机制，提高水利建设融资和水利国有资产增值保值能力。

2.2改革动力与阻力的分析

2.2.1改革的动力。改革的动力一方面是利益的驱动，另一方面是现实的需要。

① 客观形式的需要。所谓客观形势主要是指：我国水资源所面临的危机已经严重制约社会经济的正常发展，水利部门的改革显然已经到了“不改不行”的地步，需要进一步开放水务市场等。

② 履行职责的需要。供水价格偏低，造成水资源浪费严重；众多供水企业以及相关水管单位经营失败、普遍亏损等等。问题的解决取决于水资源行政管理改革的深度和进程，因此，履行职责的需要也是改革的推动力之一。

2.2.2改革的阻力。水资源行政管理改革的阻力，一方面来自既得利益者，另一方面来自传统观念的束缚和习惯势力的制约。

只注重了水资源的开发利用，而忽视了水资源的合理配置、水资源的节约和保护。由于人们对水资源危机的认识不足，同时又由于改革的道路是艰难而曲折的，需要社会以及个人付出一定代价，因此，旧观念的束缚对改革是一种无形障碍。同时，习惯势力的影响也对改革形成阻碍。在计划经济条件下，人们通常认为水利是福利事业，理应由国家投资和无偿用水和排污。在这样一种思维定式下，要想确立新的水资源观念、水市场观念，其难度是显而易见的。

3改革的构想

3.1行政体制改革水资源行政管理体制改革的总体思路是：以加强流域水资源统一和城市水务一体化管理为突破口，构建现代水资源行政管理体制，以保证政府职能系统效益最佳，保证中央、地方以及社会组织对科学合理开发利用和保护水资源的积极性的发挥。

3.1.1流域水资源实行统一管理。设立流域管理委员会，其成员由中央政府代表、地方政府代表、用水户代表、专家代表；委员会主席由选举产生；流域委员会依法拥有对流域水资源的分配权，依法对流域水资源进行统一规划、统一管理，实现流域水资源的优化配置。

3.1.2城市水务实行一体化管理。对供水企业、水处理企业实行出租或转让；对经营性水务工程实行资产管理；将用水许可与排污许可有机结合起来，推进城市节水。

3.2建立水市场

3.2.1水权管理改革。水权管理的核心是产权的明晰和确定。将水资源的所有权和使用权分离开，是促进水资源优化配置的前提，是建立水市场的基础。

建议通过法律的形式，首先确定以占有优先权原则为主、河岸优先权及惯例水权原则为辅的优先权原则，再结合水资源现状，因地制宜，制定相关法律法规及实施细则。第二，设定总量控制、保障生活用水和环境用水，旱情调度预案、水污染防治的事权划分等限制条件。第三，实行以水资源规划为先导，有计划、分类分批地进行水资源使用权登记并公告社会。第四，建立水资源使用权招投标、使用权拍卖等管理机制。通过以上努力，逐步建立起适应我国社会主义市场经济发展的水权制度。

3.2.2水价政策改革。改革现行的水价制定方法，按提高公众参与程度，即由政府代表、用水户代表、供水企业以及有资质的独立审计事务所共同协商确定水价；水价应计入资源水价、工程成本、利润；资源水价应在政府统一评估基础上允许在合理的范围内浮动；利润不再以工程成本及运行成本加成的方式计算，而是以国家的社会平均利润率和资本金来计算；水价的确定要兼顾公众承受能力和政府的财政能力。

3.3改革管理模式

3.3.1资产管理。要尽快调整政府及水利部门在水利工程建设及管理中的定位。水务企业完成企业自我发展的公司制经营实体，经营性、科研性、开发性的事业单位要逐步转制为企业。依据不同的情况和条件，对原有的水利工程要逐步实行企业化管理。

3.3.2节约用水。在国家宏观调控与市场机制下，水价是调节供需方矛盾最敏感的经济杠杆。国外研究表明，水价提高10%，将使家庭用水减少3%～7%，同时如果水费没有占到市民收入的1%以上，人们就不会注意节水问题。

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摘要 水资源作为一种公共资源，由于其产权制度的不明晰，导致水资源的利用效率低下，污染和浪费现象严重，水环境形势严峻，水

>> 甘肃省水资源水权制度建设研究 土地承包经营权确权登记研究综述 集体土地所有权确权登记发证中的权属调查 推进水权水价改革 加强水资源管理 浅议房屋权属登记管理制度的完善 《地下水资源管理》课程教学改革探索 房屋权属登记档案信息化管理研究 农村土地承包经营权确权登记的困境及制度完善 农村土地承包经营权确权登记制度分析 亭下水库水资源管理现状分析及保护对策研究 浮动抵押权登记制度研究 博弈视角下水资源管理途径探析 地下水资源的保护和管理分析 地下水资源管理对策初探 地下水资源管理与保护 农村宅基地使用权确权登记发证技术路线及实施研究 对地下水资源开发的研究 基于循环经济下水资源发展模式研究 地下水资源研究现状及展望 中国水资源管理体制改革研究 常见问题解答 当前所在位置：.[YU Wenjing.China will launch a water rights pilot in seven provinces[EB/OL]. Xinhuanet， 2014-7-23[2016-5-25].http：///fortune/2014-07/23/c_1111768673.htm.]

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一项改革的“好”就在于其促进人民的利益，所谓的“糟”即意味着损害人民的利益。问题在于，什么决定了改革的“好”或“糟”？绝大多数人都是“理性自私”的，官员有官员的理性，百姓有百姓的理性，任何理性人都首先会做对自己有利的事，因而谁是改革的主导者，改革就对谁有利。因此，要让改革对人民有利，人民必须成为改革的主导者，至少是参与者。只有在人民的主导和参与下，改革才能越改越好；反之，如果官员主导了改革，人民不能通过制度有效防止官员滥用公权和，那么官员就难免利用改革为自己谋利，而这样的改革只能越改越糟。

政府主导改革的危患

然而，近20年的改革恰恰是由政府主导的。1993年起实行的干部考核体制将官员命运和改革力度巧妙结合起来，GDP成了评价官员政绩的主要标准。作为客观经济数据，GDP确实和地区经济发达程度及人民生活水平相关，但是一旦成为考核官员政绩的主要标准，GDP增长不仅未必等同于社会财富增长，而且可能成为社会畸形发展的代名词，进而蜕变成各级官员为自己谋利的工具。

GDP思维表面上看是重视社会发展，实际上由此带来的盲目“发展”和公权滥用是中国社会稳定的最大威胁。在经济发展成为“硬道理”的前提下，各级干部想方设法、不择手段提升本地GDP数字，其诀窍除了招商引资，就是城市改造和农村城市化。各地政府大肆征地拆迁，美其名曰“发展”，实质则常常是扰乱社会正常生活秩序和经济自由发展规律，结果不仅造成环境恶化、资源浪费，而且因为滥征乱拆、克扣补偿而产生大批失地农民、城市“钉子户”和未安置移民，由此引发大量“上访”和群体性冲突。

从这个角度看，2001年施行的《城市房屋拆迁管理条例》就是一次缺乏人民参与下发生的制度倒退；它在没有广泛征求民意的情况下，将原先的实物补偿改为货币补偿，取消了先安置、后拆迁的原则，并授予地方政府和开发商不受控制的征地拆迁权力，形成了根深蒂固、难以撼动的地方既得利益堡垒，同时造成全国成千上万唐福珍式的个人悲剧和群体冲突。这些冲突和悲剧充分验证了一条简单道理：一旦人民缺位，那么改革必然停滞甚至发生倒退。在没有人民参与的政府主导下，即便良好的制度改革也会变形。1994年的分税制改革被普遍认为是对中国税制的重要完善，有人甚至将其誉为中国的“财政联邦主义”。但是，分税制不仅没有像通常的财政联邦主义那样强化地方自治，反而一举扭转了国家财政总收入占GDP比例以及中央财政占总财政比例逐年下降的双重趋势，开启了这两个比例逐年上升的“国进民退”时代，成为强化中央财政和国家作用的制度基础，为“土地财政”埋下了祸根。这次良性的税制改革造成了不少地方入不敷出的分配后果，促使地方政府以“发展”的名义通过征地拆迁、压低补偿等途径再次向人民伸手。

事实上，如果没有人民参与，整个公共财政必然沦为政府官员的私人“小金库”。

我们看到，政府该投入的社会保障、医疗保险、义务教育、生产安全、环境保护、食品卫生等民生亟需的诸多领域远没有达到适当投入，大量资金却流向了“维稳”、“三公”消费、豪华办公楼乃至官员个人灰色收入等制度缺陷本身造成的问题“黑洞”。即便对于公开的财政预算和开支，也很难弄清那些粗线条的数字究竟意味着什么――医疗开支是用在了缓解看不起病的农民们的疾苦，还是用在了离休干部疗养上面？政府财政支持的经济适用房是帮助了城市低收入家庭，还只是为特权阶层获得二套甚至多套房产提供了方便？在财政预算不受人民有效监督的情况下，取之于民的税钱自然不会用之于民。人民为国家财政付出了成本，但是并没有尝到充分的好处；在退休、下岗、看病(有时是因“结石奶粉”、艾滋输血或环境污染致病)、为子女教育缴纳学费的时候，他们不得不再次透支在还贷和通胀后所剩无几的积蓄。如果经济改革不完善造成的盲目发展、社会不公或资源浪费会使我们失去和谐生存的物质环境，那么教育改革的退步会使我们失去这个国家的精神和希望。作为计划经济思维的“最后堡垒”，中国教育体制更让我们看到一幅越改越糟的直观图景。不仅基础教育水平在全国各地千差万别，尤其是在城乡之间天壤之别，广大农民工子女也无法和城里的孩子分享同等质量的义务教育，而且大学招生地域歧视使高等教育机会本来就极其稀缺的许多欠发达地区雪上加霜。由于国立名牌大学大都集中在京沪等大城市，而这些大学一直对本省市考生实行特殊录取标准，其录取本地考生的比例比外地高几十倍甚至数百倍。由于农业比重高、考生基数大的省份是首当其冲的地域歧视受害者，而这些地区吸收本地考生的高等教育资源尤其稀少，知名大学农村学生数量连年下滑便成了自然现象。近年来，一些发达省市实行的“自主命题”改革，以及一些重点大学实行的“自主招生”改革，在地域歧视的招生考试体制下，很可能加剧地域歧视乃至本地不同高中之间的歧视。而地域歧视、“高考移民”以及特权阶层加分舞弊等乱象愈演愈烈，而究其根本原因，仍然是深受歧视之害的全国人民不能有效参与招生考试制度改革。

让人民有效参与改革

由此可见，凡是进步的改革都离不开人民的有效参与。事实上，1978年启动的经济改革本身充分证明了这一点。

近年来，少数地方的公民积极要求参与影响地方民生的重大决策，促成了官民良性对话并取得了良好效果。政府对民意的尊重多少是被“逼”出来的，而事后都应该庆幸事件的圆满结局；虽然官民对话乃至对峙看上去有点“不和谐”，但是总比自焚、群体暴力冲突、大规模上访或事故发生后被迫“引咎辞职”和谐得多。

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水资源是重要的自然资源，也是生态系统的构成要素。水资源管理是自然资源管理的重要方面，也是生态文明建设的重要保障和基础支撑。在我国积极深化自然资源管理制度改革，推进生态文明制度建设的关键时期，水资源管理制度改革也迫在眉睫。

1.我国水资源管理存在的问题

1.1多部门分割管理

尽管新修订的《水法》规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。但在实际管理中则存在多个管理部门分别管理水资源的各项事务，呈现多部门分割管理。目前，地表水的开发、利用和保护主要由水利部门管理，水体的污染与防治则由环境保护部门管理，地下水监测及地下水污染防治则由国土资源部门管理，城市和工业用水，城市给排水工程规划、建设和管理由建设部门管理，农业用水、渔业水环境主要由农业部门管理，流域生态、水源涵养林的保护与管理则由林业部门负责，内陆航运与污染控制由交通部门负责。在这种部门分割的管理体制下各涉水部门的管理职责既有交叉又有缺位，各部门间只有分工缺少协作，没有形成多部门管理的整体效益，使我国水资源管理长期处于水量与水质、地表水与地下水、流域与区域、农村与城市分割状态，不利于开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害。

1.2水资源产权制度不健全

按照《宪法》规定，水资源属国家所有，即全民公共所有。《水法》及《取水许可和水资源费征收管理条例》规定了依法取得取水权的条件，原则性地提及取水权可有条件转让及变更，缺乏具体的实施细则。在《水量分配暂行办法》将水量分配到各省，但水权并没有明晰到微观终端用户。此外未对不同实体对水的占有权、使用权、收益权和处分权做出其他明确规定。而对水流资源的统一确权登记还未实施，基于资源资产产权制度的水权交易制度也只是刚刚起步。

1.3水资源生态功能管理缺乏

水资源同时具有资源和生态，但目前在对水资源的管理中没有把水资源作为重要的生态系统和生态空间进行管理，往往侧重于其资源管理，忽略了水资源生态功能管理，没有科学管控水资源的资源功能与环境功能，导致出现水源地生态破坏严重、水体生态修复能力下降、水体污染等严重的水环境问题，直接影响居民生活，限制经济发展，威胁民族的生存与发展。

2.强化水资源管理的有效措施

2.1推进水资源管理体制改革，促进水资源综合管理

要顺应自然资源综合管理发展趋势，将水资源管理纳入自然资源综合管理体制，建立起以土地、矿产和水资源为基础的自然资源综合管理平台，促进自然资源合理利用和有效保护。

要结合当前中央关于机构改革和转变政府职能的相关精神，推动水资源管理体制改革，打破当前多部门分割管理的现状。充分考虑当前我国自然资源管理现状，国土资源部系统管理着土地资源和矿产资源这两大类最为重要的自然资源，资源管理基础深厚，队伍健全，技术完备，平台先进，同时不动产统一登记制度也在稳步推进，为自然资源综合管理搭建平台。因此，要积极推进符合大部制改革要求的自然资源综合管理体制，整合涉及资源管理和生态保护的有关部门，成立以国土资源部为主体的自然资源部，将水资源管理纳入自然资源部的管理职能，将水资源由多部门管理转变为单一部门系统管理，理清管理职能，消除多部门职能交叉和缺位，健全部门内部水资源管理协调机制，打破多部门间协调不利，配合不畅的局面。

要按照自然资源综合管理的要求，积极推进水资源管理职能转变，努力实现六个“统筹”，实现多目标、多级优化综合管理。一是要统筹地表水和地下水管理；二是要统筹淡水资源和海洋资源开发与保护；三是要统筹水量和水质管理；四是要统筹区域和流域管理；五是要统筹城镇和农村用水；六是要统筹土地资源和水资源管理。

2.2建立水资源产权制度，发展水资源市场

按照十报告关于“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”的精神，严格水资源论证和取水许可管理，完善定额标准，按照水源属性和用水户类型，科学核定取用水户的水资源使用权限，开展确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的水资源资产产权制度。在水权初始配置和流转过程中，发挥市场调节与政府调控的作用，建立合理的水权价格形成机制，加快建立完善有利于发挥市场作用的水权交易平台，明确交易规则，维护良性运行的交易秩序，建立便于操作的水权交易制度，共同推动水权市场交易的发展，进一步为发挥水市场的水资源配置基础作用提供制度保障。

2.3创新管理理念，促进水资源生态文明建设

把生态文明理念融入水资源开发、利用、配置、节约、保护与水害防治的各方面。一是继续完善和落实最严格水资源管理制度。积极落实“三条红线”，严格实行“四项制度”，制定更加完善的管理制度、考核制度、监督制度和监控体系，保障最严格水资源管理制度有效落实。二是加强水资源节约保护和水生态修复。要继续推行节约用水的风尚，加快节水技术的研发和推广，积极实施水生态修复工程，落实水资源保护任务。三是健全水资源有偿使用制度。树立“资源、资产、资本”三位一体的管理理念，坚持使用水资源付费的原则，按照全面反映市场供求、水资源稀缺程度、水生态环境损害成本和修复效益的要求，合理调整水资源费征收标准，健全水资源有偿使用制度。四是建立和实施水生态补偿制度。坚持谁受益、谁补偿原则，推动建立江河源头区、重要水源地、重要水生态修复治理区和蓄滞洪区生态补偿机制。建立流域上下游不同区域的生态补偿协商机制，推动地区间横向生态补偿。五是积极开展水生态文明创建工作。加快开展水生态文明建设试点和创建工作，完善水生态文明建设的制度体系和建设模式。

2.4重视基础性工作，加强水资源管理的信息化建设

建立包括土地、矿产和水资源在内的统一监测调查评价平台，加大资金投入，增加监测网点，优化网点布局，重视包括水资源监测、水生态监测和城市水文监测等在内的日常监测工作，客观科学开展水资源各项调查评价工作，提高自动监测和服务管理能力。加强标准体系建设，加强水资源信息化管理建设，将其纳入自然资源管理统一信息管理平台，实现资源共享，提高水资源管理的科学性、有效性，提升水资源管理服务社会的能力。

3.结语

在当前我国日益严峻的水资源形势下，落实最严格的水资源管理制度，需要各级职能部门相互配合、协调，社会各界大力支持，采取各种手段与措施，扎实推进节水型社会建设。这样，才能以水资源的可持续利用推进和促进当地经济的可持续发展，确保最严格水资源管理制度的落实。

参考文献

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中图分类号:TV21文献标识码:A

我国是一个水资源短缺的国家,随着经济的快速发展,水资源供应不足的问题变得越来越严重,也逐渐影响到了我国经济、社会的可持续发展。同时,在有限的水资源管理、利用过程中,还存在着许多问题。虽然近年来已经加大了水资源管理的力度,也取得了一定的成绩,有力地保障和支持了经济社会的发展。但是,由于受到思想观念和认识水平的限制,以及科技能力和经济发展水平的制约,使得我国在可持续发展水资源管理的理论措施和创新等方面,还存在一些亟待解决的问题。

一、我国水资源分布特点

我国地域辽阔,地处亚欧大陆东侧,跨高中低三个纬度区,受季风与自然地理特征的影响,南北、东西气候差异很大,致使我国水资源的时空分布极不均衡,呈现出这样几个特点:

1、人均水资源量少,时空分布不均匀。我国水资源总量2.8万亿立方米,但水资源可利用量仅8,140亿立方米,人均和单位面积水资源量均低于世界平均水平。同时,由于受季风气候的影响,我国降水和径流在年内分配上很不均匀,年际变化大,枯水年和丰水年持续出现。降水的年际变化随季风出现的次数、季风的强弱及其夹带的水汽量在各年有所不同。年际间的降水量变化大,导致年径流量变化大,而且时常出现连续几年多水段和连续几年的少水段。一般来说,我国南方属于低纬度湿润地区,降雨量较多,雨季降雨集中,气温高,蒸发量大,水文循环强烈;我国北方则属于高纬度地区,冰雪覆盖期长,气温低,水文循环弱;而我国西北干旱地区降水稀少,蒸发能力大,但实际蒸发量小,水文循环也较弱。

另外,对于我国绝大部分河流来说,径流的年内分配主要取决于降水的季节分配。冬季我国大部分地区少雨雪,各河流均为枯水季。春季随着气温回升,径流量也开始增加。我国降雨量和径流量在年内分配上的不均匀以及年际变化大导致了水资源在时空分配上不均匀。

2、水量在地区上分布不均衡。我国南方地区,特别是广东、福建、浙江、湖南、广西、云南和东南部等地区水系发达,水量丰沛,其水资源量占全国水资源总量的80%以上。而我国北方地区,如内蒙古、甘肃、宁夏、新疆西部和北部、东北西部等地区干旱少水,水资源严重缺乏,其水资源量仅占全国水资源总量的14%左右,人均水资源占有量仅为900立方米左右。此外,我国水资源分布与降水分布基本相似,呈东南多、西北少,由东南沿海地区向西北内陆递减,分布很不均匀。

二、我国水资源管理中的主要问题

1、水资源管理水平落后。虽然我国水资源总量在世界各国中并不算少,但我国水资源的有效利用程度却并不理想,无论是农业用水或工业用水,都存在很大的浪费。农业用水是用水中的最大户,但我国农业用水利用方法还比较落后,灌溉基本上还是一种浪费型的漫灌,大部分水量被蒸发掉。在工业用水方面与发达国家也有很大差距,目前我国城市工业用水重复利用率虽然已提高到50%以上,但比先进国家的水平还是低许多。

2、体制和政策上存在弊端。水资源的国家级管理体制上存在两个问题:一是未建立以经济手段为核心的管理体制和形成一系列的政策措施;二是我国水资源管理目前处于分散的,没有形成一个有权威的中央统一水管理体系。这种对水资源的分散管理体制存在许多弊病,水的开发是国家投资,用水却是无政府状态,造成了用水浪费、水体污染、产业布局不合理等现象。

3、忽视节水方针的实施。我国用水量在逐年迅速增长,预计2010年将达到6,000亿立方米,2020年将达到6,500亿立方米。这种用水迅速的增加,使我国不少城市和地区出现了用水和供水之间的矛盾,为了满足社会经济发展和居民生活对水的需求,长期以来国家基本上执行了开源与节流并行的方针,但实际上是重视了开发新的水源,却忽视了节水方针的贯彻。

三、强化水资源管理的对策

1、加强管理,改变水资源管理的无序状态。建立健全相应的法规与制度,提高用水的科学管理水平,为可持续发展提供水资源保证。在统一管理的前提下,建立三个补偿机制:谁耗费水量谁补偿、谁污染水质谁补偿、谁破坏水生态环境谁补偿;同时,利用补偿建立三个恢复机制:保证水量的供需平衡、保证水质达到需求标准、保证水环境与生态达到要求;另一方面,加强工业企业生产管理,注意设备的维护和更新,避免跑、冒、滴、漏现象的出现,杜绝浪费。

2、以市场为导向进行水资源管理。由于目前开发利用水资源不按经济规律办事,因而造成了许多不良的后果。一是难以筹集资金,使水资源工程建设无法顺利进行。二是水价太低,使节约用水难以开展下去。收水费是运用价格杠杆作动力,促进全民节水,价格太低,反映不出供水的实际价值,则这种动力作用就会无效或低效。另外,节水需要节水设施,需要投资,水费太低,节水设施建设的成本则会很高,因而难以投资。三是现有供排水及污水处理设施日益老化,难以更新,而且无法稳定水资源开发管理人员队伍,水资源开发、利用的科学研究和技术开发以及全民节水防污宣传也难以顺利进行。

3、深化水价改革,建立节水型社会。在我国,水资源短缺已成事实,然而另一方面是水资源的严重浪费,造成这一现象的主要原因是长期以来我国没有建立符合社会主义市场经济体制要求的水价形成机制和管理体制。深化水价改革是建立节水型社会、实施可持续发展战略的需要。加强节约用水,建立节水型社会是我国经济和社会发展的必由之路。深化水价改革是建立社会主义市场经济体制的需要,是加强水利工程经营管理,实现水管单位良性运作的需要。

水价改革必须按照市场经济的要求进行,使水价达到一个合理的水平,使供水、生产正常耗损得到合理补偿,使水利投资有合理的投资回报。充分发挥价格调节供求关系的杠杆作用,促进水资源合理配置和节约用水,将水价改革与供水管理体制改革结合起来,促进水务一体化和水资源统一管理。改革目前我国政府定价的水价模式,使之适应市场经济的要求。首先,在水价政策上,既要发挥政府宏观调控的作用,又要改变水价权过于集中的状况,下放水价审批权;其次,确定合理的用水定额,强化定额管理,积极推进两部制水价。主动争取综合经济管理部门的支持,创造有利于水价改革的政策环境;最后,建立水价改革工作网络,确保国家对水价改革指示精神的传达贯彻,确保水价改革的贯彻落实。

四、结语

我国是一个水资源短缺的国家,同时我国水资源管理工作又起步较晚,因此开展水资源系统的优化配置及策略研究,改变水资源开发利用过程中出现的不合理状况,从根本上解决所面临的水源紧张、水资源污染等问题已迫在眉睫。我们应该认真总结长期以来在水资源管理实践中的经验和教训,吸收国外先进的管理理论、方法和成功经验,结合我国水资源的具体特点,尽快建立起我国的水资源管理科学体系,为发挥水资源在人类生存、社会生产及优化环境等方面的重要作用做出积极的贡献。

(作者单位:青岛农业大学建筑工程学院)

主要参考文献:

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王 扬：加快水生态文明建设，不仅有利于促进水资源有效利用和合理化配置，对促进经济社会和谐发展、改善民众生活环境和提升公众水文化意识也有至关重要的影响。

贵州地处云贵高原东斜坡地带，山川河流众多，水资源丰富，地区特征显著，为水生态文明建设提供了良好的基础条件，这是贵州的先天优势；其次，贵州是欠发达、欠开发的西部省份，工业化、城镇化与环境保护的矛盾不突出，生态环境基础相对较好；再者，对于后发赶超中的贵州而言，国家在开展相关工作有适当的政策倾斜，有利于开展水生态文明建设。作为国家级生态文明先行示范区，贵州还具有相对丰富的试点经验。面对国家提出的生态文明建设及水利部推进的水生态文明建设，贵州积极响应国家政策并申报相关试点，这些都是贵州开展水生态文明建设的难得机遇。

：“十二五”是贵州水生态文明建设发展期，推进水生态文明建设，贵州取得了哪些重大进展和突破？

王 扬：为全面加强水资源保护，加快推进以水生态文明为核心内容的全国生态文明先行示范区建设，贵州将实行最严格的水资源管理制度纳入2014年省人大颁布实施的《贵州省生态文明建设促进条例》，以立法形式要求在全省实行最严格水资源管理制度工作。

“十二五”以来，贵州水资源节约保护有关工作全面推进，水资源管理信息化水平有效提升，水资源管理体制改革实现重大突破。其中，用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”得到落实，2015年贵州省总用水量97.49亿立方米，比计划用水量117.35亿立方米少19.86亿立方米，万元工业增加值用水量（当年价）71.8立方米，比2010年下降61.7%，比2015年目标（35%）多下降26.7个百分点。2015年全省农田灌溉水有效利用系数为0.451，完成“十二五”期末0.446的目标任务。贵州列入《全国重要江河湖泊水功能区》的水功能区110个，2015年考核的水功能区为75个，水质达标率为82.7%，比“十二五”期末77%的目标任务提高了5.7个百分点。在2014年度国家最严格水资源管理制度实行情况考核中，贵州名列第7。

此外，贵州还先后成功申报了黔西南州、贵阳市和黔南州两批国家级水生态文明城市建设试点，确定了12个省级试点。国家级水生态文明城市建设试点在防洪减灾、水生态水环境保护与修复、水文化建设等方面开展了一批成效突出、特点鲜明的项目，如黔西南州“引马入兴”工程，百花湖、红枫湖等水源地水环境治理和保护，黔南州民族水文化品牌创建等，取得了良好效果。

顶层设计 完善水资源管理

：作为水生态文明的重要内容，“三条红线”为贵州确立了最严格水资源管理制度。强化“三条红线”控制，推进最严格水资源管理，全省水利系统采取了哪些措施，有何创新之处？

王 扬：按照省委、省政府提出的“既要金山银山，也要绿水青山”要求，牢牢守住发展和生态两条底线，我们把实施最严格水资源管理制度作为转变经济发展方式、推进生态文明建设的重要举措来抓，确保经济社会发展与水资源承载能力相适应，主要开展了以下几方面工作：

第一，严格落实最严格水资源管理制度。目前编制完成了《贵州省实施最严格水资源管理制度总体工作方案》和“三条红线”实施方案，明确水资源管理队伍建设、业务管理、能力建设等主要任务。按照“分级负责、尊重历史、严控增量、留有余量”的原则，完成了2015、2020、2030阶段性管理目标由省到市（州）的分解确定工作，同时建立了覆盖省市县三级的“三条红线”指标体系，为今后贵州水资源的科学管理奠定了制度基础。

第二，大力开展节水型社会建设。确定息烽县、红花岗区等10个县（市、区）为全省第一批节水型社会创建重点县，并推进公共机构节水型单位、省级节水型企业和省级节水型学校等节水载体的创建工作。同时，推动农业示范园区建设和贵州山区现代水利创建，目前已完成息烽县红岩试点区、思南县塘头试点区等17个山区现代水利示范区创建工作，促进了农业节水。

第三，积极开展水资源保护工作。通过加强水资源状况监测、饮用水水源地保护，严格水功能区和入河排污口监督管理和建立水生态补偿机制等相关措施，做好水资源保护。

：2014年，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新治水思路，围绕这一思路，贵州在推进水生态文明体制机制改革上有哪些成效？

王 扬：针对提出的新治水思路，贵州在最严格水资源管理制度“三条红线”控制方面，在水生态文明建设方面，在水务一体化改革方面等各方面均开展了相关工作，取得了一定成效。以推进水务一体化管理体制改革为例，截至2015年6月底，全省成立县级以上水务局97个，其中市（州）级水务局9个，县级水务局88个，占全省地、县级行政区总数的100%，实现了管理体制改革的重大突破。

值得一提的是，在建立健全水资源的取水许可制度和用途管理制度，解决作为公共资源的水资源的过度使用问题，实现自然资源的最佳配置和使用等方面，贵州也完善了有关顶层设计，局部水资源紧缺区域更是充分发挥市场调节作用，落实生态文明体制改革对水利的要求。

深化改革 培育水文化意识

：当前贵州水资源管理存在哪些短板，如何破解？

王 扬：实行最严格水资源管理，贵州虽然取得了一定的成绩，但因历史欠账、实行时间较短等原因，各项工作的开展还处于起步阶段，存在着一些不足和问题，如最严格水资源管理制度基础工作还比较薄弱，项目前期工作与最严格管理要求还有差距，另外，基础水资源管理队伍也还不适应新的管理要求，水务体制改革还需向纵深推进。可以说，在这些方面，我们还有大量工作需要做。

当前，实行最严格水资源管理制度已进入加速推进的关键时期，破解贵州水资源管理存在短板，一方面要加大水资源管理工作的资金投入，从每年的各级水资源费中安排经费开展最严格水资源管理，以保障工作顺利开展，另一方面要积极培训基层水资源管理人员，有效提升管理人员水平，并从管理体制、工作职能、资金渠道、人员配备等多个方面继续推进水务一体化改革，保障职能划转后能够更加有效实行。

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1．水资源管理现状

1949年以来，我国进行了大规模的水利建设，开发利用水资源，治理水旱灾害。这一时期，中国水资源管理体制的特点是采用分级、分部门的管理模式。按照行政区划在各级政府设立了水利部门，负责水利建设和水资源的管理，并且在各级政府的水利、电力、农业、建设、矿产、环保、交通等部门之间划分水资源管理职能。例如，水利部门负责农村水利和防洪，建设部门负责城市供水，矿产部门负责地下水勘察，交通部门负责航运、航道建设和管理等。在这种管理体制下，往往只重视本地区或本部门的利益而忽视水资源的整体性和多功能性，忽视水资源的综合效益，并且各个部门之间缺乏有效的协调，影响了水资源的合理开发利用。

20世纪的70年代末到80年代初，随着人口增长和经济发展，以及出现了连续干旱，我国北方和许多沿海城市水资源严重不足，水污染日趋严重，有些城市和地区出现了地下水过量开采、造成水源枯竭、地面沉降、海水入侵等问题，地区之间、部门之间的水事纠纷时有发生。出现这些问题的原因，一方面是我国的人均水资源量不足且时空分布不均，增加了水资源开发利用的难度；另一方面，水资源管理体制存在缺陷，导致水资源的无序开发，用水效率低下，不重视水资源的节约和保护，也是其中一个重要的原因。

1988年颁布的中华人民共和国第一部《水法》，提出要对水资源实行统一管理，即“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。实行水资源统一管理的核心问题是理顺不同部门和不同层次（中央、流域、省、地方）之间在水资源管理方面的职责。但从10多年的实施情况来看，水资源管理体制不顺的问题尚未真正解决。

1998年以后，中央政府实行了机构改革。在水资源的管理方面，水利部和建设部、国家经济贸易委员会、国家林业局、地质矿产部之间进行了职能的调整，本着一事一部的原则，基本上把水资源的统管职责划归水利部门。但由于种种原因，水资源分级、分部门管理的基本格局尚未真正改观。

2．水资源管理中存在的问题

造成水资源问题除了自然因素外，人为因素特别是水资源需求管理上的不足也是影响水资源问题主要原因，它们包括：

（1）水资源管理政策法律法规尚不健全，未能形成良好的法规体系和政策监督机制；

（2）水资源行政管理体制关系不顺，水资源统一管理的管理模式并未形成，也难以形成；

（3）水资源权属管理滞后，水权制度尚未形成，影响水市场运作和发展；

（4）取水许可制度的实施与贯彻不完善，水资源有偿使用制度尚未全面实施；

（5）用水方式落后，用水效率低下，水资源短缺与水浪费和污染并存；

（6）水资源管理仍处于粗放、落后状况，缺少先进的科学技术手段。

因此，进行水资源需求管理是抑制不合理的水资源需求、缓解水供需矛盾、防止生态环境系统持续恶化的有效途径。

二、水资源需求管理概述

1．水资源需求管理的基本概念

水资源需求管理是近年来国际上正逐渐兴起的一种先进的水资源管理理念和模式。由于正处在不断发展之中，尚未有统一的解释。从水资源综合管理的概念进行引申，水资源需求管理一般来说可以理解为：为了抑制由于水资源需求增长所造成的用水矛盾加剧、生态系统破坏和水环境容量衰减，促进水资源的公平合理配置与高效可持续利用，综合运用法律、行政、经济、科技、宣传等一系列手段，而进行的涉及水行政管理者、用水户及水经营者三大群体的综合系统。

其中“水行政管理者”是指政府决策者、政策制订和执行者、代表政府行使职能的规划和管理者；“用水户”是指水的终端用户以及对问题关注的公众，包括具有经济效益的经济各行业用水部门、具有社会效益的生活及公共用水者、具有生态环境效益的生态环境用水要求；“水经营者”是指水服务提供者，包括水利工程开发者、各级趸供（售）水经营管理者（非终端用户）、废污水处理经营管理者等。因此，所有受水资源开发利用有利或不利影响的群体，即所谓利益相关者，都是水资源需求管理行为的主体。

水资源需求管理涵盖了水资源综合管理与需水管理，即在水资源综合管理的基础上将重点加强需水管理，强调从整个流域的观点出发，从源头到终端用户全过程对需水进行管理，达到可持续的供需平衡。

2．水资源需求管理的可持续性原则

水资源需求管理模式中体现了可持续发展的思想。资源利用的可持续性意味资源利用不仅要满足当代人的需求，也要维护子孙后代对其利用的权利。可持续性的内容应包括以下方面：经济、财务的可持续性、技术可持续性、运行可持续性、体制可持续性、资源基础与健全环境的可持续性。

水资源需求管理是水资源可持续利用的必由之路。水利作为国民经济的基础设施和基础产业，水资源可持续利用是发展经济、提高人民生活水平的基本保障。所以，水资源需求管理是水资源可持续利用的必要条件，而人们又以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，作为进行水资源需求管理的基本指导思想。

3．水资源需求管理的主要内容及活动

水资源需求管理的主要内容涉及水资源管理中的法律法规、管理机构体制、经济效益与调节手段、社会需求与利益相关、机构能力建设以及有关的科学技术手段等。这些内容特别需要围绕水权、取水许可制度、总量控制与定额管理三个方面的主题进行深入的研究和实践。

我国早期的水利管理主要强调工程管理，到20世纪70年代后期，开始考虑全面的水资源管理，重视对过度需水采取控制措施。我国现代的需水管理大约始于1982年。当时华北地区水资源短缺的矛盾开始显现并不断加剧，山西省尤为突出，因此率先开始对水资源的需求采取控制措施，通过了《山西省水资源管理条例》。中央政府也逐渐加强对需水的管理，进行宏观调控，尝试改革水利管理体制，出台了一系列政策法规，包括1985年国务院94号文件《水利工程水费核订、计收和管理办法》，1988年颁布《中华人民共和国水法》，以及后续的《水利产业政策》，加强水资源的宏观调配，建立取水许可制度，逐步加快了需水管理的进程。

随着时代的发展，我国目前正在积极开展水资源需求管理的各项活动。这些活动包括：修订《中华人民共和国水法》以适应形势的发展、变化；建立、健全各项法律、规章、制度，修改国务院（1993年）第119号令《取水许可制度实施办法》，在竞争用水激烈的地区进行水资源的合理配置，调整水价，全面实施取水许可制度，建立鼓励用水户参与管理用水者协会组织，建立经济自立灌区，变革水管理体制，进行各方面的能力建设等。从2002年开始，全国水资源综合规划工作正式启动，其别强调了对水资源的需求管理和对水资源的合理配置。我国积极参加国际社会水行业的各项活动，配合制订水行业的各种行动计划和行动纲领，开展水资源需求管理领域中的工作，引进国际上先进的管理方法与技术，并认真履行对国际社会做出的承诺。例如，参与水行业的国际协作网络组织——全球水伙伴，成立中国地区技术咨询委员会，多次举办有广泛代表性的研讨会，推进各部门、单位、团体、社群的协作、沟通，加快水资源需求管理的步伐。

4．水资源需求管理与现代水利的关系

“现代水利”或“资源水利”，是以水资源需求管理为基础对水资源进行统一管理，达到水资源的可持续利用。“现代水利”和水资源“需求管理”分别与“传统水利”和水资源“供给管理”相对应。过去，为了解决缺水问题，人们一般倾向于开发新水源、扩大供水，尽最大可能满足用户要求，总的来说需求不受约束，即所谓的“供给管理”。但随着人口的继续增长以及经济的不断发展，这种方法日益显露出其不可持续性，具体表现为：资源渐趋枯竭，环境日益恶化。例如，在黄淮海平原地下水资源过度开采、黄河断流、水土流失严重，一些北方城市水资源严重短缺、水污染严重、生态环境恶化、荒漠化面积扩大、沙尘暴危害加剧等等。人们开始认识到水资源承载能力和水环境容量是有限的，不能无节制地开发利用，否则就会造成严重的后果，于是开始把目光转向水资源的需求方面，即所谓的“需求管理”。

需求管理对水资源管理提出了新的要求，例如，要求有广大利益相关者的参与和公众介入，有足够透明度的决策和管理，科学的水行业战略规划，以及强调水资源配置的合理性、公正性与有效性等。供给管理强调征服自然、改造自然，反映了人类从畏惧、崇拜自然的远古洪荒时代进入文明社会后，随着科学技术的日益发达及生产力水平的不断提高，强烈要求主宰自己命运的思想；而需求管理则侧重于人与自然和谐相处的思想，倾向于抑制人类过多地向自然界索取，尽量约束人类本身过度膨胀、只顾眼前利益、损害环境与生态系统的种种不适当需求。

在从“传统水利”向“现代水利”转变的过程中，做好水资源需求管理是关键。只有约束人类对水资源无限制的需求，对有限水资源进行合理配置和科学管理，才能从根本上解决当前面临的主要水问题，真正实现水资源可持续利用。

三、实行水资源需求管理的措施建议

1．水资源需求管理面临的挑战和机遇

进入21世纪，水问题日益受到世界各国的广泛关注。目前我国在推行水资源需求管理中面临的主要挑战是：

（1）如何改善水资源与环境的管理；

（2）如何缓解水资源短缺、用水竞争激烈、水污染严重、水环境恶化的矛盾；

（3）如何实现水资源的合理配置；

（4）如何防止浪费和污染水资源，普及推广节水减污高效的用水方式；

（5）促进国际合作，协调参与者之间的关系。

目前我国政府正在积极推行流域水资源统一管理和城乡水务一体化管理的水管理体制，对洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化等问题进行统筹规划、综合治理，做到除害兴利结合，防洪抗旱并举，开源节流并重，强化流域水资源的统一管理，建立权威、高效、协调的水资源管理机构，提高水资源管理的整体水平，使水资源得到优化配置、合理开发、高效利用、全面节约、有效保护和综合治理。在国际上，面临日趋严重的水问题，联合国及其所属机构和其他国际组织频繁举行水问题方面的国际会议，实施各种水管理项目，采取行动，帮助各国政府解决水与贫困问题。因此，当前国际、国内的形势都为中国推行水资源需求管理提供了难得的机遇。

2．实现水资源需求管理的措施建议

针对当前水资源管理中存在的问题，应采取下列措施逐步加强水资源需求管理：

（1）健全水资源管理的政策、法律和法规，形成完善的法规体系和政策监督机制。立法规划既要体现新的治水思路，也要根据不同时期的工作中心，分清轻重缓急，统筹安排。加强水资源需求管理，应该修订水法规体系，突出重视水资源合理配置、节约保护、高效使用和抑制不合理用水需求等方面的内容，以及有关水权、水市场的法律法规内容，用法规推动水管理体制的改革。

（2）理顺水资源行政管理体制。理顺不同部门和不同层次（中央、流域、省、地方）之间在水资源管理方面的职责，划清水资源管理与水资源开发利用的界限。加强流域统一管理和城乡水务一体化管理，真正形成“一龙管水，多龙治水”的格局。在水管理体制改革中还应当重视建立有效的协调机制，认真总结以往在部门之间进行协调方面的经验教训，并对如何建立这种机制进行深层次的探讨。

（3）加强取水许可制度改革。理顺取水许可制度管理体制，由水行政主管部门代表国家行使水资源权属管理，对水资源实行统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质；完善取水许可监督管理制度，强化建设项目水资源论证制度和取水许可申请报告的审批制度；建立水资源使用权转让制度；维护生态水权和环境水权等自然水权。

（4）加快建立健全水资源总量控制和定额管理指标体系与合理的水价体系，有效抑制低效用水和水污染严重的用水需求，建立起鼓励节水减污、高效用水的激励机制。