城中村改造的问题汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇城中村改造的问题范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

Abstract: In the accelerating process of urbanization in China, the transformation of villages as a unique social phenomenon, increasingly highlight its importance. Villages is a modern city with an original combination of old villages, prominently reflected urbanization with Chinese practiced in urban and rural management system, the contradiction between the two. Villages in the change in the plan there are many problems, these problems seriously affected China's urbanization process, thus strengthening the transformation of villages planning issues related to research and explore the corresponding transformation model, is of great significance. This review focuses on the transformation of villages and the transformation of the existing problems and countermeasures model discussed in detail.

Keywords: Villages; reconstruction planning; land; social security; Mode

中图分类号： TU984文献标识码：A

城中村的概念及特征

（一）城中村的概念

城中村，又称都市村庄，是指已经纳入城市总体规划建设范围内，农业用地很少或已经没有，居民职业结构与生存方式已经向城市转型，但建筑景观和居民文化习俗仍缺乏城市社区内涵特征，建立在集体性质土地上的习惯上仍称为“村”的居民聚落。城中村是以本地居民出租房屋获得经济来源、外地户籍居民承租房屋获得临时住所、兼有内部服务型经济为主的城乡过渡型社区。

（二）城中村的特征

城中村与周边城市地区相比，其特征主要有：

1、土地特征

城中村土地属于集体所有制土地，基本以农村居民宅基地为主、其他建设用地为辅，农用土地不断减少以至消失，成熟的城中村已经没有农用土地。

建筑特征

建筑物以村民家庭住宅楼为主，缺乏统一规划，建筑密度和建筑容积率很高(部分位于闹市区的城中村极高)，违章建筑和私搭乱建多，城市基础配套设施缺乏，缺少必要的城市公共绿地、文化、体育、休闲设施等。

人口特征

本地居民职业结构与生存方式亦城亦乡，人口职业构成复杂，外来人口居多，本地居民和外来人口文化素质普遍不高，社会治安难度大，本地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会，相互之间为房东和房客关系。

经济特征

城中村村民主要的经济来源是房屋出租收入、集体经济分红以及小规模的商业、餐饮业，外来人口以居住为主，部分在本村从事经营，房屋租赁及其衍生经济成为城中村主要经济模式。

当前城中村改造中存在的主要问题

（一）城中村改造缺乏国家宏观政策的支持

到目前为止，国家没有一部关于指导城中村改造的法规文件。除直辖市外，也没有省级政府出台的法规。目前城中村改造方面的有关法规政策都是各地、市根据自己的实际参照其它城市的做法制定的。政策的完善程度不足，造成实际操作中因缺乏依据而出现偏差，影响到城中村改造工作的顺利进行。同时政府也没有制定相适应的政策法规来规范城中村各方面的改造，造成城中村改造遭遇法律空白。

（二）总体规划的编制力度不够

城中村改制完成后，城中村改造的主体是改制后的新经济组织或者投资人，村集体和开发商均可以作为经济实体参与改造。但由于村集体认识的局限和开发商对利益的追逐，在实际操作中很难将村庄的改造与城市社会、经济、环境的总体发展相结合，致使一些城中村在开发建设中与城市总体发展规划脱节。城中村土地的规划虽然受到城市的指导，但是并未真正纳入城市的统一规划建设管理中，其发展和规划具有很大的盲目性和自发性，许多城中村建筑凌乱，存在巨大的火灾安全隐患。

（三）土地征用难并成为各种利益关系和各种矛盾的交织点

城中村由于其独特的地理位置，所拥有的土地更是寸土寸金，所以许多地方政府对城中村改造的热情与一路走高的土地价格密切相关。而城中村中既有宅基地、自留地以及工业用地，又有老房、新房及出租房，还有合法产权以及违章、违法建筑等，形成复杂纷繁的土地、房屋关系，此外，村民、集体、开发商、政府以及全社会的利益、村民的眼前利益和长远利益等多方利益交织在一起，围绕土地问题所产生的利益纠葛与矛盾冲突自然在所难免。

（四）社会保障不能与城中村改造同步进行

城中村改造的目的之一就是完成农民的市民化转变。市民化也就意味着由身份的转变而带来的传统权利的丧失和新权利的取得，他们需要的并不是简单的市民身份认证，而是市民身份背后的权益保障，特别是直接关系到他们生存生活的社会保障制度。否则失去土地后的他们，很可能因没有固定生活来源而被社会边缘化，或者因为不能享有与市民同等的社会保障而排斥城中村改造。

但现行的社会保障制度只是在一部分部门规章和规范性文件中对城中村改造后的农民作了原则性规定，很不系统，且操作性差。严格地讲，目前各地几乎还没有真正建立失地农民的社会保障制度。既有的相关实践只能称为“生活保障”制度，其与以社会性、福利性、公平性和互为本质特性的“社会保障”相差甚远。

城中村改造规划的几种模式

（一）根据城中村改造的规模

1、整体改造模式

指从城中村的整体布局到单位建筑的全部改造。这种模式改造工程量巨大，适用于处在城市重要地段的土地价值高，且对城市规划和布局有严重影响的“城中村”。深圳的渔农村旧城改造项目和广州的猎德村改造项目都属于整体改造的模式。

局部改造模式

指在整体布局不作重点调整的情况下，对局部区域进行重点改造或重新建设。这种模式一般适用于处在建成区但不与城市总体景观形成强烈反差，布局较规范的“城中村”。可适当改善市政基础设施条件，增加社区服务功能，作为外来人口和低收入阶层的廉租房。

调整改造模式

指在保留大部分建筑的前提下，改造违章建筑，同时控制新上建筑。适用于地处偏远或具有历史文化价值的“城中村”。这种模式改造工程量小，资金需求少，在政府给予适当支持的情况下，可采取村集体自主方式进行改造。

（二）根据城中村改造的主导部门

1、村集体自行改造型

以村集体经济为基础，在政府引导下，由村委会自行筹资开发，完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。但是该模式因为在基础建设、公共设施和资金等方面需要政府部门的大力支持，存在很大的局限性，只适用于村集体及村民筹资能力较强，村规模较小的情况。

开发商主导改造型

开发商主导型是指开发商通过成立项目公司的形式，按市场化的方式来进行征地、拆迁、补偿、安置、建设、销售等方面的运作，改造的资金由开发商自己承担的改造模式。但开发商主导型存在过分追求利益最大化而忽视城市规划和公共设施的配套等问题。

政府主导改造型

指政府充当开发商的角色，直接投资改造城中村，解决村民的拆迁安置问题，进行开发建设的模式。主要有两种形式：一种是政府独立进行开发；另一种是政府联合村集体进行开发。政府主导型改造的模式下，政府的投入太大，给政府的财政预算带来很大的压力，同时也得不到村民的积极响应，使村民把改造当成政府的事而不愿意主动参与。

城中村改造问题的解决对策

（一）加快制定指导城中村改造规划的法规文件

由于目前还没有关于指导城中村改造的法律法规文件的出台，导致了在城中村改造中出现的一些纠纷无法得到有效解决，所以加快相关法律法规的制定已经势在必行。建议国家尽快制定出关于城中村改造问题的宏观指导性文件，省、自治区、直辖市可以根据本地的实际情况，因地制宜，对国家的宏观指导性文件做灵活性变通，使本地区城中村改造更好地得到解决。目前在法律和行政法规方面，城中村改造的主要法律依据是《宪法》、《物权法》，在城中村改造的诸多矛盾中，补偿标准是关键。尽管在有关文件中对拆迁补偿安置标准有了原则规定，但是各区、各实施主体在具体实施过程中标准并不一致。建议应尽快修改原拆迁补偿估价规定，切实把补偿标准提高到使被拆迁群众不会因拆迁而受损， 反而能明显提高受益的程度，才能实现拆迁中的利益共享与和谐。

（二）社会保障与城中村改造同步进行

在进行城中村改造的同时，不可忽略的是城中村居民背后的权益保障问题。建议实施最低生活保障制度。最低生活保障制度作为社会保障最后安全防线，是国民应该享有的基本权利，同时也是国家义不容辞的“宪法义务”。

城中村村民原本是农民，祖祖辈辈以土地为生，城市化使他们失去了土地，就应当成为名副其实的城市市民，而不应保留农民身份，或者名义上拥有城市居民户籍，但与城市居民的权利和义务事实上不平等。因此，在构建城中村村民最低生活保障制度时，应将失地又失业，处于最低生活保障线以下的村民全部纳入社会最低生活救助范围，打破户籍制度的束缚，按照城市居民的保障标准，建立健全最低生活保障制度体系，以满足在城中村改造过程中出现的失地农民对社会保障的要求。

（三）制定合理的拆迁补偿方案

城中村房屋的拆迁改造直接触及到广大村民的既得利益，而且房屋多数为近年新建，产权属私人所有，因而应制定出合理的拆迁补偿方案。城中村因良好的区位优势而已经城市化，其地段的级差地租将日益提高，许多城中村还拥有相当的集体资产，妥善经营这些集体资产是从根本上解决和治理好城中村问题的核心。对于村公产的拆迁，可以在旧村改造中留置适当比例的空地，为村里将来的发展留出一定的空间，或者将开发建成的建筑中相当数量的商业用房补偿给村里，以保证村民的集体收益。

在执行国家和省市有关政策法规的同时，应结合具体情况，做出适当调整，制定出双方都能接受的标准，协商解决补偿中可能发生的争端。同时，政府应充分考虑房地产的市场容量，制定城中村全面改造地块出让的长期计划，利用土地出让的数量、价格、规划容积率等杠杆，来调节各方利益。

（四）努力消除村落与城市的文明阻隔

建议政府可以从以下方面入手：

首先，政府可以策划并组织城中村新社区和城市老社区进行互动，促进社区交流，从而促进城中村居民的城市化。

其次，政府相关部门在城中村的社区多进行如怎样面对城市生活的讲座和相关的活动，树立居民面对城市生活的信心。同时，多组织加强精神文明建设的活动，提高城中村居民的素质。

参考文献

[1]苏延莉.西安城中村改造出现的问题及对策[J].中国科技信息，2009.20.

篇（2）

在城市建设与发展过程中，每一座城市都会遇到“城中村”改造问题。这是因为“城中村”指的是位于建成区边缘、规划建成区范围之内、已被建成区包围或半包围的村庄。这些村庄在城市规模不断扩大、城区不断向外拓展中不断地改造成城市建成区。因此，“城中村”改造的过程就是城市建设发展的过程。这项工作是城市发展的需要，是推进城市化的需要，是改善城市环境和提高城市质量的需要，是盘活城市资产、提高土地利用率的需要，也是控制各个“城中村”自行盲目发展、违法城市规划布局所引发出的诸多违章建筑的需要。

以唐山市高新区为例，“城中村”改造的过程就是城市建设发展的过程。高新区规划面积31平方公里，建成区人口由10万增长到200余万，高新区现辖20个村，目前中心区9个村已全部纳入全市城中村改造计划。新划转的11个村，按照外环线10公里之内全部纳入城市总体规划的要求，也将全部纳入城市建设范围。在未来几年内，高新区城中村改造将全部完成，高新区村民变市民就要变为现实。

一、城中村改造将要面临的主要问题

1.市政基础设施配套差。

2.公用服务设施不配套。银行储蓄网点少、面积小、服务差、水平低；科教文体卫等设施不能满足需要，餐饮、修理、商贸等各项配套设施严重不足等。

3.城中村传统的村落文化面临断层。在城市文化和大量外来人口的冲击下，城中村传统的村落文化面临衰落，同时，村民的角色又没有转变成现代城市市民，村民面临角色转变的阵痛。

4.城中村村民的就业率普遍较低。

二、根据上述的问题。对城中村改造提出以下的建议

1.实行分类指导与“一村一策”相结合的改造策略

城中村改造，既要根据城市未来的发展方向确定改造的目标和方向，又要根据城中村的具体特征，采取“在整体改造战略上实行分类指导，在具体改造措施上实行“‘一村一策’相结合”的改造策略。实行“成熟一村、改造一村，加快成熟城中村的改造与防止新城中村的产生相结合”的指导方针。

2.严格执行《中华人民共和国城乡规划法》。在今后规划建设中要符合规划要求、规划布局和规划内容。小区建设要尊重村民意愿，体现地方特色，依据“城中村”的具体地理位置，因地制宜的规划、建设。

篇（3）

一、高校周边城中村发展的特点

高校周边城中村表现出与其他城中村相似的外部问题，诸如：道路狭窄弯曲、建筑混乱密集度高、公共卫生服务差、社会治安问题多、人口结构复杂、各项管理措施滞后、社会保障缺失等。但相对于一般的城中村，高校周边的城中村也有其特殊性，这种特性集中表现在：从城中村的形成、发展及演进过程中，处处都有高校对其深刻影响的痕迹。

（一）商业市场指向明确，拥有特定的服务群体

大学生消费群体的消费倾向及能力，使得高校周边城中村的商业规模不断扩大，从前期的小型零售、小型餐饮发展成为发达、完善的一整套服务体系，进而形成了城中村特有的经济结构。随着商业市场的不断演进、发展、成熟，城中村提供的服务囊括衣、食、住、行、用、娱乐等各个方面，其消费对象也覆盖了整个高校的大学生。

（二）傍校的地理区位，对高校依赖性较强

高校周边城中村往往与高校比邻而居，或被几所高校包围或半包围，与高校具有密不可分的关系。与其他城中村最大的差异表现在，高校周边城中村的发展一旦离开了高校的支持，此类城中村往往便会迅速地衰落下去。高校周边城中村的店铺开停业也具有很强的周期性，一般随着高校教学周期来经营运作，高校寒暑假期间，周围城中村往往也就没有了往日的“繁荣”景象。

（三）为高校学生提供服务，弥补高校部分缺失功能

目前高校内部的商业还比较单一，除学生食堂外，设置了一些简单的超市、银行ATM、小吃店等设施，师生可以就近购买生活必需品。但是，高校学生消费能力比较强，校内现有的服务无法满足他们多样化的需求。而许多紧邻高校校园的地方自发形成了一定规模的商业街，给高校群体提供了餐饮、住宿、娱乐等便捷丰富的消费品，在一定程度上弥补了高校部分功能的缺失。

二、高校与周边城中村存在的多元矛盾

高校周边城中村正逐渐以其独有的形式融入高校师生的生活，成为高校发展不得不面对的一种特殊存在。高校在享受其带来的便捷廉价的生活服务的同时，也势必要承受城中村引发的各种负面的生活成本，诸如：安全、卫生、低俗文化等。高校与城中村间无法剪断的共生关系，必然在高校与城中村、师生与村民间产生一种文化震荡与磨合，这种磨合的过程也是不断产生矛盾和解决矛盾的过程。高校与周边城中村间的多元矛盾主要集中体现在以下几个方面。

（一）公共设施共享方面的矛盾

城中村与高校毗邻，村民不可避免地想要共享学校的公共设施，如：操场、热水房、健身器材、商店等等，而且村民整体素质不高，很容易造成公共设施的损毁。这样一方面造成学校人员鱼龙混杂，混乱不堪，另一方面，也增加了学校的管理成本。学校为加强管理，只能采取封校等消极措施，这样往往会加剧村民的反弹，激化双方的矛盾。

（二）安全方面的矛盾

1.村内提供的多样性住房满足了不同学生的住宿需求，但是这些住房大部分设施简陋、房屋加盖严重，且学生身处校外，高校对学生的安全管理难度加大。

2.虽然高校周边城中村人员构成相较于一般城中村来说比较简单，但是仍有一部分外来务工及流动人员，这些人大多来自社会底层，背景相对复杂，且没有一个机构对其身份信息、行为进行管理和监督，这就给高校周边的环境带来治安隐患。

3.随着城中村内出租行业的发展，村民开始加紧住房建设，昼夜施工。一方面，施工噪音影响学生正常作息；另一方面，因村民建房施工导致道路受阻，甚至有的施工设备直接悬挂在巷子里，没有安全围挡，对过路行人和学生都存在危险性。

（三）卫生方面的矛盾

1.高校周边城中村中虽然为学生提供了餐饮、零售等廉价的商品和便利的服务，一定程度上满足了学生对于食品多样化的需求。但村内进行食品加工与销售的商户往往属于自发组织，没有健康卫生方面的证明，而且难以管理，这些都为学生的健康埋下隐患，从而给高校管理带来了很大的难度。

2.村中环境以“脏、乱、差”为典型特征，道路狭窄肮脏，污水横流，垃圾遍地，小商小贩流动性大，店铺装修简单，且缺少公共绿地和开敞空间。而随着高校管理方式的开放化，校园与村庄的边界更加模糊，学生有很大一部分的时间是在城中村度过，更加激化了学校与周边村庄的矛盾。

三、高校周边城中村的可改造优势

（一）毗邻高校的地缘优势

1.高校优美的校园及人文环境。高校周边城中村大多位于中心城区，生活交通便利，配套设施完善。高校良好的校园绿化环境为周边城中村的村民提供了开敞的绿化空间，同时，其健全的操场、教室、道路、健身器材等设施，使得周城中村可以有效地实现公共资源的共享与借鉴。而高校优美的人文环境是一种得天独厚的教育资源，可以为村民提供良好的智力支持和先进科学的管理理念，从而提高村民整体素质、转变村民的思想、提高村民的就业技能。

2.学生消费群体带动下的商业发展潜力。高校周边城中村与高校临近，学生就近消费的倾向选择，使得沿街两侧具有较高的商业价值。许多高校周围自发形成了一定经营规模的商业街，成为在校大学生生活不可或缺的部分。学生的消费观念及能力客观上刺激并带动了周边城中村产业结构的转型，即从传统的农业体系转变为以服务学生的第三产业为主。

（二）积极寻求改变的人缘优势

1.高校周边城中村的村民和一般城中村的村民一样，都是失去了土地、没有了生活来源的人。“土地对于农民来说，不但具有生活资料的功能，同时也具有生产资料的功能，上面承载着失地农民的生活保障、就业机会、土地继承权、资产增值等”[1]。在这种情况下，村民失去了世世代代依托其上的土地，其改变自身境遇的意愿和需求会更加迫切。

2.高校作为高等教育传播载体，以其独有的方式传播着自身的思想、文化，不断影响着城中村的文化氛围。村民在承载传统教化风俗的同时，也要接受校园文化的熏陶，因此，高校周边城中村的村民在潜移默化中逐步提升自身的整体素质。村民尤其是年轻一代的村民，有强烈的改变自身经济状况的需要，他们中的很多人希望借助高校的教育资源，学习知识和技能，积极寻求生存境遇的改变。

四、高校周边城中村改造思路

对于上述的高校与周边城中村既相互依存又关系紧张的现象，笔者认为最好的办法是从城中村自身的优势着眼，发挥高校的资源优势，引导城中村村民自主改造的积极性，走“政府、高校与城中村”三方联动的改造模式。

（一）政府在城中村改造过程中担任“领导者”的角色

在城中村改造过程中，政府相较于高校、村庄具有行政决策上的优势，可以从宏观上对高校、村庄的行为进行引导和把控。一是政府统筹总体改造规划，除必要的住房商业等的规划外，还要采取必要措施完善城中村基础设施建设。二是作为高校与村庄的沟通媒介，将高校的培训行为合理合法化，并把村民的就业纳入就业制度的统筹范围。三是政府能够对村民自主改造过程中出现的过分追求利益引发的问题加以行政控制，避免不必要的矛盾与摩擦。

（二）高校在城中村改造过程中担任“扶持者”的角色

1.高校可以利用其环境、城市规划、经济、公共管理等相关学科优势，将周边城中村作为一个课题、项目的载体来进行研究，为政府提供科学合理的规划改造建议。

2.高校在建设规划过程中，客观上的这种征地行为已经剥夺了村民部分生活的权力。同时，高校作为一个文化传播与扩散的教育主体，适时地针对村民适时开设一些关于资产经营等方面的免费培训，可以通过提供某种智力支持，使村民能够实现自身能力的提升，进而为解决村民今后的就业问题提供帮助。

篇（4）

摘　要：“城中村”是城市化的产物，是城市发展过程中遇到的新事物。“城中村”问题的存在制约了城市经济的发展，阻滞了现代化建设的进程，鉴于此，引起社会各方面的关注，特别是政府的高度重视。我所生活的冠县崇文街道办事处徐三里村就是一个“城中村”，文章分析了“城中村”产生的原因、现状、主要存在的问题的基础上，提出了可行的解决举措。我认为，只有把“城中村”纳入城市的管理范围，坚持因地制宜、以人为本，维护弱势群体利益，城乡统筹，才能实现可持续发展。

关键词 ：城中村；成因；问题；改造建议

中图分类号：F127文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）31-0230-02

收稿日期：2014-10-22

作者简介：王秋菊（1984-），女，山东冠县，冠县县委党校，助教，经济学学士学位，研究经济社会问题。

城市的飞速发展，需要通过征用周边农村耕地获得扩展的空间，提升城市的容量，不断蚕食周边的耕地，这就形成了“城中村”。所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城镇化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘的农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落，即仍存留城乡二元体制的状况。徐三里村就是一个典型的“城中村”，在冠县县城扩展的过程中，耕地被征用，但仍按村的行政管理体制来管理。

一、“城中村”产生的原因

问题的产生，总有其原因。我们既要看到其产生的内在根源，又要清楚其外在的推力。只有全面客观地分析、把握它的本质，才能为解决“城中村”问题提供科学的方法。

（一）从客观上来说，是我国城市化进程快速发展的结果。

改革开放的30多年中，城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场"城市包围农村"的运动发生了。村庄进入城市，形成了"城中村"。徐三里村，顾名思义，离城里三里地，在城市化大潮下，就连李八里、崔八里这样的村庄都在四环以里。

（二）从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。

所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”。“从个体理性选择的角度看，“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。

二、“城中村”存在的问题

“城中村”问题在城市的发展过程中产生，是一个经济问题，也是一个社会问题，，也将在城市化过程中解决。“城中村”问题表现出利益性和复杂性。

（一）因土地制度的城乡差异，造成“城中村”土地使用混乱。

城中村的土地是位于城市规划区范围内的农村集体所有的土地，在计划经济条件下，城中村土地只能通过政府的征地而转为国有土地，农民也随着政府的征地而转为城市户口，不再从事农业生产，原来的宅基地也只能是解决自身的居住问题。当集体所有的土地全部因城市建设而被征用时，原来的农村也就融入到城市中。而在引入市场机制后，城中村土地利用类型就在市场驱动下，在缺乏制度规范下，自发地发生了变化，由于“城中村”土地所处地理位置优越，土地实际与潜在的含金量甚高。“城中村”土地使用主体受经济利益驱动，使城中村土地利用状况混乱不堪，建筑密度大，土地利用率低，违法用地和违章建筑屡禁不止，接吻楼、握手楼、贴面楼比比皆是，从而产生了土地利用粗放、建筑布局凌乱、建筑密度过大等问题。

（二）管理体制和政治选举还保留农村模式。

“城中村”名义上纳入了城市管理的范围，但现实中还游离在城市管理的边缘之外，由于体制和管理的滞后，很多的“城中村”仍然没有撤销村民委员会，建立居民委员会，实现民主的居民自治。在行政管理上还是以村委会主导，村委会作为村中公共权力的执行者和维护者，实行半封闭式的管理，按《中华人民共和国村民委员会组织法》实行自我管理，自我服务，自我监督。这就使农村集体经济组织在“城中村”管理中起主导作用，村委会成了村中一切大小事情的裁决者，成为公共权力机构。“城中村”两委的选举换届，是村里的一件政治大事，但内容和形式上类似于农村的选举换届，村党支部委员会和村民委员会是三年进行一次选举，两者同步进行，两委的换届都表现出宗族式、大姓氏的选举，一般来说村支书和村主任都是由人口多的姓氏的人来担任。徐三里村就出现徐、郭两大姓轮流当选的情况。

（三）村民思想观念落后，生活贫困。

“城中村”的流动人口比较多，人员构成相当复杂，造成了这个群体中人员的道德素质良莠不齐，利益观、价值观呈现多样性。由于生活方式和意识观念也不一样，现实生活中就有可能引发多种矛盾。“城中村”村民的思想观念保守落后，生活方式跟不上时代和城市发展步伐，成为城市中的弱势群体；小农经济思想很严重，只图吃饱穿暖，满足于现状，缺乏竞争意识和开拓进取精神；思想道德素质和科学文化素质低，文明礼仪不讲究，不懂技术，角色上没有从村民彻底转变到市民，这样就非常难以融入现代文明的都市。传统农村文化尚未与现代城市文明接轨，房子出租的收益并未带来村民的富裕。徐三里村失地村民大部分靠红三轮拉客为生，因为影响城市交通管理被取缔，没有文化，没有技术，村民大都是从事一些脏、苦、累的工作，或者干脆不工作，就靠租金度日，生活贫困。

（四）村内环境卫生条件差，社会治安问题突出。

“城中村”不规范建筑，形成了“握手楼”、“一线天”等这样的“城中村”典型的建筑景观，而这些杂乱、陈旧、矮小的建筑影响整个城市的整齐美观和生机活力。由于建筑的混乱，没有整体性规划，许多的功能没有完善，特别是排污系统和垃圾的处理很随意，直接排放或倒在街道上，造成污水横流，臭气熏天。鉴于“城中村”的建筑物无序、卫生环境差，与城市里的金碧辉煌的摩天大厦及清洁宽敞的公路形成鲜明的对比，有人把“城中村”称为都市的“疤痕”。因为山东省“创建卫生城市”及冠县环卫城乡一体化，徐三里村的卫生才有了较大改善。

随城市发展涌入城市的外来人员多愿意选择租金较低、又接近就业地或交通便利的“城中村”居住。结果一方面，由于受经济利益的驱动，造成违章建筑屡禁不止，层出不穷；另一方面，“城中村”人口结构复杂，村民、外来人员、居民混合，“黄、赌、毒”等社会问题突出，各项管理措施严重滞后，社会综合治理压力很大。由于“城中村”管理滞后或不规范，警力巡查和监管有限，综合管理相对薄弱，赌博、吸毒、、打群架、超生等行为时有发生，“城中村”也就成了“问题村”，成为藏污纳垢的地方。有人将“城中村”称为城市中的死角、贫民区和犯罪发生区。

三、“城中村”改造的建议

从国家构建和谐社会，统筹城乡发展，推进城乡一体化大局来看，“城中村”改造是时代的要求，符合国家和人民的利益；从一个城市的协调发展来看，“城中村”改造是提升城市品位，创建文明和谐都市的必然要求。

（一）加强政府宏观调控，对“城中村”实行综合管理。

政府充分发挥国家公共行政权力管理者和城镇公共产品管理者的双重作用，在坚持公共性、公平性、参与性的前提下，统筹规划，协调各方面的利益，既要保障好村民的利益，也要考虑改造单位的利益，让市场参与商业性运作。在城区一级政府，废除旧的行政管理体制，组建综合性部门，提高综合协调能力和行政效率，防止条块分割，成立综合办公室，对“城中村”的文化、教育、卫生、建设、安全、拆迁、安置等实行有效管理。

（二）改革城乡二元体制，对集体资产进行股份制改造。

从体制上转变城乡二元结构，实现城乡一体化，将“城中村”的土地集体所有变为国家所有。只有土地国有，才能从根本上制止村民对土地的独立处理权，一切土地使用都归土地规划部门管理。在“城中村”实行集体资产股份制，这是我国改革的一个新探索，按股份制的原则改造集体经济，对村集体资产进行清查核算、资产评估，使村集体资产的产权明确清晰。经营管理上按照《公司法》的规定进行操作，量化资产，明确股权分配，村民按出资额大小来分红，个人所拥有的股份可以自行支配，有权利赠送、转卖给他人。村民获得了实惠，他们会很积极地参与到“城中村”的改造。

（三）坚持因地制宜，坚持依法推进改造。

由于“城中村”改造是前所未遇到的，涉及户籍、土地的变更，还有行政管理体制和城镇管理体制等复杂问题。国家的法律法规至今没有明确统一的规定，因而操作上也没有统一的方法，各地城市都是根据自己的实际情况，出台一些粗糙的管理条例。需要出台一些可操作性更细化的法律法规，以法律推进“城中村”的改造，以法律保障“城中村”改造的成果。

（四）坚持以人为本，妥善安置村民，给予合理的补偿。

“城中村”改造之所以那么困难，主要是利益问题没有协商解决好，安置或补偿没有达到村民的要求。村民的房屋被拆迁后，户籍划入城市管理，身份变为城市居民，给予合理补偿，应按照城市居民的管理标准保障村民的利益，解决好医疗保险、养老保险、失业保险、就业、子女上学问题等。只有以村民的根本利益为出发点，才能得到他们的支持，顺利、稳妥地推进“城中村”改造。

（五）坚持城乡统筹，切实转变村民思想观念，提高素质，培养技能。

村民在特定的群落聚居生活，由于受村俗传统文化的影响，思想观念还比较守旧，生活方式还比较单一，文化技术还比较低，缺乏竞争进取的精神。只有转变他们的思想观念，提高他们的科学文化素质，培养他们的技能，才能为“城中村”的改造减少阻力。比如免费举办一些扫盲脱产班或技能培训班，摒除陋习，使他们的脑袋充实起来，树立勤劳致富、科技致富的意识。知识素质高了，有了一技之长，生活就有了保障，利益得到了维护，村民对改造的抵触情绪自然就降低了。

（六）坚持可持续发展，对城市的空间发展进行科学规划。

篇（5）

近些年来，随着我国城市化进程的加快，城市扩张所引起的诸多问题也逐一显现，成为人们关注的焦点。在这些问题之中，“城中村”问题尤为突出，其中包含的社会治安混乱、环境卫生差、土地权利混乱和违法违规建设等，已经成为各大中城市都必须面对和迫切需要解决的问题。为了搞好城中村的改造，推进城市化进程，构建和谐社会，本文以城中村改造中的土地权利问题为切入点，对相关的问题进行分析。

一、我国“城中村”的现状

1.何谓“城中村”

改革开放至今已经有30余年，这期间我国社会经济迅猛发展，城市化进程逐渐加快，原有的市区已经不足以容纳扩张的城市人口和工商业，因此就需要通过征收城市边缘地区的土地以获取发展的空间。为了降低征收土地的成本，很多城市选择征收农村边缘的土地转化为城市土地。这种城市的扩张必将造成部分村落被包围在建成区内，失去土地的农民，有相当一部分居住在还原房或原来的宅基地自建房。“城中村”就是指在城市扩张的过程中，农民由于土地被征用而转化为居民之后，仍居住在原来的村落改造而成的居民区。从广义上来看，应该包括位于郊区基本保留乡村特点的潜在型城中村，和位于城市边缘已经和市区连成一片的发展型城中村，以及位于城市用地的包围之中，已经几乎没有农业用地的成熟型城中村。而从狭义上来看，一般仅指成熟型的城中村。这类城中村从区划上来看，已经属于城市，居住在其中的农民也变成居民，但是在土地权属、户籍管理和行政管理体制上却仍然持续着旧有的农村模式，因而势必带来一系列的社会问题，成为各种矛盾的集散地。

2.城中村的现状

由于城中村处于城市和农村的夹缝之中，这一独特的状态，势必带来一系列的问题。首先，城中村的居民既有之前就一直居住在此地的村民，也有因城市扩张而迁移至此的居民，还有相当一部分流动人口，人员构成复杂，容易滋生犯罪现象，治安形势不容乐观；其次，相对于城市来说，城中村规划跟不上需要，基础设施不完善，各种水管电线乱拉乱埋，排污能力较低，违法违章的建筑比较多见，居民楼由于密度大而造成采光条件和通风条件都较差，街巷窄小拥挤，人居环境不理想；最后，土地问题严重，农民的宅基地和工商业用地相互掺杂交织，土地的所有权、使用权和收益权不明晰，土地使用权流转不合法，土地利用不规范，非法出租、转让甚至倒卖土地的现象层出不穷，土地征用困难，严重阻碍着城市的进一步发展，成为一个顽症。

二、“城中村”土地问题形成的原因

“城中村”是我国城市发展过程中的一种特有的现象，其实际上是城乡二元结构下的产物。具体来说城中村的土地问题形成的原因有以下几个方面：

1.城乡二元管理体制

建国初期，我国为了加快工业化建设并维持资本密集型大城市的发展，国家运用了一系列行政手段将农业剩余转化为工业积累，并限制农村人口向大城市迁徙。其中包括城乡有别的户籍制度、劳动用工制度和社会福利制度等等。改革开放以后，这些制度中的相当一部分被延续下来，形成了城乡有别的二元管理体制。根据户籍的不同，农业人口和非农业人口分属不同的组织机构管理。故而城中村这种保留了农村行政建制的居民区，由村委会进行管理，却需要适应城市的管理体制。以户籍制度为基础的城乡壁垒，还体现在社会保障的力度不同之上。针对城镇居民的社会保障体系较为完善，而农村居民的社会保障力度不足，土地对农民来说承担着社会保障的作用，这就使农民固守宅基地不愿放手，使村民利益和城市整体利益不相协调的突出点表现在土地权利问题之上。

2.城乡二元土地制度

我国土地实行公有制，但是城市土地和农村土地有所不同。从所有权上来看，据《宪法》、《物权法》和《土地管理法》规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于农民集体所有。在城乡界限明确的情况下，这种所有制上的二元化并未体现出明显的不足。但是随着农村土地被大量征用，城中村的土地所有权国有和集体所有交织，两种所有制结构并存必然会发生矛盾，产生一系列的问题。村集体经济的突出特征之一就是产权关系模糊，所有权和使用权权属界定不清。村集体持有的责任田、自留地、宅基地以及各种公共用地等，基本没有完备的产权手续，农民集体也只是一个群体概念，难以成为实际的独立的市场主体，从而造成集体土地所有权虚位，这都阻碍着城中村土地问题的解决。土地资源的非商业性和国家的土地所有权借助“公共利益的需要”而不断扩大，这一方面使农民可以低价甚至无偿的获取农村集体土地的使用权，从而紧抓不放谋取租金等现实利益，另一方面使地方政府意欲更多的征用土地之后转让土地使用权而获得商业上的利益。利益上的冲突，使得现实中的博弈层出不穷，在拆迁和征用的过程中出现恶性事件。

3.“城中村”土地征收补偿标准不明晰

虽然我国在《物权法》和《土地管理法》中对集体土地征收为国有的补偿标准都有所规定，但是这些规定，并不能充分适用于城中村这一特殊地带。因为城中村中的集体土地主要是农民的宅基地，征收时应该对其上的建筑物和附属设施进行补偿，但关于这部分的补偿标准在相关法律中并没有明确的规定。这就容易造成农民的权利不能得到充分的保障，不利于城中村土地的流转。

三、现阶段“城中村”改造中土地权利问题的解决途径

在现阶段的实践中，针对城中村改造过程中的土地权利这一突出问题，通常采取两种措施：一是“土地置换，异地安置”的方式。就是政府在郊区征用和要改造的城中村相同面积或者更大面积的土地，建设新村供城中村的居民居住，进行置换。这种方式在城中村改造的初期，政府可以运用行政手段来推行，但现在由于市区内房价攀升等原因，再推行起来困难较多，逐渐难以实现。另一种方式是征收集体所有土地，改变其土地所有权性质转为国有，城中村内的农民身份转变为居民，纳入城市化管理范围。这是现阶段看来比较可行的方式，因此在各个城市使用较多，但这一行为过程中征收的合法性及征收后的使用都存有争议有待解决。我国法律明文规定征收集体土地必须是“为了公共利益的需要”，且“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，在实践中征收是否出于这样的需要，以及征收后的用途，实际上都是很难进行控制的。

四、妥善解决“城中村”改造中土地权利问题的思路分析

1.完善土地征收制度

为了避免征地过程中的政府职能错位、补偿过低等弊端，应该进一步完善土地征收制度。首先，应该明确“公共利益”概念的内涵和外延，并通过立法加以细化。将用于经济建设和房地产开发彻底从土地征收的范围之内排除，以保障征收出于公共利益的目的。除此之外，还应制定合理的补偿标准，在对农民进行补偿时不仅要参考土地的原用途和征收前的年产值，还应该参考土地的未来用途和市场价格，以及地块地理位置不同而形成的级差地租，以确保农民的利益，将其损失降至最低，以促进土地正常流转。要建立健全集体土地使用权流转制度，重新建构农村集体的组织模式，可以将农民集体作为一个法人或非法人集体。只有集体所有权主体得到了明确，才有可能切实保障农民的利益。给集体土地办理土地使用权证，给农民的土地、住房等办理土地房屋所有权证，办理好土地确权。从法律上明晰产权关系，有利于土地的征收、流转和补偿。

2.打破二元体系，推进城乡一体化

要建立和完善有利于城乡一体化的管理体制，深化户籍制度改革，逐步取消城乡户籍差别，大幅提高农村居民的社会保障水平。将原有农村居民一次性改为城市居民，将其纳入城市居民的社会保障体系之中，参加相应的社会保险，使其真正的成为城市的一员。继续加大对农村基础设施和公共服务设施的投入，加快农村税费制度改革，统一城乡税制，积极发展农村金融市场。城乡二元结构的矛盾，不是短时期内就能解决的，要着眼于长期，从城乡规划、产业布局、公共服务、基础设施建设和劳动就业等各个方面实现城乡平等，消除城乡差别，最终实现城乡一体化，从深层次上解决城中村的问题。

参考文献：

[1]范少虹：城中村改造中土地法律问题分析[J].时代法学2010，8

篇（6）

中图分类号：F061.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）09-00-01

前言

“城中村”是指在城市规模化发展的过程中被划入城区，但在土地所有制、经济发展模式、户籍、行政管理体制上仍属于农村模式的村庄。“城中村”形成的历史原因是我国城乡二元体制结构，直接原因是快速的城市化进程。“城中村”的建筑景观、经济体制、意识形态等各方面还保留着农村的特征，与城市规划存在着较大的差距。

一、太原市“城中村”现状

根据太原市住建委确定的“城中村”共有173个，人口11.2万户、46.24万人，土地面积214.7平方公里，旧村建筑面积4068.8万平方米。从城市中心到城郊均有分布，大多数还分布在城市主干道、街道两旁。

1.存在的问题

（1）人口密度高、流动性大。“城中村”中租赁的房屋价格低，吸引了大量的外来人口租住，形成村民和外来人口混合居住，人口构成复杂，治安状况差。

（2）建筑布局混乱。由于经济利益上的驱动，有的为了满足大量的出租需求，有的为了拿到更多的拆迁补偿，村民私自搭建房屋，很多违规建筑布局混乱，严重影响城市建筑景观。

（3）市政设施不足，公共服务设施欠缺。“城中村”道路狭窄，市政电线路暴露在外，排水、垃圾处理等市政设施不完善，污水横流、垃圾成堆。环境卫生条件差，消防、抗震等方面存在隐患。此外，文体医卫设施和商业服务点严重不足。

（4）社会管理结构二元化。“城中村”在行政区划分上已经属于城市区域，但还保留着农村的意识形态和管理模式。“城中村”居民在社保、就业、教育等方面无法享受到与市民“同城同待遇”的应有权益，不利于村民参与城市社会分工和竞争。

可见，要解决这些问题，就必须对“城中村”进行全面改造，实现“城中村”地区与城市其它地区的统筹规划和协调发展。

2.改造的难点

（1）手续办理慢，“城中村”改造虽然已经成立了领导小组，但是各部门缺乏充分有效的协调配合。

（2）拆迁难度大，由于经济利益上的原因，有的村民不愿拆除；有的村民对拆迁补偿要求太高，钉子户问题难以解决。

（3）招商引资困难。大部分“城中村”改造项目的拆迁建设资金需要10亿～20亿元左右。过高的拆迁补偿标准，难以吸引房地产公司投资。

（4）土地转性难。经测算，太原市共需“城中村”改造安置用地3911公顷。但目前，用于“城中村”改造的指标有限，不能满足“城中村”改造的需要。

因此，只有通过统筹规划协调，各部门齐心协力，有效沟通，才能进一步推动“城中村”改造的工作。

二、“城中村”改造的模式

1.太原市“城中村”改造的模式

（1）“城中村”整治。基本不涉及建筑的新建，而是通过多种手段改善“城中村”的居住环境，包括建筑外观改善、公共环境改善、市政公用设施改善、公共服务设施改善和公共安全工程体系建设。此模式适用于已经或基本完成改造，旧村基本拆除完毕的“城中村”。

（2）“城中村”改造。通过拆除和新建等手段彻底改造“城中村”的建筑形态和居住环境，改造必须满足城市规划和建设标准。纳入城市管理规划体系，最终融入城市社区。

太原市“城中村”改造秉持“改造一个村，带动一个社区，形成一个产业，打造一个亮点”的原则，做到“一村一策”。改造村按照高起点、高标准的要求编制城中村改造规划方案，按照功能实现连片整体开发改造。

2.成功改造的项目

（1）政府主导、市场化运作的杨家堡改造项目。杨家堡社区与山西恒实平阳房地产开发有限公司签订协议，根据城市片区规划进行改造的新思路，由恒实公司注入拆迁建设资金，完成拆迁工作，并享受杨家堡社区城中村改造优惠政策，对杨家堡片区进行整体改造。

（2）自主开发，公司化运作模式。

集体经济改制，采取公司化管理与运作，村民入股、自行运作资金，自主开发。按照“成熟一片，改造一片，逐步推进"的城中村改造模式，开发建设亲贤苑、文化苑、百万庄园等大型项目，成为全省“城中村”改造的示范村。

（3）项目带动，集中连片开发模式。通过重点工程带动，对重点工程、片区建设和涉及的“城中村”改造统一规划、统一征地、一体开发。

以上“城中村”成功改造的模式和经验在“城中村”转型发展方面探索出一条新路子，对加快太原乃至山西“城中村”改造进程具有借鉴意义和示范效应。

三、“城中村”改造对策的思考

加快“城中村”改造步伐，政府要切实让利于民，既要保护村民的利益又要做好管理者和协调者的角色。

1.完善相关政策和规定，明确各部门权限，做到事权统一。减少审批周期，实现“城中村”改造项目手续一站式办理。

2.做到改造政策公开透明，深入群众进行宣传。采取公开招标的方式选择“城中村”

改造单位。通过公开，公平，透明的方式，消除村民的对立情绪。

3.保护“城中村”的现存价值，做好后续的保障工作。保障“城中村”人口的就业、收入、教育、社会保障问题。

四、结语

“城中村”改造决不仅仅是表面上的改换名称，而是一项非常繁杂的系统工程，涉及几十万人的切身利益。“城中村”改造是问题、困难、挑战，也是潜力、希望和机遇。希望通过这一轮大规模“城中村”改造，实现美丽大太原梦。

参考文献：

[1]郭谦吴昊潼.广州城中村改造的问题和改造可行性模式研究[J].四川建筑科学研究，2007，21（3）：182-186.

篇（7）

中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）47-0377-01

近年来，随着莱芜市城市化进程的不断加快和城市建设用地的供需紧张，市政府将旧城改造作为加快城市建设和发展的一项非常重要的工作来抓。但随着城市拆迁改造工作的不断深入，拆迁改造诱发的矛盾和纠纷也日益增多，拆迁改造也已成为城市建设的聚点，社会关注的焦点，工作中的难点，媒体关注的热点。作为一名国土工作人员，对当前莱芜市城中村拆迁改造工作中存在的一些问题进行了一些探讨和思考。

1 目前莱芜市城中村改造的现状

莱芜市地处山东省中部，辖莱城、钢城两个区和三个省级开发区，总面积2246平方公里，人口125万。莱芜市政府驻地辖1个办事处3个社区20个行政村，村（居）民总人数27485人，总户数6534户，村庄占地面积5857.8亩，耕地面积390.52亩，其中城关、花园2个社区15个村属莱芜市市区中心城区范围内的一级控制区，姚家岭社区5个村属莱芜市市区中心城区范围内的二级控制区。

2002年，莱芜启动了城中城改造的第一个试点――环境最差、建设困难最大的老城关村小曹村、西关村拆迁改造，市委、市政府面向全国拍卖这两个村的300多亩土地，政府收益一个多亿，从这部分收益中拿出资金建安置房和支付拆迁户拆迁补偿费，两村的549户拆迁户用旧平房换来了一套小区新楼房。同时，修通了贯通城南东西的第一条主干道――汶河大道，汶河通过治理蓄起1000万方水，修建了西海公园，居民的生活环境得以改善，群众十分满意。

随后，任花园、吕花园、孟花园、东升各村拆迁改造相继展开，拆迁2000多亩，一栋栋安置楼拔地而起，老百姓住进了宽敞的新居。

2014年，莱芜市出台了《关于加快“城中村”改造的实施意见》，根据《意见》，从2014年起，将用三年左右的时间完成850万平方米的“城中村”改造任务。

2 当前城中村改造存在的问题

2.1 违法建设成风，加大了拆迁改造的难度

特别是近几年，随着城市基础设施建设的不断完善及城市房地产开发项目、工业园区建设快速推进，土地房屋也随之大大升值，村集体组织和村民受利益的驱动，纷纷加建、抢建房屋。拆迁范围内一些村民一旦得到拆迁的信息，一夜之间两层甚至多层房屋拔地而起，水井、苗木等各类地面附属物也随之密集出现，城中村内的个人和小产权开发等违法建设现象十分普遍。管理部门执法不严、疏于管理、“以罚代法”，致使违法建设愈演愈烈，呈蔓延态势，这大大加重了城中村改造的难度。

2.2 部分被征收房屋拆迁人对拆迁的期望过高

一是对补偿标准要求过高，不能正确客观地看待和把握有资质的房产评估机构对征收房屋的评估价值，往往以周边发达地区拆迁补偿价格为标准和参照，看待和高估自己的房屋价值，当拆迁补偿低于自己的期望时，就认为房产机构评估价低、拆迁补偿费少，就对拆迁工作不配合、不支持；二是对拆迁改造的种种期盼远高于优惠的让利于民的政策规定，当被征收房屋拆迁人的期盼同制订的优惠政策发生碰撞时，他们就立即认为自己的切身利益受到损害，然后采取各种办法阻碍拆迁工作的开展；三是那些始终认为多闹多得、不闹少得的被征收房屋拆迁人，对房屋拆迁补偿漫天要价，甚至不合情理地要求解决与房屋拆迁无关的其他问题，更甚者纠集被征收房屋拆迁人集体上访、越级上访。

2.3 拆迁过渡时间较长

由于先拆后建，致使被征收房屋拆迁人居住条件较为艰苦，不利于生产、生活。加之整村拆迁时，被征收房屋拆迁人过渡困难很大，一方面是难以找到合适的出租房源，另一方面是集中临时过渡不利其越冬。同时过渡期内，被征收房屋拆迁人无法正常经商、外出务工，导致其收入下降。这些都是影响拆迁改造的一个因素，更是容易引起上访的一个原因。

2.4 安置小区建设缓慢，社会保障政策落实不力

一是安置小区规划及用地审批的协调落实，对区级部门和单位来讲难度较大，拆迁时难以回答安置和搬入的时间，容易让被征收房屋拆迁人产生疑惑而影响拆迁。拆迁完后，迟迟看不到安置规划和征收安置地后又容易引起被拆迁人上访；二是被征地拆迁农民的社会保障问题。相对远离市区的被征地农民在土地被征收后，丧失了一部分农耕收入，使农民的收入水平有所下降。在城市繁华地带的被征收房屋拆迁人的房屋出租收益因拆迁而失去，这些都不同程度地影响了被征地或拆迁农户的收入，必然使农户提出生活保障的问题。

3 对策和建议

3.1 加大政策和法制的宣传力度

一是在制订完善拆迁补偿政策时应广泛征求被拆迁人的意见，并多层次全方位的利用媒体等形式宣传拆迁安置政策，让被征收房屋拆迁人了解其内容，理解其合理性；二是要加大对“公平公正、阳光操作、依法拆迁、和谐拆迁”和相关法律法规的宣传力度，使与被征收房屋拆迁人切身利益息息相关的法律法规深入民心，家喻户晓；三是参与拆迁的工作人员要熟悉拆迁的有关法律法规和政策规定，在帮助群众算清算好拆迁补偿账，算细货币安置与迁建安置、调房安置的对比账的同时，给群众讲些法律法规知识，以便达到说服、动员的目的。

3.2 政府要提高城中村改造规划和建设方案的科学性，不搞“一刀切”，有序地推进城中村改造工程

城中村与老城区一样，人口密度高、人均收入低、人居环境差，“城中村”还有历史遗留问题、经济利益问题、生活方式问题，因此改造起来难度较大。建议政府将城中村改造规划与“十二五”规划、年度土地供应计划和年度建设用地计划等相衔接，协调城市存量土地的开发进度，保障城中村改造有一个稳定的房地产市场环境。深入研究不同城中村的位置、特点和问题，针对不同地区、不同类型城中村的具体情况，制定不同的改造策略，以多种改造模式对城中村进行改造。

3.3 合理调整政策，兼顾国家、企业、拆迁户三者利益，保证城中村改造资金的投入，维护社会稳定和谐

城中村改造的关键是改造资金的筹集渠道、投资方向和实施办法。政府应通过政策、规划和计划的适时调控，保证城中村改造符合公共利益，维护改造过程中的社会公平。同时，要坚持政府主导下的市场化运作，努力提高改造项目的经济效益，尽可能利用有限的资源达到最好的工作目标。

3.4 要按照“先安置后拆迁”的原则，规范拆迁程序

对列入改造计划的城中村，要提前做好前期调查、入户测量和房产确权等基础工作，并建立档案。对即将改造的城中村，要将总体安置方案和分户安置方案予以公告，并广泛听取被征收房屋拆迁人的意见，无论是原地安置还是就近安置，都应采取先建房后拆迁的程序安排，这样有利于消除被征收拆迁人的疑虑，节约拆迁安置过渡的成本，加快安置进度。同时，要提前加强安置区域的交通道路、社会服务等配套设施建设，增强公共配套服务，让搬迁户感受到搬迁地段随城市面貌的进一步改善，也有较大的增值空间。

相信莱芜的城中村改造必将会在市委市政府、各有关职能部门和城中村居民的共同努力下，建设成“安乐、文明、优美、舒适”的新型社区。通过社区优质服务、优质管理、全面提升新型市民的整体素质，把莱芜的城市文明程度提升到一个更新、更高的层次，使城市的经济、社会得到更快、更好的发展，真正将我市打造成为“实力莱芜”、“活力莱芜”、“魅力莱芜”、“生态莱芜”、“幸福莱芜”。

参考文献

[1] 刘梦琴，傅晨.城中村国内研究文献评述[J].都市观察，1990.

[2] 刘慕平，程克贵.建立留地安置制度是莱芜市“城中村”用地管理的有效途径[J].山东国土资源，2007.

篇（8）

前言

瑞安市经过新一轮的城市规划，城市规划建成区规模扩大将近10倍以上，城中村达到334个，建设用地约占规划建成区的70%。随着城市化建设步伐的加快，城市化地区范围不断扩大，城市范围内的城中村改造所带来的问题日益凸现，已成为政府必须解决的棘手问题。近几年来，在城中村地区编制了多层次、多种类的规划，但都面临着同样的命运，要么根本是纸上谈兵，要么实施哪块改哪块，安置问题迫使调整容积率、建筑控制高度等经济技术指标，几年功夫，当年还是优秀设计的规划成果已经面目全非。城中村就象城市的“肉瘤”，留着无碍，割之痛苦，那么，我们如何使这些“肉瘤”逐渐清除，使我们的城市充满新的气象。

一、 城中村改造的含义

城中村改造应区别于旧城改造和农村旧村改造

旧城改造：即城市老城区改造，旧城改造是指改造区域占地原本就属于城市国有土地，涉及改造区域的建筑物都是或绝大多数属于拥有产权证书的个人或单位享有，改造拆迁由政府统一协调处理，对涉及建筑物予以评估补偿，按计划实行回迁或另行安置，改造区域按政府统一规划重新建设布置的一种旧城改造方式，即新城区取代老城区进行改造建设的一种方式。

农村旧村的改造：也是指改造区域占地原本就属于农村集体土地，按自然条件和经济条件在有关政府部门的指导下对村民集体居住房屋、配套设施等按预定规划进行改造新建以提升居住条件和生活条件的一种方式。农村旧村改造涉及的方面要比城市旧城改造小的多。

城中村改造：一是已经属于城区或者将来在短时期内必然成为城区；其二是土地性质尚未发生变化，仍然归属于村民集体所有，国家没有基于所有权支配该区域土地的权利。因此，城市旧村改造更复杂，难度更大。

二、城中村改造的动力

从村集体与个人角度看，随着房地产价格的高涨旧村改造的动力主要有两方面：一是对目前的居住环境不满，尤其是卫生状况差，交通出入不方便等方面；二是在周边城市化地区影响下，实现资产扩张，“借村改发财”等因素。事实上村民心里非常清楚，改造后村民是得到应当的好处，改造后把一个“脏、乱、差”的破旧农村变成现代化的城市新区，不但解决居住问题，还使家庭的资产大幅增加。

而作为城市政府，主要动力来源于城市化的目标，城市规划的实施等涉及的景观的改造、基础设施配套、区域协调发展、重大工程的建设等方面。可以看出，这些改造或建设都有一个显著的特点，就是都具有整体性与系统性，不能跨越特定的地域概念，因而也成为“受制于”村民的一个因素，村民借此提出种种要求以获得更大利益。

由此可见，政府要开发城中村改造，要认真做好经济账，关键内容在于利益最大与公平分配问题。

三、城中村改造的定位

从瑞安市目前旧村改造成功的几个村来看，牛伏岭村的连排跃层公寓，到红光村的多层住宅，再到岭下村的高层居住小区，由于他们建成的时间先后，安置政策的变化，房价的上涨，城市土地的紧张，使旧村改造的定位上出现了很多的变化，村民追求小区环境的同时，要求更高容积率更高的安置面积，他们的目标相当明确，就是在有限的土地上创造更高的价值，往往这种追求限制了城市规划所追求的城市空间的变化。政府规划部门的无奈，在涉及成片旧村改造的片区编制控制性详细规划时，政府为了达到政策的平衡，落实旧村改造的容积率基本相同，甚至个别片区容积率全部一致的情况。这种伪科学的城市规划，使城市空间趋于雷同。

好在目前我们的城市旧村改造成功的还很少，大部分村多还在前期研究策划阶段。随着时间的过去，村民可能有新的想法，政府也可能有新的政策，使城市的空间再在新的追求下发生变化，也许这就是城市。我就在想，城市化的进程我们不仅是解决住的问题，同时也是我们需要解决工作问题，可以想象我们利用部分旧村建设商业、办公、配套等更多的公共建筑，为未来城市留点经济的活力，也为城中村改造找点空间上的变化。

四、城中村改造应打破村界

长期以来的城乡二元制，农村如同二十世纪80年代的国有企业，具有社会政治管理、经济分配的权力，使之变成了一个政治、经济的独立体，村民对村集体具有极强的依赖性，这种长期形成的对村界的认同感，短期内不可能消除，使得需要全局统筹的配套设施建设难以开展，安置房建设也局限于本村本土，异地安置与货币安置措施举步为艰。而各村的土地资源与人口分布又是相当不均衡，另外，改造地块边界又具有很大的不可预计性，使得以城市设计为导向的容量控制在这种条件下很难起作用，需要经常性地调整容积率以实现理论上的“就地平衡”。

所以，打破“村界”需要打破城乡二元制，与城市的房地产市场充分接轨，使村改住房能进入市场进行自由交易，进而实现文化融合，为将来村改居提供条件。

五、城市随着城中村改造而变化

也许我们的过去太落后，几呼没有值得我们规划部门为之保留，我们城中村改造时几呼一律拆除，专家们会大呼特呼：“我们为什么不保留历史”。去过巴黎的人，谁都会为巴黎的历史古迹和文化氛围而深深震撼。漫步巴黎街头，留下的最深刻印象是：它既保留着许多闻名世界的历史遗迹和艺术建筑，如埃菲尔铁塔、巴黎圣母院、卢浮宫、凡尔赛宫，又有许多宏伟壮丽的现代建筑，如拉德芳斯大拱门、蓬皮杜文化中心，让人流连忘返。巴黎无疑是极其重视文化艺术传统保护的。正是因为它拥有着、保护着自己的历史和文化，才拥有着属于它自己的灵魂。

篇（9）

又过了五六年，那块地方就被围了起来，也不准人们随心所欲地去种菜了。

在罗芳村待久了，还产生了不少的感情，那里再没有耕地了，只是楼房很多很多，甚至有的街道非常难通过，另外一个特点就是小贩翻了几十倍，每天都可以听到他们吆喝的声音，一片片喧杂的声音，但是我都已经习惯了。那里还聚集了很多香港进出的人，很多人都看住在这里方便，离海关也近，住房耗资并不多，所以他们都看中了这里。

一直到现在，当“峰度天下”高高建起的时候，我也得知了旧村改造的消息，那个时候我非常的高兴，因为我可以不用再住在喧闹的“城中村”了，可以看看外面的世界，却又有点不舍。

按照《实施意见》草案得知，深圳市所有的城中村改造就在坚持“规划先行”的原则，鉴于对城中村改造在地价的收取问题上有一定优惠政策，因此部分单纯的旧村改造项目借用城中村改造的名义有“搭便车”的可能，所以对“城中村改造”进行严格定义，没有漏洞。

城中村无疑是历史遗留的问题，其中也有不少的值得人们保持的东西，如罗芳村里面的古树。

我可以想象城中村改造后可能会像东门街市一样繁华，也可能会像华侨城一样热闹非凡。

篇（10）

一、我国“城中村”现状及形成原因

所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。“城中村”是城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象，必然会带来一系列的社会问题：（1）人口杂乱，“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体。治安形势严峻。（2）城市规划滞后，违法违章建筑相当集中，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 风景独特。由于房屋密度高、采光通风条件差，村民居住环境差。（3）基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患，（4）土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱，等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。

究其原因，在于“城中村”形成和发展的特殊性。从“城中村”的历史变迁中不难发现“城中村”形成的主要原因：从客观上来说，是我国城市化进程的快速发展的结果1.改革开放的20多年中，城市化的进程加速发展，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场“城市包围农村”的运动发生了。村庄进入城市，形成了“城中村”。从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。 所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”特征。“从个体理性选择的角度看，‘城中村’这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。”2因此，从“城中村”的历史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村” 形成的进一步加剧。故而，我国“城中村”的改造也应从根本的土地制度及权利开始。

二“城中村”土地权利现状

“城中村”土地权利现状包括土地所有权状态和土地使用权状态两者情形。

1、“城中村”土地所有权状态

根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即所谓的“土地的二元所有制结构”。土地所有权状态依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。由于“城中村”在城市化不断推进的过程中，位于城区边缘而被划入城区，成为城市的一部分，既有城市的一些习性，又摆脱不了农村固有的特质，是二者的混合体。“城中村”土地的所有权状态大体可分为三类：（1）、已“撤村建居”，土地被国家全部征用，农民不再享有集体土地所有权，村已经被城市完全包围，原农民已全部转为居民，只是保留着农村传统的生活习惯。这是通常所说的广义上的“城中村”，它经过改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的对象。（2）、正在“撤村建居”。 土地大部分被征用，土地所有权部分属于国家所有，部分属于集体所有，但原农民未转为居民。（3）、尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范围，土地全部仍属于集体所有。后两种村的情形是狭义上的“城中村”，是通常所说的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有权状态有国有土地所有权与集体土地所有权两类，两种土地所有权从表象看，仅是所有权主体不同而已，但其实质是不平等的，表现在：（1）国家所有权的权利主体是国家，而集体所有权的权利主体为集体。根据土地法第10条：集体所有权的权利主体又分为：乡集体、村集体、村民小组三种组织形式。两种土地所有权在集体与国家之间可以进行转化，且是单方的，只能由集体所有权向国家所有权转化，而不能是国家向集体所有权转化；同时集体所有权主体之间是不能相互转化的。（2）集体所有权向国家所有权转化的条件是唯一的，我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，方式为出让，这种行为其实质可以看作是一种买卖，只不过是一种强买强卖罢了，只有一方当事人（国家）的意思，几乎是容不得对方（农村集体）意思表示，农村集体只有强制取缔的义务，这就难以保证交易的公平了，自然出现了现实中征地赔偿款太低，侵害农民权益的事件的发生。（3）两种所有权的权能上也是完全不平等，主要体现在两种土地使用权上。而“城中村”土地所有权往往表现国家所有权借助“公共利益的需要”而不断地扩大，“城中村”集体土地所有权逐渐缩小的趋势；同时也表现集体土地所有者已经看清国家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，为征用后转让土地使用权获得商业上的利益，因此，农村集体在土地所有权交易中开始尝试用市场价格讨价还价，甚至漫天要价，凭此来保留其土地所有权，村落在城市中得以延续。

2、“城中村”土地使用权状态

土地使用权是指土地使用者在法律允许范围内对土地享有占有、使用、收益与处分的权利，即依法取得利用土地的权限。由于两种土地所有权存在本质的差异，相应其土地使用权也不完全一样，国有土地使用权仅有一种形式，而集体土地使用权又可分为宅基地使用权、农用地使用权与非农用地使用权。集体土地使用权与国有土地使用权虽在性质上都有物权性质，属于他物权的范畴，但集体土地使用权比国有土地使用权具有更多的限制：①宅基地使用权依法不能转让、抵押；②只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村集体荒地的土地使用权和抵押乡（镇）村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押；③集体土地使用权不能用于租赁；④集体土地使用权不能作价出资或入股。这些限制使得集体土地使用权在实质上与国有土地使用权不平等，使集体土地使用权的功能上仅限于住宅、农业用地。而在“城中村”区域里，这两种土地使用权并存但在效能上差距很大，突出表现为土地使用权所产生的收益上，国有土地使用权人所获得的利益远大于集体土地使用权所获得的利益。利益上的刺激与诱惑，使得集体土地使用权人不再安分于土地使用的各种规范之中，突破了原规则，寻找与国有土地使用权对等的利益。这就必然出现了“城中村”现实存在的情形：①大量的违章违规建筑存在，而没有任何规划与建设部门的批准；②存在大量乱占、乱圈地现象；③非法租赁土地；④以土地入股开办各种实业；⑤用集体土地抵押贷款⑥用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。由于“城中村” 集体土地的边缘性、稀缺性、区位性、固定性，多样性，复杂性以及相比较于国有土地使用权的低廉性，是它拥有旺盛的需求市场，土地使用权的差别使“城中村”得以客观存在。

三、现阶段“城中村”改造实践中土地权利的处理。

通过上述的分析可知，“城中村”是我国城市化进程中的必然产物，而它在现实中已发展成为我国城市发展的障碍。目前全国各城市都在对其进行着相应的改造，在改造的过程中，必须要面对形成“城中村”的根本原因，解决土地二元所有制问题，根除二者之间的差距，才能从根本上完成“城中村”的改造。在实践中，针对土地权利这一根本问题，通常采取以下几种措施：（1）“土地置换，异地安置”的方式。在城市的郊区由政府征用按相同面积或更大面积的土地，并建成新村与之置换。这在“城中村”改造的初期，政府运用行政手段还是可以达到目的，但也是困难重重，因：①村民对于原村有着浓厚的依恋，祖祖辈辈在此居住，故土难离；②农民不愿意放弃可得的数额不小的房屋租金利益；③盼望过上美好生活的居民生活及在人格上与居民平等对待的愿望也使他们不愿意离开现在的“城中村”。因此，土地置换，异地安置的措施现在越发越难以实现。（2）通过“土地集体所有转为国家所有”的做法。“土地集体所有转为国家所有”这一行为具有以下特点：⑴土地所有者的主体发生了根本的变化。土地所有权主体由原来的农村集体，包括乡集体、村集体、村民小组，全部变为国家。⑵土地的性质也发生了根本的变化。由原来的集体所有变为国家所有；⑶土地的权能也发生了根本的变化，原来集体土地使用权不能进行的抵押、租赁问题在土地的所有权转变后得以解决。伴随这一根本转变的同时是农民身份的改变：全部脱农民户籍而成为城市居民，一切纳入城市化的管理，建筑要进行规划，医疗、保险均按城市居民对待。

纵观各地“城中村”改造条例能够看出，“土地集体所有转为国家所有”的做法似乎从根本上已改造了“城中村”，解决了土地二元所有制的问题，成为一种可行的方案。目前这种做法在全国各城市较为普及，如深圳市在2004年就一次性地将宝安、龙岗两区27万农民转为城市居民，其集体所有的上述956万平方公里土地将随之转为国有。3然而，透过这一事件的背后，笔者隐隐感到一种疑虑：这一行为的合法性明显存在着质疑，主要有以下几个方面：1、按照我国宪法的规定：土地所有权是实体权利，它的剥夺只能由国家最高权利机关做出，其他任何机关和个人无此权利，否则即为无效。尽管目前各地“城中村”改造条例均是由其城市的人大或政府制定，有些具有地方性法规的效力，有些只是政府文件，如《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，然而因条例的做出缺少宪法上的依据，条例的效力层阶远低于宪法，故而是无效的。2、集体土地要转为国有土地，根据我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，只能是采取“征用”途径，除此之外的任何行为，均不能使集体土地所有权性质变为国家土地所有权性质。而目前各地虽从地方立法中承认了集体土地所有权“转为”国家土地所有权的效力，但因为该“转为”没有法律上依据，故而从法理上讲，各地将集体土地“转为”国有土地因缺乏法律上的依据而无效。3、集体土地所有权变为国有土地所有权后，所有权人以其永久所有权换取了有期限的使用权，对于原集体土地所有人权而言，在与国家就土地所有权的交易中，付出的代价太大，交易成本过高，存在明显的不公平，具有不可交易性。

然而也有学者对“土地集体所有转为国家所有”的“转为”行为是持赞同观点，理由是 “城中村”顾名思义是城市中的村庄，它是城市的一部分，依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条“城市的土地属于国家”的规定，“城中村”的土地自然属于国家。对此，我认为这种理由是不妥当的。首先，宪法是国家的根本大法，它直接将土地资源确权为国家和集体所有，因“城中村”最初就是农村，土地确权时依据宪法规定就已经界定为集体所有，即是说 “城中村” 在其成为城市中的村庄时，其土地根本就属于集体所有权。其次，所有权的产生、消灭均须合法的法律事实或法律行为的发生，在并没有任何合法的法律事实或法律行为发生的情况下，原属于集体的土地所有权不可能发生变更和消灭的。最后，“城中村”地处于城市，是城市中的一部分，只说明二者的地缘关系，而并不能证明所有权关系。

四、“城中村”改造中土地权利解决的途径

既然“城中村”在地域上已经属于城市的一部分，“城中村”内的人理应与城市居民应享有同样的待遇，最直接的体现是财产的所有权，“城中村”的房屋也应该向城市中的其他房屋一样，可以进行自由的转让，根据我国房地产法关于“房随地走”的原则规定，说到底是其房屋的土地使用权的性质必须是国有土地使用权。要使集体土地使用权变为国有土地使用权，其前提必须是集体土地所有权变为国有土地所有权；根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定，只能是采取“征用”途径，通过征用，使农村集体土地所有权转变为国有土地所有权，才可从根本上解决“城中村”形成的原因，因为它符合征用的条件。根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定，征用的条件必须是“为了公共利益的需要”，且国家给予必要的补偿；而“城中村”改造的目的就是“为了公共利益的需要”，是为了“城中村”内居住的居民、外来人员的利益，为了整个城市的政治、经济、文化的协调发展，同样也是为了国家、社会的利益的而改造，“城中村”改造的目的属于公共利益的范围；而且在集体土地转变为国有土地的同时国家也给予相应的补偿，只不过与通用集体土地的货币补偿方式不同而已，“城中村”改造中的补偿方式包括农民身份转变为居民，以及因身份改变而获得的各种物质利益，如可以享受到医疗保险、失业保险、居民的最低生活保障等，同时还有长期的国有土地使用权。

因此，“城中村”改造中，要解决“城中村”形成的根本原因，就必须解决土地二元所有制问题，而要解决土地的二元所有制问题也只能通过征用途径。在征用集体土地的过程中，应处理好土地所有权与土地承包权的关系，其实质是土地法与农村土地承包法的关系问题。土地承包经营权是公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。由于联产承包责任制是我国农村土地的基本经营制度，它是农村在法律上的具体体现。农村土地承包经营权的产生以集体土地所有权和国有土地使用权的存在为前提。在征用集体土地的过程中，应先由农村集体解除农村土地承包合同，并给与相应补偿，土地使用权由集体收回后，国家才开始征用。

参考资料：

[1]罗赤，《透视城中村》，《中国经济快讯周刊》，2001年第37期。