土地利用规划要求汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇土地利用规划要求范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）05-0-02

一、公众参与的必要性

土地利用规划中的公众参与是指在区域土地利用规划过程中，充分调动规划区域内各个利益主体的积极性和主观能动性，深入到土地利用规划中来以优化区域土地利用的合理配置，维护各个利益主体的既得利益，实现区域土地利用的可持续经营，保证区域内社会经济环境协调发展的过程。

首先，公众参与是土地利用规划的内在要求。土地利用规划不单是消极的管理，还包含了积极的引导。土地利用规划涉及社会、经济的各个方面，涉及规划区域内部每一个人。一个好的土地利用规划，能够切实解决问题，能够通过规划的实施使社会福利有所增进，有利于经济发展，有利于产业结构的调整，有利于促进生产力的提高。因此，编制一个好的土地利用规划，仅靠政府官员的政治抱负、规划专家的精英谋略而缺乏公众的积极参与是远远不够的。我国建国以来几十年的土地利用规划之所以会落得“规划规划，不如领导一句话”的境地，其中一个重要原因便是土地利用规划脱离了社会，甚至连形式上的公众参与也没有。

土地利用规划的最初出发点和最终归宿只有一个，那就是：增进整个社区福利。政府只能对土地利用作出规划，不可能也没必要包揽全部土地利用，土地的具体利用主要是由公众来实施和完成的。因此土地利用规划一方面理所当然地要吸收公众参与，让公众了解和领会土地利用规划的精神，另一方面也要让土地利用规划体现公众的意图。土地利用规划仅仅由政府召集专家“垄断操作”、“封闭管理”是不够的，只有吸收公众参与的土地利用规划，才能做到“从群众中来，到群众中去”，最后批准的规划才能切合实际，才容易实现预期的效果。这就要比由政府部门关起门来苦思冥想搞出的土地利用规划更有生命力，更有权威性和群众基础。

其次，土地利用规划是在对土地资源状况、潜力和各行业用地需求充分了解的基础上对土地利用、区域经济及社会环境多方面发展所作的统筹安排和综合部署。土地利用规划具有强制性、整体性、战略性和长远性等特点，其规划效应涉及规划区内的每一个人。只有通过公众参与，反映各个利益主体的相关利益，才能实现规划的有效性，达到预期效果，尤其是对规划过程中的弱势利益主体（如农民阶层）的利益保护，更是需要通过公众参与到规划中来才可能实现。

第三，土地利用规划中的公众参与，能够使社会各个利益主体均参与到规划中来，这样有利于促使规划过程中调查研究的深入、实现对有关建设项目选址的合理布局和土地利用方式的优化配置，弥补规划专家在规划过程中难以发现的规划问题，如对人文景观的保护，就要求规划方案的拟订和规划的内容应更为完善，切合区域客观实际。通过公众的积极参与，公务员、多学科专家、不同层次的社会人员与土地利用规划专家的质疑探讨等双向或多向交流，能促使土地利用规划更加合理和完善，具有现实指导意义。

第四，公众参与是通过规划切实保护耕地的重要保障。要对耕地实行用途管制，严格控制耕地向非农用途转变，土地利用规划是基础、是“龙头”，也是一个重要的手段。土地利用规划蓝图要转变为现实，需要全体社会成员的参与，需要社会成员按照土地利用规划的意图与精神行事，自觉遵循土地利用规划来实施、调整自己的用地行为。缺乏公众参与的土地利用规划，公众遵照实施的意愿下降，公众对维护土地利用规划权威性的责任感和自觉性就会减弱，土地利用规划就不可能真正得到贯彻落实，人们按照土地利用规划保护耕地的意愿也就会大打折扣，对滥占耕地的行为也会缺乏监督的意愿。

第五，公众参与对土地利用规划的实施也具有重要的现实意义。对规划实施的监督，不应该仅仅是上级对下级的监督，这将是片面、不科学的，只有在广大公众的参与和监督下，规划内容的实施过程才可能避免违背、破坏规划的行为，才能使公众自觉维护土地利用规划的权威性，进一步强化土地利用规划的有效性。

二、公众参与各层次的地位和作用

土地利用规划是一个完整的体系，从上到下包括全国土地利用总体规划、省级土地利用总体规划、市（县）级土地利用总体规划以及乡村级土地利用规划。土地利用规划的行为主体一般分成三部分：各级政府、土地利用规划专家以及社会公众，他们面对同一规划方案会有不同的观点和看法。不同等级土地利用规划的作用和规划侧重点也不同：有些主要起控制作用，有些主要起具体执行、贯彻实施作用。不同公众参与在不同级别土地利用规划中的地位和作用程度必然不同。

公众参与的积极性不同。作为社会公众的个体，每个人都有着自身的利益，对与自己有切身利害关系的问题，关注程度和参与的积极性无疑更大。低级别的土地利用规划一般都是详细的具体规划，是上一级规划的分解和在更小范围的展开，与公众的切身利益息息相关。而更高级别的土地利用规划一般是对下级规划的控制和统筹安排，是更大区域、更大范围的规划，更强调战略意义上的规划，主要考虑长远利益而不是眼前利益，与社会公众的亲密度降低，公众参与的积极性也就减弱。

公众参与的有效性不同。越是高级别的规划，越注重规划的战略意义，更多的是注重平衡，强调对未来的影响和把握，对当前的指导作用降低，所考虑问题的层面、规划方法也是大多数公众所不关心和不了解的。这些必然导致公众参与不同级别土地利用规划的有效性不同。

我们对于不同级别土地利用规划，必须考虑到公众参与规划的地位和作用。例如：乡村级土地利用规划或者社区级规划，是规划体系中最详细、最具体的规划，也是与乡村、社区公众的利益最息息相关的规划，所以必须以社会公众的意见为主，使公众成为这类规划的主体，而政府和规划专家们应该起到引导和协调的作用，保证规划的顺利制定和施行；对于全国性或省级土地利用规划，我们应当更注重政府和规划专家的作用，但不能因此否定公众参与的必要性，社会公众应在其中起到完善和补充作用。

三、当前土地利用规划过程中公众参与存在的问题

第一，土地利用规划中公众参与尚未成为土地利用规划中的一个必备环节，缺乏明确的法律法规提供制度保证。

第二，土地利用规划过程尚具有一定的不透明性，大部分公众不能直接参与到规划中来。

第三，规划过程中公众参与对象不具有代表性且参与程度较低。规划所涉及的各个利益主体在公众参与中没有得到充分体现，规划中个别利益主体的合法权益甚至存在被剥夺的现象（如规划区内农民的利益和需求未能得到充分反映等）。

第四，公众意见未能及时反映给规划编制单位的现象时有发生。地方职能部门在规划决策前也很少征求公众的意见，一味突出经济发展的用地需求，忽略部分规划存在对象利益的现象较为普遍，有的地方甚至还出现隐瞒和欺骗广大群众的现象。

第五，在规划方案制定和实施过程中，对于规划方案的确立和，存在地区上的差异。

总的来说，我国公众参与制度在土地利用规划中的建立和实施还处在起步阶段，在实际规划过程中还存在很多不足，公众参与的对象和范围还不够明确，在实施过程中也存在很多尚待解决的问题。

四、公众参与的方式和手段

由于公众参与在不同级别、类型土地利用规划中地位和作用的不同，因此在公众参与的方式和手段上，应该根据公众参与的可操作性和成本效益原则等，针对不同级别、类型土地利用规划采取一些不同的方式或组合。

首先，可以根据一定的原则将土地利用规划体系细分为几个层次，例如：第一层次-乡村（社区）级土地利用规划和县级土地利用规划；第二层次-省级土地利用规划和全国土地利用规划。

对于第一层次规划，政府应该大胆放权，管理权限下放实质上为公众参与提供了可能性，政府把某些原来由政府包办的社会功能“交还”给社会，让社区公众真正成为规划的主体，政府等主要发挥引导和协调功能。公众参与可以采用一些方式和手段：如利用电视、报纸等多种途径，向公众说明规划意图，发放有关资料及参考材料，公布各种有关法规及情报信息，让社区公众积极参与。设立乡村（社区）规划办公室，专为规划提供信息和资料，以此作为政府和公众沟通的渠道，提供公众发表意见的途径和空间。努力使政府理解公众的意图，做到公开、公平和公正，力求政府与公众之间下意上申、上意下达的渠道通畅；走访听取公众意见，了解规划地区的土地利用情况及其他特殊情况。对特殊问题要反复研究，关心少数人的意见，要客观、具体、全面地把群众的真实感受和意愿收集上来，做好多方面参与规划方案的准备，而不仅依靠专家对统计资料的分析；社区公众在规划小组中要占较大比例，这样才能切实保证规划按照社区的长远利益进行。

第二层次规划应该更多体现政府、规划专家的主导作用，公众参与应采取“公众评议”，而不是“公众听证”的方式，使得规划更多的考虑整个省和国家的发展而不是短期的具体利益得失，体现规划的前瞻性和战略性。公众参与主要起着弥补政府、规划专家考虑不周的作用，使得规划方案更完善。规划可以采取：召开说明会和座谈会，土地利用规划专家就其提交的技术报告向社会各界介绍技术数据，分析技术问题背后的政策含义或者把初步规划方案的内容、初步设想等向公众说明，征求公众对初步方案或设想的意见，听取质询，发现遗漏的问题和初步方案需要修改的地方，要从不同角度广泛探讨，进行比较；召集有权利义务的关系者参加协商会，就规划方案中存在的某些有冲突的问题及实施规划的具体办法进行讨论，但要始终贯彻法律法规，对于不适当的要求，用讨论的方式合理协商解决，修改之后再公布，根据公众意见、建议等对土地利用规划方案有大的调整或变更，则要再次征询意见，同时可适当简化范围和程序以加快解决问题的速度。

参考文献：

[1]王慧珍，段建南，李萍.县级土地利用规划的公众参与方法与实践[J].中国土地科学，2008，10.

[2]王利敏，欧名豪，等.土地利用规划公众参与表达机制构建[J].生态经济，2010，01.

篇（2）

中图分类号： F301.0文献标识码：A 文章编号：

规划是人类社会最基本的活动形式之一，是对客观事物的未来发展状态进行预选的安排和设计，并给出未来行动路线的过程。由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的土地利用规划所组成相互交错且相互联系的系统称为土地利用规划体系[1]。在规划的不同时期、不同对象、不同区域，规划要解决的问题不一样，规划的着重点不一样，规划的内容体系也不一样。

一、国内外土地利用规划体系

（一）国外土地利用规划体系

1、英国的土地利用规划体系。英国的土地利用规划体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划组成。国家级规划叫规划政策指南，提出全国性的土地利用方针政策。地区规划又叫区域规划指南，通过召开区域协调会议制定。郡级规划也叫结构规划，由每一个郡级的规划机关在土地测量的基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也叫地方规划，是一种详细的发展和实施规划[2]。

2、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系有三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用地增长管理规划。六个层次是国家级、区域级、州级、地区级、县级和市镇级。县级规划是美国土地规划中的一个重要层次，注重资源经济情况的分析和用地分区的划定。市镇级规划的内容比较具体，属城市规划，并有相应比例的规划图。美国基于可持续发展的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡、提高土地利用效率和控制人口增长的一系列政策[3]。

3、日本的土地利用规划体系。日本国土规划体系分为四级，全国综合开发规划、区域规划、都道府县规划、市村町规划。国家根据《国土综合开发法》（1950年）及其相应配套法规，相当集权的制定全国综合开发规划、大地区和特殊地区规划。都道府县规划即土地利用基本规划，将地域划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等五种，它落实全国综合开发规划精神，听取市村町的建设要求，起承上启下的作用。市村町根据地方自治法制定规划并听取都道府县的建议。规划内容比较具体，属实施性详细规划，在市村町下还专门设有城市规划与农村土地利用规划，且各市村町的情况差别较大[4]。

（二）国内土地利用规划体系

我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。乡镇土地利用规划处于最低层级，国家、省、市、县四级规划目标、任务、各项控制指标最终都必须通过乡镇土地利用规划得以落实，其内容应达到控制性详细规划的要求，是实施土地用途管制最直接的依据。因此，乡镇土地利用规划具有重要的理论地位和实践价值。

二、现行乡镇土地利用规划存在的几点不足

（一）乡镇土地利用规划编制缺乏技术规范

由于规划区域、规划对象不同，乡镇土地利用规划编制的内容、深度、模式、方法不尽相同，在缺乏明确的编制技术思路和技术操作规程及要点提示的情况下，易导致规划水平不高，规划可操作性不强。

（二）乡镇土地利用规划制图问题

目前，乡镇土地利用规划图件比例尺一般为1:10000，这主要是考虑到充分利用土地利用现状调查成果，但是万分之一比例尺的图件达不到按图审批用地、划分用地红线的程度，而且乡镇土地利用规划图的编制水平总体不高，突出的表现为数、图、表、文不一致，这就使规划的科学性和合理性得不到保证，对规划的具体实施造成影响。

（三）规划间的协调和衔接存在问题

乡镇土地利用规划和城镇总体规划协调与衔接明显不够，主要体现在图件比例尺、图件现实性、城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等方面。

三、乡镇土地利用规划优化完善建议

（一）加强乡镇土地利用规划编制指导

乡镇土地利用规划作为我国五级规划体系中的重要组成部分，应该加强其理论和技术方法的研究，明确规划编制的技术思路和技术操作规程，注重规划人才的培养和技术设备的投入，推进乡镇规划编制与实施的一体化进程。

（二）完善乡镇土地利用规划制图

乡镇土地利用规划的职责是具体落实职能规划的指标，进行土地利用规划的详细设计，做好图件上的定位控制和定量控制，其核心和重要成果就是乡镇土地利用规划图。目前亟需加强GIS技术应用和制图方面的研究，为完善乡镇土地利用规划制图提供技术支持和保障。

（三）注重规划间的协调和融合

当前要做好乡镇土地利用规划和城镇总体规划的协调工作，首先应开展图件比例尺的协调工作，这是两规划衔接的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图，保持图件的现实性，这样才能将用地范围和用地界线协调好。其次要注重在城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等实质性内容方面的衔接。有条件的地区可以组织同时编制这两项规划，统一资料口径，实现资料共享，统一编制的指导思想，加强建设部门和土地管理部门的配合。

参考文献：

1、黄宏胜.土地利用规划体系探讨[J].江西农业大学学报（社会科学版），2003（3）.

2、唐红波.中英土地利用规划比较.[J].国土资源，2004，37（8）.

3、黄伟.现代美国土地利用规划的发展及其启示[J].中国土地科学，2002，16（6）.

4、王静.日本、韩国土地规划制度比较与借鉴[J].中国土地科学，2001（3）.

5、沈曙文.乡镇土地利用总体规划中“四定”的内涵及方法[J].中国土地科学，2000，14（3）.

篇（3）

渠甲源等（2010）提出，在实行村级土地利用规划项目的过程中，要保证土地利用规划按照保护耕地、节约用地、协调发展、统筹管控、生态保护以及公众参与的原则。

陈荣蓉等（2014）提出，村级土地利用规划要坚持“三遵守和三突破”，要在实际工作过程中，集中遵守耕地保护红线、上级土地利用规划不超标以及集约化利用耕地。而三突破指的是，要有效突破传统农业发展模式、突破传统建设模式、突破传统统筹城乡兼顾模式。

郑健（2010）提出，在分析村级土地利用规划的过程中，深度贯彻落实合理化利用以及深层次保护的原则，确保能顺应国家政策要求，提升利用效率。

赵立强（2013）指出，以浙江省山村试点为例，在土地利用规划项目建立过程中，要确保规划的衔接性，提高差异性和特色化。

邓伟（2010）指出，以重庆市乡村试点为例，在相关规划结构研究过程中，对规划特征进行分析，并对大比例尺数图以及城乡统筹规划问题作为研究重点，切实维护整体管理项目的实际要求，从而建构规划刚性和弹性的结合框架。

2 新农村建设村级土地利用规划研究存在的问题

在对相关研究项目进行分析的过程中，研究学者尽管提出了自己的见解，但是也存在一些疏忽的问题和分歧[2]。

第一，在对土地利用规划项目具体内容的讨论方面，相关研究人员就出现了两种观点，一种观点是受到农村自然环境和社会发展水平差异的影响，另一种则会受到相关部门下设行政命令的影响。正是由于总体规划内容存在相左的意见，因此，整体落实情况弹性不足，但是刚度过度[3]。

第二，在对土地利用规划项目定位方面，有部分学者认为，在对村级土地利用规划进行划分时，将其列入详细规划，将总体规划进行分类细化和落实。另一部分学者认为市级土地利用规划和总体规划内容较为相似，需要将市级、县级规划进行整合。

第三，在对实证项目进行分析的过程中，只有很少一部分作者对其进行了实证研究，更多的学者还是总政策、理论等方面进行分析，这就导致研究内容对实践的指导意义存在差异[4]。

3 新农村建设村级土地利用规划研究优化路径

3.1 ??建更加有效的理论研究模型

相关研究部门需要对理论体系进行深度分析和集中管控，特别是村级土地规划利用项目会对整体规划产生影响，甚至发生冲突，因此，村级土地规划项目要结合法定规划要求，建构更加完整的运行体系，顺应政策和法律规范，确保管理模型和运行机制贴合实际需求。

3.2 确保研究结构的连贯完整

在对村级土地利用规划编制进行阶段性分析，要对全局性和持续性进行统筹管控，提高规划性和关注度，切实维护编制结构、论证结构、监督维护结构和反馈结构能形成良好的动态研究机制，确保其能对土地利用规划项目进行全面认知和综合理解，从而积累更多的项目运行经验。特别要注意的是，在项目研究过程中，要保证管理项目的全局性和持续性，确保管控要求和管理项目之间能形成协调统一的结构。

3.3 协调相关配套政策和规划

要想深度贯彻落实有效的城镇化运行要求，就要保证政策配套机制和土地利用规划项目之间能形成有效的协调机制，实现农村建设项目和城乡发展之间的有效性，也为村级土地利用规划的进一步发展奠定坚实基础。例如，要针对农村生态环境和农村历史文化景观保护问题、农民城镇化利益等问题进行集中探讨，并且进行进一步探索和研究[5]。

3.4 高度重视研究中的实践过程

篇（4）

中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1009-2374(2009)23-0099-02

在现代工业化和城市化进程中,人类对土地资源的不合理利用,如过度开荒、乱砍滥伐森林、城市的无序扩张、不合理的工业布局等,不但造成了有限的土地资源的浪费,而且导致了生态环境、人文景观等承载因素的破坏,危及到整个社会、经济、环境的可持续发展,美国由于19世纪30年代盲目的开垦西部土地从而酿成1834年的黑风暴和苏联由于20世纪50年代不合理开垦中亚处女地而引起的1963年黑风暴就是最好的佐证。这些问题逐渐引起了许多学者的关注和研究,一些新兴前沿研究如土地生态学、土地伦理学、土地可持续利用等也不断展开。但是合理利用土地、科学管理土地的现实手段和方法就是建立完善的土地利用规划体系。就目前我国的土地利用规划的过程和方法而言,土地利用规划追求单一的社会经济目标,土地利用的经济、社会、生态的综合效益未达到最佳,而城市规划中的“反规划”理论为我们拓展完善土地利用规划提供了借鉴和参考。

一、“反规划”理论

(一)“反规划”理论的提出

随着我国工业化的不断加速,城市二、三产业得到迅速发展,城市规模不断扩张,城市也不断面临着一些新的问题,如城市生态环境恶化、城市人居环境的适宜性逐渐降低等。为了寻找解决日益恶化的城市环境问题的有效途径,北京大学景观设计学院院长俞孔坚教授于2002年在《论反规划与城市生态基础设施建设》一文中首次提出“反规划”(Anti-planning)的概念,它是从景观生态学的角度出发,专门针对以往城市规划建设过程中对自然系统缺乏认识和尊重,以牺牲自然过程和格局的安全、健康为代价的城市化途径而言,是城市规划与设计的一种新的工作方法,即城市规划和设计应该首先从规划和设计非建设用地入手,而非传统的建设用地规划。

(二)“反规划”理论的内涵

“反规划”不是不规划,也不是反对规划。“反规划”强调的是一种逆向规划过程,负的规划成果是对传统规划的一种校正,而不是反对传统规划,其规划的思维是辨证的思维,是反思的思维,是可逆的思维。“反规划”强调城市发展必须以生态基础设施(Ecological Infrastructure,EI)为基础,即是指区域和城市赖以生存的自然系统,是将生态系统的各种功能,包括涵养水源、旱涝调节、维护生物多样性、乡土文化保护、游憩与审美体验等整合在一起的关键性的网络状土地空间格局。其基本要义是:城市的规划和设计应打破传统思维,变“城市与环境”之“图与底”的关系为“底与图”的关系,以环境为图,以城市为底,着重在规划和设计“不建设用地”上做文章,而非传统的“建设用地”规划。

(三)“反规划”理论的工作方法

“反规划”工作方法应该从区域非建设用地入手,优先规划和设计乡村生态基础设施,即先将城市生态基础设施保护、控制起来,不因城市的发展扩张而减少和损坏,从而使城市生态基础设施得以延续和发展。

规划和设计城市生态基础设施的过程,就是建立城市生态安全格局的过程,它是城市生态环境的安全保障。城市生态安全格局是指城市生态基础设施按照一定规律在空间上的有序排列,它包括:(1)维护和强化整体山水格局的连续性;(2)保护和建立多样化的乡土生境系统;(3)维护和恢复河流和海岸的自然形态;(4)保护和恢复湿地系统;(5)将城郊防护林体系与城市绿地系统相结合;(6)建立非机动车绿色通道;(7)建立绿色文化遗产廊道;(8)开放专用绿地;(9)溶解公园,使其成为城市的生命基质;(10)溶解城市,保护和利用高产农田作为城市的有机组成部分;(11)建立乡土植物苗圃基地。

二、“反规划”理论下的土地利用规划

(一)“反规划”理论下的土地利用规划理念

1.土地利用规划的价值取向。在市场经济条件下“经济人”都是理性的,在经济活动中所追求的目标是自身利益最大化,因而导致土地所有者和使用者以最能从土地上获取财富的方式来决定其用途。这种价值秩序将导致非建设用地被大量蚕食转变为建设用地,这种土地用途/覆被变化造成了不可恢复的土地景观生态系统的改变;同时在土地利用空间配置上,未考虑充分各种土地利用类型的空间关系,忽视了土地利用空间格局对诸多自然过程、生物过程和人文过程的影响,忽视了对土地景观斑块之间空间关系的适宜性,也没有涉及保持土地利用系统较高生物生产性能、保护生态环境以及给人以艺术和美学的享受,导致区域生态格局和人文格局的分割破坏。“反规划”理论就是在日益严重的生态和人文危机中提出,要求关注土地开发的外部性影响,要求重视和尊重区域的生态环境和人文精神,重新审视现有土地利用价值标准与判断问题,重构土地资源利用价值体系,尤其是土地的社会价值和生态价值。

2.土地利用规划的思维方式。“反规划”理论强调的是一种逆向思维的规划过程,开拓了一条新的规划思维,改变以单一价值主体主导的思维方式为多种价值主体的思维方式。在目前的土地利用规划实际编制过程中,土地的开发和利用的习惯性思维是先确定城镇建设用地的发展方向和发展规模,而对于城镇建设用地内部或者周边的非建设用地,往往因为城镇发展的需求被抢先占用。“反规划”思路提倡的规划程序“以生命土地的健康和安全的名义和以持久的公共利益的名义,而不是从眼前城市土地开发的需要出发来做规划”,将规划主体的偏向由重建设用地、轻非建设用地转变为建设用地与非建设用地均视,首先确定强制性的非建设用地范围域(即先构建生态基础设施),初步定义未来城市空间形态,然后在此基础上落实城市建设用地布局。

(二)土地利用规划的角色定位

土地利用总体规划是土地资源保护和利用的统领,可以说土地利用规划不仅是对区域土地生态经济系统的布局规划,而且对不同的区域间土地利用方式也存在规划制约。在某种程度上,土地利用规划就是政府针对市场失灵而进行公共干预的具体手段之一,已经成为政府的公共政策的工具或者一部分,它涉及到各种社会利益的调节及效率和公平的权衡。“反规划”理论在土地利用规划中的引入有助于提升规划价值观体系完整性和土地利用规划公共政策属性的合理性,倡导公共利益或集体利益,尽可能弥补市场行为的负面影响,关注公共与私人行为的分布效果,努力弥补基本物品分布上的不公平,维护社会整体利益,保障土地资源配置的公平公正。

(三)土地利用规划的目标选择

土地利用规划的核心问题就是通过计划和安排不同土地利用方式、强度来协调人口、资源、环境和发展,但由于非建设用地利用具有生态与社会效益的正外部性,其发挥具有潜在性和滞后性,而现行土地利用规划仍以传统狭隘的直接“经济效益”最大化为目标,所以对土地资源利用的社会效益和生态效益考虑不足,更缺乏对土地利用对远期的生态、社会影响后果的考虑,规划目标单一必然导致其他效益的损失。“反规划”理论立足于对非建设用地规划,优先考虑城市生态基础设施建设,注重生态过程和人文景观的保护、模拟和规划,强调了时空上土地利用/覆盖变化研究,建立在不同尺度上的土地利用变化和生态环境演变关系模型以及生态安全评价标准体系,同时要求土地利用规划的目标和措施符合当地居民的生活习惯和审美要求,提供土地资源生态安全下的土地利用方案。因此,“反规划”理论的引入改变了环境目标和社会目标在土地利用规划中的不对等地位,确定以人口、资源、环境、经济为核心的多目标规划模式,才能使得环境目标、社会目标和经济目标三者能够取得协调,保证资源和经济社会的可持续发展。

(四)土地利用规划的编制流程

“反规划”理论在研究方法上主要是借助GIS技术,对景观过程(包括城市的扩张、物种的空间运动、水和风的流动、灾害过程的扩散等)进行模拟分析,用以判别不同过程的景观安全格局(Security Pattern,SP),综合叠加不同过程的安全格局即可建立生态基础设施。将“反规划”理论运用到传统土地利用规划过程中时,通过模拟区域自然过程、生物过程和人文过程形成专项景观安全格局,这既包括具体土地利用景观单元的研究,也包括确定这些单元区位的廊道和网络来实现各区之间的水平联系,然后得到这些关键性生态系统和景观元素所构成的生态基础设施,与传统土地利用规划相结合得到该区域土地利用规划分区、落实土地利用布局,最后形成该区域土地利用规划方案(图1)。在此基础上形成的土地利用规划编制流程实质是“反规划”理论对传统土地利用规划进行的一种校正和补充。

三、结语

在生态保护、伦理思想、科学发展等观念逐渐深入人心的时代,生态价值和社会价值逐渐得到社会的认同,人们对土地利用也提出不同的要求,实现土地合理利用的目的不仅仅是经济效益为中心,而是取得土地利用的最佳经济效益、社会效益和生态效益的综合。此时,“反规划”理论的提出具有深刻的意义,将其与传统土地利用规划相结合,形成尊重自然生态过程的土地利用规划方法,使土地利用规划更为科学合理。

参考文献

[1]俞孔坚,李迪华.论反规划与城市生态基础设施建设[C].杭州城市绿色论坛论文集,北京:中国美术学院出版社,2002.

[2]俞孔坚,李迪华,刘海龙.“反规划”途径[M].北京:中国建筑工业出版社,2005.

篇（5）

中图分类号：F301.23文献标识码：A文章编号：A

土地与国民经济息息相关，是一切生产和一切存在的源泉。土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。

一、我国土地利用规划现状

从我国的土地资源利用状况来看，国土面积绝对数量大，相对数量少，土地资源的地区分布不平衡，难以利用的土地面积大，后备土地资源不足；从我国目前的土地规划来看，建设用地的需求猛增，现行的土地利用总体规划和基本农田保护区规划，在一定程度上解决了土地资源总量供需和时空布局问题。产业结构调整促使土地利用结构调整加快，但在实施过程中现行的土地利用规划与土地利用现状严重脱节。

二、土地利用规划面临的问题

我国土地利用规划的问题是动态的，在土地利用过程中，暴露出诸多问题，严重阻碍土地的合理规划，乃至对国民经济产生一定影响。

（一）土地规划信息库不完善

规划是一个时期过程，但从当前土地利用规划的现实来看，土地规划所依据的土地信息制度并不完善。土地利用信息是各类用地进行有效控制、提高土地利用效率的基础。我国大部分土地与规划部门对土地的利用情况掌握不够，基础数据不翔实，据此制订出的规划只能是空对空、假对假、相关统计数据不能及时更新；归档的资料缺失严重、缺乏系统规范的整理，很难将现代先进的管理信息系统与土地数据的管理相结合。因此造成土地规划借以参考的信息具有很大的波动性，相应的土地规划就处于一个变化、不稳定的状态。

（二）土地利用规划方法滞后

在规划的专题研究中，先进的科学技术手段应用并不多见。土地利用规划所采用的方法基本上是沿用传统的方法，即定性研究的方法。定性研究方法是以经验判断为基础，在对客观事物观察的基础上进行综合分析，制定出规划指标，然后进行各种数据推算达到综合的平衡。而规划所以依据的土地信息本身就处于不确定的状态，有的规划实施不久，客观情况就已发生重大变化，这种方法的最大缺陷是用静态的方法处理动态的结果。这样一来，土地利用规划就不能很好的指导用地调整。预期的规划难以发挥效用，缺乏科学性，造成规划在某些方面的严重滞后。

（三）土地利用规划僵硬

土地利用的动态性决定了土地规划的灵活性，但灵活性并不意味着调整的随意性。所谓动态性，是根据客观实际情况和对未来用地的科学预测，而只是在原有基础上表面文章，使得土地规划在实质上成了“纸上画画、墙上挂挂的”附属品，结果导致土地利用规划工作滞后，丧失了统筹规划和参考的意义。灵活性，不是说随意的更改规划，而是参照当地的历史和现状、自然与文化等更好付诸于实施，也就是发展的眼光看问题。目前很多地方把二者生硬的割裂开，造成了土地利用规划丧失活力，起不到相应的作用，形同虚设。

（四）土地利用规划的欠缺法律保障

土地利用规划的法律保障条款的制订存在一定的漏洞和空白，在权威与震慑的法律效果上达不到立法的目的，规划的法律效用难以形成。我国土地利用规划在实施过程中随意性很大，实用性欠佳，缺少本身的独立性和新颖性，不能适应市场经济的需求。再加上其规划本身的针对性和时效性，难免也存在一定的局限性，各级规划的职责分工不够明确，规划体系不够灵活，规划协调与衔接性差等。

（五）土地利用规划执行困难

目前我国土地利用规划主要集中在土地利用总体规划上面，土地利用详细规划缺少，使得相关部门在处理有关问题时滥用权利，从而损害了国家的公信力；规划是保障公民土地权益的依据，也是公民履行相应义务的准则。但是由于土地利用规划在现实生活中只流于形式，民主参与较少，民众对于这些规范很模糊、很陌生，土地利用规划真正实施起来矛盾阻力重重。

三、土地利用规划的出路所在

土地利用规划是经济社会可持续发展的重要保障，是促进城乡建设合理有序进行的重要手段，也是发挥市场配置资源基础性作用的前提条件。因此，为更好利用国家的土地资源，找到土地利用规划的新出路，笔者提出以下建议。

（一）完善土地信息制度

土地利用规划起调节、分配、控制土地资源的作用。我们应加快体制的技术创新，应用遥感技术、全球定位系统和地理信息系统等现代技术手段，提高土地利用规划管理的科学技术含量，进一步核查基础土地统计数据，解决信息不对称问题，变定期编制土地利用规划为随时动态修编土地利用规划的管理模式；其次，完善土地信息档案项目，及时更新有关数据，尽可能详实记录土地规划的情况；最后，加强工作人员的考核激励制度，要求工作人员各司其职，奖惩分明，提高员工的积极性。

（二）开拓创新土地利用规划方法

土地利用系统是一个庞大而复杂的社会经济生态系统，规划的编制和实施需要考虑各种因素。在德国科学分类方法常应用于规划中，比如建造用地一般划分居住用地、混合用地、工业用地、特别用地共四种类型。每一种类型又有次一级用区、片构成，如核心区、混合区、居住区等，而这些区片的有关具体规划思想，具有较为明确的意向性和指导性。另外，近年来我国有的学者推崇的沟通式的规划方法，它的操作使土地规划编制更合理、可操作性更强，利于社会公平。这些方法给我们的理念带来新的冲击，我们可以集众所长，找出适合自己的方法。

（三）增强土地利用规划灵活性

土地利用规划是实施土地利用总体规划和城市规划的有效手段，因此协调好规划的灵活性和稳定性至关重要。土地，作为国民经济的重要生产资料需要保持好稳定性，规划的市场变化必定会损伤有关部门的公信力；但我们所依据的客观事实却是在时刻变化的，所以在实际操作过程中，真正做到在变化中发展，而不是教条的仅把规划当作教科书来使用。

（四）加强土地利用规划的法律保障

法律的保障将土地规划提到一个政治高度。土地利用规划实行公众参与的公开性和民主性规划体制，这就要求在规划的编制和调整中，要建立规划公众参与制度、规划公示制度和规划实施监督制度等。这样一方面可以调动公众潜力和主动意识，赋予土地使用者知晓、参与、决策、监督规划的权力，从使用者的角度来对规划的编制提供意见，另一方面也可以促使政府部门编制的规划更加切合实际，同时制约和避免各种违反规划行为的发生。（五）提高土地利用规划的执行力

土地利用总体规划作为一种公共产品，需要在公共管理思想范畴内，引入公众参与理念，了解公众对土地利用问题的认识、对重点项目和政策效应的意见等，从而有利于科学合理地制定土地利用规划工作的目标和任务，使土地利用规划方案更加科学合理，提高规划的科学性和可操作性。

（六）创新土地利用规划的模式

土地利用是一个生态系统，是一种摆脱过去只考虑土地量化的新的规划模式。这种模式遵循协调共生、多样性、协调面积空间结构协调的原则。将土地规划纳入到绿色、可持续发展的道路。创新，是民族进步的灵魂，也是制度发展的核心。

结语

就现状而言，土地利用规划推进是遇到许多困难和自身的不足。土地规划必须吸取先进理念，如控制城市向外扩张、保护农田、合理高效持续利用土地等。展望未来，创新理念，真正做好土地利用规划工作。

参考文献

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[2] 欧名豪．土地利用规划体系研究．中国土地科学，2003(17)

[3] 李沙.土地利用规划中公众参与理论的文献综述[J].安徽农业科学, 2007.

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土地利用规划是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程。土地利用规划方案的实施,必然会打破区域内土地资源的原位状态,对区域内的水资源、土壤、植被、生物等环境要素产生许多直接或间接、有利或有害的影响,从而使得土地生态系统对人类的生产、生活条件产生正向的或负面的环境效应。为了预防有缺陷的土地利用规划的出台和实施对环境造成不良影响,迫切需要在编制土地利用规划时对规划区与土地利用有关的环境影响进行科学研究,为土地利用方式选择和土地利用分区布局提供科学的依据,同时为环境保护和经济发展综合决策提供有效的技术支持,促进地区土地资源持续、协调的利用

1.1土地利用规划对生态环境有着深远的影响

土地利用规划是一种综合性的用地规划,涵盖各业用地,是合理配置和利用土地资源的重要手段,与生态环境保护与建设息息相关。不合理地开发利用土地资源可能会引发消极的环境影响,如陡坡地开垦可引发或加剧水土流失,从而引发泥石流、滑坡等地质灾害;围湖造田缩小湖面面积会增加洪涝灾害发生机率和程度;对某些水面、荒草地的开垦会破坏湿地或野生动物栖息地,对保护生物多样性造成负面影响;在水资源紧缺的地区,城镇用地、耕地和园地面积的增加,导致生活用水、工业用水和农业用水的激增,加速了水资源的耗竭;非农建设会导致高质量农地的损失;大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,降低景观的抗干扰能力。而合理的土地利用规划会对环境产生积极的影响,如土地整理复垦可以增加农地数量,提高植被覆盖率,从而改善生态环境;增加生态建设用地的供应,可以促进生态系统的保护与建设等。

1.2中国严峻生态环境问题多与土地利用有关

多年以来,国家和政府为改善生态环境做出了巨大努力,取得了很大成绩。但是,中国的生态环境保护的形势依然严峻,生态建设的任务依然繁重。主要表现在:(1)水土流失面积仍在不断扩大;(2)土地荒漠化面积继续呈扩展趋势;(3)水资源紧缺且开发利用不合理;(4)湿地保护力度不够;(5)生物多样性受到严重威胁,区域生态能值下降;(6)不合理开发利用导致耕地质量退化,数量减少等等。这些问题与我国的土地利用有着十分密切的关系。规划中做环境影响评价的重视程度不足,同时缺少规划实施过程中的环境跟踪影响评价,在一些重要工程中环境问题最突出的阶段就是在实施过程中,如土地平整过程中对优质表层土壤的保护,对区域内原生态环境的破坏能否恢复的问题;对绿化破坏的问题,对空气环境和水环境的影响的科学合理的跟踪评价。

1.3土地利用规划对生态环境的保护与建设考虑不够

近几十年中国的经济发展实践证明,相对于具体的建设项目来说,政府及有关部门制定的政策和规划实施后对环境的影响更加巨大和持久,范围更加广泛。土地作为一切人类活动的载体,在整个生态系统中起着举足轻重的作用。土地利用在很大程度上决定了施加于环境的压力。它与环境的脆弱程度一道,决定了环境的质量。

土地利用结构与布局调整、土地整理复垦开发等土地利用活动对环境的影响是长期性的,累积性的,有时是不可逆转的。不合理的土地资源开发利用可能会引发消极环境影响。比如:(1)陡坡地开垦为耕地可能会引发或加剧水土流失,或引发泥石流、滑坡等地质灾害;(2)围湖造田缩小湖面面积可能会增加洪涝灾害发生几率和程度;(3)对某些水面、荒草地的开垦可能会破坏湿地或野生动物栖息地,进而对保护生物多样性造成负面影响;(4)在水资源紧缺的地区,增加城镇用地(生活用水和工业用水增加)、扩大耕地和园地面积(农业用水增加)可能加速水资源的耗竭;(5)非农建设可能会导致高质量农地的损失;(6)土地利用的空间布局不当可能会导致生物群落生境的破碎化和岛屿化;(7)大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,从而降低景观的抗干扰能力和稳定性,等等。

当然,合理的土地利用规划也会对环境产生积极的影响,例如:(1)土地整理复垦可以增加农地数量和植被覆盖,改善生态环境;(2)生态建设用地的供应可以促进生态系统的保护与建设,等等。

开展土地利用规划环境影响评价的意义在于为国家和各级人民政府的环境保护和经济发展综合决策提供技术支持,提高土地利用规划的科学性和合理性,使之成为真正的为可持续发展服务的规划。

2我国土地利用环境影响评价中存在的问题

2.1土地利用变化对环境效应的研究需要加强

土地利用变化对环境效应的研究主要集中在微观和小流域尺度上,考虑较多的是土地利用、土地覆盖变化对气候、土壤、水量和水质等不同尺度生态系统的影响。但这些成果较难应用于大尺度区域。

2.2现行的土地规划环境影响评价有待完善

现行的土地规划环境影响评价存在很多问题,亟需改善:

(1)土地利用规划的环境影响评价及其经济学分析研究的内容、范围、程度和体系有待廓清。

(2)土地利用规划的环境影响机理,环境影响主体、环境影响源、环境影响受体,规划内容及其控制系统与环境之间的作用机制等基础性问题需要做深入的研究和阐释,否则,土地利用规划与其他规划、其他战略的环境影响评价就会没有区别,因而也就失去独特的涵、失去评价的意义。

(3)土地利用规划环境影响的评价主要应评价的环境要素构成及其评价的重点需要科分析。

(4)土地利用规划环境影响的评价理论和评价方法体系如土地规划环境影响识别理论方法、土地规划环境影响预测理论方法、土地规划环境影响评价的分析综合理论方法、土利用规划环境影响评价指标体系构成、土地利用规划的内容体系构成等需要系统研究。

(5)各种尺度的土地利用规划、土地利用总体规划、土地利用专项规划的环境影响评内容、评价要求、评价原则、评价方法、评价程度如何都待解决。

(6)土地利用规划环境影响评价的工作方法、工作程序、土地利用规划环境影响评价技术要求、土地利用规划环境影响评价的标准规范、土地利用规划的管理体系等也都需尽快探讨。

另外,需要注意的是,我国的规划体系与国外的规划体系是极其不同的,我国以部门或者行业为主,从全国到省(市)、地区(市)、县(市)、乡镇,按行政级别层层分解制定,级级审定和同步执行,规划除了技术性外,行政性很强,在国外,特别是西方发达国家很难找到对应物。而且,目前国内外土地规划环境影响评价研究成果大多是对其中的个别问题的理论探讨,结合土地利用规划实际内容的理论研究不多,实践研究的案例更属凤毛麟角,可以说土地利用规划环境影响评价理论尚未成形、方法尚很粗糙。针对我国独特的土地利用规划体系内涵的环境影响评价理论方法体系尚处于探索阶段,研究成果非常少。

2.3对有关预防和减轻不良环境影响的对策和措施研究非常少

“根据预测和评估结果,针对规划的具体情况,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”,这是环评法规定的开展战略环评的主要内容之一。但是纵观国内外有关战略环评的研究报道,只有在环评结果中要求有此内容,具体通过什么方法来生成要求目标所需的策略,目前缺乏这方面的专门研究。

此外,我国土地开发规划资源环境评价的调控机制,评价方法指标体系也有待于进一步深入完善。土地利用规划环境影响评价面对的问题非常复杂,需要我们针对土地可持续利用,熟悉土地利用规划理论方法,评价分析土地利用规划影响的环境质量变化。基于这样的认识,在研究过程中,针对土地利用规划环境影响问题,充分吸收环境科学、自然环境保护、可持续理论、土壤科学、森林资源学、旅游资源学、地质环境学、生态学、景观生态学、水资源水环境学、经济学等相关学科的研究成果,进行细致地分析和综合。

3结语

到目前为止,规划环评的评价方法及评价指标体系还没形成统

篇（7）

国家城市化发展号召下，各地城市加重对自身基础的重新定位，大力发展现代化城市，兴建开发区、招商引资、开发房地产等项目越来越多。但是，由于由于缺乏对城市发展的有效引导，导致多数城市土地问题日益加剧。城市无度蔓延下耕地面积的减少，用地结构的失衡等问题急需有效的手段来处理。土地利用规划是空间规划的组成部分，作为国家保护耕地、调节土地配置的主要手段，土地利用规划对优化城市体系的结构布局，促进城市的合理发展有着重要的作用。目前，我国土地利用规划的实施存在着诸多问题和障碍，对我国土地的合理集约利用和城市的可持续发展存在不利的影响。

1 我国城市发展中的土地问题

1.1 耕地面积减少

据中国统计年鉴国土资源部数据显示，近年来由于城市的告诉发展，我国的耕地面积日益减少，减速惊人。耕地面积是粮食产量的保障，自2000年以来，我国的粮食需求已不能自给自足，每年都需大量进口粮食。另外，城市的高速扩张引发各种形式的耕地占用，“以租代征”等新的违法占地现象的出现大大加剧了耕地面积的缩减幅度。

1.2 城市土地资源闲置浪费和违法占地现象普遍

专项调查数据显示，截至2013年底，全国城镇规划范围内共有147万亩的闲置土地，相当于现有城镇建设用地总量的6.9%。近几年城市“开发区“热度下，国内各大城市开发区总体数量多，且规划面积大，但是大多数开发区的开发程度远远不够，土地利用率低，进一步增加了城市的闲置土地资源，土地浪费现象相当严重。另外，部分地方政府官员为推动本地区经济的快速发展，无视土地利用规划规定，拿土地换项目等违法占地现象屡见不鲜，城市扩张陷入无序状态，进一步阻碍了城镇化的发展进程。其次，房价热的带动下，开发商囤积土地现象也十分常见，国土资源部虽然了《国有土地使用权出让合同补充协议》的规定，但由于违约金的数目与土地价值增长的明显差距下，此法规也收效甚微。

1.3 城乡结合部环境恶化

城乡结合部作为城乡过渡的特有地域，土地利用规划与城市规划的矛盾十分集中，农用地与非农用地的交错下的规划混乱，以及政出多门下无人治理，类型复杂多样土地利用状况最终导致该区域环境恶化严重，也造成土地资源的浪费。

2 土地利用规划调控城市土地失效的原因分析

2.1 土地利用规划实施基础不牢

以土地换项目的做法使得部分地区的经济短期内得意高速发展，GDP的快速增长与政府官员的政绩挂钩下‘性财之道”逐渐衍生，加之农产品价格日益低廉，农民放弃土地进城打

工的现象越来越严重。土地是国之根本，农村土地价值的普遍下跌以及国内土地违法现象屡教难改的局面最终导致土地利用规划实施基础不牢。

2.2 土地利用规划编制缺乏科学性

目前，我国土地利用的规划编制技术落后，缺乏科学性，专家和政府的纸上谈判规划可操作性欠缺。土地利用规划偏重“刚性”缺乏“弹性”，用地严重超标致使耕地紧张后的补救措施又过于严苛不够应变，又导致土地利用年度计划超标，恶性循环下使得土地利用规划刚性日甚，不仅不适应社会发展，也使土地规划形同虚设。

2.3 缺乏系统的有效协调

作为社会经济活动的承载体，土地利用规划与国民经济发展规划、城市规划、交通规划、农用地规划、水利设施规划等都有关联。所以，土地利用规划的实施离不开相关部门的协调合作，但是各部门都隶属于不同的主管体系，部门间的各自为政或利益博弈导致不同部门在城市规模的确定和结构布局上的安排并不能完全一致，而国内目前尚无合适的解决办法。

3 城市和谐发展下土地利用规划的变革

3.1 规划理念的革新

规划理念的革新首先要求土地利用规划应以市场理念和全球化理念为基石，重视以人为本的理念。市场经济主导下，土地利用方式和结构的调整应适应市场供求关系的变化，全球化理念下的市场变化影响国家和个人的土地利用决策行为，这就要求土地利用规划决策者需站在国内、国际两个市场的高度不断的调整土地利用的发展战略。自我国加入WTO后，国家实施开发的“西北建设”、“南水北调”等重大项目得以有序的实施，正是决策者全球化市场战略下从国内国际市场的角度、区域经济的比较等不同的方面进行协调的红利。土地利用规划的最终目的是建设美好家园和谐社会，因此应树立和落实科学的发展观，体现以人为本的变革理念，规划应以民众的切实需求为重要方针。不断的完善土地利用规划编制，开放规划的理念，借鉴国内外、不同地区的规划经验教训，集思广益，根据时代的发展强化土地利用规划的理念。

3.2 合理配置土地以引导城市的理性扩张

我国最初编制土地利用规划的目的是为了规范各部门用地，协调土地资源的公平分配。但随着社会的发展和我国城镇化建设的实施，资金技术管理的落后已不能很好的解决城市膨胀带来的诸多负面信息，“摊大饼”式的城市推进方式极大的浪费土地资源，加上城市功能配套不能有序的设施，加剧土地利用规划的问题。当下，土地规划的合理利用既要保护耕地、控制城市规模，又不能单纯的限制城市发展，土地利用规划应对城市的增长进行合理的控制，恰当的调节城市外部扩张和内部结构所表现的作用引导其动态发展。在城乡结合的特殊地带，编制土地利用规划方面应该体现城乡协调发展，综合布局，从更高层次多角度审视社会的发展，编制符合社会发展的土地利用规划，引导城市郊区的发展有序，有效的解决城市发展带来的环境问题和社会问题。

参考文献

[1]杨璐璐.中国土地供给制度演进轨迹：文献综述及其引申[J].改革.2012（01）

[2]洪世键，张京祥.土地使用制度改革背景下中国城市空间扩展：一个理论分析框架[J].城市规划学刊.2009（03）

[3]胡健.我国土地利用规划编制与实施的模式构建及利益衡平研究[D].南京农业大学2009

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中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:16723198(2009)23004302

土地是人类懒以生存的环境,是一切生产生活活动的载体,土地利用过程中对环境产生的影响越来越大,在构建和谐社会过程中对环境的保护管理和评价也越来越重要, 人类逐渐认识到了环境对生产生活的作用,也更重视环境对人类活动的影响,由于人口的快速增长,生态环境恶化的趋势逐渐加快,在对环境管理过程中环境的土地利用规划作为配置和合理利用土地资源的重要手段,与生态环境保护与建设息息相关。

1土地利用环境影响评价的重要性

我国在经济飞速发展的同时却面临着水土流失,土地荒漠化、盐碱化、贫瘠化加剧的生态环境问题。我国生态环境总体上呈恶化趋势是由于我国过去没有一个完整的、系统的、科学的土地资源可持续利用规划,人们的生态环境意识淡薄。土地利用总体规划作为土地资源保护和利用的统领,是对一定区域未来土地利用超前的计划和安排;是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性,在时空进行土地资源分配和组织的综合技术经济措施;是实现国家和各级政府对区域土地利用进行总体规划、引导、调控和管理的重要手段。进行环境影响评价是确保土地利用总体规划的生态环境导向性的最有效的方法之一。开展土地利用总体规划环境评价的一个基本原则就是评价与规划过程的紧密结合,即两者要同步进行、滚动发展、互为反馈。这样在土地利用总体规划设计过程中,通过研究规划对环境的有利和不利影响,研究环境的自净能力和环境容量,从环境保护的角度提出土地利用的规模、空间布局等方面的战略关系;并分析预测规划实施后产生的生态效益、社会效益、经济效益及规划实施后会产生的不良环境后果。可见,在编制土地利用规划时,应将规划对象看成是一个完整的环境生态系统,进行土地利用总体规划环境影响评价,从而提高土地利用总体规划对土地利用和生态环境协调的统领能力,保证自然、经济、社会的和谐发展。

土地利用规划是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程。土地利用规划方案的实施,必然会打破区域内土地资源的原位状态,对区域内的水资源、土壤、植被、生物等环境要素产生许多直接或间接、有利或有害的影响,从而使得土地生态系统对人类的生产、生活条件产生正向的或负面的环境效应。为了预防有缺陷的土地利用规划的出台和实施对环境造成不良影响,迫切需要在编制土地利用规划时对规划区与土地利用有关的环境影响进行科学研究,为土地利用方式选择和土地利用分区布局提供科学的依据,同时为环境保护和经济发展综合决策提供有效的技术支持,促进地区土地资源持续、协调的利用

1.1土地利用规划对生态环境有着深远的影响

土地利用规划是一种综合性的用地规划,涵盖各业用地,是合理配置和利用土地资源的重要手段,与生态环境保护与建设息息相关。不合理地开发利用土地资源可能会引发消极的环境影响,如陡坡地开垦可引发或加剧水土流失,从而引发泥石流、滑坡等地质灾害;围湖造田缩小湖面面积会增加洪涝灾害发生机率和程度;对某些水面、荒草地的开垦会破坏湿地或野生动物栖息地,对保护生物多样性造成负面影响;在水资源紧缺的地区,城镇用地、耕地和园地面积的增加,导致生活用水、工业用水和农业用水的激增,加速了水资源的耗竭;非农建设会导致高质量农地的损失;大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,降低景观的抗干扰能力。而合理的土地利用规划会对环境产生积极的影响,如土地整理复垦可以增加农地数量,提高植被覆盖率,从而改善生态环境;增加生态建设用地的供应,可以促进生态系统的保护与建设等。

1.2中国严峻生态环境问题多与土地利用有关

多年以来,国家和政府为改善生态环境做出了巨大努力,取得了很大成绩。但是,中国的生态环境保护的形势依然严峻,生态建设的任务依然繁重。主要表现在:(1)水土流失面积仍在不断扩大;(2)土地荒漠化面积继续呈扩展趋势;(3)水资源紧缺且开发利用不合理; (4) 湿地保护力度不够;(5)生物多样性受到严重威胁,区域生态能值下降;(6)不合理开发利用导致耕地质量退化,数量减少等等。这些问题与我国的土地利用有着十分密切的关系。规划中做环境影响评价的重视程度不足,同时缺少规划实施过程中的环境跟踪影响评价,在一些重要工程中环境问题最突出的阶段就是在实施过程中,如土地平整过程中对优质表层土壤的保护,对区域内原生态环境的破坏能否恢复的问题;对绿化破坏的问题,对空气环境和水环境的影响的科学合理的跟踪评价。

1.3土地利用规划对生态环境的保护与建设考虑不够

近几十年中国的经济发展实践证明,相对于具体的建设项目来说,政府及有关部门制定的政策和规划实施后对环境的影响更加巨大和持久,范围更加广泛。土地作为一切人类活动的载体,在整个生态系统中起着举足轻重的作用。土地利用在很大程度上决定了施加于环境的压力。它与环境的脆弱程度一道,决定了环境的质量。

土地利用结构与布局调整、土地整理复垦开发等土地利用活动对环境的影响是长期性的,累积性的,有时是不可逆转的。不合理的土地资源开发利用可能会引发消极环境影响。比如: (1) 陡坡地开垦为耕地可能会引发或加剧水土流失,或引发泥石流、滑坡等地质灾害; (2) 围湖造田缩小湖面面积可能会增加洪涝灾害发生几率和程度; (3) 对某些水面、荒草地的开垦可能会破坏湿地或野生动物栖息地,进而对保护生物多样性造成负面影响; (4) 在水资源紧缺的地区,增加城镇用地(生活用水和工业用水增加) 、扩大耕地和园地面积(农业用水增加) 可能加速水资源的耗竭; (5) 非农建设可能会导致高质量农地的损失; (6) 土地利用的空间布局不当可能会导致生物群落生境的破碎化和岛屿化; (7) 大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,从而降低景观的抗干扰能力和稳定性,等等。

当然,合理的土地利用规划也会对环境产生积极的影响,例如: (1) 土地整理复垦可以增加农地数量和植被覆盖,改善生态环境; (2) 生态建设用地的供应可以促进生态系统的保护与建设,等等。

开展土地利用规划环境影响评价的意义在于为国家和各级人民政府的环境保护和经济发展综合决策提供技术支持,提高土地利用规划的科学性和合理性,使之成为真正的为可持续发展服务的规划。

2我国土地利用环境影响评价中存在的问题

2.1土地利用变化对环境效应的研究需要加强

土地利用变化对环境效应的研究主要集中在微观和小流域尺度上,考虑较多的是土地利用、土地覆盖变化对气候、土壤、水量和水质等不同尺度生态系统的影响。但这些成果较难应用于大尺度区域。

2.2现行的土地规划环境影响评价有待完善

现行的土地规划环境影响评价存在很多问题,亟需改善:

(1)土地利用规划的环境影响评价及其经济学分析研究的内容、范围、程度和体系有待廓清。

(2)土地利用规划的环境影响机理,环境影响主体、环境影响源、环境影响受体,规划内容及其控制系统与环境之间的作用机制等基础性问题需要做深入的研究和阐释,否则,土地利用规划与其他规划、其他战略的环境影响评价就会没有区别,因而也就失去独特的涵、失去评价的意义。

(3)土地利用规划环境影响的评价主要应评价的环境要素构成及其评价的重点需要科分析。

(4)土地利用规划环境影响的评价理论和评价方法体系如土地规划环境影响识别理论方法、土地规划环境影响预测理论方法、土地规划环境影响评价的分析综合理论方法、土利用规划环境影响评价指标体系构成、土地利用规划的内容体系构成等需要系统研究。

(5)各种尺度的土地利用规划、土地利用总体规划、土地利用专项规划的环境影响评内容、评价要求、评价原则、评价方法、评价程度如何都待解决。

(6)土地利用规划环境影响评价的工作方法、工作程序、土地利用规划环境影响评价技术要求、土地利用规划环境影响评价的标准规范、土地利用规划的管理体系等也都需尽快探讨。

另外,需要注意的是,我国的规划体系与国外的规划体系是极其不同的,我国以部门或者行业为主, 从全国到省(市)、地区(市)、县(市)、乡镇,按行政级别层层分解制定,级级审定和同步执行,规划除了技术性外,行政性很强,在国外,特别是西方发达国家很难找到对应物。而且,目前国内外土地规划环境影响评价研究成果大多是对其中的个别问题的理论探讨,结合土地利用规划实际内容的理论研究不多,实践研究的案例更属凤毛麟角,可以说土地利用规划环境影响评价理论尚未成形、方法尚很粗糙。针对我国独特的土地利用规划体系内涵的环境影响评价理论方法体系尚处于探索阶段,研究成果非常少。

2.3对有关预防和减轻不良环境影响的对策和措施研究非常少

“根据预测和评估结果,针对规划的具体情况,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”,这是环评法规定的开展战略环评的主要内容之一。但是纵观国内外有关战略环评的研究报道,只有在环评结果中要求有此内容,具体通过什么方法来生成要求目标所需的策略,目前缺乏这方面的专门研究。

此外,我国土地开发规划资源环境评价的调控机制,评价方法指标体系也有待于进一步深入完善。土地利用规划环境影响评价面对的问题非常复杂,需要我们针对土地可持续利用,熟悉土地利用规划理论方法,评价分析土地利用规划影响的环境质量变化。基于这样的认识,在研究过程中,针对土地利用规划环境影响问题,充分吸收环境科学、自然环境保护、可持续理论、土壤科学、森林资源学、旅游资源学、地质环境学、生态学、景观生态学、水资源水环境学、经济学等相关学科的研究成果,进行细致地分析和综合。

3结语

到目前为止,规划环评的评价方法及评价指标体系还没形成统一、广泛的认识,缺乏系统性,因此,对规划环评展开深入及广泛的研究、构建科学的土地利用规划环境影响评价体系显得十分必要且尤为迫切。然而,不同尺度的土地利用规划功能和所针对的问题不同,在构建土地利用规划环境影响评价体系时,我们更应根据不同类型、不同层次的土地利用规划,采用不同的评价程序、指标体系及技术方法,这将是今后进行规划环评时,更应注意研究的问题。

参考文献

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随着经济的发展，生态环境问题也随之加重。生态环境与每一个人的日常生活息息相关，为了国家经济的可持续发展，人们必须开始重视生态环境问题。城市化推进，将环境保护规划与土地利用规划挂钩，更好的将生态文明建设与城市发展结合起来，在经济发展的同时，也能够保证环境保护，从而实现国家的可持续发展。

1生态文明建设相关概念

1.1生态红线的概念

在生态环境中，有一些区域处于生态破坏边缘，这些区域就被成为生态红线。作为环境保护的底线，生态红线在环境保护中一直起到无可替代的作用。在生态文明建设中，生态红线与土地资源利用规划的衔接又有十分重要的作用。甚至，想要处理好生态文明建设问题，就必须做好生态红线与土地资源利用规划的衔接。

1.2三界四区的概念

所谓“三界”就是指土地资源利用扩展边界、土地资源利用规划禁止建设边界以及土地资源利用规模边界。所谓“四区”就是指禁止建设的禁建区域、限制建设的限建区域、被允许建设的允建区域、具备建设条件的可建区域。从生态文明的角度出发，每个地方的土地利用规划均明显划分了这些区域。想要提高我国土地利用效率，在进行“三界四区”划分时，就应该进行慎重的考虑、科学的规划，达到土地利用最大化。

2生态红线规定评价指标体系

生态红线规定原因的划分主要有三个类别，分别为：生物保护的多样性、生态环境的敏感性、生态功能的重要性。生物保护的多样性生态红线根据评价的高低分为三类，高评价的一类为野生生物类保护区和自然生态系统保护区等；中评价的一类为自然林地、灌木林等；低评价的一类为草地、耕地等。生物生活环境的敏感性也可以根据评价指标分为极敏感、高度敏感、中度敏感以及低度敏感。生态功能根据评价指标可以分为极重要、重要、一般重要。其中极重要的生态功能包括林地生态系统，重要的生态功能包括河岸带和湖滨带，一般重要的生态功能包括农业区域等。生态红线规定的评价指标体系能够具体、系统地划分生态环境的保护标准，为生态环境保护提供一定的指导。有了生态红线的划分，在进行生态环境保护的时候，就有轻重缓急，在一定程度上能够提高生态环境保护的效率。

3生态文明建设视角下土地利用规划与环境保护规划的空间衔接

随着国家对生态环境保护的重视，目前，我国部分地区正作为生态红线划分的试点，施行生态红线划分，不久的将来，生态红线划定将在全国范围内广泛施行。只是，在实际施行过程中，生态红线与环境功能的并没有做到很好的融合，在目前，我国生态红线的划定内容并没有增加到环境功能划分区域内。因此，想要实现在生态文明建设视角下土地利用规划与环境保护规划的空间衔接，就必须首先实现生态红线与土地利用规划的有效衔接。具体内容如下：

3.1土地利用规划与环境空气质量功能分区的空间衔接

环境空气质量根据一定的依据被分为一类区、二类区、三类区，其中一类区包括风景名胜区、自然保护区、其他特殊保护区等，在这一类区域中，人工开发不足、大气环境承载力大，为了保护这类区域的空气质量，在土地利用规划的划分中，通常被列为禁止建设区域。二类区包括商业区、居民区、工业区等，这一类区域中，人工开发平衡、大气环境承载力适中，在土地利用规划的划分中，通常被列为限制建设区域。三类区包括特定工业区等，这一类区域中，人工开发过度、大气环境承载力较小，在土地利用规划的划分中，通常被列为允许建设区域。

3.2土地利用规划与地表水水域环境功能分区的空间衔接

地表水水域根据一定的依据被分为Ⅰ类区、Ⅱ类区、Ⅲ类区、Ⅳ类区、Ⅴ类区等五个区域。其中，Ⅰ类区包括国家自然保护区水源、源头水源等，在这一类区水域当中，人工开发不足、地表水环境承载力比较大，在土地利用規划的划分中通常被列为禁止建设区域；Ⅱ类区包括水生物生息繁衍区域、集中式生活饮用水区域一级保护、珍惜水生生物栖息区域等，在这一类区水域当中，人工开发平衡、地表水环境承载力适中，在土地利用规划的划分中通常被列为限制建设区域；Ⅲ类区包括水鱼虾越冬区域、集中式生活饮用水二级保护区域等，在这一类区水域当中，人工开发失衡、地表水环境承载力较小，在土地利用规划的划分中通常被列为有条件建设区域；Ⅳ类区包括人体未直接接触娱乐用水区域、一般工业用水区域等，在这一类区水域当中，人工开发失衡、地表水环境承载力较小，在土地利用规划的划分中通常被列为有条件建设区域；Ⅴ类区包括景观用水区域、农业用水区域等，在这一类区水域当中，人工开发过度、地表水环境承载力很小，在土地利用规划的划分中通常被列为允许建设区域。

3.3土地利用规划与声环境质量控制功能分区的空间衔接

声环境质量控功能总共划分为五个功能分区。其中康复疗养区等对声环境要求很高的区域被划分为0类区，在土地利用规划的划分中属于禁止建设区域；文化教育、居民住宅等对声环境要求较高的区域被划分为1类区，在土地利用规划的划分中属于限制建设区域；商业、贸易等对声环境要求一般的区域被划分为2类区，在土地利用规划的划分中属于限制建设区域；3类区在土地利用规划的划分中属于有条件建设区域；交通干线等对声环境要求较小的区域被划分为4类区域，在土地利用规划的划分中属于允许建设区域。

4结语

生态环境与人们的日常生活息息相关，随着工业化的推进，生态环境也受到了不小影响。近年来，我国因生态环境恶化造成的人体疾病、物种数量减少等现象越来越严重，因此，国家对生态环境的保护意识也越来越强。为了国家和人民的可持续发展，在生态文明的角度下将土地利用规划与环境保护规划的空间衔接起来，确保在进行经济发展的同时也能保护生态环境。

参考文献： 

[1]高吉喜.国家生态保护红线体系建设构想[J].环境保护，2014，6. 

篇（10）

Abstract：Analyzing and discussing the land use planning and planning control issues and put forward some personal views for reference.

Keywords: urban planning; land use planning; planning control; land use objectives

中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：

1土地利用规划控制的内涵和意义

1．1土地利用规划控制的内涵

土地利用规划控制是指在土地利用与管理过程中，将土地利用规划作为一种政府行为和公共干预手段，透过规划控制机制，在法律所赋予的权限内，通过编制和执行土地利用规划，将各种土地利用活动限定在规划所规定的方向和范围以内，以达到保障社会整体长远利益的目的，实现预期的土地利用目标[1]。

1．2土地利用规划控制的意义

从土地利用规划的产生看，1944年英国城乡规划部出台了名为《土地利用的控制》(The Control of Land Use)的白皮书，指出土地利用规划是“提供正确的土地使用”计划的技术性工作。它是为了维护社会公众利益而对各种土地开发行为在用途、强度和布局等方面进行规定和限制，从而规范个体的土地利用行为[2]。一般的，土地利用决策就是决定土地利用的方式、数量和位置。将规划看作土地利用控制的重要手段，已为许多人认可。早在1939年，Tugwell就将规划视为美国权力建构中的“第四种权力”，即与立法、司法和行政相平行的国家建制[3]。在这种意义上，土地利用规划被看作是依据社会利益融合进市场经济的运行，并对个体的土地利用利益进行约束的过程。

在市场经济体制下，因为大量土地利用的需求来自于民间部门，因此必须把这些不同类型、不同性质、不同层次的土地利用需求相互协同起来，并统一到与区域发展的整体目标相一致的方向上;也必须将各个土地使用者的行为协同起来，以避免产生相互的干扰和由此而带来的利益抵触和消耗。为了避免只有极少数投机者从土地利用中获益，而大多数土地所有者、开发商和居民的利益受到未来土地价格波动、环境质量恶化、缺乏公共设施等损害的问题，需要建立一整套未来土地利用的目标和事先协调的行动纲领。惟有土地利用规划才能担负起这样的责任，土地利用规划控制既是政府控制土地利用的依据，也是实现土地利用控制的重要手段。

2土地利用规划刚性控制的现状及内容

2 .1我国土地利用规划刚性控制现状

我国是世界上人口最多、也是人口对土地产生的压力最大的国家。保护耕地一直是我国政府所关心的重要问题，也是我国实施土地利用规划控制的核心问题。目前，我国已制定出一系列的法律法规，建立了专门的机构，加强对土地利用的管理和控制，其现行的土地利用控制体系主要由土地利用的规划管理、计划管理和用地审批管理等构成，这些控制体系均具有一定的法律效率，属于具有一定约束机制的刚性控制。

我国在过去几轮土地利用总体规划的编制与修编工作中，分别确立了以保护耕地为核心，合理确定城镇及其他各类用地规模、布局和发展方向的土地利用规划控制制度;控制非农业建设占用土地尤其是占用耕地的建设用地计划管理制度;以保护耕地为目标的基本农田保护区制度;对土地的微观使用行为进行控制的用地分级限额审批制度;以确权、登记、发证为核心的产权产籍管理制度。这种全国范围的土地、城乡、地政统一管理的刚性体制，对加强土地资源管理、坚决制止乱占滥用耕地筹行为起到了重要作用。

但是，目前我国的土地管理在体制和机制上还存在着严重缺陷，在土地利用上还存在着许多问题，土地利用在很大程度上还处于失控状态，土地资源未得到有效配置，耕地未受到保护。与此同时，由于目前我国的土地利用规划体系不健全、法律地位不明确、编制工作滞后、规划实施不落实，导致土地利用规划还不能真正有效地发挥在宏观上对土地利用进行控制，在微观上对土地使用者行为进行规划、约束的作用[4]。

2．2土地利用规划刚性控制的内容

综合前几轮土地利用总体规划编制工作的实例研究，不难看出，我国的土地利用规划是十分典型的刚性控制规划。以下本文从规划的体系、指标、布局、管制和管理等方面分别介绍其刚性控制的具体内容。

2．2．1规划体系

在明确的规划战略思想指导下，各级土地利用规划体系具有一定的刚性。由于在不同层面，政府的职能和地域空间尺度都有所不同，各级政府负责编制和实施的土地利用规划的任务和内容也不尽相同。在国家、省、市、县、乡五级规划体系中，从上至下，规划任务和内容由宏观逐渐向中观、微观转变。全国规划、省级规划等高层次规划要突出战略性、宏观性和政策性，统筹协调经济与社会、城市与乡村、产业与空间、区域与区域之间的发展。市级以下规划要突出针对性、操作性和地方特色，避免与上级规划雷同，内容更贴近本级政府负责的领域。

2．2．2规划指标

前几轮的土地利用总体规划的指导思路是“以供给引导需求”。这里的供给指的是上级下达的指标，而“引导”则在规划的实际编制过程中具有指令性。指令性指标主要是指国家从全局和长远出发，为确保土地资源安全，通过自上而下、自下而上、上下结合、区域平衡的方法编制和分解下达的作为法定义务必须执行的土地利用数量和结构指标，它是土地利用规划刚性的重要体现，也是各级规划必须完成的主要任务之一。指令性指标的编制必须要以政策法规为依据，而且要有强有力的政策法规保证其逐级落实。

2．2．3规划布局

土地利用规划布局应遵从国土规划、区域规划等空间规划的用途分区，针对重大工程项目进行考虑和布局。譬如大型水利、交通、能源和生态工程的建设会对土地利用产生深刻影响，主要体现在诸如城市边界扩展、区域用地结构变化、土地生态和土地利用效益改变等方面。重大工程项目用地布局在土地利用中起着骨架作用，一旦重大工程项目用地安排发生变化，整个规划布局方案将发生变化具有一定的刚性。

2．2．4规划管制

规划管制包括土地用途管制等，具有一定的法律效应。譬如土地用途管制是土地管理法规定的一项基本土地管理制度，它是国家依据土地利用规划做出对土地使用上的限制和对土地用途转变的许可、限制许可或不许可的规定，并通过法律或行政手段实施的强制性措施，其内容包括土地用途分区及其用途管制规则两方面。土地用途管制的主体、客体、目标和手段等基本构成要素都具有固定性和法定性。因此，土地利用规划划定的土地用途分区及其制定的用途管制规则具有很强的刚性，是实施土地利用规划的主要依据。

2．2．5规划管理

规划管理包括规划编制、审批和规划实施管理。土地利用规划编制和实施管理不仅要在事实上合法，而且要在程序上合法。这就要求规划管理程序具有法定性和较强的刚性。我国土地管理法规定土地利用规划编制、修编、局部调整，都必须依法报有法定批准权的人民政府批准。规划管理程序保证了规划思想、规划目标、用途管制制度等规划刚性内容在规划管理各个环节上得以具体体现和落实。

3土地利用规划弹性控制的理论内涵与应用分析

土地利用规划是对未来区域经济发展在用地数量、用地结构、利用方式等方面的全方位预测安排。因为其中不可避免地存在内外部环境的不确定性及规划主体的主观非理性，所以面对以往以绝对刚性为主的规划体系，在土地利用规划中应用弹性思想来制定弹性的土地利用规划，是市场经济发展的必然结果。

3．1土地利用规划弹性理论内涵

规划学中的弹性是指规划思路、指标体系和具体指标数值对不确定性的市场经济发展的适应程度。规划与市场之间存在一种互动的制约的广泛关系，规划对市场具有诱导、调控、规范和拉动作用；市场对规划则具有主导、决定和导向作用。

土地利用规划中的弹性理论内涵主要包括以下几点：①规划的弹性是一种动态的思想，面对规划中内外部环境的不确定性和各种非理，这种动态思想使规划更好地适应变化②规划的弹性是一种协调的思想，规划的重要特征之一便是具有多样性和复杂性，各种因素间都存在相互作用、相互影响的关系，而协调它们之间的关系，进行不断的博弈，有利于规划各方的协调发展；③规划的弹性强调规划各方选择的多样性，包括规划工作者与参与者、规划的目标、规划的技术方法等，面对难以预测的未来世界，弹性理论认为，在多方参与之下制定多种目标，采取多种方式，有利于使规划不断促进人类的进步和社会的发展。

3．2弹性规划控制的应用分析

弹性规划是市场经济的产物，早在20世纪60年代，法国、德国(西德)等国家就开始探讨弹性规划方法论，同时编出若干不同的方案，供决策部门评价选择。将弹性控制理论应用于我国土地利用规划中，是为了适应我国由计划经济体制向市场经济体制的转变，使以行政手段为主的计划型规划转变为行政手段和价格手段并用的市场型规划，最终使原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划。

由于规划中的弹性是相对于刚性而言的，土地利用规划弹性理论主要针对原有规划缺乏灵活性、过多限制与约束的缺点，制定符合实际情况、有利于实施的弹性土地利用规划。当前，我国的土地利用规划处在社会主义市场经济的宏观背景下，规划编制者有必要认识到规划和市场之间存在着相互联系、相互制约的关系，即一方面规划对市场起着导向性、调控规范性的作用，另一方面市场对规划起着主导性、决定性的作用。

弹性土地利用规划的编制思路是：市场调节和政府干预并存，有机协调，适时适度，强调规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。根据经济学原理，在土地资源的用途配置与市场需求相一致时，土地资源配置效率达到最优状态，因此弹性规划在以数量为基础的同时，也要以价格为基础。综上所述，以数量为基础的规划方式是以资源配置影响市场的价格变化，而以价格为基础的规划方式则是以市场价格影响土地资源的数量配置[5]。

在编制弹性规划时应注意确定合理的弹性期限(不规定规划实施时间，只说明规划要达到的目的)、合理的弹性度(依据政府和当地实情编制规划目标的高、中、低方案和土地利用结构的弹性方案的上下浮动区间)，要对同一地区编制若干个不同程度的符合规划目标的方案，依据实际情况加以选用，最后制订与弹性规划相配套的弹性发展政策和实施计划。

4刚性与弹性规划控制的实现途径

土地利用总体规划的刚性，是指土地利用规划为了合理利用各类用地，认真贯彻落实我国的基本国策而具有的固定性和强制性。土地利用总体规划的弹性，是指土地利用规划为了适应未来经济和社会发展的不确定性，而表现出来的灵活性和可变性。在规划的编制和实施中，需要探索“刚性”与“弹性”相结合的方式，以增强规划的应变能力。

5结语

土地利用规划的刚性与弹性是矛盾的统一体，规划必须在保持一定刚性的前提下，具有适度弹性。只有刚性与弹性能够得到有机的结合，土地利用规划才可能在实现国家对土地严格管理的前提下，提高土地利用规划的可行性、科学性，才能保证各级各类用地的规范与合理，土地管理部门也才能进行更为有效与规范的管理。

参考文献