对于保护海洋环境的建议汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇对于保护海洋环境的建议范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

中图分类号：D925 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0076-02

2011年6月4日，山东半岛北部渤海上发生的蓬莱19-3油田溢油事故，对渤海海洋生态环境造成严重污染，也给周边海产养殖等渔业经济和渔民利益带来重大损失。2012年4月27日，国家海洋局宣布蓬莱19-3油田溢油事故海洋生态损害索赔案和解结案。美国康菲石油中国有限公司（下称“康菲公司”）和中国海洋石油总公司共计支付16.83亿元，用于海洋生态损害赔偿和渤海环境保护。至此，经过农业部和国家海洋局的官方索赔，包括之前农业部与康菲公司及中海油行政调解后达成的13.5亿元渔业赔偿与资源修复在内，两家公司总计为溢油事故支付了30.33亿元人民币的赔偿和补偿款[1]。然而，与墨西哥湾英国石油公司溢油事故的处理过程和结果相比，渤海湾溢油事件的进展却显得异常缓慢，获赔数额也相当有限，暴露出我国海洋环境执法中存在的诸多问题。下面，笔者拟就我国海洋环境执法问题略陈一孔之见，以期抛砖引玉。

一、事件回顾

2011年6月4日，国家海洋局北海分局接到康菲公司报告，称蓬莱19-3油田B平台附近海面出现油膜。直到7月5日，国家海洋局才首次就渤海溢油事件召开新闻会，正式披露溢油事故事实。海洋局海洋环境司相关负责人认定康菲公司为事故责任方，对康菲公司罚款20万元，此时，离事故发现已经过了一个多月。7月13日，国家海洋局才责令康菲公司立即停止两个出事平台的油气生产作业，而溢油面积却一直不断地在扩大。7月28日，国家海洋局要求康菲公司“彻底排查溢油风险点，彻底封堵溢油源”，责令其在8月31日前彻底封堵溢油点。但是，康菲公司没有兑现“确保海上溢油不登陆、确保不影响环境敏感区”的承诺。8月31日，就在国家海洋局要求完成“两个彻底”的截止日期这一天，康菲公司向国家海洋局提交报告，表示已经按照国家海洋局的要求，完成了“两个彻底”。然而，国家海洋局第二天即认定，康菲公司“两个彻底”没有完成，从而下达了蓬莱19-3油田全面停产的通知，责任全油田停止回注、停止钻井、停止油气生产。

自事故发生开始，渤海湾溢油事故已告一段落。其间，我国海洋行政主管部门虽然对康菲公司下达过限期治理的决定，要求采取一切有效措施彻底排查并切断溢油源，彻底消除再次发生溢油的风险，甚至责令“三停”（停注、停钻和停产），但终究不能使溢油问题得到彻底的解决。可以看出，行政执法部门的执法措施明显“偏软”，不能有效阻止溢油产生的二次污染。同时，依照我国《海洋环境保护法》的规定，违反法律规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，只能并处2万元以上20万元以下的罚款。事故处理依此进行处罚，不仅不能对渔民渔业资源和国家海洋生态损害进行应有的赔偿和补偿，反而是对康菲公司的一种纵容。因此，我国海洋环境执法在这样一起污染事故面前显得十分的无力和无奈，这不得不引起我们对我国海洋环境执法问题进行深刻反思。

二、我国海洋环境执法的概况及其缺陷

（一）我国海洋环境执法的概况

海洋环境执法是指相关的海洋环境机关按照法定的程序和职权执行该国海洋环境保护法律法规的一种行政活动。根据我国《海洋环境保护法》第5条的规定：国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督；国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理；国家海事行政主管部门负责非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；国家渔业行政主管部门负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理渔业污染事故；军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理[2]。可以看出，我国海洋环境保护执法权，是按照区域和行业管理的原则划分到环保、海洋、海事、渔政、军队5个部门共同行使的，按照“统一监督管理，分工分级负责”的原则构建成了我国的海洋环境执法体系。

（二）缺陷不足

1.执法力量分散

如前所述，目前至少有五个部门有相应的海洋环境执法权，再加上中央和地方的区分，执法体系显得十分复杂。而且海洋、海事、渔政部门还建立了专门的执法队伍，行使法律所赋予的海洋环境管理职权。由此，形成了多部门共同执法的格局，造成我国的海洋环境执法力量分散。而环保部门却常常难以出海执法，更不能对全国海洋环境保护工作实施监督指导。因此，缺少统一的海洋环境执法，各个部门互不统属、各自为政，容易造成重复建设，执法资源的浪费等情况，信息难以集中，诱发执法冲突，故而不能对违法行为进行有效的打击。如关于海洋环境监测站点的建设，《海洋环境保护法》明确规定：“海洋环境监测由海洋行政主管部门进行，并向国家环保部门提供数据，”但海洋行政主管部门却一直未向环保部门提供相关数据，国家环保部又开始建设自己的海洋监测站点，导致目前我国拥有两套海洋环境监测网络，而双方监测数据常常不统一，重复建设造成了巨大浪费[3]。在渤海湾溢油事件中，我们也可以清楚地看到，从一开始的海洋行政主管部门，到环保部、渔政部等先后加入到污染事故处置当中，事故处理进展异常缓慢。由于各执法队伍互不统属，部门之间缺少协调和沟通，不仅造成重复执法，导致人力和物力的浪费，也使得海洋执法机关的执法效率低下、能力不强。

2.执法依据过时

我国海洋环境执法的主要依据是1982年颁布的《海洋环境保护法》，该法第85条规定：“违法本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处2万元以上20万元以下的罚款”。这是目前我国海洋环境保护相关法律条例中所规定的最重的处罚。该法于1999年第一次修订，2013年进行了部分修改。但当时制定的处罚标准显然已经十分落后于经济发展了，且后续的修改也未能改变这一过低的处罚限额。20万元的罚款，对于像康菲公司这样的跨国石油公司来说太低，根本无任何威慑力可言。对比墨西哥湾溢油事件，由于奥巴马政府的支持，英国石油公司对溢油事件损失付出了沉重的代价，除了赔偿墨西哥湾灾民1亿美元，并接受美国政府200亿美元的处罚，同时，还专门成立了一笔200亿美元的基金，对墨西哥湾溢油事件受害者进行赔偿。所以，与英国石油公司赔付的400亿美元相比，规定的20万元罚款实在不值一提。故过低的处罚标准，造成污染损害责任者的违法成本太低，无法对污染损害责任者形成威慑，也是间接造成此次污染问题的一个重要原因。

3.执法权限过低

根据依法行政原则，我国的海洋环境执法权限，应当由相关的法律严格授权。纵观我国与海洋环境保护相关的法律，目前我国法律没有授予海洋环境管理机关行政强制权。故我国海洋环境执法机关的执法活动只能局限于行政许可、行政命令和行政处罚等常规手段，而不具备工商、税务等行政部门所具有的冻结、查封、扣押、强制划拨、没收等强制执行手段，更无法像公安机关那样可以对人身自由采取强制措施[4]。这是造成我国海洋环境执法权限过低的一个重要原因，从而限制了我国海洋环境执法机关的执法能力，不利于我国海洋环境执法活动的顺利进行。此次渤海湾溢油事故处理中，7月13日，国家海洋局即责令康菲公司停止出事平台生产作业，并要求康菲公司完成“两个彻底”，然而直到8月31日，康菲公司仍没有完成，反而以各种谎言搪塞。国家海洋局因此才责令康菲公司“三停”。纵观整个执法过程，海洋环境执法部门只是类比适用我国的《环境保护法》第29条的限期治理和第39条规定的限期治理责任（包括罚款，停业和关闭三种处罚方式）。海洋环境执法机关的此种执法被戏称为“口头执法”，公众普遍认为执法的措施“偏软”，不能有效地防止污染的进一步扩大。因此，执法权限过低也是我国海洋环境执法过程中存在的一个较大问题。

三、完善我国海洋环境执法体制的建议

渤海湾溢油事件暴露出我国海洋环境执法存在的巨大漏洞，因而完善我国的海洋环境执法刻不容缓。为了有效解决所存在的问题，更好地保护海洋环境，维护国家和人民的权益，笔者认为可以从如下几个方面来进行。

（一）统一海洋环境执法力量

如前所述，我国现有的海洋环境执法力量较分散，总体上还比较弱，难以适应海洋环境执法的需要。如何解决此问题，笔者认为可以将我国的海洋环境保护工作统一交由某个部门统筹管理，并组建相应的海洋环境执法队伍。但环保、海洋、海事、渔政、军队5个部门中，除环保部外，其他部门都是一职多能，且在行业管理的模式下都有自己的归属行业，存在自己的部门利益。故将海洋环境保护工作交由其四个中的任一部门负责都难免受到行业利益的影响，以致不利于我国的海洋环境保护。然而环保部又缺少一个专门的海洋环境执法队伍，不能有效地进行海洋环境执法。鉴于此，笔者建议可以在环保部下设专门的海洋环保局，将另外4个部门的海洋环境保护执法权限全部移交海洋环保局行使，由该局全权负责我国的海洋环境保护工作。同时，加强海洋环境执法队伍的建设，整合海监、海事以及渔政的海洋环境执法力量，建立一支专门的海洋环境执法队伍，全面负责我国的海洋环境执法工作，并交由海洋环保局直接领导。这样就可以彻底根除我国海洋环境执法力量分散的问题，从而提高执法的效率和水平。

（二）加大违法惩罚力度

我国现行的《海洋环境保护法》中规定的罚款幅度为“3万元以上20万元以下”，相对于污染损害责任者所造成的环境损害及其所获得的巨大利益而言，这点惩罚几乎可以忽略不计，根本起不到惩戒的作用。笔者认为应当借鉴《水污染防治法》修订的经验，在责令《海洋环境保护法》的违法者限期治理期间，同时限制生产、限制排放或者停产整顿；逾期不采取治理措施或者治理措施无效的，可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；《水污染防治法》规定的最高罚款额是一百万，鉴于海洋污染的特殊性，可以将最高罚款数额提高到一百万、两百万甚至几千万[5]。对于造成重大损失的，可以将罚款额的最高额提高到损失数额的30%，并且不规定限额，甚至可以借鉴国外按照违法次数、违法时间来累计计算罚款的制度。此外，对于重大海洋环境污染事故，甚至可以依据《刑法》第338条追究污染事故责任人的刑事责任。

（三）改革海洋环境执法权限

如前所述，我国海洋环境执法权限过低的主要原因是我国海洋环境执法机关没有被授予行政强制执法权。要解决此问题可以从两个角度进行设计：一是通过修改我国现行的《海洋环境保护法》的形式授予我国海洋环境执法机关行政强制权，使其在处理违法行为以及收集违法证据时可以采取查封、扣押、冻结、没收等强制执行手段。这是因为我国海域辽阔，且海上情况易受海上天气、交通等因素的影响而复杂多变，加上船舶的流动性，有时候案件还涉外等等，导致难以收集和固定违法证据。因此，扩大海洋环境执法机关的执法权限，能保障执法活动的顺利进行，有利于提升其执法的效果；二是在我国海洋环保机关长期派驻公安海警人员，与我国的海洋环境执法队伍开展联合海洋环境执法，以便我国海洋环境执法机关在需要采取强制措施时由海警提供协助[6]。比较而言，前种设计更为合理，便于节约更多的人力、物力成本，有利于高效、集约的海洋环境执法队伍的建立。

参考文献：

[1]徐沛宇，康菲和中海油合计为渤海溢油事故赔偿30.33亿[EB/OL].[2014-09-08]http：//.cn/roll/201205

02/020711962616.shtml.

[2]王灿发，黄婧.康菲溢油事故：反思海洋环境保护法律机制[J].行政管理改革，2011（12）：39.

[3]马英杰，董莹莹.论中国海洋环境保护法律体系中的不足与完善对策[J].海洋科学，2007（12）：17.

篇（2）

目前，我市范围内采挖海砂主要有两种情况，一是海域内的偷盗海砂行为，主要是挖砂船和运输船组成的作业船组，运输船从外地到卸货后，联系挖砂船，在未取得任何海砂开采许可证、未采取任何海洋环境保护措施的情况下，在海域内采挖海砂。目前，查处的挖砂船共有6至8条，主要为社会人员从南方购买、租用的采砂船，主要在**作业。二是海岸乱挖海砂行为，主要是沿海部分群众在早晚和双休日时间，利用拖拉机、农用车等小型交通工具非法挖沙，进行家庭建筑和装修。目前，主要违法挖砂地点集中在**段。

从近年的管理情况看，盗采海砂现象的首要原因是海洋环保意识淡薄，重视眼前利益而忽视了盗采海砂对海洋生态环境造成的巨大破坏。目前，仍然有部分人视海洋环保法规于不顾，继续利用农用车、拖拉机等小型运输工具在岸滩从事违法采砂作业。究其主要根源，是利益的驱使，目前，每吨海砂市场价格为10到15元不等，挖砂者看中了盗采海砂这个无本生意，随意乱挖海砂牟取暴利。

二、海砂管理情况

为加强海砂管理，市委、市政府多次颁发了关于禁止在海岸附近乱挖海砂的通告，市海洋与渔业局作为海砂管理的主要部门，始终认真贯彻市委、市政府的指示精神，严格按照《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国海域使用管理法》的有关规定，不断加大宣传和管理力度，制定了《海沙专项治理活动实施方案》，设立24小时值班制度，通过采取定期巡查与不定期巡查相结合、定点巡查与不定点巡查相结合等方式，重点加大了对城区沿岸和海域内乱挖海砂现象的查处力度，严厉打击违法采挖海砂行为。2017年，组织海砂巡查100多次，查处10组违法挖砂船组，当场查获海砂2万多吨，均依法进行了严厉处罚。

三、存在的问题

1、海洋行政执法设备短缺、落后。主管海砂管理的海洋监察大队目前尚无海上执法船只，对于一些海上偷挖海砂船，只能租用小型渔业船舶，时常受到种种限制，难以充分发挥作用。

2、相关法律法规可操作性差。国家《海域使用管理法》和《海洋环境保护法》一些处罚条款过于笼统，操作起来使许多案件贻误时机，处罚难以执行。根据两部法律规定，只能管理海洋线以下部分，对于线以上和滩涂没有执法权。目前，遇到的偷挖海砂行为大部分是拖拉机、农用车和大型汽车等，但两部法律目前均没有明确指出乱挖海砂应当处罚多少，这给执法造成了一定难度。

3、联合执法难度大。现在，海监大队、公安、边防和城管等部门都有权对海洋渔业违法案件进行管理，但各部门的权利过于单一，又缺乏统一协调，造成各自为战，像海监大队只有处罚权，很多情况下若处理不当，很容易出现问题。

四、对海砂管理的意见和建议

1、健全组织，加强领导。建议由市政府牵头，成立专门的海砂管理领导小组，负责对全市沿岸海砂管理统一领导。海洋与渔业局、海事、公安、边防、矿管、城管等部门定职定责，加强协作，海陆联合执法，切实做到“海上查、陆上堵”，不给挖砂者以任何可乘之机。同时，将海砂管理的任务分派到各沿海镇、街道，并重点加强基层网络队伍建设，由市政府组织各沿海镇、街道成立专门的海砂治理巡查小组，对各区域内的海砂进行管理，并将管理保护程度列入年终考核，形成全社会共同参与保护我市沿岸环境及资源的良好形势。

2、加大宣传力度。将加强海砂管理作为一项长期的工作，形成长效机制，定期通过广播、电视等媒体广泛宣传保护海洋资源的重要性，形成全社会的共识。同时，组织发动渔民群众举报，鼓励出海渔民为保护“蓝色家园”、维护自身利益而担负起检举违法采砂行为的重要任务。另外，建议市人大出台相关的地方性管理规定，重奖重罚，严厉打击乱挖海砂等违法行为。

篇（3）

中图分类号：X8文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）04-0036-02

随着人类活动向海洋的不断进军，盲目的涉海工程对海洋环境的破坏日益严重. 要想遏制海洋污染和对海洋损害的势头,实现海洋开发与保护的协调发展,就必须强化涉海工程的海洋环境监督管理. 而涉海工程建设项目环境影响评价则是涉海工程海洋环境监督管理的主要内容,也是整个涉海工程海洋环境监督管理活动的首要环节.本文试对我国的涉海工程环境影响评价制度进行分析，并提出了完善的建议。

1 我国法律的有关规定

1.1 环评资质证书的审查颁布

涉海工程建设项目环评工作的专业特殊性及其重要性决定了评价机构必须具备特殊的资格以胜任某项涉海工程的评价要求。《海洋工程环境影响评价技术导则》明确：“海洋工程建设项目的建设单位应当在项目的立项或可行性研究阶段委托具有海洋工程环境影响评价资质的单位编制海洋工程环境影响评价大纲；环境影响评价单位根据批复的海洋工程环境影响评价大纲开展工作，组织编制海洋工程环境影响报告书。”据了解，自2006年国家推行环评工程师职业资格制度，企业申请甲级资质的门槛提高，使得全国拥有“海洋工程环境影响评价甲级资质”的单位由之前的32家降为3家。此外，为了更好的落实涉海工程的环评工作，海洋工程环评工程师的培训工作日益兴起。

1.2 环境影响报告书的审批验收等程序要求

根据《海洋环境保护法》四十三条规定，海岸工程建设项目的环境影响报告书由环境保护行政主管部门审查批准。但由于海岸工程建设项目涉及到海域使用、浅海滩涂养殖和船舶航行安全，所以本条规定“环境影响报告书经海洋行政主管部门提出审核意见后，报环境保护行政主管部门审查批准”；“环境保护行政主管部门在批准环境影响报告书之前，必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见”。“审核”，是指对报批的环境影响报告书进行审查核实。海洋行政主管部门对环境影响报告书提出审核意见，可以纳入行业主管部门预审意见中，也可以按规定直接向环境保护行政主管部门提出。对于海洋工程，依本法第四十七条：“……海洋环境影响报告书，由海洋行政主管部门核准，并报环境保护行政主管部门备案，接受环境保护行政主管部门监督。 海洋行政主管部门在核准海洋环境影响报告书之前，必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。”《 防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》进一步明确了海洋行政主管部门的审批权，并且规定：“海洋主管部门在核准海洋工程环境影响报告书前，应当征求海事、渔业主管部门和军队环境保护部门的意见；必要时，可以举行听证会。其中，围填海工程必须举行听证会。”使海洋工程环境影响评价的审批程序更明确。

2 目前存在的主要问题

2.1从环境影响评价内容本身来说，欠缺替代方案，这一基本缺陷使得涉海工程建设项目的环评中也缺少替代方案

替代方案是环境影响评价制度最基本的要求之一，对替代方案的分析是环评的核心内容，可是我国法律中却一点都没有涉及。“我们的现有规定中，所采取的办法是比较几种方案，选择最佳方案，所以也就没有再规定替代方案。但其实比较选择最佳方案与替代方案这二者在性质上是根本不同的。替代方案要求另外一个方案可以在对立的角度上完全代替评价方案，并有同样的效果。”替代方案的缺乏，使得环境影响评价活动不能为决策者提供充分的、全面的科学信息，环境影响评价制度的真正目的无法实现。

2.2 海岸工程建设项目环境影响报告书(表)未经海洋管理部门审核的现象仍存在一定的普遍性

自新《海洋环境保护法》施行至今, 在整个海岸工程环评管理流程中, 海洋管理部门审核缺位的问题依然不是个别现象, 例如浙江国华( 宁海) 电厂、上海宝钢马迹山矿石中转港扩建工程等, 在未经海洋管理部门审核的情况下, 其环境影响报告书就已经得到环保管理部门的批准。以浙江省为例，据一项非正式的调查结果显示, 浙江省沿海市海洋管理部门对海岸工程建设项目环境影响报告书( 表) 的审核率普遍较低, 如宁波市为32%, 台州市为7. 5%, 舟山市为5%, 温州市为2. 6%, 而嘉兴市则为0。这说明在现实的海岸工程建设项目环评管理程序中, 大部分海岸工程建设项目的环境影响报告书( 表) 没有经过海洋管理部门审核这一必经的法定环节。

2.3 涉海工程建设项目环境影响评价始终处于被动反应的地位

虽然法律要求建设单位在开工建设之前应该委托有资质的机构进行环评。但是许多建设项目未经环评就直接报送到计委、发改委，甚至直接由后者发起某项项目。实践中往往是在受理海域使用权申请或者废弃物海洋倾倒申请的时候, 发现该涉海工程建设项目海洋环评方面的内容和管理程序存在缺损和瑕疵, 如有的没有开展海洋影响评价, 有的没有海洋管理部门签具的环境影响报告书(表)审核意见。项目由计划部门立项以后，意味着开发行为已基本上被政府有关部门认可，后来环评程序的功能似乎只是论证该建设项目没有不利的环境影响，或者寻求减少环境影响的对策。这样就失去了从源头上把关海洋环境影响项目的良机。涉海工程建设项目环境影响评价的最后落脚点只能是提出合适的治理方案，实质上就成了一个在社会行为末端和尾部的行为。

2.4 管理信息系统尚不完善

从管理的技术模式上看,目前涉海工程海洋环境影响评价管理基本上处于手工操作层面,管理程序中每一个步骤都必须凭借人力来操作完成. 虽然计算机已经在办公活动中得到普及,但基本上只是一种辅助的技术手段,仅仅发挥着文字处理和简单、机械的数据整理功能. 从涉海工程海洋环境影响评价管理的实践过程来看,这种操作模式已经显现出诸多的缺陷和弊端,如信息交互不及时、信息反馈不灵敏、统计口径不统一、统计标准不规范、统计数据不准确和不完整、资料共享性差等，在一定程度上影响了环境影响评价预测的准确性和对策的有效性。

3 对这一制度的改进建议

3.1 建立环境影响评价替代方案制度

为了真正发挥环境影响评价优化建设项目方案的预防作用，保障建设项目真正符合环境法规的要求，在进行涉海工程建设项目环境影响评价时，应该提供两个以上的建设项目方案，以便通过环境影响评价确定对海洋环境影响最少的最优方案。可以借鉴美国在这方面的经验，引进替代方案机制，在立法中规定替代方案环境影响的内容,以体现科学决策的择优原则。

3.2 加强涉海工程建设项目环评管理相关职能部门之间的沟通和交流, 增进部门之间的共识, 促进部门之间的配合和协作

海洋环评管理是整个涉海工程建设项目环评管理中的有机组成部分, 审核或核准是整个涉海工程建设项目环境影响评价文件审批程序中的重要环节。事实已经说明, 海洋管理部门要想做好涉海工程建设项目海洋环评管理工作, 切实履行涉海工程建设项目海洋环评管理职能, 其他相关职能部门的协作与配合是一个不可或缺的外部因素。因此, 各相关职能部门在履行各自的涉海工程建设项目环评管理行政职能时, 不能为本位主义和本部门利益所囿, 应不断加强彼此之间的协作与配合。针对涉海工程建设项目环评管理的现状、特点和发展趋势, 最好是省政府出台有关加强涉海工程建设项目环境影响评价管理工作的相应意见, 提出针对性的强力政策和措施, 以进一步明确各职能部门的管理权限, 规范各职能部门的管理行为, 理顺部门关系, 加强部门协作。只有这样, 才能真正做到涉海工程建设项目环评管理工作的“科学、规范、便民、高效”。

3.3 及时启动环评程序，在涉海工程建设项目立项时,环评单位就应开始介入，同时要对政府及相关职能部门在履行涉海工程建设项目管理职能时所产生的各类行政行为的程序和内容予以严格监督

严格执行 《行政许可法》, 对于未按照涉海工程建设项目环评管理程序而审批的行为, 一律视为无效审核、审批。同时, 按照《行政许可法》的规定和要求, 严格执行政务公开和信息披露制度, 实行行政审批行为的透明化。对于没有经过海洋环境影响评价并由海洋管理部门出具环评审核( 核准) 意见的涉海工程建设项目和不具有环评资质或没有按照相关涉海环评技术规程, 以及采用不具备资质的业务机构所提供的相关数据进行涉海工程环境评价的报告编制单位, 定期在媒体上予以公开和曝光, 及时接受社会公众和媒体舆论的有效监督。

3.4 构建以计算机、网络通信等现代信息技术为载体的涉海工程海洋环境影响评价管理信息系统，加大对涉海工程建设项目环评的科技投入力度

改进和完善涉海工程海洋环境影响评价管理,就必须实现管理程序操作的规范化和信息化,在涉海工程项目建设单位与海洋管理部门之间构建一个交互式的技术平台(见图1) ,来进行相互间的交流、沟通以及信息指令的传递反馈,从而实现涉海工程海洋环境影响评价管理流程的高速、高效运作.加快我国环境影响评价数据库的建设。包括建设国家环境数据库、地方和地区性环境影响评价资源中心、专家信息系统等。这些数据库一旦建成，将极大地方便环境影响评价工作，提高环境影响评价预测的准确性和减缓措施的有效性，使得环境影响评价工作更具科学性。

参考文献

［1］张元和，卢 静，陆州舜.浙江省涉海工程建设项目海洋环境影响评价管理现状及其思考［J］.海洋开发与管理，2006,(4).

篇（4）

中图分类号：X835

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）6-0100-02

1 引言

我国海岸线漫长，海洋资源丰富。海洋资源的开发、利用一直都是我国社会经济发展的重点内容。为了将我国发展成为世界海洋强国，党和政府不断加大对沿海经济区的发展建设工作，积极鼓励合理开发沿海城市海洋资源，同时对海洋环境的保护和检测工作也十分重视。但是，我国的海洋环境监测工作较其他发达国家而言起步较晚，虽然在长期的发展中，我国的海洋监测工作在监测内容、技术手段以及科学预报等方面都取得了很大进步，但总体技术水平依然相对滞后。基于近些年海洋环境污染严重、灾害频发的现状，本文就目前我国海洋环境及检测工作形势，分析了国内海洋环境检测工作的现状及其中存在的一些问题，并针对这些问题就如何提高我国海洋环境检测工作的成效提出了相关建议。

2 海洋环境及监测工作现状

随着海洋开发力度的不断加大，目前我国海洋环境面临的压力也越来越大。一方面是海洋污染严重，每年由江河入海和陆地排污口直接排入大海内的总污染物高达5000万t，其中包括大量的重金属有害物质、有机污染物及环境分泌干扰物等，导致我国海洋生态系统严重失衡，海洋资源日渐衰退减少。另一方面，由于海洋资源受到不科学，不合理的过度开发造成了滨海湿地、红树林、珊瑚礁面积逐年减少，海洋溢油和危化品的泄漏问题频发也使我国海洋环境遭到了严重污染。

目前，我国沿海地区经济发展迅速，海洋环境监测服务需求不断提升，经济结构的调整使得第二产业也逐渐向沿海地区靠拢，海洋的开发力度进一步增大，使得经济对海洋的依赖程度也有所提升，这无疑给海洋资源的开发利用、保护及环境监测提出了更高的要求。海洋环境监测工作不仅涉及海洋环境保护、污染治理、用海安全、灾害及突发事件的影响评估等日常的监督管理工作，还包括全球海洋经济布局调整、环境诊断、国际谈判等相关事宜。随着海洋环境检测技术的快速发展，一些发达国家已经通过技术创新对海洋监测领域和范围进行了深度拓展，大大提高了人们对海洋问题的认知。我国海洋环境评价技术同样发展迅速，但在海洋环境监测高新技术的研发和应用方面与发达国家和地区相比还有很大差距。

3 海洋环境监测工作现状与主要问题

3.1 涉海部门统筹协调机制有待完善

（1）海洋环境监测网络混乱。各个部门权责交叉问题严重，缺乏有效沟通和协调机制，造成环境监测工作机构设置、任务实施和网络布局出现重复，力量布局和资源配置不合理，海洋保护工作无法统一协调。

（2）各部门海洋环境保护信息不共享、不交流，使得获得的信息不系统、不全面，甚至存在相互矛盾的环境信息，严重损害了涉海部门的公信力，制约了相关部门的发展。

（3）缺乏统一的应急响应机制。面对严重的海洋突发事件，各部门只顾单独行动，而不是合理分工共同解决问题，使得工作十分低效。

3.2 海洋环境监测评价分级责任制落实不足

存在极个别海洋环境检测政府部门责任制度不够完善，没有充分发挥好行政机构在保护海洋环境中的重要职责。相关涉海部门没有形成系统的分级管理机制和完善的考核体系，考核机制漏项、缺项情况严重，无法满足正常的监测管理需求。灾害和突发事件发生后，应急机制响应滞后。

3.3 监测网络体系仍有待完善

基层监测机构人员缺乏，结构不合理，尤其是技术岗位上的专业人才极为匮乏，这严重的影响了海洋环境监测工作的完成效率和质量。除了人员短缺，监测机构的硬件能力也十分薄弱，大型紧密的分析仪器数量少、分布不均，大多集中在省、市级单位，基层单位几乎没有先进设备的使用，很难开展正常的海洋监测工作。

3.4 海洋环境监测工作针对性不足

一些海洋监测单位海洋监测方案设计理念滞后，只是单纯地为了监测和评价开展工作，其方案设计针对性较弱，不能满足海洋监测工作基础、连续、长期及具备预见性的要求，无法进行科学监测和科学评价。且海洋监测的广度和深度普遍不足，凭借监测结果难以确定风险源的稳步特征，海洋保护政策配套的技术也尚不成熟，几乎无法满足海洋管理部门对长周期高频率实时信息的正常监测。

4 提高海洋环境监测工作成效的有效策略

4.1 加强各部门统筹协调

为了加强各部门的统筹协调，海洋局应发挥海洋委员会的统筹协调作用，加强地方政府和海洋相关部门的联动机制，分工负责、相互配合共同负责入海水流和陆地排污口污染物的入海排放管理。建立数据共享机制，定期安排各部门进行信息通报交流会，由同一平台统一海洋环境信息。当发生海洋突发事件后，由海洋委员会统一协调安排，高效率进行应急响应工作。

4.2 深化海洋环境监测评价

对于海洋环境监测评价工作，国家和地方政府应适当增加经费投入。为了丰富我国海洋环境的监测内容，负责海洋管理的各级行政部门应逐步完善海洋环境监测工作方案，建立相应的环境保护考核制度和海洋生态文明示范区，逐步完善评价技术、标准和方法体系，加强海洋环境监测评价体系的构建工作。

4.3 积极应对海洋生态环境突发事件

国家海洋局颁布的方案中明确指出监测中心在海洋环境保护工作主要承担海洋环境的保护、执行和监测管理方面的技术支持，以及发生海洋突发事件和海洋灾害后对事后的亏损进行科学合理的监测和评估。以“大连7.16”溢油、日本福岛核泄漏、“8.12”天津港爆炸等突发事件为例，相关部门要成立专项处理小组，对突发事件进行分类处理，积极参与事件全程的指导监测工作，实时跟踪事故动态，收集类似事件的的处理案例、技术文件，并在事故后开展长期的评价工作。在海洋环境评估方面，应拓展监测领域深入开展海洋变化的调查等，对于灾害和事故的监测也要拓展中心监测领域，为海洋监测技术和相关策略研究提供参考意见。

4.4 加强开展国际合作与交流

为了推动我国海洋环境监测工作的进一步发展，国家海洋局及其他涉海部门应客观总结自身的发展现状及未来海洋监测工作的发展需求，派相关专业人员到国外学习交流，对海洋环境保护、环境监测评价、相关管理制度及技术进行深入学习，系统掌握全球海洋评估工作的具体运行情况，并深入了解海洋管理履行技术的支持工作，加强全球海洋事务的参与度，在加强国际交流合作的过程中学习先进的海洋环境O测技术和评价制度，同时提升我国在海洋管理领域的国际地位。

5 结语

在海洋环境污染日益严重的今天，海洋生态系统已遭到了不同程度的破坏，导致海洋自然灾害频发，这是海洋对人类敲响的警钟。我国的海洋环境监测工作本身起步较晚，技术管理水平发展较为滞后，面对我国海洋事业的发展形势，需要从多个方面提出相应的解决策略，从而进一步推动我国的海洋开发和利用工作的发展。

参考文献：

篇（5）

[中图分类号]D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）02 — 0033 — 02

近年来，大连频繁发生的海洋环境污染事件是典型的突发环境事件，它极大地危害了公民的身体健康，引发了公众恐慌，威胁了社会稳定。这些海洋污染事件拷问和检验了现行突发环境事件应急机制。目前我国《突发环境事件应急预案》等一系列法规为大连突发事件的应急管理提供了基本依据。但大连针对海洋环境突发事件应急机制的建设严重缺位。由此，大连海洋环境突发事件应急机制应以保障公民身体健康为首要价值，以新公共管理理论为指导，建立包括预警型机制，从海洋环境突发事件的源头来治理；组建海洋环境突发事件应急管理综合性协调机构；社会公众广泛参与；应急机制的配套和支撑系统四个方面的大连海洋环境突发事件应急法律制度体系。

一、海洋环境突发事件应急机制的基本理论

海洋环境突发事件是指在某一特定海域内突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、重大财产损失，对某一特定地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件。〔1〕由于海洋环境的特殊性，海洋环境突发事件的危害程度和影响范围比其他环境突发事件更具有其特点，海水的运动性使海洋污染物质随着海流、河流和气流等媒介物质迅速扩散，造成污染事件发展态势的不确定性。同时海洋区域难以准确地划定边界，海洋污染极易危害到不特定区域的不特定人群，加剧了海洋环境突发事件处理的难度。海洋环境突发事件的这些特点对海洋环境突发事件应急机制提出了更高的要求。海洋环境突发事件应急机制是指在相应的突发海洋环境污染事件应急法律法规及规章的指导下，所建立的一整套完整的突发海洋环境污染事件预案、预警、预防和快速反应的制度及运行机制，它平时处于静止状态，只有在面临突发海洋环境污染事件时才得以启动，并遵循相应的程序。

二、大连海洋环境突发事件应急法治建设的制度重构

（一） 价值转向

1.大连海洋环境突发事件应急机制由整体主义思路向适当的个体主义思路转变

2010年7月16日，在著名海滨旅游城市大连发生了一起重大海洋污染事件。大连中石油国际储运有限公司原油罐区输油管道发生爆炸，造成原油大量泄漏并引起火灾，其中部分原油流入附近海域，对当地海产品养殖和旅游业造成严重影响。随后，大连市政府立刻作出反映，组织各方力量进行了全面的海上清污行动，共动员社会各界力量数万人、各类船只千余艘，以及数十台装运机械投入到清污行动中。由此可见，目前大连市海洋环境突发事件应急机制实施的思路和预期表现在：针对不确定性、非常规性和难以预见性的海洋环境突发事件，采取非常规、超程序和应急式的管理方式和手段，预期有效地控制和处理危机、恢复社会正常秩序，避免社会恐慌和损失扩大化。这正是整体主义思路的表现形式，是从维护国家稳定和社会秩序的角度出发的。

陆续发生的海洋环境污染突发事件对这一整体主义的思路提出了质疑和挑战。一年后，2011年7月16日，大连中石油国际储运有限公司原油罐区再次发生海洋污染事件。同年8月8日，大连福佳PX项目所在海岸堤坝由于强热带风暴受到破坏，使剧毒物质面临泄露的危险。这一事件引起了大连市民的恐慌，情绪激动的市民在人民广场聚集并围堵市政府。事件发生后，大连市政府迅速启动突发环境事件应急机制，但机制的思路是从维持社会秩序稳定的角度出发，首要目标不在于实现公民的权利保障与救济，只采取了亡羊补牢的治污措施和行政手段关停了事件企业，因此事故处理的法律效果和社会效果一般。可见，大连海洋环境突发事件应急机制的一个重要缺陷在于对保障公民健康的价值追求缺位。从法学的环境权角度来看，保障公民的健康是人们在优美和舒适的环境中生存和发展的新型人权之一，在大连的海洋环境突发事件应急机制中应当明确保障公民的生命健康权。

因此，大连海洋环境突发事件应急法律制度的完善，应以“保障公众生命健康和财产安全”作为制度目标，并在整个预案体系中规定具体的措施予以保障。笔者认为，在海洋环境突发事件应急管理的框架下，引入突发健康损害事件，即直接以公民的生命健康受到损害为由启动突发环境事件应急预案，并以公民生命健康权受到保障与救济的状况作为评估机制实施的标准。

2.大连海洋环境突发事件应急机制以新公共管理理论为指导

新公共管理理论发源于美国、英国、新西兰和澳大利亚， 是现代公共行政历史上一次具有里程碑意义的变革运动。“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”是这一理论的不同称谓。它是理念和制度上对传统的公共行政模式的一种革新，具体指：重新认识与界定政府与社会之间的关系，主张引入市场手段改进服务，主张政府采取广泛的授权或分权的方式进行管理，推崇管理上的自由化，通过重视战略管理的途径将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合，促进资源的更好利用。〔2〕新公共管理理论倡导改造政府管理的方式和方法，即将企业经营重视成本、品质、顾客满意度的理念引入政府运作之中， 将政府与公众的关系定位于市场中企业与顾客的关系，并用市场机制和企业家精神改造政府。这一理论摒弃了传统行政的官僚体系，构建企业型政府。将新公共管理理论引入大连海洋环境突发事件应急机制的建立，就是要强调政府在处置环境突发事件时，应将自己的角色定位于服务者，从人民群众的根本利益出发，政府不再是凌驾于社会之上封闭的官僚机构，并以是否妥善处理海洋环境突发事件作为考核政府绩效的标准之一。

3.大连海洋环境突发事件应急法律制度的疏漏与补足

虽然，政府在应对突发性环境事件时具有许多即时性和便利性的权力，但是现代民主法治国家的一个突出特点是，国家以法律的形式来规范整个环境应急机制，特别是当政府在行使涉及到应急资源的配置和征用、对有关组织或个人的奖惩等强制性权力时，更应当有行为法上的依据。目前国务院已经《国家突发公共事件总体应急预案》、《关于全面加强应急管理工作的意见》，通过了《突发事件应对法》。〔3〕

在大连发生的多起海洋环境污染事件中，政府迅速启动突发环境事件应急管理机制，在处理事故方面发挥了重要作用。但具体的危机处置过程适用的制度仍是常规化的环境行政管理制度，并以维护社会秩序、解决群体性纠纷、治理污染为主要目标。要真正杜绝海洋环境突发事件并且建立预防此类事件发生的长效机制，就必须在现行的法律制度体系中补足既有制度的疏漏，实现突发环境事件应急管理中法律依据的体系化、立体化。

笔者认为，大连海洋环境突发事件应急法治建设的可行性措施是完善现行环境标准体系，以此确立保障人体健康的法律依据。具体而言：第一，大连市政府应组织相关部门调查各种污染物对人体健康损害的判定标准，确立科学完善的控制污染物排放和环境质量破坏标准来保障人体健康。第二，制定符合大连地区情况的环境健康标准体系，特别是在儿童、老人等敏感人群方面确立专门的健康标准。第三，加强相互关系的环境媒介，如大气、水、土壤之间的环境质量标准协调。第四，改进排污许可证制度，强化环境监测制度。

（二）制度重构

1.建立预警型机制，从海洋环境突发事件的源头来治理。目前大连海洋环境突发事件应急机制是事后型的处置模式。这种模式割裂海洋环境突发事件的发展周期，忽视海洋污染事件的长期性、潜伏性和致害不可逆转性的特征，强调行政机关在突发事件发生后的应急权力的配置，忽视了海洋环境突发事件的预防、监测和预警阶段的应急权力的配置。从某种意义上而言，预防比救援更重要，重视预防阶段的工作，就能够有效地预防和避免突发环境污染事件的发生，这也是对于海洋环境污染事件的应对和处理必须坚持源头治理原则的需要。预警型应急机制的最大特征在于能够有效地预防和避免海洋环境突发事件的发生。从源头上预防和控制海洋环境污染事件的发生，是实施主动性应急管理最好的途径。

2.组建海洋环境突发事件应急管理综合性协调机构。目前，没有专门机构来统一指挥海洋环境突发事件的管理工作，现行的突发事件应急管理均由既有的常规的政府职能部门进行。而海洋环境突发事件的应急由多个部门共同进行，往往是突发事件发生后各个部门参与处置事件。这种机制容易延误了处置事件的最佳时机，且多个部门参与导致决策效率低下。因此，建议大连市政府整合现有的职能部门，建立一个综合性常设机构，专司协调海洋环境突发事件的应急。

3.大连海洋环境突发事件应急机制中社会公众广泛参与。新公共管理理论倡导为人民服务，它是以公民为导向，重视公民的参与，并且便利于公民参与。而海洋环境突发事件极易造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失，因此，海洋环境突发事件的应急管理是一个系统的社会工程，仅靠政府单方力量难以有效处置。广大公民积极参与到事件的应急处置中，可以克服和矫正政府决策主体存在的一些信息偏差与认识缺陷。只有社会公众的参与，才能更好动员全社会力量及时有效地控制和化解公共危机。

4.完善海洋环境突发事件应急机制的配套和支撑系统。海洋环境突发事件应急的配套和支撑系统包括：（1）环境信息公开系统。政府及时向社会公布海洋环境突发事件的相关情况，充分尊重公民的知情权，能够及时化解群众的抵触情绪，有助于政府相关职能部门处置突发环境事件。（2）强大的财政保障系统。建议将减灾经费纳入地方财政预算体系，探索设立海洋环境突发事件防灾减灾基金，来解决目前大连市减灾资金不足的严重问题。（3）完善的应急法律法规体系。目前我国已经制定了突发环境应急相关的法律法规，建议大连市政府法治部门探讨环境管理方面的地方规范性文件，明确环境权益，追究违法者环境责任，将海洋环境突发事件的应急处置纳入环境法制框架之内。

〔参 考 文 献〕

篇（6）

基金项目：辽宁省社科规划基金项目：“构建辽宁海洋生态补偿财政实现机制研究”（编号：L14BJY016）阶段研究成果

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2015年4月2日

海洋生态系统与人类生存和发展息息相关，是必不可少的生存基础。海洋自然资源为人类生存提供了丰富的物质产品，并且海洋生态系统为人类生存提供了包括气候调节、水分平衡、营养元素的循环等不可或缺的服务。海洋生态系统虽然发挥着巨大价值，但是长期以来都没有被充分重视。海洋经济发展迅速，海洋资源的使用过程中，对海洋生态系统造成了严重破坏。例如环渤海及黄海北部沿岸城市的工业废水和生活污水的超量排放，导致其近海港湾富营养化程度日趋严重，致使海域环境明显恶化；辽宁沿海经济带开发程度的增高和水产养殖业的拓展，也带来了海洋生态环境污染问题；海运业的发展导致外来有害赤潮种类的引入，全球气候的变化也导致了赤潮的频繁发生。海洋生态系统具有公共物品特性，尤其是海洋环境的保护和破坏具有明显的外部性。因此，建立并完善海洋生态保护和建设的生态补偿实现机制，是紧迫且具有重要意义的课题。

总体而言，辽宁省在探索海洋生态补偿机制建设的实践中还存在以下局限性：

1、海洋生态补偿资金投入有限。环保资金用于陆源污染治理较多，用于海洋生态建设较少。虽然海洋环境污染主要来源于陆源，但海洋生态建设也需要大量资金投入。如果资金投入不及时，超过生态系统的自我修复限度，需要的建设资金将大幅上升。从辽宁省来看迫切需要进行海洋生态建设的地方普遍位于偏远海岛地区。这些地方经济不够发达，地方财力有限，然而生态建设的任务十分迫切。

2、海洋生态补偿立法不足，且存在缺陷。我国迄今为止还没有一部关于生态补偿的基本法。《环境保护法》作为环境保护的基本法，关于生态补偿方面的内容不够具体明确。专门针对海洋资源生态补偿的规定很少、太笼统、可操作性不强。例如，我国《海洋环境保护法》等法律的相关条文规定，“有关单位”或“行使海洋环境监督管理权的部门”可代表国家对责任者提出海洋生态损害赔偿要求。而有关单位或部门包括环境保护、海洋、海事、渔业和军队环境保护等部门，具体的补偿实施主体不明确。此外，“责任者应当排除危害，赔偿损失”及“可以责令其限期治理，支付消除污染费用，赔偿国家损失”等规定比较笼统。损失具体应包括哪些，立法没有具体的规定。辽宁省也缺乏海洋生态补偿相关的地方性法规。这些给海洋生态补偿实践带来了事实上的困难。

3、海洋生态补偿机制单一。当前辽宁省的生态补偿资金主要来自省政府转移支付。可以说，陆海之间、河海之间、不同群体之间的横向转移支付基本没有。辽宁省海洋生态补偿机制尚处于探索阶段，对海洋生态系统服务功能价值的认识还不统一，例如现阶段补偿建设项目也仅针对资源损失大、危害明显的围填海、海上爆破等工程补偿，海洋生态建设的占比仍然较小。

4、海洋生态系统服务功能与价值评估技术的应用尚不成熟。对经济活动导致的海洋生态系统服务功能与价值变化的评估是确定海洋生态补偿范围对象和标准的重要依据。当前国家海洋主管部门已开始着手建立海洋生态系统服务功能定量模型和服务价值计算方法的标准体系，虽然已经建立了我国海洋生态系统服务功能分类体系量化指标和价值计算指标体系，但由于缺乏相应的制度和组织保障，相关的定量评估技术在评估海洋生态系统服务价值损益的应用很少，尤其在海洋生态补偿工作中，补偿依据的确定并未建立在应用科学规范的定量技术评估生态系统服务功能的价值变化量的基础上。

5、海洋生态补偿工作缺乏社会团体和广大民众的监督。对于海洋经济建设，社会关注较多，而对于海洋生态保护和生态补偿机制则知之甚少。针对2011年发生在渤海海域的康菲漏油事件，新浪网曾做过一个网上民意调研，网上投票结果显示，只有9%的人担心海洋环境污染。由于对生态保护重要性缺乏足够的认识，对生态补偿机制的了解就更少了，加之缺乏相应的引导和舆论宣传，社会团体和广大民众对海洋生态保护的参与度很低，还无法成为海洋生态补偿机制的社会监督者。

辽宁省海洋生态补偿机制实践中的对策建议：

1、规范生态专项转移支付，建立纵横向交错的海洋生态补偿机制。为保证转移支付资金能够足额、高效的用于生态建设，各级财政应充分考虑生态环境保护引起的财政减收，有针对性地建立海洋生态补偿专项基金，保证专款专用。海洋生态建设涉及环保、水利、林业、渔业等多个部门，涉及区域间、陆海间及行政领域间的各方面利益，为此，应进一步探索和建立横向补偿机制，协调好陆域和海域之间的关系，统筹行政区间、部门间、行业间和项目间的生态建设措施和补偿机制尤为重要。在具体实施过程中，由于我国现行的行政区划和管理体制不利于横向生态转移支付的实施和操作，故对于纵横向补偿，应统筹考虑，分步推进。

2、多方位开拓海洋生态补偿资金渠道，扩充资金来源。除了传统的财政支持外，还应以金融为杠杆积聚社会团体民间资本和企业投资来扩充资金来源，并加强与国际环保组织的合作。一是丰富国家财政的支持形式，除国家财政专项拨款外，国家还可开征海洋资源费资源税以及发行国债来扩充海洋生态补偿资金；二是加大地方财政支持力度，地方政府每年可再划拨一块海洋生态环保专项补助金，主要用于半岛蓝色经济区的海洋生态补偿恢复和治理；三是打造蓝色金融聚集带，对有利于海洋生态环保的项目和对海洋生态保护做出贡献的企事业单位社会团体及个人推行优惠贷款，鼓励和支持民间资本和商业性金融积极参与海洋生态建设并逐步推出蓝色金融理财产品，吸引社会资金和民间资本来壮大海洋生态补偿资金力量；四是加强与国际环保组织的合作，寻求国际基金，如全球环境基金和世界自然基金的资金支持。

3、构建海洋生态补偿评估标准。对于海洋开发活动的生态补偿依据与标准制定主要是依据受损海洋生态系统的恢复能够得到实施对无法就地恢复的则可通过替代性修复或区域性保护得以实现的成本支出进行计算，包括海洋生态的丧失和海洋环境功能损害的损失；海洋生物物种、种群和群落的损失；生态系统能量流动和物质循环等基本功能的损失；为修复、恢复及异地修复、恢复上述海洋生态损害而需要支付的费用；为上述目的而支付的检测监测和评估等费用；对于一些围填海项目还可以通过建立一系列生态经济模型来评估填海造地生态损害的价值以及被填海域作为生产要素的价值。

4、强化海洋生态补偿监管机制。将生态补偿纳入海洋工程建设的日常监督和竣工验收工作内容，加快建立原生态海洋资源数据库，加强海洋生态环境信息的公开化，推动涉海企业环境信息公开的制度化，政府要引导形成多渠道的对话机制，有助于大力推动海洋生态补偿的深化实施。

5、增强群众的海洋生态补偿意识。海洋生态补偿必须得到全社会的关心和支持，还应注重生态补偿的科普教育和大众宣传，提高群众的生态补偿意识，明确海洋生态补偿的政策，以及责、权、利分配机制，并对相关人员进行专业培训，提高其保护海洋资源环境的效率和能力，使公众积极主动参与到海洋环境保护和建设中去。

主要参考文献：

[1]贾欣.海洋生态补偿机制的问题与对策分析[J].渔业信息与战略，2012.8.

[2]刘慧.山东半岛蓝色经济区海洋生态补偿机制研究[J].山东社会科学，2012.11.

篇（7）

一、海上遇难船舶避难地面临的问题

（一）海上遇难船舶避难地问题存在的矛盾

海上遇难船舶避难地问题存在最为复杂且涉及利益主体最多的焦点问题就是沿岸国提供海上遇难船舶避难地的义务以及沿岸国海上环境保护之间的矛盾。

1、沿岸国提供避难地的义务与海上环境保护的矛盾的现状

最近几十年来，海洋运输特别是涉及石油及化学品等污染性产品运输的不断增长。但是，一旦运载污染性物品的船舶发生海上事故或海难，沿岸国迫于国内安全及环境保护压力，往往倾向于拒绝该遇险船舶驶入其水域。基于国际法的保护性原则，沿岸国一直拥有自卫的权力。以此同时，沿岸国也承担着保护海洋环境并不得直接或间接将损害或危害从一处转移至另一处的义务。 [1]

2、沿岸国提供海上遇难船舶避难地的义务问题

就目前现存的国际规则及实践而言，关于海上遇险船舶是否有权要求沿岸国为其提供避难地，主要分为四种学说。[2]

（1）绝对进入权理论

该理论指遇难船享有进入任何避难地的绝对权利，而不必考虑船舶遇难产生的原因。在海上船舶遇到紧急而迫切的危险的情况下，沿岸国有义务通过让船舶驶入避难地来帮助遇险船舶排除紧急情况，但是否真正存在海事危险取决于每个案件的具体情况，如果一味用海事危险的标准，容易导致遇难船进入避难地的权利被随意滥用。

（2）绝对禁入权理论

该理论指沿岸国完全享有权力拒绝遇难船舶进入其范围内的避难地。此种理论将本国利益置于最高而忽视了其他利益，并会产生各国轻易拒绝海上遇难船进入避难地的局面，只考虑自身利益，而对邻国的利益不作充分考虑。

（3）利益衡量理论

该理论认为当进入避难地的风险将大于不提供避难地时，沿岸国就可以拒绝遇难船进入避难地。但是沿岸国主管机关衡量各种权利、义务、利益和风险时，其往往会更多考虑到自身利益，很难公正、中立的加以考虑，那么就很可能导致拒绝遇难船进入避难地情况的产生。

（4）进入权基础之上的合理决定理论

此种理论与利益衡量理论的区别就在于，该理论结合每个案件的具体情况，综合考虑各种利益和风险来决定是否为遇难船提供避难地，如果决定不提供避难地，沿岸国需要对此负举证责任。

（二）现行国际立法的实践

在国际法上，虽然海上遇难船避难地问题尚未有专门的国际公约调整，但是也有一系列与遇难船避难地问题具有一定相关性且发生效力的国际公约。2003年11月，IMO大会审议通过了两个涉及遇难船避难地问题的决议，即《需要援助船舶的避难地指南》和《海上援助服务指南》。IMO的《指南》的出台为各个沿海国处理此类事故提供了一个解决问题的途径，并把建立避难地的权力移交给各个沿海国家[3]。英国政府根据英国海事安全法的规定，由政府专门指定海事救助和干预部门的人员，即国务秘书代表（the Secretary of State''s Representative, SOSREP），协助海事和海岸警备局进行避难地的各项风险评估，监控英国管辖水域内有重大污染风险的所有事故。[4]美国通过美国海岸警备局任命的港务长（the Captain of the Port）负责根据以下目标实施法律法规：将在海洋环境中从事商业、科学或者探索活动的船舶的人员伤亡和财产经济损失降到最小；保证本国的港口设施、航道、以及港口附近的船舶、人员和财产免受事故的影响或者破坏；保护本国的航行水域和邻近海岸水域环境免受污染；预防船舶意外或者故意泄漏的燃油、有害物和污水造成海洋环境污染。[5]

以上沿海各国的实践表明，避难地问题已经受到各国的重视。尽管由于地理状况、海洋环境和管理体制的不同，各国建立了不同的风险评估和决策机制，但值得庆幸的是，各国都在采取积极的态度处理与避难地相关的问题。

二、解决海上遇难船舶避难地问题的建议

（一）建立一个统一的国际公约

关于如何在国际层面上统一解决避难地问题，目前主流的建议有：制定指南或者示范法供各国参考采用，或者对现有的国际公约进行修订，或者建立一个新的国际公约。但是，指南或者示范法的最大问题在于没有强制力，它们也不具有法律效力，不能为各国规定任何具体的法律义务，因而很有可能被其旨在帮助的船东以及船籍国所忽视。因此，在建立统一的国际公约之前，也有许多学者建议对现有的相关国际条约进行修订，通过修订现行的国际公约，可以避免类似指南没有法律效力这种尴尬的处境。但是，随着人们对海事安全以及海洋环境保护与日俱增的关注，避难地问题也会变得更加复杂和重要，以至于只有一个专门的公约才能调整这一领域涉及的所有问题，已不是简单的修订公约所能做到的事情。

国际上对于建立一个统一的国际公约已经有共识了，目前所要面对和研究的问题应该是怎样建立而不是是否建立一个统一的避难地公约。目前国际上仍然需要互相磋商解决下面几个问题：第一，沿海国在什么情况下享有拒绝遇险船舶的权利，建立一个统一且弹性的制度刻不容缓；第二，沿岸国是否有权利要求提供特定的资金担保。笔者认为应该国际上设立相关的基金，由船方、货方、沿岸国以及基金共同分担费用。

（二）沿岸国应采取积极的措施

1、沿岸国应设定清楚的避难地，完善避难地必要的设备

各沿海国应列出指定避难地详细信息，以便海上遇难船舶在需援助时可以根据其实际情况选择合适避难地。

2、沿岸国应指定一个决策机构

由该机构负责制定详细的应急计划及应急程序，并和相关部门协作形成一个指挥链系统，在紧急特殊情况下发挥作用。

3、建立避难地的救援体系

现在国际上关于建立需援助船舶避难地主要有两种体系：一种是以英国等为代表的国家，它们认为沿岸国的每一个区域都可能成为避难地；另一种是丹麦、西班牙等的国家，它们认为应当明确指定了一些港口、海湾、锚地等作为需援助船舶避难地。[6]沿岸国可以考虑港口的综合情况，先指定一些港口作为海上遇难船舶避难地，然后再由点到线后连成片，最后形成任何区域都可以成为避难地的救援体系。

参考文献：

[1]《海洋法公约》，第194、195、198条。

[2] 司玉琢主编，《海商法大辞典》，北京：人民交通出版社，1998 年，第863页。

[3] IMO Guidelines, supra note 2, para..1,p.19.

篇（8）

[中图分类号]F205 [文献标识码]A [文章编号]1671-7287（2012）02-0018-05

随着人类海洋开发活动的日益拓展和深入，海洋开发过程中的资源过度开采、环境污染、生态破坏等问题也越来越突出。海洋经济、海洋生态以及海洋社会之间能否持续协调发展，成为各个国家非常重视的问题；因为海洋区域空间的特殊性质，海洋环境治理也成为当代国际关系处理的重要主题。本文尝试从环境公民与海洋公民的关系人手，考察海洋公民这一概念对于海洋环境治理的意义。

一、环境公民理论：背景与内容

20世纪50年代以来，随着我国工业化进程的不断加快，环境问题也变得越来越严重。林兵认为，中国环境问题的总体状况应当说是一种发展中的环境退化趋势。这种退化趋势形成的原因是：①长期实施的计划经济政策，其发展目标重于环境保护要求，造成生态环境恶化趋势迄今未能遏抑；②环境管理乏力，环境政策滞后；③社会生活副产品形成主要污染源。总体来看，当前我国的环境治理面临的挑战不容乐观，呈现为发展中的治理格局，既体现出一定的环境治理力度与成效，同时也存在着环境治理目标同社会发展之间难以调和的矛盾。从治理方式看，我国环境治理的基本途径是通过出台法律法规形成相关制度。这种治理方式存在以下问题：治理主体单一、环境法制存在失灵现象、规划环评程序不够完善合理、环境政策滞后于环境问题变化。

正是因为我国环境治理的基本框架是自上而下的政府主导模式，所以其基本行为通常表现为规划环评和行政执法。其中，在环境执法环节，环境治理通常以“环保风暴”的方式进行，也就是由中央环保部门在最高权力的支持下开展运动式的行动，借助阶段性速效行为来提升中国的环保工作水平。事实上，这并不是一种常规的管理办法，这种自上而下、权力主导的环境执法模式存在着诸多缺陷。当然，政府主导模式有其速效和强有力的优势，但是从目前环境治理面临的复杂情境看，单一的管理主体已经不能够适应日益严峻的环境恶化压力。发展环境公民权、形成环境治理的多元主体、发动公众和组织广泛参与环境治理，已经成为当前环境治理的理性选择。

随着环境保护事业的发展，全球范围内自上而下的环境保护运动也在日渐转向强调公众参与和社区参与的环保行动；环境治理的主体从政府行为逐渐过渡到强调公民个体与各类社会组织的广泛参与。事实上，欧美发达国家的转变过程开始得更早一些，与这一转变过程密切相关的环境公民理论也较早地出现。在20世纪中叶，环境问题日益凸显，出现了公认的环境公害事件。到了20世纪70年代，随着环境状况的持续恶化，环境问题得到了普遍的关注。在知识生产领域，环境社会学、生态社会学以及环境政治学等学科范式也逐渐出现，这些学科的出现在一定意义上表达了人们对环境问题及其应对的理性思考。随着公众与各类社会组织环境问题意识的提升，环境治理运动也蓬勃展开。毋庸置疑，人类社会与环境之间的对立逐渐加剧，构成了环境公民、环境公民权概念及其理论形成的深刻背景。

环境公民、环境公民权以及环境公民社会等概念和理论的形成与发展，其目的是要克服在生态可持续发展目标下的公民个体行为与态度之间的不一致性，从而有助于创建一种真正可持续的社会。环境公民是指那些在面临环境问题时通过改变个体态度实施环境保护行为的个体。而环境公民权就是实施环境保护行为时公民应该享有的权利与承担的责任。随着环境公民理论在环境治理过程中的实践，自上而下的政策驱动行为和环境公民理论指导下的广泛社会参与相结合的综合治理模式，已经成为部分国家和地区环境治理行为的常态。

环境公民理论的核心就是处理环境治理中的个体责任问题，主要表现在环境公民理论的实在论基础、论证逻辑和环境公民权基本内容等方面。

第一，环境公民理论的实在论基础。公民个体与环境之间的实在关系问题，表征了环境公民行为有其实在论基础。个体责任与环境问题之间关联的基础，是个体与生存环境之间存在的实在性关系。这种实在性关系将环境公民权置于物质性的环境实践活动中，使得权利和义务有了现实的归依。

从现实的环境治理实践来看，中西方采取的环境治理策略存在显著差异。西方国家普遍采用的环境治理策略是给予公民社会发展的空间，表现出多主体、多中心和协同参与的特征。目前，上述治理策略在我国的影响非常有限。在环境政策制定方面，有观点认为中国的主要环境政策是由，官员在大体上不受公众意见影响的情况下制定的。而且“所有重要的环境组织，如自然之友、中华环境保护基金会都受政府的严格控制，其主要功能是提升中国的绿色形象，利用外国的帮助，进行环境研究，在政府绿色政策的执行方面寻求公众支持，并且将绿色价值社会化。在政策过程中，它们不允许发挥积极作用”。这种观点虽然有失偏颇，但是也大体指出了我国环境政策制定和实施过程中存在的既有特征。这种环境治理方式在一定程度上人为割裂了公民个体与环境之间的实在关系，客观上增大了环境保护的难度。

第二，环境公民理论的基本逻辑。其基本逻辑是如果公民个体能够更多地意识到自己的行为对于他人的环境责任，而且能够基于一种实现环境正义的天然需要而不是显示其关爱与同情之类的道德情感来履行这种公民权责任，那么社会的生态可持续性水平将会得到空前程度的提高。这个逻辑至少包括两个基本判断：一是个体具备环境问题的知识并能够进行环境问题知觉和判断；二是个体能够形成环境保护行为的动机并产生环境保护行为。从个体学习能力和行为产出或形成动机的能力来看，这两个判断都可以成立。在此基础上，个体能够将环境保护与个体环境责任结合在一起，克服个体环境态度与环境行为之间的不一致现象。当然，除了个体因素之外，上述两个判断的成立还需要特定的语境和现实条件。这些条件的形成又有赖于个体之外社会的、文化的环境因素。判断一的成立，至少需要进一步拷问环境知识的来源和个体环境知觉判断的一般特征与个体差异特征。判断二的成立，则要对环保动机的激活过程、环保行为的类型和内容等问题进行深入考察。在这个意义上，环境公民行为总是与特定社会环境（或社会文化）提供的语境和条件联系在一起的。所以，环境公民理论实际上把个体与社会、个体责任与社会文化建构紧密的关联在一起。

第三，环境公民权在实践问题上的局限性。首先，公民的环境责任与义务具有有限性，个体间的环境责任存在差异。这既表现为环境责任意识水平上的差异，也表现为环境保护行为结果的差异。每个公民个体的生态轨迹不同，从而形成了公民的环境责任与义务，用来确保自己的生态轨迹不会减少和阻碍其他个体包括后代从事有意义生活的机会。所以，环境公民权尽管在很多方面体现为人对自然的关心，但本质上只能是一种并非无限性的人类责任。其次，公民的环境责任主要强调了公民个体对于环境问题解决的单向责任。也就是说，环境公民权主要强调了公民个体的单向性义务，强调了公民责任对于环境改善的重要意义。这在一定程度上超越了公民的个体道德层面，甚至有悖于个体的现实利益诉求。

二、海洋公民：环境公民理论在海洋领域的延伸

我国的海洋环境治理实践也与一般的环境治理过程相似，主要是通过自上而下的政府动员型环境治理实践来进行。这种实践活动方式一方面体现了环境治理中政府主导的特征，保障了我国环保政策和可持续发展战略的实施；另一方面也忽视甚至在客观上压抑了社会力量积极自主参与环保实践的动机。

当然，海洋环境治理过程也存在自身的特征。从治理对象看，海洋环境问题较之于陆地环境问题更为复杂。这种复杂性既体现在海洋生态资源的流动性上，也体现在海洋环境问题的易扩散性上。从治理主体看，海洋环境治理的主体通常具有跨地区、跨国家的性质，更加强调治理主体间的协同合作。较之于一般环境治理，海洋环境治理的难度更大，更难以确定统一有效的法律规范和一般原则。因此，更应该发动社会力量广泛参与，以弥补自上而下式治理活动的不足，发展海洋公民的理念和行为应该成为海洋环境治理的重要途径。

海洋公民是指在海洋活动过程中行使海洋知情权、海洋决策权和海洋事务诉讼权的公民及公民组织。海洋公民是构建健康可持续发展的海洋社会秩序的基本主体，在海洋资源开发、海洋生态保护、海洋权益维护中发挥重要的基础作用。海洋公民主要的活动方式，就是在海洋资源开发、海洋生态保护、海洋权益维护中积极参与和影响其他公众、企业、政府及其他社会组织的海洋实践过程、海洋决策过程以及海洋管理过程。

海洋公民的观念是随着海洋环境保护实践活动而发展起来的。这一概念既来自于传统公民概念，也直接脱胎于环境公民研究。传统公民概念主要讨论公共领域的问题，因而主要与公共生活、公共事务及决策等问题相关联。随着环境社会学与环境政治学等学科的出现和发展，公民的概念开始扩展到社会成员的环境心理、行为和态度领域，并被看做是一种鼓励公民行为转变的基本机制，用来降低人类对环境的消极影响，环境公民理论也应运而生，并为海洋公民概念的提出提供了理论条件。当然，海洋公民概念的内涵更为宽泛，不仅仅局限在海洋环境治理的领域，也不仅仅只与海洋环境保护行为相关联，还涉及海洋事务的各个领域和层次，包括海洋开发、保护与管理过程中的公众参与、海洋权益维护上的公民行为等。

在海洋环境治理的领域内，海洋公民的概念发展了环境公民的理念。从两者的关系看，海洋公民这一概念满足了环境公民理论的实在论基础和基本论证逻辑的要求，同时也反映了海洋社会发展的客观要求。

环境公民理论的实在论基础在于公民个体与环境之间的实在关系导致了环境问题与个体责任的关联。对于海洋公民而言，其实在论基础一方面继承了环境公民的实在论特征，同时也表现出自身的特点。海洋公民的实在论基础根植于比一般“人一地”关系更为复杂的“人-海”关系上。“人-海”关系即人类活动与海洋相互作用、相互影响的关系以及以海洋为背景的人与人之间的关系。自工业革命以来，大工业生产扩展了人类开发自然、利用自然的能力，作为人类活动聚集度最高的海岸带首当其冲，环境污染、资源破坏、生态退化、灾害频发等问题触目惊心，人海关系向着不协调、恶化的方向急速演变。人类的涉海行为与海洋环境的恶化构成了海洋公民概念在海洋环境治理领域的实在论前提。

从海洋公民个体责任的论证逻辑看，海洋公民这一概念满足了环境公民权成立的两个基本判断：一方面，公众日益具备海洋环境相关的知识并能够对海洋环境问题进行知觉和判断。随着全球海洋资源的不断开发，海洋生态环境破坏不断加剧以及海洋权益争夺日益激烈，海洋环境保护问题也日益成为全球各国特别是沿海各国的重要议题。海洋环境保护中的个体责任问题也成为上述议题中的基本组成部分。另一方面，海洋环境问题日益引起公民的关注和广泛参与。在海洋空间内，当前公民个体已经能够形成海洋环境保护行为的动机并产出海洋环境保护行为。基于上述判断，海洋公民概念的论证在逻辑上也是成立的。

此外，公众环境意识水平的提高特别是海洋环境意识水平的提高为海洋公民行为的发展提供了主体特征条件。海洋环境意识是环境意识在海洋空间领域的表征，是人类涉海行为的自我认知，是人类对海洋空间的自然属性和社会属性的意识。从当前的人类海洋实践来看，经济社会的进步仍然意味着海洋权益争夺和海洋环境破坏的进一步加剧；同时也反映出协调发展、可持续发展观念的影响日益扩大，新生态文明的海洋意识观念也初显端倪。这表明，公民的海洋环境意识在逐渐地提高和改善。

不同于具有封闭性的陆地社会，海洋空间（领域）的特性使得海洋社会更趋复杂。在海洋实践中，人类的涉海行为及其在这种行为过程中形成的社会关系都与海洋环境的变化存在直接或间接的关系。

总之，海洋公民这一概念扩大和延伸了环境公民理论的研究。将环境公民权与环境公民行为置于海洋空间或海洋社会这一领域，有利于进一步细化环境社会学和海洋社会学研究的领域。如果把海洋社会学研究的对象设定为人们的海洋实践行为，海洋公民概念突出了人们的海洋开发、保护和管理等涉海行为的实践特征，能够更好地把海洋社会理论研究和具体海洋实践对策统合起来。此外，环境社会理论与生态政治理论之间的密切关系也在海洋公民这一概念中体现出来。

三、培养海洋公民理念和规范海洋公民行为的策略

从海洋实践的角度看，加强海洋公民研究、推广海洋公民的理念具有以下意义：有助于扩大政府海洋开发与治理决策的公众基础；有助于提高政府海洋政策的决策水平；有助于提高海洋环境治理的效率和水平，降低海洋管理的行政成本，最大限度地包容海洋环境治理的多主体特征，尤其强调海洋环境保护的个体责任；有助于动员全社会力量参与海洋开发保护与治理的各个环节。在海洋环境保护领域，公众参与的方式和途径及其面对的挑战不同于一般的环境公民参与行为，海洋公民研究突出了海洋实践过程中公众参与的独特特征，有助于形成更有针对性的策略与建议。因此，在海洋开发、保护与治理的领域需要大力培育海洋公民理念、规范海洋公民行为。

首先，改善海洋教育的形式和水平。研究表明，较高水平的海洋教育能够更大地提高海洋公民感水平。海洋教育可以有效地提高公众的环境意识水平，具体途径和做法是大力开展海洋科普教育，推进基础教育和高等教育阶段的海洋知识体系建设，从而提高海洋相关的教育水平。此外，海洋意识教育水平也不能仅仅依靠正式教育体制内的改革，大力发展非正式教育组织机构和非传统的海洋教育课程体系和培训计划，积极开展涉海培训活动也都是重要的举措。

其次，增加与海洋环境相关的个人接触。在个体行为层面上，培养和发展亲海洋行为是有效提高海洋公民行为水平的重要途径。研究表明，海岸带居民的海洋环境意识水平要高于内陆居民。公民个体与海洋空间有关的历史生存经验、家庭与工作的区域特征以及娱乐休闲的方式，都会对海洋公民行为产生影响。

再次，加强海洋保护法制建设，建立健全海洋决策参与制度。从确定社会秩序的角度看，环境立法可能是保护环境的最有效途径，可以把环境保护的个人责任、组织责任等考虑在立法程序内，使得环境保护的全民参与有法可依。在政府海洋立法与政策制定过程中，在企业和其他社会组织进行涉海事务决策过程中，同时也在海洋环境和海洋事务的监测与评价过程中，规范海洋公民行为，需要有制度性的保障，这需要政府、企业和其他各类社会组织建立健全政策与决策制度。

最后，大力培育海洋环境非政府组织。一方面，各类环境非政府组织在环境保护和生态可持续发展方面发挥了巨大的作用；另一方面，环境非政府组织在公众与政府之间开展多种形式的活动，对于环境保护个人与社会责任的提升起到了巨大的作用。在海洋环境保护方面，海洋环境非政府组织活动范围非常宽泛，既包括海洋环保宣传教育、海洋环保策划组织活动和海洋环境的科学研究活动，也包括与海洋环境相关公共政策制定的积极参与、与海洋环境相关问题解决和事件处理的监测、咨询及评估事务。

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[中图分类号]D912.6[文献标识码]A[文章编号] 1673-5595（2013）01-0054-05

科学合理的海洋环境执法体制是海洋环境执法机制有效运转以及海洋环境执法效能充分发挥的根本保证，但由于受传统海洋行政管理模式的影响，中国现行的海洋环境执法体制在执法职能分配、执法机构设置以及执法监督体系的设计方面还存在弊端，这不仅使中国海洋环境执法力量分散、执法效率低下，还严重阻碍中国海洋环境执法效果的全面实现。为此，必须在具体分析中国海洋环境执法体制现存弊端的基础上对其进行重构，如此方能彻底消除中国海洋环境执法体制的弊端，促进中国海洋环境执法活动的健康发展。

一、中国海洋环境执法体制概述

尽管目前学界对于海洋环境执法体制还未形成统一的概念，但顾名思义，海洋环境执法体制无非是与海洋环境执法有关的体制，为此，可以从探讨海洋环境执法以及体制的概念入手来界定海洋环境执法体制的概念。依据学界的通说，海洋环境执法是指海洋环境管理机关为保护国家海洋环境与资源，依据海洋环境与资源保护的相关法规来行使国家赋予其海洋环境管理职权的一种专门的行政管理活动；而依据《现代汉语词典》的定义，体制是“国家、国家机关、企业、事业单位等的组织制度”。[1] 据此，海洋环境执法体制可以定义为：它是指以海洋环境保护为目的，为保障海洋环境执法活动的顺利实施而围绕海洋环境执法职权分配、海洋环境执法机构设置以及海洋环境执法监督体系设计所形成的有关海洋环境执法机构的组织制度体系。

作为海洋环境管理活动之一，海洋环境执法既是海洋环境管理机关执行海洋环境法规的活动，更是海洋环境管理机关行使海洋环境管理权的直接体现，因而，一国海洋环境管理权限的分配模式也会直接影响该国海洋环境执法体制的建立。据此，要分析一国的海洋环境执法体制，首先应了解该国的海洋环境管理模式。依据《中华人民共和国海洋环境保护法》第5条的规定，中国采取的是分散型海洋管理模式。①依据此种模式，中国把海洋环境管理权按行业、分层级地分配给多个部门行使。中国现行的这种海洋环境管理模式是中国分部门管理模式由陆地向海域自然延伸的结果，但由于此种管理模式只注重行政区划和各自部门的需要，却忽略了海水的流动性以及海洋环境的整体性，致使这种在陆地上运作良好的环境管理模式根本无法适应中国的海洋环境管理要求。[2]

受这种分散型海洋环境管理模式的影响，在中国无论是海洋环境执法职能的划分，还是海洋环境执法机构的设置都处于一种分散状态而显得杂乱无章。依据中国的海洋环境执法体制，目前中国的海洋环境执法权限主要由国家海洋局、国家海事局以及国家渔业局三个部门享有。为了行使海洋环境执法权，上述部门又分别组建了中国海监、中国海事以及中国渔政三支执法队伍负责具体的海洋环境执法任务。此外，中国地方政府也相应成立了各自的海洋环境执法机构。可见，当前中国海洋环境执法主体众多、力量分散。目前这一问题已成为学界的共识。除此问题外，中国海洋环境执法体制在执法职能分配、执法机构设置以及执法监督体系建设方面还存在其他弊端，下文将予以具体论述。

二、中国海洋环境执法体制的弊端

中国分散型的海洋环境管理模式直接导致了海洋环境执法体制在执法职权分配、执法机构设置以及执法监督体系建设方面的弊端，使执法职权交叉、执法功能弱化，执法主体众多、执法力量分散以及执法监督缺失、执法随意散漫等问题在中国海洋环境执法领域长期存在，直接阻碍了中国海洋环境执法活动的顺利进行，弱化了海洋环境执法对中国海洋环境的保护作用。

（一） 中国海洋环境执法职权分配不合理

由于目前中国的海洋环境执法权由海洋、海事以及渔政三个涉海部门行使，致使中国海洋环境执法职权在上述三个部门的分配在所难免，但由于目前中国海洋环境执法职权的分配不尽合理，使中国的海洋环境执法出现了一系列问题。具体而言，当前中国海洋环境执法职权的分配除了会增加海洋环境执法成本、降低海洋环境执法效率之外，还存在职权划分不清以及职权配置不纯等问题。

中国石油大学学报（社会科学版）2013年2月第29卷第1期王超峰：中国海洋环境执法体制的弊端与重构首先，中国现行的海洋环境执法分权执法模式违背了海洋环境整体性的要求，会增加海洋环境执法成本，降低海洋环境执法效率。受海洋环境一体性的影响，尽管中国将海洋环境执法权分散于多个部门行使，但却无法割裂上述部门在海洋环境保护中的相互制约关系。在此情况下，如果缺乏其他部门的配合，即使其中一个部门再尽力执法也无法完成对海洋环境的保护任务；而与此相应的是，即使其他执法部门都尽力执法，但只要其中一个执法部门失职也同样无法完成对海洋环境的全面保护。②这就使得各涉海部门之间的沟通和协调变得尤为必要，但为沟通和协调所做的工作则势必会浪费宝贵的执法资源。此外，分权执法模式也会造成多头执法，这也为执法部门相互推诿、逃避执法责任提供了借口，这是因为中国海域辽阔，再加上海洋环境破坏因素的多元和交叉，因而在现实中要查明海洋环境危害事件与哪一个执法部门的失职相关十分困难，从而也难以追究哪一个执法部门的责任。在此情况下，中国海洋环境执法机构的工作积极性以及责任心都会大大降低，从而影响执法质量。

其次，中国海洋环境执法职能的划分存在交叉重叠和界分不明问题。以《中华人民共和国海洋环境保护法》为例，该法在授予各海上执法部门执法权时采用了船舶和水域两个标准。依据该法第5条规定，渔船在海事局所辖港区水域造成的污染既归海事局管理，又归渔政局管理；而非渔业、非军事船舶在渔港水域造成的污染既归渔政局管理，又归海事局管理。[3] 但该法并没有明确规定在职能交叉重叠情形下各相关部门享有的管理职责和权限，致使中国海洋环境执法部门在处理上述交叉问题时无法合理确定各自的职责范围。在此情形下，如果涉事部门都积极行使执法权，则容易导致海洋环境执法冲突，降低海洋环境执法效率；而如果双方互相推诿，都不愿履行执法职责，则放任了海洋环境违法事件的发生。

再次，中国海洋环境执法职权的分配存在非纯化问题。按照中国现有的海洋环境管理和执法体制的设计，承担中国海洋环境执法功能的机构在承担海洋环境执法职能的同时，还承担着其他的海洋执法任务。在此种情况下，中国的海洋环境职权分配体制就难以保证海洋管理部门把主要精力放在海洋环境执法方面，并且一旦海洋环境保护与海洋经济发展发生冲突时，还有可能出现其他利益优先而环境利益退后的局面，从而使上述机构的海洋环境执法职能更加弱化，难以实现海洋环境执法目的。③此外，中国海洋环境执法职权的非纯化配置也难以保证国家的投入能充分用于海洋环境执法设施和执法队伍的建设，无法满足中国海洋环境专业化执法的要求，不利于提升海洋环境执法质量。

（二）中国海洋环境执法机构设置不科学

中国海洋环境执法机构设置不科学主要表现在以下两个方面：一是执法机构不统一，执法力量分散；二是执法机构附属于其他部门，难以保证独立执法。这两个问题不解决，都会影响中国海洋环境执法的效果。首先来看中国海洋环境执法机构的不统一问题，受中国分散型海洋环境管理模式的影响，中国的海洋环境执法机构设置也处于分散状态，中央一级的海洋环境执法权由中国海监、渔政以及海事三个部门行使，而且为了行使自己的海洋环境管理权力，中国地方的海洋环境管理机构也相继建立了自己的海洋环境执法队伍，从而形成了多部门共同执法的格局。如今，海洋环境执法机构不统一已成为中国海洋环境执法面临的主要问题，严重制约着中国海洋环境执法活动的顺利进行。由于各海洋环境执法机构互不隶属、各执其法，不仅人为割裂了中国一体化的海洋环境，造成海洋环境执法力量的分散，而且也容易导致重复建设，造成人力、物力、财力的巨大浪费。此外，中国海洋环境执法机构的不统一也导致了中国海洋环境执法主体不明确、执法职责认定不清，不仅容易产生重复执法，诱发执法冲突，也可能导致执法真空地带的出现而放任海洋环境违法事件的发生，从而影响中国海洋环境执法的成效。[4]

除了海洋环境执法机构不统一，中国海洋环境执法机构还存在不独立现象。具体来说，中国海洋环境执法机构的不独立主要表现为中国现有的海洋环境执法机构对其他政府部门具有较强的依附性，缺乏独立执法的基本物质条件。比如，在中央一级，中国的海洋环境执法机构都附属于其他的国家行政部门，上述海洋环境管理部门在行使海洋环境管理职权时，如其行使的海洋环境管理职权与其他的用海活动发生冲突，则难免会受到其上级管理部门的制约；而在地方一级，由于地方海洋环境管理机构都由地方政府设置，其在人事、财政方面更是完全依赖于地方政府，一旦其履行的海洋环境保护职责与地方的海洋经济发展发生冲突，地方海洋环境管理部门一般都会屈服于当地政府的压力而让步，从而导致执法不严、违法不究的现象发生，损害海洋环境执法的权威性和公正性。④

（三）中国海洋环境执法监督体系设计不完善

由于当前中国海洋环境管理的重点依然是对破坏海洋环境行为的管理上面，而对海洋环境执法主体本身的执法问题还缺乏必要的关注，也没有创设相应的体制来监督中国的海洋环境执法主体，致使中国海洋环境执法监督体系处于不完善状态。鉴于当前中国专门的海洋环境执法监督体系的缺失，对中国海洋环境执法机构的监督只能延续传统的监督模式，即主要依靠行政机构的内部监督、行政相对人的维权监督、立法机关的执法检查以及司法机关的事后监督几种形式，但这几种监督途径都无法适应对中国海洋环境执法机关的监督要求。具体来说，首先，对于行政机关的内部监督途径而言，由于依靠行政机构的内部监督本身就存在缺陷，再加上中国海洋环境执法主体众多、执法职权划分不清，在此种情况下，各海洋环境管理机构对自身进行监督的愿望和力度都会大大减弱，难以保证监督效果；其次，对于人大的监督而言，由于其监督不是常态化的，再加上海域面积辽阔，人大的监督者亲临现场监督的可能性和频率都比较小，难以真正发挥监督作用；再次，对行政相对人的维权监督来说，由于在中国环境执法体制中普遍存在规制俘获现象，致使行政相对人和海洋环境执法主体之间具有利益关联，使行政相对人和海洋环境执法主体处于同一利益链条中，在此种情况下，行政相对人的维权监督就难以发挥作用；[5]最后，对于司法机关的事后监督来说，由于司法机关的监督具有滞后性，只有海洋环境执法主体严重违法而被提讼时才能发挥作用，而且事后监督重在补救，难以发挥常态化的监督作用。

由此可见，由于受到中国海洋环境管理体制以及执法区域的内在特征的影响，再加上上述监督方式自身的局限，目前上述几种执法监督形式无法适应海洋环境执法的现实特点，也无法实现对中国海洋环境执法进行监督的任务。

三、中国海洋环境执法体制的重构

如上文所述，中国海洋环境执法体制的弊端主要源于中国分散型的海洋环境管理体制，因此，要消除中国海洋环境执法体制的弊端，就要在统一中国海洋环境管理职权的基础上，通过合理分配海洋环境执法职能、系统设置海洋环境执法机构、完善海洋环境执法监督体系等环节来重构中国的海洋环境执法体制。

（一）合理分配中国的海洋环境执法职能

要消除中国海洋环境执法职能分配环节的弊端，就要合理分配中国海洋环境执法职能。针对中国海洋环境执法职权交叉重叠问题，解决的思路有两个：一是通过立法对当前存在交叉的职权进行明确界分，但此种思路难以解决部门分权模式下海洋环境执法成本较高以及海洋环境执法质量较低问题；二是走海洋环境执法职能的统一化之路，实现海洋环境执法职能的集中化行使。所谓海洋环境执法职能的集中化，就是要改变中国海洋环境执法职能行使的分散状态，由统一的部门独立行使海洋环境执法职能，如此不仅可以消除执法职能交叉重叠问题，提高执法效率，也能适应海洋环境一体化管理的要求。

此外，针对中国海洋环境执法权的非纯化问题，则要通过权力分离和重组来实现海洋环境执法职能的纯化，使海洋环境执法主体只承担海洋环境执法这一项职能而不再承担其他的海洋执法任务，从而保证海洋环境执法的专业化发展和海洋环境执法队伍的专业化建设。而要实现中国海洋环境执法职能的集中化和专一化行使，就要改变中国现行的海洋环境执法权限的分配模式，把中国的海洋环境执法职权统一交予一个部门专门行使，而这有待于中国统一的专门的海洋环境执法部门的建立。由此可见，中国海洋环境执法职能的重新分配需要和中国海洋环境执法机构的重新设置协同进行。

（二）系统设置中国的海洋环境执法机构

为了落实中国海洋环境执法职能的集中化和专一化行使，同时也为了消除中国海洋环境执法机构设置环节存在的弊端，首先就要考虑中国海洋环境执法机构的统一问题，把中国的海洋环境执法权力交由统一的海洋环境执法机构行使。由于目前中国的三个海洋环境执法机构都身兼数职，没有一个是专门的海洋环境执法机构，并且在行业管理模式下，上述部门都有自己的归属行业和部门利益，把海洋环境管理权和执法权交由其中任何一个部门都难免使海洋环境保护工作受到部门行业利益的影响，进而影响中国海洋环境保护的效果，因此，为了实现中国海洋环境执法的集中化和专一化，必须在系统整合中国现有的海洋环境执法力量的基础上组建一个统一、专门的海洋环境执法机构。具体而言，中国应抽调中央和地方的海监、渔政、海事部门的海洋环境执法力量，成立一个专门的海洋环境执法机构，统一负责中国的海洋环境执法工作，从而建立一支上下一体、协调统一的执法队伍，以彻底改变中国海洋环境保护领域的多部门管理、多部门执法的混乱局面，提高中国海洋环境执法的效率和水平。[6]

此外，在考虑中国海洋环境执法机构统一问题的同时，还应考虑中国海洋环境执法机构的独立性问题。具体来说，要保证中国海洋环境执法机构的独立，必须从两个方面对中国的海洋环境执法机构进行升级。一是在中央一级，要提高海洋环境执法机构的级别，把海洋环境执法机构设为直属国务院领导的部级单位，使海洋环境执法机构脱离现有各部委的管辖，赋予中国海洋环境执法机构同其他的海洋执法机构同等的级别和地位，以保证中央一级海洋环境执法机构能够在国务院的领导下独立处理海洋环境执法问题而不受国务院其他任何部委的限制。二是在地方一级，主要是要处理好地方海洋环境执法机构与地方政府之间的关系，使地方海洋环境执法机构在人事、财政方面脱离地方政府的控制，为此，可以实行中央海洋环境执法机构对地方海洋环境执法机构的垂直领导和直属管理，使地方海洋环境执法机构的执法经费、设备配置以及人员任免等都由中央一级的海洋环境执法机构负责，从而使地方海洋环境执法机构在开展海洋环境执法时无后顾之忧，保证地方海洋环境执法机构的独立执法。

（三）全面完善中国的海洋环境执法监督体系

为了解决中国海洋环境执法监督的缺失问题，需要从多渠道、全方位来建立和完善中国的海洋环境执法监督体系，通过相应的制度设计来提升中国海洋环境执法监督的针对性和有效性。针对中国海洋环境执法区域广、执法机动性大的特点，在对中国海洋环境执法监督体系的设计过程中，除了要继续充实和完善中国现有的海洋环境监督机制外，还应把公众参与机制、客观考评体系和责任追究机制引入中国海洋环境执法监督体系，以充实中国海洋环境执法监督力量，完善中国海洋环境执法监督体系。

第一，在公众参与机制方面，中国应制定相应的制度来为公众参与提供必要的条件和路径。具体而言，首先，要通过信息公开制度来保证公众的环境信息知情权；其次，要通过保障新闻媒体的报道权来实现公众对中国海洋环境执法活动的全程及时监督；最后，还应允许公众对海洋环境执法效果进行评判，允许公众对海洋环境状况、海洋环境违法事件以及海洋环境执法人员的工作状态和工作效率发表自己的意见或建议。同时，海洋环境执法部门应建立相应的采纳和反馈机制，以激发公众参与海洋环境执法监督的热情，充分发挥公众的监督作用。

第二，中国还应建立海洋环境执法客观考评体系。由于海洋环境执法区域远离人们视野，对海洋环境执法活动进行全时监督难以实现，因此，在注重对中国的海洋环境执法活动进行过程监督的同时，还应注重客观考评体系的建立，以便为中国的海洋环境执法效果提供客观的考评尺度。为此，中国可以把一定时期海洋环境违法事件的发生率和发现率、海洋环境质量改善与否等客观因素作为对海洋环境执法机构进行考评的标准，以此标准对中国的海洋环境执法情况进行评估，增强海洋环境执法监督的客观性。

第三，作为中国海洋环境执法监督的重要一环，中国海洋环境执法体系还应引入明确的责任追究机制，对海洋环境执法人员在执法过程中出现的违法违规行为，要制定明确的处罚措施，以增加海洋环境执法人员的外部执法压力，提高海洋环境执法监督的严肃性和威慑力。

通过上述几方面的综合设计，可以进一步完善和充实中国的海洋环境执法监督体系，提升中国海洋环境执法的质量和水平。

四、结语

综上所述，要消除中国海洋环境执法体制的弊端，就要通过对中国海洋环境执法职权的重新分配、对中国海洋环境执法机构的重新设置以及对中国海洋环境执法监督体系的完善设计等来重构中国的海洋环境执法体制。但就如中国当前的海洋环境执法体制是由中国的海洋环境保护法所确认和维持的一样，本文对中国海洋环境执法体制的重构设想也只有在得到中国海洋环境保护法规的确认之后才能真正付诸实践，因此，为了理顺中国的海洋环境执法体制，解决中国海洋环境执法面临的问题，中国立法部门应尽快修改中国海洋环境保护法中的相关规定，将文中所述的重构策略融入中国海洋环境立法之中。如此，中国海洋环境执法体制重构的目的方能真正实现，而中国海洋环境执法体制现有的弊端也才能彻底消除。

注释：

① 依据中国《海洋环境保护法》第5条的规定，中国在海洋环境保护领域实行的是“分部门、多层级”的分散型的管理模式，在中央一级，海洋环境管理职权主要由环保部、海洋局、海事局、渔业局、军队五个部门享有，而各地方政府也根据本地的实际设立了众多海洋环境保护机构，形成了“多龙治海”的局面。

② 例如，中国渔政部门负责对渔业水域环境的维护，但如果其他海域的海洋环境恶化了，鉴于海水的流动性，中国渔政部门即使尽力执法也难以独善其身，而同样是由于海洋的整体性，在中国某一海域发生的海洋环境问题在理论上都能波及到中国其他海域的环境。

③ 例如，中国海监部门既承担着海洋工程项目的管理职责，同时也承担着海洋环境保护职能，当其管辖下的海洋工程出现危害环境事件时，就会出现经济利益和环境利益由同一个部门取舍的问题，这一点从渤海油污事件中中国海监部门的反应速度上可见一斑。

④ 从近年来经媒体曝光的地方政府违法用海从而破坏海洋环境的事件中可以看出，当地的海洋环境执法部门受制于地方政府而无法对其违法行为进行执法监督是导致上述违法事件发生的重要原因。

[参考文献]

[1] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M].第6版.北京：商务印书馆，2012：1281.

[2] 吕建华.论我国海洋区域执法的协调机制建构[J].中国海洋大学学报：社会科学版，2011（5）：44.

[3] 向力.海上行政执法的主体困境及其克服——海洋权益维护视角下的考察[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2011（5）：83.

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摘要：海洋生态安全对于海洋经济持续、健康、稳定发展具有重要作用。人类不合理的开发、利用海洋资源，使海洋生态系统不断遭到破坏，制约海洋经济的可持续发展。在海洋经济飞速发展的今天，我国海洋生态安全总体形势严峻，本文在分析影响海洋生态安全因素的基础上，从加强海洋生态道德建设、加强海洋环境监测、建立防灾减灾体系、国际协作等七个方面提出加强海洋生态保护、保障海洋生态系统健康稳定发展的对策。

关键词 ：海洋生态安全；影响因素；对策

1海洋生态安全的内涵及特征

海洋生态安全对于一国国家安全具有十分重要的作用。早在20世纪70年代，美国环保局就在报告中指出，“不管从每年的开支情况来看，还是从海上力量，至少在70年代，美国的海洋规划基本上一直与本国国家利益联系在一起”，“国家安全利益在制定国家海洋政策和规划时发挥了关键性作用”[1]。

1.1海洋生态安全的定义

关于海洋生态安全的研究，我国学者对海洋生态安全的概念给予了不同的表达与理解，但是多集中在狭义概念上。

丁德文从安全角度认为海洋生态安全是与人类的生活及生产活动相关的海洋生态环境及海洋资源处于良好的状况或不遭受不可恢复的破坏[2]。

张素君认为，海洋生态安全是指海洋环境及其海洋生物所组成的海洋生命系统处于不受或少受破坏与威胁的一种状态，海洋生态系统内部及人类与海洋整个生态系统之间保持正常的功能与结构。海洋生态安全包括海洋生物安全、海洋环境安全及海洋生态系统的安全[3]。

张珞平认为，海洋生态安全即“海洋环境安全”，它要求人类更多地关注海洋生态系统将来的健康和风险，在对海洋环境产生负效应之前就制定政策、采取行动，而不是海洋污染或被动的海洋环境保护，它是海洋环境的可持续发展观[4]。

综上所述，笔者认为海洋生态安全是由海洋生物及海洋环境组成的海洋生态系统结构稳定、功能正常的一种健康状态。

1.2海洋生态安全的特征

一个地区海域的整体安全要由海洋经济安全、海洋社会安全、海洋文化安全、海洋政治安全、海洋军事安全、海洋科技安全、海洋生态安全等要素相互联系、相互影响。海洋政治安全、海洋军事安全、海洋科技安全和海洋经济安全、海洋社会安全等是致力于海洋生态安全的良好环境，海洋生态安全是其他方面安全的载体。海洋生态安全与其他方面的安全具有明显的不同特点。第一，全球性。全球海洋总面积为3.6亿平方km2，约占地球总面积的71％。地球从某种意义上来说是一个巨大的水球。因此，海洋生态安全是全球性的问题。第二，长期性。海洋生态安全的维护是一个极其复杂的过程，政府及相关部门、社会公众必须给予长期的关注和重视。第三，代际性。海洋生态安全的“效益”和海洋生态危机或治理海洋生态危机成本会在“代际”间转移[5]。第四，滞后性。海洋灾害不可预测，带来损失巨大，影响了海洋生态安全的及时维护。第五，不可逆性。在生态方面，一个生态系统最大供应能力等于其生态系统承载能力，超过生态系统承载能力可能导致不利的结果，打破生态平衡[6]。一旦海洋生态系统的有序性和稳定性被打破，往往造成不可预料且不可逆的后果。

2海洋生态安全存在的主要问题及影响因素分析

2.1我国海洋生态安全总体形势与存在的主要问题

现代海洋科学开发技术及海洋资源利用技术不断进步，海洋活动迅速壮大，但海洋经济在展现蓬勃发展势头的同时，也带来了一系列的资源与环境问题。就海区而言，渤海沿岸污染较严重，东海和黄海次之，南海污染较轻[7]。总之，中国海洋生态环境状况不容乐观。海洋生态安全存在的问题有：

2.1.1近海生态系统退化海洋生态系统多种多样，典型的海洋生态系统有红树林、滨海湿地、珊瑚礁等，其生态作用巨大，维系着我国海洋经济发展所需的多项资源。我国的滨海湿地和河口面积大约为500万hm2，是极其重要的两大海洋生态系统。20世纪90年代以来，我国滨海湿地每年正在以2万多hm2的速度锐减，潮间带湿地累计丧失57%。目前，黄海南部、东海沿岸湿地生态服务功能已下降30%～90%，主要的河口生态系统大多处于亚健康甚至不健康的状态。

2.1.2海洋沙漠化目前，世界石油消费量的60%是通过海上运输到达消费地的。由于运输不当或油船失事及海上开采石油泄漏等原因，每年流入海洋的石油重达100万吨。此外，还有大量工业生产过程中产生的废油排入海洋。一些科学家估计，每年倾注到海洋的废油达200万～1 000万吨，这些石油和废油在海面上形成一种油膜，产生“海洋沙漠化效应”。

2.1.3海洋生物多样性锐减在海洋经济飞速发展的同时，我国海洋生物多样性保护面临着前所未有的压力。我国海洋生物群落的结构趋于简单，海洋生物多样性指数及海洋生物均一性指数均处于较低水平。近20多年来，渤海潮间带生物、鱼类种类多样性、底栖贝类等明显降低。海洋鱼类种类减少、鱼类产量下降，渔民捕获物正在朝小型化、低值化、低龄化方向发展。中华白海豚、文昌鱼等珍稀濒危生物的数量也急剧下降。

2.1.4海平面上升科学家研究发现，1993年以来，全球海平面平均每年上升3 mm，而且这一趋势还在不断加剧[8]。据《2013年中国海平面公报》显示，近30多年来，我国沿海海平面呈波动上升趋势，年均上升速率为2.9 mm，高于全球平均水平[9]。伴随着海平面的持续上升，海水入侵、风暴潮等海洋生态环境问题越来越突出[10]。

2.2影响海洋生态安全体系的主要因素分析

2.2.1自然因素

2.2.1.1海洋灾害频繁自然灾害具有突发性、不可抗拒性、关联性的特点，目前人类还无法阻止自然灾害的发生。海洋生态环境复杂，给自然灾害的治理更带来了巨大的困难。我国沿海地区风暴潮、海啸、地震、台风等的发生频繁，因此而遭受的经济损失占各类自然灾害总经济损失约10%，可以说海洋灾害在很大程度上影响着我国海洋生态安全。据国家海洋局的《2013年中国海洋灾害公报》报导，2013年，各类海洋灾害造成直接经济损失163.48亿元，死亡（含失踪）121人。从历年的海洋灾害公报和海洋统计年鉴等资料来看，我国主要海洋灾害的主要特征，如下表1所示[11]。

2.2.1.2气候变化全球性海平面升降，主要与气候变化有关。气候变冷，冰盖扩展，液态水较多变为固态水，海水也因受冷而体积缩小，导致海平面下降；气候变暖，冰盖消融，固态水较多变为液态水，海水也因热而体积膨胀，引起海平面上升[12]。

2.2.2人为因素

2.2.2.1海洋环境污染严重据联合国环境规划署调查：海洋环境污染已成为威胁人类生存的十大环境祸患之一。海洋环境污染包括固体垃圾污染、有机物污染、石油污染、放射性污染、有毒化学物质污染等。海洋环境污染造成海洋环境恶化，威胁海洋生物生存，造成海洋生态系统极不稳定。其中，大面积的石油泄漏严重威胁着海洋生物多样性[13]。

2.2.2.2过度捕捞科学技术的飞速发展及人类对海洋科学技术的大量使用，使得渔民捕鱼的速度大大超过海洋的天然补给能力，造成鱼类种群、鱼类数量大量减少，甚至面临灭绝的威胁。目前，我国每年鱼类总量减少1%。

2.2.2.3外来水生生物入侵外来水生生物入侵与土著生物争夺有限的生存繁育空间，不仅影响土著生物的生存，还威胁着海洋环境安全。外来入侵的水生生物往往孤立于新驻地生物链之外，没有竞争天敌，可以迅速发展成为新驻地的优势种群，造成新驻地生态系统不同程度的破坏，如福寿螺、凤眼莲等。同时，外来水生生物入侵还可能造成转基因生物风险，严重影响海洋生物多样性[14]。20世纪90年代年起，我国不慎从台湾等虾病流行海域引进了带病毒的苗种，导致对虾病害大规模流行，造成土著物种遗传污染[15]。

2.2.2.4人口趋海移动人口趋海移动造成海洋环境压力，威胁海洋生态安全。沿海地区优越的自然条件，更适合人类居住生存及发展经济。调查表明：离海岸100公里的沿海区域挤着全球60%的人口。在人口过千万的16个大城市中，有13个是沿海城市，每天大约有3 600人在向沿海地区移动。由此可见，人口趋海移动已经成为一个全球性的问题。大量人口趋海移动必然造成沿海地区生存空间不足、沿海地区海洋环境污染加重及其他海洋生态环境问题[16]。

2.2.3制度因素

2.2.3.1法律制度保障我国海洋生态安全最主要的是《海洋环境保护法》，但是严峻的海洋生态状况表明：《海洋环境保护法》这一基本法在保护海洋环境方面存在诸多不足。如在防治海洋渔业污染方面迟迟未出台具体规定；在法律主体规定方面欠缺科研机构的设置规定，对行政管理协调规定不力；在法律制度方面未建立资源有偿使用制度、循环利用制度、生态恢复制度、许可证制度等共有制度；在法律责任方面未健全责任体系[17]。

2.2.3.2组织管理制度目前我国实行分散型海洋生态管理体制。各部门间职责分散，相互之间难以协调，这给我国海洋生态保护政策执行及实施带来了很大的障碍[18]。

2.2.3.3财政支持当前，我国海洋环境保护和海洋生态治理财政支持不足，缺乏相关资金投入，造成相关海洋生态科技治理技术滞后，严重影响我国海洋环境质量[19]。

2.2.4技术因素改革开放30多年来，我国对海洋环境保护投入基础性研究，取得了初步的科技进步，这对我国保护海洋环境、发展海洋经济起到了巨大的推动作用。海洋水域生态环境是我国发展海洋经济的命脉，但是由于对海洋环境保护的基础性科学研究长期投入不足，使得海洋经济发展与海洋环境保护压力存在相当大的差距，许多问题已严重制约我国海洋经济的持续、稳定发展。我国海洋环境保护技术缺陷主要体现在以下两个方面：第一，海洋环境保护基础性研究薄弱；第二，许多严重制约我国海洋经济发展的关键性环境保护技术问题长期得不到解决。

3加强海洋生态保护的对策建议

针对近年来不合理地开发利用海洋资源，导致的种种海洋生态环境问题，我们应该从以下几个方面对海洋资源进行管理，对海洋环境污染、海洋生态系统退化加以维护及治理，以实现海洋产业结构优化，促进海洋经济可持续发展。

3.1加强海洋生态道德建设

海洋经济的持续、健康发展有赖于协调人与海洋之间的关系。长期以来，人们只重视海洋渔业、海洋油气、海洋交通运输业、滨海旅游业等的发展，不顾海洋天然补给力，将人类与海洋对立起来，严重阻碍了海洋经济的可持续发展。鉴于此，人类必须改变传统的思维模式，淡化人类主体意识，变征服海洋为人与海洋协调共存发展，自觉按照海洋生态规律调整人类开发行为，加强海洋生态道德建设，让人们在尊重海洋、保护海洋的前提下发展海洋经济。

3.2加大海洋环保资金投入

防止海洋环境污染和海洋生态系统破坏是一项公益事业，而海洋环境保护工作也需要大量的资金来支持，因此，各个沿海地区政府应该因地制宜，将海洋环境保护经费纳入政府预算，以政府拨款为主，建立海洋环境保护专项资金，同时建立灵活筹集机制，开辟其他筹资渠道。此外，沿海地区政府还可以积极争取海洋油污染防备基金、全球环境基金、世界银行或亚洲开发银行的援助。

3.3完善海洋资源与海洋环境功能区划

3.3.1加强海洋生态区划为进一步增强沿海地区海洋生态的宏观管理，国家海洋局及各级地方性海洋管理部门应该在主体功能区划及海洋功能区划的基础上划定海洋功能区，在海洋生态保护方面实施分区和分类的调控措施，确定不同海洋生态区域主导作用、海洋环境质量目标及海洋生态保护措施，实现以生态功能和环境容量为基础构建的海洋生态安全新格局。

3.3.2加强海洋生态保护区建设根据海洋调查及海洋生态监测结果，各级海洋管理部门应该有目标、有计划、有重点的选择海洋自然保护区，保护红树林、滨海湿地、珊瑚礁、河口等海洋生态系统，加快构筑管理完善、类型齐全、规模适度的海洋保护区新布局。同时建立总体规划，完善规章制度，做好海洋保护区巡护及执法，规范海洋开发项目，推进海洋保护区的升级。

3.4加强海洋环境监测

各级沿海地区政府应该在提高海洋开发整体效益的前提下，加强海洋管理基础建设及海洋保护区基础建设，特别是建设海洋环境监测系统，建立海洋生态监控区，开展高时空、高频率的海洋生态监测，及时掌控海洋生态环境的变化情况，调整、控制海洋资源开发强度，保证海洋生态系统天然补给力及自然修复功能。严格按照相关技术标准和规范布设站位，适当加密，对入海排污口监测要增加频次，扩大覆盖面；对入海排污口开展普查，对渤海、黄海、东海、南海的入海排污口要有重点监测站，定时定点监测，及早发现海洋灾害，有效做好海洋防灾减灾，积极开展海洋灾害预测、预报工作；对主要河流入海口实施实时在线自动监测。

3.5建立海洋防灾减灾体系

我国海洋灾害具有发生频繁、破坏性大、不可预测等特点，因此加强海洋防灾减灾工作对保护海洋生态安全具有重要作用。国家要加强海洋防灾减灾工作必须加大防灾减灾工程的建设，在整个海洋防灾减灾工作体系中，观测是基础，预报是手段，减灾是目的，是整个工作的落脚点，健全海洋防灾减灾救灾业务体系尤其重要。构建海洋防灾减灾救灾业务体系，具体应该做到以下几点：第一，实施灾前工程防御；第二，强化应灾预警响应；第三，推动灾中调查统计；第四，参与救灾体系建设；第五，开展灾后损失评估[20]。

3.6加强法治建设

3.6.1修订有关法律

3.6.1.1修订宪法将海洋环境保护、海洋资源开发等内容加入《宪法》修订中，充实海洋资源开发利用及海洋环境保护相关内容。

3.6.1.2修订《刑法》加强海洋生态安全犯罪的处罚力度，补充海洋生态安全犯罪的具体内容、量刑标准。

3.6.1.3修订《环境保护基本法》和《海洋环境保护法》明确海洋生态保护的具体概念、目的、方法、原则、制度等相关内容，对海洋生态保护的方针政策、体制、机制、制度提出统一化、规范性的要求[21]。

3.6.2完善各种单项资源与环境保护法第一，通过法律实施细则、法规等形式进一步明确和细分《渔业法》、《海洋法》、《矿产资源法》、《税法》中与海洋生态保护相关的规定；第二，加快海岸带管理立法。明确海岸带的定义、范围、海岸带开发利用及保护的基本原则和制度、海岸带综合管理机制等方面的内容，尽快出台海岸带管理相关的法律；第三，加快我国海洋生物多样性保护方面的立法。生物多样性安全必须被视为一个整体元素的生态安全[22]。我国的海洋生物多样性保护立法，应该对建立海洋生物多样性保护制度、制定中国海洋生物多样性评价标准和保护规范、建立海洋自然保护区、建立海洋自然保留区等方面加以规范。

3.7加强国际协作

开发和保护海洋需要协调各沿海国家关系、加强国际合作，维护海洋生态安全应当从全人类共同安全的高度出发，建立国际间有关海洋生态安全与冲突的预防机制；互相交换有益国家海洋生态安全的情报与信息。加强国际间海洋资源开发利用合作，引进国外先进技术、争取国际资金，防治、监控影响全球海洋生态安全的污染源。在不侵犯国家主权的原则下，协调好各个国家对重要海洋资源开发利用，促进海洋资源利用合理化、有序性及适度性，防止过度开发海洋资源对海洋生态系统造成新的重大破坏。

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