基层社会治理存在问题汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇基层社会治理存在问题范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

[论文内容提要]我国农村弱质性的社会基础以及农民组织化水平低的基本状况，越来越不适应市场经济体制的发展和建设社会主义新农村的需要。所以，要在尊重农民权利和自由、保障农民权益的基础上提高农民的组织化水平。农民组织化水平的提高。必然会对农村政治、经济和社会文化产生积极影响，从而影响；村治理结构的改革。因此，要不断扩大农村自治体的规模，逐步实现乡镇自治，实现农村社会自主治理和民主治理。

在我国，农村居住分散情况十分普遍，农民原子化现象十分严重，农民相互分离，处于散漫的低组织状态，这是一个不争的农村现实情况，人们常常用“一盘散沙”来形容。然而，农民的这种低组织状况已经越来越不能适应社会主义新农村建设的需要。社会主义新农村“可以理解为中国农村社会基础再造的过程，针对当前的社会理想、国家目标或现代化导向，有目的、有意识地对农民之间的连接关系以及由此形成的农民与国家、市场之间的关系结构进行调整和改造，使得二者之间能够有高度的契合，能够实现顺利的对接。同时，也可以理解为农民如何形成一致行动的能力与国家力量相配合实现国家目标并获取自身福利的实践过程”。而农民与国家、市场高度契合、顺利对接、形成一致行动能力的结合点就是农村组织化的社会基础。

一、当前农村组织存在的问题

社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：

第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。

第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。

第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和人民公社体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。

从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。

二、农村(民)组织在农村基层的重要作用

当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在： "

首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。

其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。

最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。

既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。

三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响 "

国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利、发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。

中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：

根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。

从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。

篇（2）

社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：

第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。

第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。

第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。

从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。

二、农村(民)组织在农村基层的重要作用

当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：

首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。

其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。

既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。

三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响

国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利。

发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。

中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：

根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。

从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。

篇（3）

开展创建“平安单位”活动以来，县社领导高度重视，狠抓落实，充分利用各种形式在干部职工中进行广泛宣传动员，不断提高大家对创建“平安单位”工作的认识，并及时成立了由县社主要领导为组长的创建领导小组，制定了我社创建“平安单位”实施方案、创建平安单位工作制度以及维稳工作应急预案等。明确创建平安单位的指导思想、目标任务、工作要求、创建措施，各股室发挥了应有作用，形成了共识，各项工作做到有条不紊。

二、制度健全，措施得力

1、为确保工作落实到实处，首先建立了县社领导班子工作责任制及考核目标，主要负责人为第一责任人，定期召开主任办公会、县社干部职工大会，布置创建工作，发现问题及时解决，真正做到看好自家的门、管好自家的人、办好自家的事，不搞特殊化，形成了创建工作的良好氛围。

2、为配合创建工作的扎实有效开展，做好“三防”工作。一是与各企业、基层社签订了目标管理责任书；二是增添置了部分消防器材；三是节假日安排人员值班，实行平时节假日与重大法定假日值班平常化、制度化，进一步加强了县社机关安全防范措施，做到了防火、防盗、防事故等工作。

3、为使创建工作能够正常有序地开展，有章可循，做到制度健全、职责明确，我社还先后建立健全各项制度、综合治理管理目标考核办法、安全保卫制度、制度等使创建工作踏踏实实地开展。

4、把创建与“六五”普法工作有机的结合，县社机关根据工作的特点，在加强系统干部职工法律法规学习宣传的同时，还及时宣传创建工作的各类文件精神和要求，并组织干部职工开展学习讨论、参加网上法律知识答题活动、征订有关书刊杂志等，供大家业余时间学习，做到人人皆知。

篇（4）

中图分类号：G216.2 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2014）03-0107-02

一、引 言

社区报纸是源于美国的一种小型地方报，它面向的是社区内小范围、指向明确的读者，充当“全面报道所在社区的一切”的角色[1]。与大报相比，社区报是“分众媒介”，在中国传统媒体碎片化的现状下，社区报有良好的发展前景，并将成为我国大众媒介的新生力量。社区报在中国的发展并非一帆风顺。北京、上海等发达城市早在2000年左右就引入了社区报，但能坚持到现在的已所剩无几，只有一些依托传统传媒集团的社区报仍在维系，而西部地区的社区报纸至今尚未启动。但据互联网不完全统计，目前江苏省现有社区报十余家，正处于快速发展阶段。因此研究分析江苏省社区报发展存在的问题及对策对我国社区报整体发展有着积极意义。本课题组对《新坝风采》、《钟楼之声》两份江苏省社区报发展现状、存在问题进行了调研，并提出促进社区报健康发展的策略。

二、江苏省社区报的办报现状和存在的问题

调查显示江苏省社区居民对读报纸有着积极的态度和良好的阅读习惯，对社区事务关注度高，为社区报的创办、发行提供了良好的市场和大量的受众。但调查发现社区报在发展过程中也存在诸多问题，主要表现为：

（一）办报主体未能正确认识社区报纸的作用，办报理念不清晰

社区报关注的是城市中的某个特定区域，服务核心是社区。报纸应通过对内容的筛选塑造社区个性，从而形成社区的主流价值观。虽然《新坝风采》和《钟楼之声》是江苏省创办较早的两个社区报纸，但它们都没有正确认识到报纸在社区中的重要作用。课题组在调研中了解到，《新坝风采》的创办是由于东台市在创建文明城市，作为东台市规模较大的社区之一，新坝社区借此提升社区的影响力，加大宣传。而《钟楼之声》是在《泰州晚报》记者的提议和帮助下创立起来的。“不可代替、难以共享、时时贴近”应该是社区报纸在内容上的定位，社区受众居住相对集中，对本社区及周边发生的新闻与资讯的需求强烈。因此，在办报理念上，社区报需要在较小的半径内——即以社区为中心，辐射周边享有共同的教育、休闲娱乐等资源的一个大区或几个相邻社区的“大社区”范围，为社区读者提供服务；在新闻报道内容上需要专注于为社区居民提供社区报道和与生活相关度较高的服务类信息。

（二）报纸版面简单，信息量少

《新坝风采》自2011年9月出版第一期以来，报纸共设有一句话新闻、民生服务直通车、民生民聊、健康小常识等板块，但出于信息量少及节约版面的考虑，每期报纸板块设定不固定，平均为4～5个板块，每期版面仅有一张8开打印纸大小，信息量较少。有时甚至主要内容为居委会工作人员的工作汇报，居委会成为报纸的主体，而社区居民成为了配角。由于考虑到印刷费用等问题，报纸全部为文字，没有配图、插图等，全部为黑白打印，看起来较为简单，缺乏美观。相较《新坝风采》，《钟楼之声》的设计内容丰富，包括社区留言板、社区传声筒等互动板块，为居民和居委会间的沟通联系提供了良好的平台，能够发挥社区报纸应有的功能。为提高读者的视觉冲击力，报纸中几乎每篇新闻报道都配有彩色插图或照片。但也正是丰富多彩的内容、大量插入的彩色图片使得每张报纸的印刷费用大幅提高，而经费的紧张又限制了其正常出版。由于社区报版面简单、信息量少，最终导致社区报在社区内的影响力不大。

在美国，社区报记者和编辑的工作是深入到社区居民的生活中，他们每天出现在社区的各个角落，与人们热心交谈、进行细致的观察，最终写出属于老百姓自己的故事。而在我国目前由于报纸的影响力小，同时受到编制、工资等问题的制约，使社区报难以吸引专业的新闻从业人员加入，这成为社区报纸发展的一大瓶颈。据调研，《钟楼之声》和《新坝风采》在采编人员方面都面临着同样的困难，几乎没有专业的记者和编辑，而是由居委会工作人员担当起这一重任。报纸都是由一个人承担起来，并且办报纸只是他们工作的一部分，很难将大量的时间和精力投放到报纸中，更不用说深入社区，了解社区发生的点点滴滴。

（四）资金来源单一，缺乏强有力的保障支持

由于影响力小、没有正式发行的刊号等，使得社区报纸的资金来源非常有限，目前江苏省社区报经费来源主要有社区居委会提供和广告公司赞助两种形式。如泰州市新坝社区的《新坝风采》，资金由社区居委会提供，由于资金有限严重限制了其发行量和出版频次。相较于居委会出资的《新坝风采》，在一些规模较小的社区只能依靠广告公司赞助。但是广告公司由于利益关系，赞助缺乏约束性和连续性，会让社区报的发行陷入困境。如《钟楼之声》在只发行一期小样之后，难以支付每月出版一次的费用，最终停办。另外社区内的变动、企业资金紧张、发展战略的改变等一系列因素都会造成社区报纸因无法得到资金支持而举步维艰。由此可见单一的资金来源成为制约社区报纸发展和扩大发行的瓶颈。

（五）创刊审核标准严格、难以获得刊号

课题组调研的两份社区报纸都没有刊号，这就制约了它们大规模发行和刊登广告、拉取赞助。根据江苏省新闻出版总局工作人员介绍，社区报纸和普通报纸一样，若公开发行需要依据国务院令第594号《出版管理条例》第十二条的内容申请刊号。若社区报不以盈利为目的，可参照江苏省连续性内部资料出版物准印证核发标准，向当地新闻出版管理部门申请“内部资料准印证”编号。因审核标准严格、难以获得刊号，使得社区报面临没有合法地位的尴尬境地。

三、江苏省社区报发展对策及建议

（一）社区报提出“大社区”概念

在城市中，人们通常将一个住宅小区定义为社区，社区报中的“社区”也通常如此定义，江苏社区报多模仿美国，以传统小“社区”为范围，正如新坝社区和钟楼社区，两份社区报皆以本住宅小区中的人群为受众。然而一个社区人数有限，小区居民认同感较差，并且难以获得足够的新闻来源与广告来源。由于中美两国的巨大差异导致水土不服，与传统社区报的区域范围不同，社区报以在一定范围内享有共同的教育、休闲娱乐等资源的一个大区或几个相邻社区为发行范围，及以“大社区”为受众范围[2]。新坝社区位于东台市市中心的繁华地段，周围有几个规模较大的社区与之共享同样的基础设施、商店公司与基础医疗设施等，并且社区周围有多家大型超市与商场，在走访调查中大部分商家表示如果有覆盖附近几个社区的影响力较大的社区报纸，愿意在上面投放广告。在问卷调查中，受访者普遍对周边社区的事务较为感兴趣，普遍对广告的接受程度都是非常高的。大社区概念的引入可以丰富社区报的内容，进一步扩大其社会影响力。

（二）提前进行媒介产品策划，突出社区报自身特色

要创办一个成功的报纸必须针对消费者有独特的卖点。报纸产品策划过程中，更要加强以下几个步骤：第一，对本社区的人口、经济、社会文化等宏观环境进行分析。第二，对本地新闻市场竞争状况进行分析。第三是准确定位。通过提前策划分析，明确自身定位，突出自身特色。如受众定位，即办给谁看；功能定位，即确定媒介所担负的职能和所要发挥的功能，这是立足于受众需要和传播目的对媒介产品的决策；市场定位，即竞争市场在那里；内容定位，要注意寻找读者阅读意愿中的未知点，并在借鉴中创新；风格定位，即媒介产品的整体结构、传播内容、传播方式和外在形象等综合表现出来的格调和特点，要注意塑造与众不同的媒介形象。

（三）加强与当地媒体合作，广泛发动小区居民参与

由于目前社区报纸的办报状况难以吸引专业的媒体从业者，解决问题的一个折中的方法便是与当地有影响力的报纸合作。上海第一张经国家新闻总署批准的社区报《新民晚报社区版-闵行新闻》是一个比较成功的例子。新民晚报以牵手区域性报纸为突破口，有效整合资源，创造”母报”带”子报“的发展模式，渗透目标细分市场。要办好一份社区报纸，专业的记者与编辑固然重要，但是社区居民也是一支有力的生力军。陈凯在《走进美国社区报》一书中，提到过“煎蛋新闻模式”，即专业记者对社区最关键的硬新闻是蛋黄部分，偏软的社区话题让居民提供，这是蛋白部分。只要正确启发引导，就能让居民加入社区报纸的制作中真正成为报纸的主人。

（四）充分发挥社区报在社区自治中的作用，扩大影响以吸引更多社会资金

在我国，随着经济体制改革的深入推进，基层社会生活开始发生根本性转变，传统的政府主导的行政全能主义管理模式面临着诸多挑战，社区自治这种基层社会治理的新模式被提上日程。“善治”是基层社会治理的一种理想模式。善治的基本要求是“公开透明”。社区居民是社区真正的主人和政府政策治理的利益相关者。居委会的各项工作与政策都要透明公开，不仅让社区居民了解，更要接受监督。社区报可以为社区居民与居委会的联系建立桥梁，增强沟通交流。善治还强调“公众的参与”，这种参与指的是政治参与、组织成员的组织参与以及社会生活的参与。善治离不开政府与公民之间的真诚和密切合作，公民积极的建设性参与和对公共部门权威的自觉认同是实现善治的前提和关键[3]。社区公民作为社区报的记者、编辑，更加关注本社区的事物，并有发表意见的平台，才能参与社区自治，社区报纸为社区自治这种基层社会治理模式提供了新的平台。目前在中国，传统媒体碎片化的现状为社区报的发展提供了良好的机遇。社区报这种区域性出版物正充满活力，而且数量还在不断增长。它将充分融入社区生活中，成为社区居民生活中不可缺少的信息源。

参考文献：

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二、组织机构

其它相关部门积极参与。乡镇、办事处综治维稳中心设在司法所，乡镇、办事处综治维稳中心由综治办、维稳办、办、公安派出所、法庭、司法所等单位组成。中心主任由各乡镇办分管政法综治维稳工作的副职兼任；副主任由综治办、维稳办、办主任和公安派出所长、法庭庭长、司法所长担任；专职工作人员从综治办、维稳办、办、司法所、派出所、法庭抽调干部集中办公。司法所尚无办公用房的由乡镇、办事处另行安排。乡镇、办事处综治维稳中心工作人员人事关系由原单位管理，工资按原渠道发放。各自业务工作以中心管理为主，原主管单位实行指导。

三、工作职责

1贯彻中央和上级关于综治维稳工作指示精神。制定本辖区综治维稳工作计划、方案、措施等，并负责组织实施。

2接待群众来信来访。积极开展矛盾纠纷排查调处工作。切实承担牵头责任，充分发挥综治、维稳、公安、司法、法庭、等部门在联调工作机制中的作用，预防和减少重大矛盾纠纷和的发生。

3及时排查治安混乱地区和突出治安问题。组织、协调有关部门开展“严打”整治专项斗争和重点治理工作。

4坚持“预防为主。专群结合”方针，加强治保会、调解委员会和治安中心户长等群防群治队伍建设，健全制度，加强培训，提高素质。

5组织、协调有关部门和单位大力抓好流动人口管理服务、预防和减少青少年违法犯罪、刑释解教人员安置帮教、社区矫正、禁毒、禁赌、网吧管理、学校和企业周边治安环境整治等工作。

6扎实开展基层平安创建活动。巩固平安社区（村）校园、路段、市场和平安单位、平安家庭创建成果，抓好长效管理。

7充分发挥公安、司法、法庭、工会、妇联、劳动保障等部门的作用。积极为辖区内居民开展维权服务，最大限度增进社会和谐。

8指导基层社会事务协理员开展综治维稳工作。

9认真做好本辖区各部门、各单位社会治安综合治理目标管理签约、检查、考核工作。对工作成效明显的进行表彰奖励；对存在问题的督促落实整改措施；对发生严重危害社会稳定重大问题的严格实施领导责任查究和社会治安综合治理一票否决建议。

10办理上级交办的有关综治维稳工作的其他事项。

四、工作机制

建立健全综合治理、维护稳定、平安创建、调处、维权服务工作网络，依托乡镇、办事处综治维稳中心这一平台。努力实现工作对接，形成党政领导、条块结合、上下联动的工作机制。

1矛盾联调对直接到本级要求调处或其他部门转入的矛盾纠纷和群众来信来访。统一协调、统一督办、统一归档，综合运用人民调解、司法调解、行政调解等方法进行疏导化解。重大疑难或涉及两个以上部门、单位的纠纷案（事）件，由综治维稳中心直接调处或组织协调有关部门共同解决。

2治安联防充分发挥综合治理的组织优势。加强群防群治队伍建设，建立健全专群结合的治安联防工作网络，组织开展多种形式的治安联防行动。

3警务联勤统一组织安排综治维稳中心各组成部门及工作人员开展工作。落实值班备勤并纳入突发事件预警处置工作体系。一旦发生突发性或治安突发事件，能做到快速反应，依法妥善处置。

4问题联治定期进行治安形势分析。及时治安预警、预报。定期组织摸排、梳理辖区治安混乱地区和突出治安问题，确定重点整治地区、行业、部位，督促各职能部门依法履行职责，统一组织各种专项整治。

5平安联创围绕平安创建总体目标。广泛组织开展各种形式的基层平安创建活动。把流动人口管理服务，刑释解教人员安置帮教、社区矫正、预防减少青少年违法犯罪、防范和处理、法律服务和法律宣传等作为平安创建的重要内容，丰富创建内涵，增强创建实效。

五、建设标准

（一）硬件建设标准

1有办公室、接待室、档案室；

2有微机及其它办公用品；

3有规范的标牌、公章。

（二）软件建设标准

1上墙内容

1组织机构网络图；

2工作任务及职责；

3工作制度；

4工作流程图。

2相关台帐

1来信来访登记处理情况；

2矛盾纠纷排查调处情况；

3突出治安问题及重点整治情况；

4重点人员帮教及稳控情况；

5基层社会事务管理工作情况；

6其它有关资料台帐。

3实行标牌、印章、文书、程序、制度六统一。

篇（6）

我局以树立大局意识和服务意识为统领，以预防化解基层社会矛盾纠纷为主线，大力加强各项业务建设，不断提高服务大局、依法行政、服务人民群众和创造性开展工作的能力，取得了一定成绩和良好成效。

一是完善基层司法所建设。我局于2013年底全部完成基层司法所建设，目前，全市共有司法所316个，其中新建52个、购置79个、政府划拨97个，改建20个，租用7个，灾后重建40个。316个基层司法所已全部立户列编，其中直属所208个占65.8%；挂牌所95个，占30.1%；另外，武侯区13个司法所与街道的综合治理、维稳、机构进行整合，实行大科室制，成立了促进和谐建设办公室。全市司法所共有工作人员942人，其中专职司法助理员510人，兼职司法助理员432人；专职司法助理员中，司法行政专项编制318人、地方行政编制155人、事业编制37人。经过建设，全市基层司法所办公设施建设得到改善，现有轿车30辆、面包车21辆、摩托车91辆，共计142辆；计算机359台，少部分司法所配备了音响、电视机、摄像机、照相机、传真机、打印机。

二是认真开展法制宣传教育工作。为提高人民群众法制意识，依法办事，建设法制社会，我局认真开展法制宣传教育工作。2013年以来，围绕“全国统筹城乡综合配套改革试验区”建设和农村产权制度改革等中心工作，全市基层司法所共开展法制宣传13336场次，受教育人数为11157888人次。通过开展法制宣传教育，为人民群众提供法律咨询，引导人民群众合理表达诉求，化解各类矛盾纠纷，提高了人民群众的法律意识，营造良好的法治氛围，为建设和谐社会服务。

三是创新司法行政工作。我局在不断发展的新形势下，积极创新司法行政工作，满足人民群众对司法行政工作的需要。2013年，我局撤销了老干处、法制教育处，增设法律援助处、人民调解处，2014年又增设警务督察处，整合社区矫正安置帮教处和基层处，在基层建立建立法律援助工作站，完善法律服务体系，并把法律服务体系延伸到乡镇，为人民群众直接提供法律服务。2008年，全市共招进司法助理员165名，有效改善司法队伍素质，增强司法队伍力量，促进司法行政工作深入发展。在这基础上，通过为人民群众提供法律援助、帮教安置、社区矫正工作，满足了人民群众的法律需求；做好刑释解教人员帮教安置和社区矫正工作，最大限度地预防和减少重新违法犯罪；使人民群众对司法行政工作的满意度明显提高。

四是取得显著工作成效。自年来，我局司法行政系统为基层政府提出司法建议3733条，被基层政府采用3197条；协助基层政府处理社会矛盾纠纷17789件，处理成功17012件；参与疑难复杂民间纠纷调解11976件；开展矛盾纠纷排查7045次；防止群众上访1777次；防止群体性械斗754件；参与“严打”整治活动及专项治理活动20146人次。这些所取得的成绩获得了基层党委政府和广大人民群众的充分肯定。在抗震救灾工作中，都江堰市司法局崇阳司法所所长张忠理被司法部授予二级英模，一个基层司法所和两名基层司法所所长受到司法部表彰。

二、司法行政建设中存在的问题

我局在深化统筹城乡管理体制机制改革中取得明显的成绩，但是也存在一些不能忽视的问题，主要反映在基层司法所建设方面。

1、人员编制不足，空编严重，补员不及时

司法所承担着人民调解、社区矫正等九项职能，工作任务日益繁重，但人员编制严重不足，全市316个司法所，仅有专项编制318人，与司法部的要求相距甚大。全市司法所共空编79人，不能满足司法行政一线工作需要。在缺编少员的情况下，司法助理员调离后长期得不到补员，严重影响司法所司法行政工作的正常开展。

2、司法所管理体制不顺

一是缺乏统一的管理体制。目前，司法所存在由司法局直接管理的直属所，和由乡镇（街道）直接管理、司法局给予业务指导的挂牌所两种体制。我市316个司法所中，直属所208个，挂牌所95个。由于挂牌所的人财物全部由乡镇（街道）管理，导致挂牌所人员兼职多、任务杂、流动大，队伍不稳定，难以正常开展司法行政工作。

二是司法行政专项编制违规下放到街道。市人事局、编办、司法局《关于进一步规范基层司法所管理体制的通知》第7条“凡统一招录的基层司法助理员，其编制、组织、人事关系必须统一由各区（市）县司法局管理，严禁下放到乡镇和街道。”五城区103名政法专项编制的司法助理员中，共有80名政法专项编制违反该文件规定下放到街道，这部分人员组织、人事、工资关系均在街道，大部分从事综合行政、招商引资、民政等非司法行政工作，五城区司法局对这部分人员事实上“管不住，用不到，调不动”。

三是政工机构负责人未进入党组班子，全市20个区（市）县司法局除青白江区司法局政工负责人进入党组班子外，其余均未进入，弱化了对司法工作人员的管理。

3、司法工作保障条件不完善

一是司法经费缺乏刚性保障。目前，我市司法所没有基本经费保障，主要靠挤用司法行政机关经费和争取地方党委政府的支持来获得，且数量有限，致使司法工作运转困难。

二是缺乏基本的装备保障。我市司法所车辆等装备保障建设长期落后，明显不足，不能满足随机性、急迫性等工作，影响司法所工作效能。

三是信息化建设落后。我市司法所尚无与上级司法局建立纵向的办公信息网络，也无任何业务专网和业务应用系统，对反馈工作信息与交流工作情况带来很大不便。

三、加强存在问题的几点建议

要深化统筹城乡管理体制机制，解决存在的问题，提高司法行政工作效能，创新社会管理，维护社会稳定，建设和谐社会，必须按照中央的精神和“十二五”规划纲要的要求，扎实做好各项工作，提升司法行政工作水平与能力，服从服务于地方经济建设和社会事业发展。这里面要着重加强和规范基层司法所建设，使基层司法所树立大局意识和服务意思，努力开展法制宣传教育，着力预防化解基层社会矛盾纠纷，为维护社会基层稳定、建设和谐社会发挥更大的作用。

1、落实和规范司法所人员配置及管理

一是要在司法所总的编制内，确保人员到位，每个司法所应当配备至少3名工作人员，其中设所长1人，司法助理员1名；一圈层区市县司法所至少配备三名辅助工作人员，二圈层司法所至少配备二名辅助人员，三圈层司法所至少配备一名辅助人员。二是要保证司法助理员专编专用，现有编制空编的应及时补充，如到期不补充的，由市里收回编制统一调配。三是由市政府协调省人事部门，将司法助理员空编职位纳入统一招考，解决空编问题。四是按照《关于进一步加强人民法庭、公安派出所、司法所建设的通知》文件要求，由各区（市）县司法局根据工作需求和工作人员空缺情况报区（市）县政府确定，公开招聘一定数量的辅助人员充实司法行政一线。招聘人员的经费纳入财政综合预算。五是把全市316个司法所建成区（市）县司法局的派出机构，实现区（市）县司法局直管，对政法专编和地方编制人员推行实名制管理，形成机构编制管理与组织人事管理、财政管理相互协调配合的制约机制，提高调入、调出审批权限，强化监督管理。六是制定计划，逐步将95个挂牌所改设为直属所，由区（市）县司法局直接管理为主，乡镇（街道）管理为辅，按规定设立办公场所、配置工作人员、任命司法所长。建议区（市）县党委将区（市）县司法局政工机构负责人按规定配备到党组。

2、纠正司法所不规范现象

建议市机构编制委员会办公室、市人事局与司法局共同成立专门督查组，督查五城区落实成机编办号等文执行情况，对发现的问题发出限期整改意见函，清理纠正不规范现象，将违规下放到街道的政法专项编制收回到司法局。司法助理员全部实行实名制管理，确保专编专用。

3、进一步加强司法所基础设施建设

要按照要求管理使用好司法所办公用房，严禁挪用、拆迁、出租、出让和转借办公用房，凡挪用、挤占司法所的，必须交还司法所使用；新建和改扩建的司法所要按照司法部《关于统一司法所标识的通知》（司发通〔2009〕124号）要求，统一规范使用司法行政徽，统一规范司法所办公场所标牌，保持所容所貌整洁，树立司法所良好形象。

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1认知城市社区

1.1社区与城市社区

社区原本是社会学中的概念，源于德文gemeinschaft，由德国社会学家F．腾尼斯(1887)在《礼俗社会与法理社会》(Gemeinshaft ungese Uschaft)-书中提出，英文译作Communityand Society。1930年代社会学家吴文藻先生提出“社区”的概念，后由众多学者在共同讨论中达成共识，将community译成“社区”。

从社区的基本内涵来看，社区是在一定地域范围内，以一定数量的居民的居住生活为中心，具有内在互动关系与文化维系力的社会生活共同体。而城市社区则是由城市基本建筑物、人等要素所限定下的空间关系、社会关系和经济关系。与乡村社区相比，城市社区有较大的开放性，它的内涵也会随着城市经济发展、城市人口变迁和城市科技进步等进一步发展变化。在我国，“城市社区”的概念从上个世纪90年代才兴起，带有很强的行政色彩。目前，城市社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。

1.2城市社区的构成要素

城市社区具有强烈的地域性，一个完整意义上的城市社区一般具有5种要素：

①人口：按照一定社会制度和社会关系组织起来的人口；

②地域：按照一定地域界线确定的相对稳定的自然环境和生活居住区域；

③组织：有一套适应社区的管理机构和相应的制度，自发、互助的社会团体；

④心理：具有本地文化特质、情感上可以相互沟通、有认同和归宿感的社会心理；

⑤设施：能维持社区人们生活的物质基础和社会设施。

1.3城市社区的基本功能

随着改革开放的不断深入，现代企业制度明确了企业的生产、经营功能，剥离了它们承担的大量社会服务、社会管理、社会保障功能；行政管理体系的改革，一部分社会管理、社会服务职能也从政府中分化出来。在社会现代化的进程中，这些被剥离或分化出来的社会职能必须落实到社会最基本的载体。因此，城市社区作为基础层面上的社会单元，必须承担多重社会职能，主要包括8个方面功能：①管理服务功能；②经济综合功能；③社会交流功能；④社会服务功能；⑤教育培训功能；⑥文化娱乐功能；⑦医疗保健功能；⑧市政公用事业服务功能。

1.4城市社区与住宅区、居住区

在城市建设与管理中，住宅区、居住区的概念使用频率较高，在概念表述上有一种包涵关系，但并无本质的不同，可以通称为“住区”。对比住区与社区的概念，虽然两者都是以居住为主的地域空间，但是还是有些不同点：

①从地域概念上来讲，社区一般有明确的行政或管理界线，而住区则只有地块界线或物业管理范围线；

②从功能上来讲，住区的功能比较单一，是城市功能区划之一，而社区则比较综合、复杂，强调功能混合；

③从规划上讲，住区更多关注是物质环境，而社区则不但考虑物质环境，还要考虑更多社会、经济、文化等非物质因素。

2国内外城市社区的管理模式

2.1美国――基于社区中心的社区自治管理模式

在美国，社区是真正意义上的生活共同体，它的划分没有具体规定，可大可小。每个社区有个社区中心，通常社区把学校、公园和娱乐场所共同体或者YMCA(Young Men Christian Association)作为社区中心，供社区开展活动、居民交往等。社区中心必须满足一定标准：有足够地方开展活动，布局要合理，足够设施满足不同需要，为不同年龄层次居民提供服务，每1000人社区中心用地10亩，公共娱乐和开放用地不能少于用地的10％，设施必须在小区和社区范围内提供。所以，学校的政府公益性特点和良好的设施并且位于社区中，成为社区中心的最佳选择，一般公立的正常工作时间之外的所有时间作为社区居民的文化、教育、学习、健康、娱乐等场所而对外开放。每个社区中心有一个管理机构。

2.2新加坡――以选区为单位的政府主导社区管理模式

新加坡是一个比较小的岛国，国土面积只有682平方公里，但是其民族、宗教、语言和文化呈现多元化特征，这决定了它社区管理的目标是建设一个团结、和谐的多元社会。新加坡的社区治理是政府主导模式，政府对社区进行直接管理，并在社区设有许多派出机构。这种模式取得了巨大成功，成为了许多多民族国家学习的成功典范。

新加坡根据地域范围划分社区管理层次，在全国层次，人民协会（People’s Association）统一协调管理全国社区工作。在区域层次上，划分为中区、北区、西北、南区、西南区。每个区域建立社区发展理事会负责本社区工作，社区发展理事会管理范围基本是80万户居民。在社区发展理事会下面，以选区为单位设立公民咨询委员会，管理范围大约是1.5-2.5万户居民。选区内还有最基层组织：居民委员会和邻里委员会，管理范围是1500－2500户居民。在新加坡社区中，还有一个特殊组织：民众联络所和民众俱乐部，它是与选区对应的社区服务设施，经费90%来源于政府。基本上，每个民众联络所和民众俱乐部服务1.5万户居民，并由一个专门的管理委员会，其具体职能是组织文化、教育、娱乐、体育以及其它大型民众参与的社会活动来促进民族的和谐，提高社会凝聚力，沟通政府和民众的关系，同时还管理财务。

2.3日本――基于地域中心的混合型城市社区管理模式

日本社区管理是地域中心的管理模式，日本的地域类似我国街道的行政区域，而地域中心则类似我国街道办事处。这种地域中心体制是为了更好满足大城市对居民管理的新需要。地区中心是区政府根据人口密度和管理半径划分的一定区域的行政管理机构，隶属于区政府地域中心部。除了地域中心外，还有一个与之平行的居民参与公共事务管理的群众自治组织，即住区协议会，它由居民自愿参加，建立在原来町片基础上。住区协议会主要任务是对区政府的中长期计划进行讨论，把居民意见反馈给区政府，对区域的共性问题进行讨论提供对策，它是居民参与地域管理的有效途径，是一个非政府自治组织。由此可见，日本大城市是基于地区中心的混合型城市社区管理模式。

2.4上海、杭州、天津――基于社区居委会的党政主导社区管理模式

在我国，城市社区建设时间还比较短，社区管理模式还处在不断深入探索中，上海、天津、杭州等不同城市结合自身特点设计社区管理体系。

上海市把加强社区建设作为上海实施新世纪宏伟战略目标的重要组成部分，把社区建设与改革和完善城市管理体制结合，实行“两级政府，三级管理，四级网络”的管理体制，明确提出街道党工委在社区建设中的领导核心地位，努力构建四大系统，形成具有时代特征和上海特色的社区管理模式。

杭州是我国城市社区建设和管理的先进城市，分为市――区――街道办事处――居民委员会四级，市和区设有社区建设委员会，指导协调社区建设工作并为社区提供有效的服务，街道办事处设有社区建设工作委员会，负责社区建设的督促和落实工作，社区委员会负责社区具体管理和服务工作。它以原有居民区和居委会为基础，按照管辖区域与户数适当、区域相对集中、资源配置合理、功能相对齐全的基本要求，全市五个中心城区划分272个社区，每个社区一般规模1500－2000户，平均1760户。

天津市实行“分类式”城市社区管理模式，以区级行政区域为单位，通过定性和定量分析，把城市社区分为完全物业管理型社区、部分物业管理型社区、非物业管理型社区三类，确定管理主体，明确社区职责，实施分类管理。

总结这几个城市管理模式和实践经验发现，尽管不同城市把社区管理模式不尽相同，社区空间落脚点也不同，上海是落实到街道一级，杭州是落实到居委会一级，但是由于制度背景的影响，它们都在社区管理体系中强调党和政府的领导作用，都把城市社区管理与政府行政管理体系紧密融合在一起，并且随着政府职能转型，又都在从政府主导模式向共同治理模式的演变过程中。

2.5小结

综合比较国内外不同城市社区管理模式，不同国家根据自身的政治、经济、行政等特点采用社区自治模式、政府主导模式和混合模式等不同社区管理模式，同时形成了不同城市社区管理空间体系，社区空间落脚点也不同，美国是落实到社区中心，新加坡是落实到选区，日本是落实到地域中心，而我国则落实到街道或居委会。

3中心城区城市社区空间管理体系

3.1现状及问题

某市从1988开始以社区建设为载体，深入开展文明小区、文明社区创建活动。到2000年，市委、市政府根据国家民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》出台了《关于进一步加强社区建设的意见》，它标志该市社区建设工作全面深入开展。根据文件精神，居委会改称为社区居委会，并开始大力开展“村改居”和“镇改街”工作。截至2006年底，该市中心城区共有街道35个，社区居委会272个。

通过现状调查与分析，这种以社区居委会为核心的社区空间管理体系存在以下问题：

①在规划建设中，规划体系和行政管理体系也没有完全对接，在管理层级、配套标准等也没有完全统一，因此也就带来了社区建设和居住区规划“两张皮”现象。

②对“村改居”和一些原来单位管理的集中居住区，在社区管理体制上还没有完全理顺。

③建设与管理方式还是具有明显的行政化特征。社区活动、治安管理、环境卫生、设施建设等等依赖政府的管理和干预，社区功能没有充分发挥。

④由于住宅零星开发带来社区空间布局不均衡，社区服务设施零散，社区配套设施共享困难。

3.2新型城市社区空间管理体系

在借鉴国内外相关城市社区管理模式和经验基础上，为了适应该市现行行政体系，满足城市管理体制改革和政府职能转变的需要，进一步理顺城市社区管理体制，推进社区居民自治，按照“属地管理、以块为主，条块结合、职责明确、管理有序”的要求，确定市中心城“两级政府，两级社区”的“网格化”城市社区空间层级体系。

“两级政府”即市、区两级政府，以行政管辖区为界限，相应成立城市社区管理机构，负责社区建设的指导、协调、监督管理工作。

“两级社区”即街道社区和基层社区。以一定地域范围和人口规模，对每个区辖范围划分若干个街道社区，对每个街道社区划分若干基层社区。

“网格化”管理缘自计算机网格技术思想，后被国外城市管理者作为一种管理理念引入到城市街区管理中。在这里，“网格化”的含义就是把城市社区空间作为网格对象，以基层社区为基本网格单元，以街道社区为次级管理单元，进行层级化、全覆盖式管理，如下图所示。

网格化城市社区空间体系构建图

4不同管理体系之间的契合关系

4.1与城市行政管理体系之间的契合关系

在该市城市行政管理系统中，政府分市、区两级，街道办事处作为政府的派出机构，而居委会虽然法律上是居民自治组织，协助政府机构处理行政管理事务，办公经费也主要来自于政府的行政拨款，所以，它也是城市行政管理体系的一部分。而理论上，社区是社会生活共同体，目标是实现民主自治，所以，从城市管理角度看，两者应该是同一个管理对象的不同管理主体。因此，两者的契合点就是基本单元的地域空间一致性，即每个基层社区就是一个城市行政管理基本单元，每个街道社区就是街道办事处管辖范围，是城市次级行政管理单元。每个基层社区设置一个社区居委会，每个街道社区设置相应的准政府性质的社区建设管理机构，协助两级政府来开展指导、协调、监督管理工作。

4.2与居住区规划体系之间的契合关系

在城市规划中，《城市居住区规划设计规范》按居住户数或人口规模可分为居住区、小区、组团三级。居住区，泛指不同居住人口规模的居住生活聚居地和特指城市干道或自然分界线所围合，并与居住人口规模（30000--50000人）相对应，配建有一整套较完善的、能满足该区居民物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。小区，是指被城市道路或自然分界线所围合，并与居住人口规模（10000--15000人）相对应，配建有一套能满足该区居民基本的物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。组团，指一般被小区道路分隔，并与居住人口规模（1000--3000人）相对应，配建有居民所需的基层公共服务设施的居住生活聚居地。从上述定义可以看出，居住区规划层级体系划分着眼点是人口规模、城市各级道路以及配套设施，这些要素也是社区的基本要素，但落脚点是配套设施。因此，两个体系之间的契合点是各级配套设施完备性。

三个体系之间的契合关系如下图所示：

三个体系契合关系图

【参考文献】

1、 徐一大、吴明伟.从住区规划到社区规划.城市规划汇刊.2002（4）

2、 倪集崇.美国“社区建设”的考察报告.温州论坛.2002（4）

3、 刘君德.上海城市社区的发展与规划研究.城市规划.2002(3)

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(2)加强司法所业务规范化建设是司法所依法、全面、正确履行职能的需要。近年来，各地在积极推进司法所机构建设的同时，大力加强司法所业务规范化建设，取得了初步成效。但是目前各地司法所业务发展得不平衡，有的司法所建立后，片面强调硬件建设，没有迅速有效地开展各项业务工作；有的开展工作很不全面，没有把司法所承担的“八项职能”落到实处；有的开展工作很不规范，在履行职能时不能严格依法办事，甚至超越职权范围，滥用强制手段，造成了恶劣的影响。这些问题的存在，不仅不利于司法所职能作用的发挥，还将动摇司法所在基层政法组织建设和法治机制中的地位，影响到它的进一步巩固和健康发展。因此，要大力加强司法所业务规范化建设，严格按照司法所的职能及开展业务应当遵循的基本原则和要求，建立健全各项工作制度和监督制约机制，加强基层司法行政工作人员的职业道德和工作纪律建设，促使司法所各项业务在制度化、规范化、法制化的轨道上运行，保证司法所严格依法、全面、正确履行各项职能，更好地为基层服务，为群众服务。

(3)加强司法所业务规范化建设是司法所自身巩固、提高、发展的需要。司法所只有不断加强业务规范化建设，全面履行职能，积极开拓业务，努力地“为一方服务，保一方平安，促一方繁荣”，才能显示其不可替代的地位和作用，为自身的发展壮大创造良好的内在条件和外部环境。

(4)加强司法所业务规范化建设是强化县区司法行政机构地位和职能的需要。司法所作为县区司法局的派出机构，它所承担的各项职能是县区司法行政工作职能在乡镇(街道)的延伸，它所开展的各项业务工作是县区司法行政工作的重要组成部分。加强司法所业务规范化建设，保证县区司法行政工作有效地落实到基层，是不断提高基层司法行政工作整体水平和社会效益，强化县区司法行政职能的重要环节。这对于在地方各级政府即将启动的新的机构改革中进一步巩固县区司法局的地位显得尤为重要。

二、要正确认识和全面履行司法所管理基层司法行政工作的各项职能

(5)司法所作为县区司法局在乡镇人民政府(街道办事处)的派出机构，是承担乡镇人民政府(街道办事处)管理司法行政工作的职能部门，必须以依法治国基本方略为纲，以“大服务”思想为指导，正确把握和全面履行《司法部关于加强司法所建设的意见》(司发通［1996］081号)所规定的各项职能，充分实现司法行政系统所承担的法律保障、法律服务、法制宣传教育等重要职能向基层的延伸和拓展，促进和保障经济发展与社会进步。

(6)协助基层政府开展依法治理工作和行政执法检查、监督工作。这项工作的重点是，协助本乡镇政府(街道办事处)制定依法治理工作规划，积极推进和逐步深化依法治乡(街)、依法治村(居)、依法治厂(矿)等各层次依法治理活动的有效开展；充分发挥参谋助手作用，主动为乡镇政府(街道办事处)的政务决策、建章立制和行政执法提供法律咨询和建议，协助基层政府依法处理好本地区的重大经济、社会事务，特别是事关社会稳定和群众利益的各种涉法的热点、难点问题；指导辖区内各村(居)委会依法自治，依法制定和实施村规民约(居民公约)，特别是农村地区要帮助建立健全村民选举、民主议事、村务公开等各项制度，逐步实现村务管理的民主化、规范化、法制化；协助乡镇政府(街道办事处)建立行政执法责任制和行政执法检查、监督机制；加强对乡村基层干部法律培训，不断提高其依法行政意识和依法行政的水平。

(7)指导管理人民调解工作，参与重大疑难民间纠纷调解工作。这项工作的重点是，指导村(居)委会和辖区内的企事业单位、城乡集贸市场建立健全调解委员会和三级调解网络，在城乡结合部、厂村(街)结合部和纠纷多发的毗邻地区建立发展联合调解组织，并指导调解组织搞好队伍建设、思想建设、业务建设和制度建设；坚持调解主任例会制度，多形式开展对调解人员的业务培训，不断提高调解队伍的法律素质和调解水平；要及时总结交流人民调解工作的经验，加强对调解工作的业务指导，结合本地区民间纠纷发生、发展的规律及新情况、新特点，重点抓好防止纠纷激化工作，有针对性地组织开展民间纠纷排查和专项治理活动，积极协助和参与重大疑难和易激化民间纠纷的调解，并虚心接受有关部门和群众的监督，及时发现纠正不当和错误的调解；主动向本地党政领导和有关政法部门反映情况和意见，争取重视和支持，解决调解工作遇到的困难，有效维护调解人员履行调解职能的正当权利，保障调解委员会的组织、制度、工作、报酬的落实。

(8)指导管理基层法律服务工作。这项工作的重点是，根据司法部的有关政策、规定和本地司法行政机关的部署，负责规划、指导、监督本乡镇(街道)的基层法律服务工作，巩固健全基层法律服务组织，建立健全各项工作制度和内部管理与运行机制，争取基层政府支持，不断改善办公用房以及装备设施建设；指导法律服务所认真充分地履行法律服务职能，围绕基层工作重心，大力开拓业务领域，积极探索和实践新的业务切入点和增长点，不断提高服务质量，严禁越权或违法执业，并主动争取本地律师、公证组织的支持和协作；加强基层法律服务工作者队伍的思想建设、业务建设和执业监督检查工作，保障其依法执业，恪守职业道德和执业纪律。

(9)代表乡镇人民政府(街道办事处)处理民间纠纷。这项工作的重点是，代表基层政府及时受理调处群众要求政府解决的纠纷或调解委员会解决不了的疑难纠纷；在处理民间纠纷中要坚决贯彻调解为主和依法处理的原则，主动争取有关部门协助，努力解决纠纷所涉及的实际问题，对重大疑难纠纷特别是群体性纠纷的调处要及时向基层政府请示汇报，对随时可能激化的纠纷应采取必要的措施有效控制事态的扩大与恶化；对作出处理决定的纠纷，应当监督当事人自觉执行，对事后反悔拒不执行又不的，可以采取法律许可的措施督促执行，或动员帮助当事人诉诸司法程序解决。

(10)组织开展普法宣传和法制教育工作。这项工作的重点是，根据全国和地方人大普法决议和本地有关普法工作部署，承担本乡镇(街道)普法工作的规划、组织和实施工作；组织建立基层法制宣传网络，负责培训法制宣传员队伍；根据各时期普法重点并结合本地实际，切实加强有关重点法律的普及宣传工作，把普法工作与逐步推进依法治理工作紧密结合起来，重点加强对乡村干部、企业经营管理人员和青少年的法制教育；充分利用广播、电视、墙(板)报、讲台、夜校等宣传阵地，大力开展法律讲座、以案讲法、知识竞赛、咨询解答、文艺表演、巡回演讲等丰富多彩、群众喜闻乐见的法制宣传教育活动；定期对普法工作进行考核验收，及时总结交流普法宣传和法制教育工作的经验，不断提高普法宣传和法制教育工作的质量和实效。

(11)组织开展对刑满释放和解除劳教人员的过渡性安置和帮教工作。这项工作的重点是，在本地社会治安综合治理部门领导下，承担本乡镇(街道)安置帮教工作的规划、组织、实施和有关协调工作；组织辖区内的村(居)民组织和企事业单位建立健全刑释解教人员过渡性安置帮教队伍及其组织网络，并指导其建立健全相应的工作制度和运行机制；要全面掌握本辖区刑释解教人员和在押在教人员情况，组织落实接茬帮教措施，建立实施帮教责任制；积极协调争取多方支持和有关部门扶持性政策与经费保障，及时解决安置工作中的困难和问题，广辟安置就业渠道，有条件的应利用社会企业发展过渡性安置基地或创办安置实体；加强工作调研、指导和检查督促，不断提高安置率和帮教质量。

(12)参与社会治安综合治理工作。这项工作的重点是，在本地综治部门领导下，充分利用自身职能优势，通过法制宣传努力提高广大群众遵纪守法和依法维权的自觉性，积极参与对本地区治安隐患和不安定因素的排查、治理和防范工作，协助参与对外来流动人口的管理工作，协助组织开展创建“安全文明小区”、“治安模范村”和评选“遵纪守法光荣户”等群众性活动；按照综治部门的部署，积极配合、参与本地“严打”斗争和各种专项打击统一行动。

(13)完成上级司法行政机关和乡镇人民政府(街道办事处)交办的其他有关工作。要不断增强全局意识和组织观念，认真完成基层政府和上级司法行政机关交办的有关工作和法律事务，充分运用各项职能手段，自觉地服从服务于基层党委、政府的中心工作和改革、发展、稳定的大局。

三、必须严格依法行使司法所的工作职责，提高司法所的规范化建设水平

(14)要正确处理司法所工作与当地党委政府中心工作的关系。司法所要增强大局观念，把业务工作与基层党委政府的中心工作紧密结合起来，通过开展本职业务和发挥职能优势，为中心工作提供服务和保障，但不得超越职权范围，更不得以任何理由参与侵犯群众权益、加重农民负担等违法乱纪活动。要正确处理司法所工作与基层法庭、公安派出所、等有关部门工作的关系。司法所对依法应由其他政法部门处理的事务，既不应越俎代庖、越权办案，又不可敷衍塞责、一推了事，应当加强与其他政法部门的信息沟通与业务协作，实行联动服务，优势互补。要正确处理司法所与基层法律服务所的关系。两所职能既不能交叉，更不能替代混淆。有条件的地方，两所应当分设，各司其职；不具备条件的，可以保留现行合署办公的体制，但要分清两种职能，人员应适当分工，防止以司法所名义开展有偿服务或以法律服务所名义行使管理职权的现象发生。

(15)要严格依法开展业务。司法所在开展各项业务工作中，必须准确掌握和正确执行国家的有关法律、法规、规章和政策，严格依法行政，依法办事。在协助基层政府开展依法治理工作中，要运用审查、修改、咨询、建议等各种服务手段，充分发挥法律参谋、助手作用，保障其依法行政，依法建制；在代表基层政府调处民间纠纷时，要严格遵守处理程序，以事实为依据，以法律为准绳，及时化解纠纷矛盾，严禁采用强制压服手段，严禁干涉、妨碍当事人的诉讼权利；在协助基层政府治理关系群众利益、容易引发社会矛盾特别是农村工作中的热点、难点问题时，要严格依照法律和政策办事，主要运用疏导教育和依法定程序处理的方式，严禁采取任何违法的强制性手段，严禁非法拘禁或变相拘禁(如强制办班)，严禁实施处罚和变相处罚，严禁使用警、戒具。

(16)司法所及其工作人员在履行职责时必须恪守职业道德和工作纪律。司法所工作人员要树立公仆意识，密切联系群众，全心全意为人民群众服务，为基层社会服务；要充分履行应尽职责，维护群众和当事人合法权益，维护法律和政策的正确实施，维护正常的经济、社会和法制秩序；要秉公执法，廉洁自律，自觉维护司法所的声誉和形象；在工作中不得以冷漠、生硬、蛮横、推诿或拖延的态度对待当事人，不得利用职权或执行职务之便向当事人“吃、拿、卡、要”，不得利用职权强制、压服甚至打击报复当事人，不得侵犯或限制当事人的诉讼权利或其他法定权利。

(17)司法所应当建立健全各项工作制度。要根据司法部的统一规定和要求，结合当地实际和工作需要，建立健全有利于不断提高队伍素质和执法水平的政治、业务学习制度和培训、自学的激励机制；建立健全职责分工与岗位目标责任制度，重大业务请示报告、集体研讨制度以及对突发、易激化事件的快速反应机制；建立健全体现责权一致原则的定期考评、勤政廉政、奖勤罚懒等人事管理制度和激励机制；建立健全与开展业务相配套的登记、统计和档案管理制度；建立健全司法所工作公开公示制度，做到工作职责、工作程序、工作结果三公开，并通过设置举报电话、接待群众来访、聘请执法监督员等多种形式，自觉接受群众和社会的监督，同时建立健全自我监督制约和执法过错责任追究制度。

(18)司法所应当高度重视和大力加强队伍素质建设。司法所必须严把进人关，切实按照干部任免权限、任职条件和考录程序，协助县区司法局和乡镇(街道)选配好干部；要大力加强思想政治工作，在队伍中形成讲政治、讲学习、讲正气、讲奉献的良好风气；要认真抓好业务学习和选送培训，注重智力投资，鼓励自学成才；要加强对干部的考核、检查和监督，做到奖优罚劣，对违章违纪的要严肃查处，绝不姑息，对不适宜从事基层司法行政工作的要及时清退。

(19)司法所要积极创造条件不断改善办公用房、设施以及装备建设。各地司法所应当本着量力而行、因地制宜的原则，积极争取本地乡镇政府(街道办事处)的财力、物力的支持，不断改善办公用房建设，配置必要的交通、通讯、文印、档案管理等办公设施。

四、切实加强对司法所业务规范化建设的指导和监督

(20)各级司法行政机关要充分认识加强司法所业务规范化建设的必要性和重要性，切实把这项工作摆上议事日程，强化指导管理，加大监督力度，积极推进司法所业务规范化建设进程，不断提高司法所依法、全面、正确履行各项工作职能的能力和水平。

(21)普遍建立司法所的地区，司法行政机关应把指导管理工作重点转移到加强司法所业务规范化建设上来。按照本《意见》的规定和要求，对本地区司法所业务工作开展情况及存在问题进行一次认真调查分析，有针对性地研究制定本地区司法所业务规范化建设发展规划和实施意见。在贯彻实施中，应首先组织力量，下功夫抓好试点，总结经验，树立标杆，以点带面，逐步推开。

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2009年3月，经恩施市委批准在全市17个乡镇街道办事处设立检察联络室，开展规范化建设试点工作。几年来，规范化建设试点工作进展比较顺利，取得了一定的成效。恩施市乡镇检察联络室工作初步形成了以乡镇检察联络室为主体，与基层派出所、法庭、司法所综治办相互协调，直接服务“三农”的乡镇检察联络室工作模式。恩施市乡镇检察联络室共配备人员34人，其中，属于检察正式在编的检察人员17人，乡镇办人员17人。全部有固定办公场所，有常驻工作人员，市财政每年下拨工作经费10万元。

二、我市乡镇检察联络室运行中发挥的作用。

1、立足协查案件充分发挥了“前哨”作用

随着城镇化进程的加快，国家惠农资金、土地征用、资源开发项目和基础建设项目的增多，由此产生的土地征用费、补偿款等各项费用，多由农村基层组织人员负责管理发放，易滋生贪污、挪用等职务犯罪，严重影响农村稳定。

检察联络室工作开展以来，全力配合反贪局查办了一批农村基层组织人员侵害群众利益的职务犯罪案件，有力地维护了农村地区的经济建设和社会稳定。在维护农村社会稳定中的“前哨”作用充分显现出来。

2、立足犯罪预防充分发挥“屏障”作用

一些乡镇检察联络室在办案的同时，结合检察机关查办的案件，采取以案释法的形式开展职务犯罪预防活动，职务犯罪大幅下降，取得了突出的效果；针对发案单位管理上存在的漏洞积极发出检察建议，完善农村管理；对乡镇、农村重大工程项目，如土地开发征用拆迁补偿等，乡镇检察联络室提前介入，全程跟踪监督，提供有效司法保障；结合村干部职务犯罪的特点、规律进行调研，找出问题分析原因，提出防治对策，通过上法制课，推动职务犯罪预防工作，有效地发挥了检察联络室在预防农村职务犯罪中的屏障作用。

3、立足服务“三农”，发挥保障作用

检察联络室从服务大局出发，积极配合当地党委政府，不断在强化社会治安综合治理，服务“三农”发展上下工夫。结合“检察干警进万村”活动，开展法制进校园、结对帮扶活动，及时了解掌握社情民意，帮助协调解决遇到的困难和问题，取得了较好的社会效果。

三、当前检察室运行的法律依据

一是《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》。二是2009年初高检院《关于贯彻落实的实施意见》。三是高检院《2009-2012年基层人民检察院建设规划》，提出：“坚持工作重心下沉。把检察工作服务科学发展的阵地前移，深入街道、乡镇、社区，面对面倾听和解决人民群众的诉求，积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。”四是2010年10月11日，最高人民检察院印发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》。

四、现阶段检察室运行中存在的问题

1、法律依据欠缺。现有基层司法机构体系中，有关基层人民法庭、公安派出所的设置及其职能的法律依据比较明确，而派出检察联络室的依据就是高检院制定的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，而人民法院派出法庭和公安机关派出所的法律地位则分别由《人民法院组织法》和《公安派出所组织条例》确定。《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》作为高检院颁布的内部文件，其效力不及法律，不能与人民法院组织法和公安派出所组织条例相提并论，导致了派出检察联络室法律地位不明确、工作得不到有力的法律支持及尊重的尴尬。

2、工作职能刚性不足。首先是职权不够刚性。目前，检察联络室工作主要是以服务、宣传、接待、走访、职务犯罪预防为主，刚性内容不是很足。其次是工作职责不够规范。目前检察联络室中大多数在工作开展与预期相差较大，主要原因除定位存在问题，就是制度建设不到位。工作随意性较大，具体怎么做、做什么也没有明确规定，甚至是做或者不做的随意性也很大，缺乏硬性规范。

3、法律监督职能弱化。检察室作为检察院的一个组成部分，其职能定位理应以“强化法律监督，维护公平正义”为主线，以化解社会矛盾为目的，但实践中，由于职能设置的虚化，多数检察联络室主要从事一些法制宣传、参与综合治理、受理举报等一些“软任务”，缺少通过办案化解社会矛盾的“硬任务”，工作的主动性和独立性不强。

4、履职能力、手段不足。主要体现在收集、发现职务犯罪线索的能力和手段不够；对公安派出所、法庭的监督能力，主要是通过走访等发现线索，缺少其它的手段，要监督它总要知道它在干什么，那么怎么知道它在干什么，目前具体的监督的方式不明确。

五、关于检察室建设的设想

（一）机构设置及人员配备。调查发现在乡镇经济建设和社会发展中，检察机关在其中提供法律服务，强化法律监督，有效预防职务犯罪，设置乡镇检察室具有十分重要的现实意义。忽视在经济和社会发展中的预防工作，教训将十分深刻，如汶川在重建中忽视了职务犯罪的预防，在短短的几年建设中就有343名干部因职务犯罪被检察机关查处。

根据乡镇办的意见，结合现阶段检察室工作实际，建议：乡镇检察室的机构应为副科级单位，每个检察室设主任一名副主任一名，工作人员2-3名。

（二）职能定位。

1、收集职务犯罪案件线索。利用人民群众的信息优势，及时发现基层组织人员职务犯罪案件线索，特别是涉及土地征用、征地补偿，政府专项资金拨付，优抚、扶贫、移民、救济款物的管理等环节出现的职务犯罪案件线索，以及国家机关工作人员、、失职渎职给农民群众造成重大经济损失和侵犯人权造成严重后果的职务犯罪案件线索，配合反贪和反渎部门进行查处，让最为群众痛恨的农村行为无处可遁。

2、职务犯罪预防职能。赋予检察室职务犯罪预防职能。针对可能滋生犯罪的经济领域，协助政府部门提高对法律政策的把握能力，规范干部的行政行为，协助基层管理组织从制度上遏制腐败，积极推广、完善先进的农村经济管理模式。在刑事犯罪预防工作中，配合地方党委，整合各种资源，督促涉案单位和犯罪易发单位完善管理，从源头上遏制犯罪发生。建立有效而反应迅速的职务犯罪预防网络。

3、法律监督职能。加强对公安机关和人民法院派出机构执法活动的法律监督。对工作中发现的派出所、法庭执法不公正、不规范问题及时处理和纠正。对公安和人民法院工作人员涉嫌、贪赃枉法的，要依法及时介入调查。

篇（10）

（一）服务中心工作，确保政令畅通

1、重大决策督查有力。对中心卫生院、街道社区卫生服务中心、小超人奶牛场3个扩大内需项目开展督查，3个项目正按照序时进度要求强力推进。认真开展工程领域突出问题专项治理，对全区62个政府投资和使用国有资金的项目进行检查，对4个500万元以上的重点水利工程建设管理情况进行检查。驻点督查花岗、丁家庄市级保障性住房项目拆迁工作，下发督查简报22期，提出督办建议，有力推进了重点项目的建设。积极开展“三高两低”企业整治，列入我区第一批整治名单的35家“三高两低”企业已全部整治完毕，得到市督查组的好评。抓好迎接全国文明城市复查工作的督查，组成5个创建督查组，开展全方位监督检查。

2、依法行政执行有力。制定出台《区城市文明建设及长效管理工作问责暂行办法》，对全区近两年的征地拆迁、已完成征地审批手续的征地补偿安置项目进行检查，对发现问题要求限期整改。

3、效能建设推进有力。成立督查组，对全区10个街道和生命科技园、紫东国际创意园、金港科创中心、南大科技园4个园区平台的59个重大项目推进和落实情况开展效能监察，通过效能监察，摸清了现状和存在问题，为科学决策提供了有效依据。在全区深入开展以建立健全岗位责任、首问负责、限时办结、服务承诺等相关制度的效能建设活动。积极推进“百企走访”工作，对9家企业进行走访，共收集问题20个，现场协调解决问题1个，上报市里解决13个，6个问题交给相关部门解决，有力促进了机关工作效能的提升。选择建设、海博出租车公司等6家企业作为行政效能监测点，聘请6名行政效能特邀联络员，监督机关工作人员提升工作效率，提高服务质量。同时，向群众印发了1000张“效能纠风联系卡”，标注联系电话、电子信箱、地址及受理范围等内容，方便群众投诉。

（二）狠抓纠风治乱，维护群众利益

1、积极开展民主评议政风行风工作。制定下发了《区年民主评议政风行风工作意见》，重新聘请30名区政风行风监督员，并对30名青年志愿者进行调整和补充。今年来，共对20家部门和基层站所开展政风行风民主评议，召开20次行评大会，发放群众调查问卷1550份。7月底前，对公安、国土、环保等11个具有行政执法权的职能部门及其所属的39个基层站（所、队）和政务服务窗口进行民主评议，11家部门平均得分98.28分，基层站所均分91.9分，收到意见建议21条，均及时反馈相关部门整改解决。

2、举办政风行风热线直播节目。3月25日，在八卦洲二桥东服务区广场举办了“关注民生、走进”政风行风热线户外直播活动。区政府有关领导及12个部门负责人，围绕保障和改善民生，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，现场接受群众的咨询、投诉并进行解答。据统计，90分钟的直播中，现场群众咨询、建议和投诉17条，整场直播节目共接受群众咨询、建议和投诉150余条，取得了良好的社会反响。

3、推进纠正行业不正之风专项治理。围绕“看病难”正医风，改变过去基层社区卫生机构由区卫生局一家管理、经费主要由单位自筹的体制，初步形成区、街财政负责卫生经费保障投入、区卫生局负责业务人事管理的双重领导新体制。稳步实施国家基本药物制度，切实提升新型农村合作医疗保障水平。围绕“教育乱收费”严监督，在区教育局和学校设立举报箱，公布30部举报电话，建立了举报登记制度。春、秋两季全区免除义务教育阶段学生杂费共46135人次、约533万元，免除农村义务教育公办学校学生住宿费共650人、8万元，落实免除义务教育阶段学生课本费463万元。进一步完善了对困难家庭学生的帮扶，全区共救助了幼儿园136人、11万元，小学897人、7万元，初中576人、16万元，普通高中173人、14万元，合计9451人、945.1万元。围绕“惠民政策”抓清理，继续对种粮农民实行补贴，农资综合补贴和水稻直补两项合计发放800万元，惠及23000户，补贴资金全部实行“一折通发放”。

（三）严格教育监督，坚持惩防并举

1、廉政教育扎实有效。通过举办廉政教育报告会、领导干部廉政党课、观看反腐题材话剧和廉政动漫电教片、发送廉政短信等活动，教育广大党员干部增强勤政廉政意识。充分发挥中国金陵廉政文化教育馆和金陵廉政文化研究中心的品牌教育效应，接待学习人员3万多人，被市社科联授予首批社科普及基地。先后在街道百水家园、街道新合村社区组织开展2场社区廉政文艺演出，营造了“以廉为荣、以贪为耻”的浓厚社会风尚。积极整合报刊、电视、电台、网络等宣传媒体资源，大力报道全区反腐倡廉建设的最新成果和创新实践，截至目前，在各类报刊媒体刊载文章75篇，报送网评55篇，舆情信息10篇，取得了较好的宣传效果。

2、领导干部廉洁自律不断深化。全面更新电子廉政档案，将全区所有区管领导干部个人基本资料、经济责任审计、违纪查处等情况全部记录在案，并纳入市纪检监察系统综合办公平台的电子廉政档案管理系统进行管理。强化选人用人监管，对区事业单位人员招聘、街道和部门科级干部竞争上岗工作进行全程监督，对全区新提拔的35名区管副职干部进行任前廉政提醒。深入开展公务用车、严禁违规收送礼金礼券等专项治理工作，成立公务用车专项治理工作领导小组，制定《区党政机关公务用车问题专项治理工作实施方案》，所有车辆购置、更新申请全部予以冻结。

3、惩处腐败的高压态势进一步强化。坚持发挥举报案源主渠道作用，从群众举报关心的热点难点问题入手，积极查办重点领域和关键环节的违法违纪案件，保持惩治腐败的强劲势头。

（四）创新体制机制，深化源头治理