公共服务设施均等化汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇公共服务设施均等化范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

关键词 服务均等化 社区体育 学校体育 资源共享

随着社会的发展，人们的健康理念不断更新，健身需求的增加和体育设施资源供给严重不足的矛盾日益凸显。体育设施的匮乏是我国当前城市社区体育发展的瓶颈。而通过社区与学校体育设施资源共享则能够缓解这个矛盾，最大限度地解决体育资源匮乏的问题。实现社区体育与学校体育设施资源共享成为当前迫切需要解决的问题。体育公共服务均等化是指在某一行政区域内，无论身处何地、无论何种社会阶层的公众，都能享有大体相同的公共体育资源和公共体育服务。本文从服务均等化角度探讨社区与学校体育设施资源的共享模式，以期能够找出解决社区体育与学校体育设施资源共享的有效方法。

一、社区体育与学校体育设施资源共享的必要性

我国正处于加快城市社区体育发展的进程之中，社区体育设施、场地建设落后、数量紧缺的状况制约着社区体育的发展，同时，我们也发现学校体育设施在完成教学任务后的大部分时间处于闲置状态。据调查可知，我国拥有约54万所中小学校，共约3亿平方米的体育场地（不含室内健身活动场所），而学校体育设施每天使用的时间（用于学生上课）为7小时，寒暑假期及节假日85%的时间是关闭的，年使用不足200天，造成体育设施的大量闲置、使用率极低的现象。而日本学校体育设施的开放率为98.8%，学校体育设施的有效利用向社会开放是日本推动体育发展的一项重要举措，通过社区体育与学校体育设施资源共享，在短时间内解决了他国体育发展中的问题。对于我国社区与学校体育设施紧缺与闲置并存的状况来说，借鉴国外的成功经验，探索适合我国城市社区体育与学校体育设施资源共享模式是非常必要的。

二、社区体育与学校体育设施资源共享的可行性

学校的体育设施在体育教育的过程中由学校提供给学生使用，而社区的体育设施为满足社区居民的健身需求由社区提供给社区居民使用的。但是体育设施在学校和社区之间的供应和需求关系是有区别的，学校的体育设施在非教学时间处于闲置状态，供应是大于需求的；而社区体育设施则严重缺少。当社区体育设施的供应满足不了需求的时候，我们便开始寻求社区之外的其他部门――学校来补充，城市社区体育与学校体育设施资源共享的可行性不是由拥有体育设施的多少来决定的，而是我们在透过表层的现象的基础上，建立适当的理论基础来支撑。所以，城市社区体育与学校体育设施资源共享是可行性。

三、社区体育与学校体育设施资源共享中的资源配置制度

在计划经济的条件下，体育资源不能依据需求来决定供给，也不能依据消费来决定生产。随着我国社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨过程中，市场经济作为一种新型的资源配置手段，运用供需规律、价值规律、竞争规律等来配置资源。与此同时，体育资源的配置制度也要发生深刻的变革。从经济学的角度分析，这是必然的，但是体育资源的配置制度应经过怎样的变革才能符合新时期的要求，在这个变革的过程之中，需要怎样的理论支持值得深思。

四、社区与学校体育设施的归属

学校体育设施资源属于教育资源，由政府部门来配置，学校仅仅行使体育设施的管理权和使用权。社区体育设施资源一般属于社区居民所有，由政府体育部门配置。因此，学校、社区体育设施属于国有资产，只是目前所有权与管理、使用权分离，体育资源分属不同的部分，系统为不同的人群服务。

五、城市社区与学校体育设施资源共享的实施模式

（一）无偿共享的模式

无偿共享模式适于经济条件不发达的地区，从资料显示来看，我国西部及经济不发达地区多采用此种模式。此种共享模式的特点：首先，无偿开放的动力主要来自于政府对学校的明确要求；其次，学校向社会公众开放的各种体育场馆设施都是免费的；第三，此种模式对于共享的双方来说成本非常低，对体育设施的消耗也非常低；第四，学校在开放过程中所需要的经费，由地方政府以各种形式予以补贴；第五，无偿模式主要依靠共享的学校来管理共享活动，这样无疑会加大学校的管理负担。这种共享模式是目前共享模式中最简单的一种，政府对学校下达指令，学校便可以开放。此种模式便于在实施强制性变迁时快速达到共享，但是会造成很多地方不能因地制宜的实施共享。

（二）有偿与无偿相结合的共享模式

有偿与无偿相结合的共享模式是指学校一部分设施免费向社区开放，而另一些体育场馆在开放时则收取一定的费用。该模式有以下几个特点：首先，无偿开放的收费属于公益性收费，一般较低。价格由物价局、工商局等部门统一规定。其次，免费开放的学校体育设施，一般是比较简单，空间较大、容纳人多，且大都在室外。用于收费的设施都是条件较好的室内体育馆。再次，学校是共享的管理主体。第四，政府对学校场馆基本没有投入，或投入非常有限。用于开放的室内体育馆，维护成本包括照明、水电、物耗、管理人员报酬等，成本比较高，不收取一定使用费用就无法保证场馆开放的正常运行。第五，该模式与无偿模式相比较而言运行成本与管理成本较大。该模式最大优点是满足了不同居民的不同需求，居民可以根据自己的实际需求选择活动的项目和消费的方式，缺点是费用过高有可能在客观上把一部分居民拒绝在外。

（三）以承包公司为管理主体的共享模式

这种模式是典型的有偿模式，采用这种模式一般是在广州等试点的部分学校为典型代表。市场化运作模式特点：首先，在保证正常教学需要的前提下，在开放时段将所属体育场馆承包给有法人资质的专业公司进行经营管理。其次，学校与承包公司双方签订协议，对各自的权力、义务和责任进行约定。学校为承包公司提供体育场馆及相关设施，承包公司对开放工作进行市场化运作，承担日常的设施管理费用及人员开支，并向学校提交利润，一般这个费用会经由财政返回给学校。该模式的优点是：市场化运作可以规避教育部门在安全、财务等方面存在的风险，同时降低共享主体在设施共享中的资源投人；能使设施保证良好的运行状态和环境，这种专业化分工会提高学校体育设施的运营效率与效果，同时给学校带来一部分收人。这种模式一般易于推行，可以在较低层面的学校与承包公司展开，不需要牵涉太多上层管理组织。这种模式的缺点是：直接影响学生在课余时间的锻炼，可能导致非教学时间的学生需要交钱锻炼，会降低锻炼积极性。

六、结论

（一）随着人们生活水平的提高，对体育的需求出现迅猛发展的势头。稀少的体育资源与巨大的社会需求形成强烈的反差。

（二）我国城市社区与学校体育设施共享是解决目前城市社区体育与学校发展缺乏体育设施资源的一种有效途径。

（三）城市社区与学校体育场地设施共享模式的实践与理论尚未形成。

（四）城市社区与学校体育设施共享模式更加需要以更宽广的眼光研究本土问题。

（五）城市社区与学校体育设施共享模式构建必须在明晰运行机制中来建构。

（六）参照当前具有可借鉴意义的共享模式，建立具有可发展性的、与时俱进的城市社区与学校体育设施场地共享模式。

参考文献：

[1] 冯云廷.地区性资源共享机制的研究[J].天津社会科学.2006（3）：61-67.

[2] 杨金花.中小学体育设施向社会开放的实践与研究[J].中国西部科技.2006（13）：78-79.

篇（2）

1 引言

改革开放30年以来，我国城乡基本建立两套均质化的基本公共服务系统，而且城乡之间公共服务水平和设施布局差距不断拉大。在"统筹城乡发展"、"构建和谐社会"、"新型城镇化建设"的新要求下，如何真正实现公共服务设施均等化至关重要。

影响公共服务设施配套和布局的两大核心要素分别为规模效益和服务半径，规模效应即公共设施配置具备一定规模，便于提升服务质量；服务半径即公共设施空间布局合理，保证居民享受公共设施的便捷性。因此，解决城乡公共服务设施二元化问题，关键问题在于提高公共服务质量和公共服务设施的可达性和便捷性 。

2 概念阐述

2.1 公共教育设施

公共教育主要涉及学前教育、义务教育、高中阶段教育、高等教育（含成人教育）、职业教育、特殊教育6大方面。服务设施包括幼儿园、小学、初中、高中、高等学校（含成人学校）、职业技术学校、特殊学校7类教育设施。

2.2 均等化

"均等化"并非是完全的平均，而是指一个相对的概念。从地域的分布角度上来看，均等化应该是维持所有地区的基本公共服务水平不低于某个预定的基准水平，以保证居民基本的机会平等，而不会因其居住地的经济条件落后而受到不良影响。公共服务均等化并不意味均一化，其核心思想应该是"底线均等、标准适当"。底线均等即承认地区、城乡、人群差别，保障基本需求，享受基本公共服务水平大致相当。标准相当即尊重现状、经济、发展差别，选定适当标准，避免设施浪费并减轻财政压力。

3 公共教育发展趋势相适应

3.1 优质化发展趋势

公共教育逐步向素质教育、优质教育发展，严格控制小学、初中班额，逐步推行"小班化"教学。《广东省义务教育标准化学校标准》明确：小学和初级中学规模一般不少于6班、不超过36班，九年制学校不超过54班。小学班额不超过45人，初中班额不超过50人。《广东省教育厅关于规范化幼儿园的办园标准》明确幼儿园办园规模，城市地区和乡镇中心区幼儿园办园规模为6-15班，农村幼儿园办园规模为3-12班。同时规定平均班额为30人。

3.2 规模化发展趋势

教育设施布局方面，推行优势学校的集中布局在城镇中心区。通过完善校巴，增大城镇中心区优质学校资源的辐射半径。另外，提高农村地区幼儿园、学校的教育服务质量，扩大优质教育资源的覆盖面。

3.3 平等化发展趋势

公共教育资源、优质公办教育资源逐步覆盖外来人口，即外来人口与户籍人口享受公共教育资源的机会渐趋平等。如初中异地中考政策已实施，高中异地高考政策2014年全面实施，初中教育和高中教育将面向全区户籍人口和外来人口。外来工子女受教育权得到保障，保证教育资源公平。

4 公共教育设施均等化布局目标

4.1 公共设施均等化的阶段性动态目标

公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，经过一定的发展阶段，公共设施在不同区域才能实现合理布局，实现城乡统筹，城乡居民平等享受公共服务。公共服务均等化一般经过"底线基本均等"、"服务质量提升"、"优质服务全覆盖"三个阶段，每个阶段的具体目标、重点和表现是不同的，可分为三个阶段：

（1）"底线基本均等阶段"，是指城乡居民同等享受最基本、最底线的公共服务，特别保障农村地区基本覆盖必需的公共服务设施，满足最基本的教育、医疗、文体等基本需求。（2）"服务质量提升阶段"，是由实现量变到质变的过程，强调与城市化人口流动进程的有机互动，农村地区不仅具备合理的公共设施布局，同时，公共服务水平得到进一步提升。（3）"优质服务全覆盖阶段"，是公共服务均等化的最终目标，使城乡之间公共服务设施的类型、数量和服务水平基本一致，城乡布局足够的公共服务设施，公共服务水平全面提高，并实现城乡统一。

4.2 公共教育设施均等化目标

城乡公共教育设施均等化布局目标应包括"优质学位学校覆盖均等化"以及"农村地区学生享受优质教育设施便捷性"两方面。如果仅仅从改善乡村学生就学可达性的角度进行布局均等化考虑，那么随着乡村地区生源减少，其学校的规模、质量与效益都将受到极大的限制，违背了城乡统筹的目标。

公共教育设施布局均等化目标以各类学校步行、自行车或短途公交可达的就近服务半径为衡量标准：幼儿园就近服务半径宜为300-500米，小学就近服务半径宜为500-800米，初中、九年制学校就近服务半径宜为1000米，高中就近服务半径宜为1500米。在上述服务半径尚未覆盖的区域，主要通过校巴、长途公交、寄宿等方式，满足较长距离学生就读需求。

5 公共教育设施均等化布局原则

5.1 尽量保留现有设施，节约建设成本

规划应以保留现状大部分幼儿园、学校为主，撤销少部分不符合最少用地规模的幼儿园和学校。现状用地规模充足，生均用地面积过大，造成较大浪费的学校，建议通过扩建用地面积，增加学位数。对现状生均用地面积过小，达不到规范要求的幼儿园和学校，建议缩减学位数。

5.2 选取适宜的服务半径

公共教育设施规划服务半径应与规划区的发展现状、发展方向相结合，并考虑公共教育服务的发展趋势。规划应重点确定各类学校步行、自行车或短途公交可达的就近服务半径。幼儿园就近服务半径适宜为300-500米，小学就近服务半径适宜为500-800米，初中、九年制学校就近服务半径适宜为1000米。在上述服务半径尚未覆盖的区域，主要通过校巴、长途公交、寄宿等方式，满足较长距离学生就读需求。

5.3 衔接相关规划

公共教育设施布局规划应与城市总体规划、控制性详细规划相衔接。通过分析合理服务半径，根据用地需求量预测结果，细化落实位置合适的规划教育科研用地作为规划新建学校用地。由于总体规划深度尚未完全覆盖落实所有教育设施，而各个控规的编制设施配套往往缺乏统筹，导致部分教育设施配套重复，或者配套过多。规划应以需求预测结果为重要依据，按照"以需定供"的原则，合理确定各项教育设施的数量和分布。

6 结语

公共教育设施是基本公共服务设施的重要组成部分，探索公共教育设施的合理布局是当天城市规划研究的新课题。在中国城乡二元结构背景下，如何实现科学合理的公共教育设施"均等化布局"是一个需要进行深入实践探讨的过程。本文从空间布局的角度对"公共教育设施均等化布局"进行了一些探索性的尝试，但要最终实现公共教育设施均等化布局，使城乡居民享受平等的公共教育服务，更需要包括财政体制、优质服务资源流动等供给体制在内的全面、系统创新。

参考文献

[1] 张京祥、葛志兵、罗震东、孙姗姗.城乡基本公共服务设施布局均等化研究--以常州市教育设施为例.公共服务设施研究.2012年第36卷第2期.

[2] 罗震东、韦江绿、张京祥.城乡基本公共服务设施均等化发展的界定、特征与途径.现代城市研究.2011年7月.

篇（3）

关键词：居住社区；公共服务设施；公共服务均等化

Key words： residential community；public service facilities；equalization of public services

中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）34-0044-03

0 引言

公共服务设施的建设是促进民生、保障社会公平与稳定发展的重要基础，是广义社会保障的重要内容。党的十报告中首次提出“基本公共服务均等化”的要求，明确将实现基本公共服务均等化作为社会建设的重要目标。在十八届五中全会更是进一步提出要增加公共服务供给，提高公共服务共建能力和共享水平。国务院先后出台了关于体育、医疗、养老、社区建设等公共服务设施建设的指导意见，提出了各项设施的具体规模和建设要求，为城市公共服务设施配套建设明确了方向与标准。

沈阳市居住区公共服务设施配建管理中主要是依据《城市居住区规划设计规范》（GB 50180-93）及政府已出台社区公共服务用房、教育、养老等配建的要求，由多部门联合对住宅小区配套公共服务设施进行审批管理。但是面向实施操作中，由于标准设置精细化不够，实施配建中存在着建设不到位、管理移交难等问题。同时老城区土地资源有限成本高、要解决公共服务设施配建不足的问题、实现公共服务均等化，就要从居民的切实需求出发，科学合理安排公共服务设施配建。本文结合社区发放问卷和居民实地访谈，从规划管理实施还面临的困境出发，探讨沈阳市社区公共服务设配建的精细化管控方法。

1 社区公共服务设施使用与需求调研分析

调研选取沈阳市铁西区凌空街道、大东区大北2个街道、19个社区作为研究对象，涵盖了新建住宅区和老旧小区在服务设施配建的典型特征。按照国家有关配建要求内容，重点对社区户数、人口数、年龄结构、外来人口、社区内企事业单位基本情况，以及教育、医疗卫生、文化娱乐、体育、商业金融服务、养老服务、行政管理与社区服务设施、市政公用设施等社区公共服务设施配建情况进行详细调查。发放和回收《沈阳市居住区公共服务设施配套调查问卷》，调查居民对街道、社区级公共服务设施的配置类型、分级情况、配置规模及居民对各项设施的使用情况与满意程度。重点就沈阳市居住公共服务设施配置建设情况进行整理，与国家相关标准进行比对，找出存在的差距与问题，为下一步居住公共设施配建提供依据。

1.1 公共服务设施配建的投入分析

目前公共服务设施配建除幼儿园市场化办园外，多是以政府投入建设为主，普遍规模偏小。教育设施、社区管理与服务设施基本能够满足配置需求。文化体育、医疗卫生、社会福利、菜市场等配套设施与国家标准差距较大，特别是公益性的公共服务设施。开发商在开发建设侧重于住宅楼的开发和销售，公共设施配套滞后，且随意更改公共服务使用功能问题突出，安排在逼仄空间，造成建成后公共设施不能满足居民的使用要求。

老城区公共服务设施配建标准低、分布不均、供给不足，新城区公共服务设施使用效率不高。由于历史配建标准低，使得我市老城区配套的公共服务设施普遍缺乏，特别是政府投入建设的养老、医疗、文体设施更是严重不足，调查的19个社区仅有7个配置卫生服务站，达到最低150平方米的建筑规模的仅有3个；养老设施仅在街道层面设置了2个托老所，社区层面没有配建养老设施；文化活动室仅有7处，达到沈阳市文化活动室配建建筑规模300平方米标准的仅有1处（如图1所示）。新城区按照国家、省、市相关公共服务设施配套的规定，结合社区管理的需要进行相应的配套建设，受新城区住宅小区入住率偏低的影响，使得配建的公共服务设施使用效率不高，提供的公共用房政府有关部门没有及时接管，面向市场化的部分公共服务设施由于服务人群的数量不足，市场化参与配建意愿较低，使得配建的如幼儿园、托老所等设施存在闲置的问题。

1.2 公共服务设施配建与居民需求比较

医疗卫生设施：新改造住区医疗卫生设施明显大于老旧小区，中老年人和残疾人对社区医疗点的设立需求较为强烈，对现有设施服务质量满意度不高，建设标准低于国家规定。

文化体育设施：新改造居住区文体设施主要结合会所、园区集中绿地设置，老旧小区配套室内体育场馆严重不足，室外活动场地数量少面积小，现有文体设施建设规模低于国家规范规定。居民认为合理的户外体育场地应均匀分散到住区中不同地点。

行政管理设施：街道办事处、社区综合服务中心、综合服务站和派出所等行政办公机构设施用房基本健全，独立建设较多，但办公空间面积偏小，低于国家规范规定。社区公共用房规模严重不足。

老年服务设施：老年活动中心建设情况良莠不齐，老旧小区老年活动中心配置数量优于新改造住区，但普遍存在使用面积不足或管理不善、质量和服务水平较低的问题。养老机构设施、老年医疗、老年综合服务等设施严重匮乏。

商业服务设施：社区内由市场化配建运营的商业服务设施整体建设较好，但是菜市场配置总量还不足，大多数市场为街路市场，设施水平、卫生条件、经营管理较差，与居民生活需求不相适应，如图2所示。

2 社区公共服务设施规划管理面临的困境

2.1 规范与规划管理切合不足

2.1.1 规范指导规划管理

沈阳市目前执行的以现有的各类居住区配置公共服务设施标准均以人口对应相应的配套服务设施标准来设置，但实际规划管理中规划审批地块多为分批操作，模式化的配套指标与审批管理实际切合度不足。居住区配建要求与具体使用要求有一定距离，规划管理主要是根据相关规范对3000人左右的独立住宅地块进行无差异的模式化计算，得出对居住区配建的要求。对地块所在区位、人口构成、周边土地开发强度等整体性情况考虑不多，造成配建要求在规定上不够严格或严谨，配建指标与实际需求有时会出现偏差。同时，规范标准中关注规模指标，面向管理对具体的配建设施如幼儿园、文体活动设施各种配建的位置、朝向、楼层等内容没有明确的要求。需要面向规划审批管理的切实需要，将国家、省、市中相关居住社区层面公共服务设施配置与规划审批建设规模等信息关联，研究居住社区级各类公共服务设施的配建建设指标与住区规模对应关系，为规划审批提供明确的指标配置标准研究。

2.1.2 规范不适应新的发展形势

随着城乡经济社会快速发展和居民物质文化水平的提高，居住人口数量、结构、居住区位、不同公共服务设施投资建设体制的变化，以及居民对原有居住公共服务设施配建提出的新需求，已有的部分指标和基本服务功能建设无法适应新的形势。如新时期《国务院关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》明确指出下一步社区医疗与养老应实施联合设置，按照现有的社区卫生服务站以及日间照料中心的建设标准，分别建筑规模要达到150平方米和750平方米，联合设置将需要对部分功能进行重组和整合，对新形式下社区医养服务中心的建设标准进行研究。又如社区文化活动站与社区体育设施、老年活动中心等设施在多功能健身活动、娱乐、阅览、管理等功能设置的重叠，联合设置需要明确混合使用的公共服务设施的设置标准。目前沈阳市也适时的提出了“一厅一校两站四室”模式下的社区用房建设标准，但总体上对比国家相应功能要求指标偏低，需要对社区混合设置的公共服务设施基本功能配建标准和共建模式进行研究。

2.2 规划要求与行业管理不协调统一

近年来，国家、辽宁省、沈阳市分别出台了关于养老、体育、社区综合管理、医疗等公共服务设施的配建标准，各类标准存在不一致和相互交叉等现象。如社区层面的养老服务设施界定和规模标准不一致，名称就有托老所、养老服务中心、日间照料中心、老年活动中心、老年服务站、居家养老设施、社会养老设施等多种，对于基本涵盖功能和主要服务的老人类型标准、人均配建指标等缺乏统一，可执行操作性不具体。亟待政府统一各类公共服务设施基本职能，将同一类设施按照国家标准名称归类，统一称谓，并在此基础上形成统一标准，明确配建强制性内容和具体控制。

同时又由于居住区配建涉及多个管理部门，管理过程中由行业主管部门按照相应的行业规范进行管理，规划管理难以做到完全与行业主管部门协调一致，管不全和管的宽的情况同时存在，如社区卫生服务、垃圾转运站、警务室等配建设施都需行业主管部门依据实际需求确定。

2.3 精细化管理制度有待完善

由于目前沈阳市缺少统一的公共服务设施配建的实施细则，规划项目建筑审批成为配建相关居住公共服务设施的重要手段。但在配建标准不明确，各部门权益不明晰的前提下，很难落实国家、省、市的相关配建要求。同时公共服务设施建设和管理的主体主要是政府部门，住宅小区配套的社区管理服务设施基本上都能按照管理范畴移交政府管理，而对于社区文化、体育、医疗等需要政府接管的服务设施在建设和接管上相对滞后。幼儿园、养老等有半经营性质的公共服务设施，过度依赖市场的投入，稳定性存在一定的风险。

新时期公共服务设施投资建设体制的变化，市场参与公共服务设施建设类型也逐渐增多，改变了原有的由政府投入为主的单一形式，如在幼儿园、养老、社区体育等服务设施社会资本参与和注入，减轻了政府的财政负担。但是却缺少对各类公共服务设施政府和市场合理投入比例策略的研究，特别是大量由开发商配建的公共服务设施，在投资主体、建设监管、设施移交、产权归属等方面的实施细则要求不明确，造成公共服务设施建设后续接管使用一些诸多问题。

3 面向精细化管理的社区公共服务社区配建对策

3.1 出台居住公共服务设施配建管理规定

建议沈阳应加快公共服务设施实施的制度建设，由政府牵头出台新建扩建改建居住区公共服务设施的配建管理规定，明确居住区公共服务设施配套实施部门职责，以及规划、建设、移交、登记和使用管理等实施管理等要求，保障基本公共服务设施建设空间得以不折不扣地实现。协调相关的行业主管部门，使行业主管部门从被动的接收使用，转化为在建设前提前介入，结合规划规范要求与行业规范要求，对居住区配建管理的范围和深度做出明确的规定，制定统一、明确的居住区公共配建标准、管理主体。

3.2 完善居住公共服务设施配建标准

按照国家相关居住公共服务设施建设标准的规定，结合沈阳的实际情况，建立各类公共服务设施明确配置要求和建设标准。针对规划管理需要重点补充完善内容：一是要补充完善居住人口在3000人左右的住宅小区配套公共服务设施建设标准的内容；二是要结合新形势对混合设置的居住公共服务设施建设标准给予明确规定；三是要考虑新老城区建设标准的差异化，城市建成区范围内应深入研究新建改建居住项目周边配套设施的实际情况，按照查漏补缺的原则核算配套设施，在指标允许的幅度内灵活运用、因地制宜、科学规划，新城区居住项目应严格按照标准，适度超前做好社区公共服务设施规划和建设。建议协调行业主管部门统一配建标准，明确管理、使用主体。

3.3 统筹社区公共服务设施配套体系

加强对居住公共服务设施建设统筹，建议应按照社区合理服务范围，研究社区公共服务设施配建内容和建设模式，考虑新老城区建设标准的差异化，保障性居住社区可适当减低建设标准要求。城市建成区范围内应深入研究新建改建居住项目周边配套设施的实际情况，按照查漏补缺的原则核算配套设施，在指标允许的幅度内灵活运用、因地制宜、科学规划，老旧小区重点锅炉房、厂房、办公楼等设施改造，灵活采用回收、租用、购买等方式补充公共用房。积极鼓励政府向教育、医疗卫生、文化体育、养老服务等基本公共服务领域购买社会化服务，通过市场发挥机制作用来进行补充公共服务需求。将并将研究内容结合控制性详细规划落实到街区控制图则，实现对城市基础公共服务设施均等化的统筹安排。

3.4 政府引导与市场化运作协同推进

建议以政府为主导，及时统计和掌握居住项目建设、人口动态和公共服务设施配置的整体情况，制定实施计划。要认真研究不同层级不同类别居住公共服务设施建设和运行规律，分类确定市场化可参与投入的居住公共服务设施项目，明确投资主体，提高建设质量和运营管理效率。建议新建居住公共服务设施除了按照条件约定实施，产权移交给政府有关部门的外，对于不需移交产权的公共设施按照“谁投资建设谁所有”进行操作，如社区养老设施、体育设施等。鼓励多种方式资金投入，积极引导社会资本参与居住公共服务设施的投资、建设和运营管理。

4 结论

本文以实现社区公共服务均等化需要为目标，对沈阳市社区公共服务设施现状情况和需求进行调研分析，得出规范与管理衔接不够，精细化管理制度不健全等多方面造成社区公共管理设施配置的滞后和不足。要逐步实现沈阳社区公共服务均等化，就要完善和细化公共服务设施配建标准和实施细则，从空间上统筹安排公共服务设施和控制管理，积极探索多渠道的投资建设方式，全社会协同推进公共服务建设和管理的均等化。

参考文献：

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关键词 ：基本公共服务均等化改革铜陵市

从2014 年3 月公布的《国家新型城镇化规划(2014-2020 年)》中看，新型城镇化是有丰富内涵的内生城镇化，不同于以往片面的城镇人口增长和面积扩张，是强调以人为本、公平共享的城镇化。推动基本公共服务均等化是真正实现人的城镇化的保障。本文从新型城镇化视角来探析铜陵市基本公共服务均等化改革的实现路径，努力为全国中小资源型城市加快基本公共服务均等化改革提供可参考的实践经验。

1 铜陵市基本公共服务均等化改革现状

近年来，在新型城镇化背景下，铜陵以基本公共服务均等化为目标，通过一系列的政策安排和实施，取得了显著的社会效益。

1.1 推进城乡一体化发展随着铜陵市2008 年成为安徽省城乡一体化综合改革配套试验区以来，城乡一体化工作力度明显加强。铜陵市按照以工促农、以城带乡、城乡统筹的原则，建立健全城乡一体、协调发展的体制机制，坚持城乡发展一体化规划、城乡基础设施建设一体化推进、城乡产业一体化布局、城乡基本公共服务均等化发展，加快铜陵市新型城镇化的建设步伐。

铜陵市稳步推进城乡基础设施“三延伸两覆盖两集中”的战略，即交通、供水和供气延伸至中心村，供电和电信覆盖到各个自然村，污水和垃圾集中处理，初步形成了城乡共建、城乡联网、城乡共享的基础设施网络[1]。在新型城镇化背景下，铜陵为加快推进基本公共服务均等化步伐，还把城市的建设理念移植到乡村，在“全域铜陵”的大视野下，推动农村的各项基础设施建设，农村城镇化日益凸显。在城乡一体化空间布局上，铜陵以打造精致大气之城为目标，统筹城乡发展规划为主线，构筑“一代两翼，城镇两级”的发展脉络。努力通过城乡一体化发展来带动基本公共服务均等化的实现。

1.2 深化户籍制度改革为建立新型户籍管理制度，促进人口合理有序流动，推动农村富余劳动力有序向城镇转移，促进基本公共服务均等化。2011 年11 月23 日，铜陵市举行流动人口居住证首发仪式，这也意味着铜陵正式启动户籍制度改革。然而，发放居住证只是铜陵户籍制度改革的开始，其改革的重头戏是破除城乡二元结构，全面推行城乡一元化户籍登记管理，对全市户籍人口取消传统的农业户口和非农业户口的性质划分，统称为“铜陵市居民”。建立一元化户籍管理可以有效缩小城乡差距，促使城乡之间的生产要素流动更为自由方便，推动医疗、教育、就业和社会保障等基本公共服务均等化发展。

1.3 创新公共服务的提供方式推行政府向社会力量

购买服务是创新公共服务供给方式的重要思路。近年来，铜陵市不断增加政府购买公共服务项目，完善政府基本公共服务均等化的提供方式，让各群体共享幸福生活。从2007 年开始，铜陵市政府就率先在全省实施了为困难老人购买居家养老服务项目这一民生工程，到目前为止铜陵市已经有1000 名困难老人享受到这一服务，政府每年都要为此支付近400 万元的服务费。2012 年，铜陵市积极谋划市级养老服务信息平台建设，信息平台以“12349”电话热线和“一键通”老人机为纽带，建立“安全、便捷”的养老服务呼叫救助体系。居家养老、养老服务信息平台建设等只是铜陵市在政府购买公共服务工作中的一个缩影。2014年铜陵市在全省率先同步编制政府购买社会服务预算。纳入购买服务预算项目共32 个，涉及购买主体22 个，购买资金总额达7300 多万元[2]。涵盖就业技能培训、基本公共卫生服务、居家养老服务、民生保险、贫困残疾儿童抢救性康复服务等多项省、市基本公共服务民生工程。

2 铜陵市基本公共服务均等化改革存在的问题

在基本公共服务均等化改革进程中，铜陵市做的相对较好，在某些方面走在了全省、乃至全国的前列。但在推动以人为中心的新型城镇化背景下，特别是城乡居民对基本公共服务的均等需求相比，仍有一定的差距。

2.1 基本公共服务有效供给仍然不足近年来，随着铜陵市服务型政府意识的不断增强和服务能力的显著提高，对基本公共服务均等化越来越重视。但由于历史欠账太多，基本公共服务投入仍相对不足。财政支出中用于基本公共服务的比重仍然偏低。2013 年，铜陵市全年实现生产总值680.6 亿元，全年财政收入130.1 亿元，增长2.2%。全年财政支出100.6 亿元，增长4.4%。全年民生类支出增长6.1%[3]。虽然每年财政投入基本公共服务的总量和比重都有了很大的增长，但与其他发达国家和地区相比，对基本公共服务投入的比重就明显偏低，基本公共服务供给和需求之间的矛盾加大。另外，由于铜陵地处丘陵地带，在一些乡村地区，居民处所地零零星星、高度分散，尤其是偏僻的远郊农村，基本公共服务供给成本较高，这也大大增加了实现基本公共服务均等化的难度。

2.2 基本公共服务供给缺乏顶层设计铜陵市目前尚未给出基本公共服务均等化的顶层设计架构，在实施过程中，各政府职能部门没有统一筹划，各项基本公共服务均为“单兵推进”，的政策权威性不足，这反而增加了改革的成本和难度。此外，铜陵市的基本公共服务布局也不尽合理。主城区基本公共服务设施相对完善，但在某些新建城区，如西湖新区、东部、南部城区等，相应的基本公共服务设施却未能及时跟进。

2.3 基本公共服务人员缺失严重是否拥有一支训练有素的基本公共服务人员队伍，是直接影响基本公共服务质量的关键。但是建立在长江边的小城市，铜陵对优质公共服务型人才的吸附力有限，对基本公共服务人才的配备不够。目前，城区的优质基本公共服务人员较为集中，农村、基层社区服务人才则较为欠缺。教育、文化、卫生等高技术专业服务人员出现大规模“净流出”现象。同时，由于基层公共服务机构实行人员聘用制，工资福利待遇难保障，使得公共服务人才队伍缺乏稳定性，这也直接影响到基本公共服务质量的整体提升。

3 铜陵市完善基本公共服务均等化改革的路径

3.1 提高政府基本公共服务供给能力各级地方政府

必须加大对基本公共服务的财政投入力度，逐步改革并建立起财权和事权相对等的公共财政体制。完善财政对基本公共服务的转移支付制度，优化转移支付结构，逐步提高一般性转移支付的比重，增加对基层政府的转移支付力度，形成规范、合理和可持续的公共投入机制及其投入水平的正常增长机制。

3.2 构建多元化的基本公共服务供给模式在基本公共服务的供给过程中，要逐步形成政府主导、市场和社会共同参与的多元化提供模式。积极引导社会各界转变基本公共服务只有依靠政府来提供的观念，重视和培育与社会组织的合作伙伴关系，采取市场化的运作方式鼓励和引导社会资本进入基本公共服务领域，营造一种公平竞争的环境，打破垄断，提高基本公共服务的质量和水平。

3.3 强化对基本公共服务的整体设计在打造以基本

公共服务均等化为保障来促进新型城镇化发展的过程中，需要政府整体筹划，统一制度安排，无差别地提供覆盖所有人群的、均等化的基本公共服务。随着铜陵实施城乡一体化的户籍制度改革，在实现新型城镇化的过程中，更有利于构建以基本公共服务均等化为导向的社会政策体系。加快建立城乡统一的社会保障制度，全面推进城乡统一的最低生活保障制度，完善统一的城乡居民医疗保障制度。建立城乡一体化的义务教育制度，让所有的适龄儿童享有平等的受教育资源，促进铜陵义务教育的进一步优质均等发展。

3.4 建设一支高素质的基本公共服务人员队伍推进基本公共服务均等化是实现新型城镇化的关键举措。在以基本公共服务均等化来推动新型城镇化的过程中，必须打造一支专业化的基本公共服务人员队伍，形成又好又快推进新型城镇化的人才支撑力量。

为应对社会大众对基本公共服务多样化需求的喷井式增长，以及对基本公共服务水平期望标准的提高，要建设一支服务质量好、业务能力强的基层公共服务人员队伍。为此，铜陵市要未雨绸缪，应当提前对基本公共服务的人员需求进行准确合理的预测，分门别类地制定相应的基本公共服务人员培养规划，建立基本公共服务人才的保障和激励制度，构建规范化的基本公共服务人员业绩评价机制，增强舆论宣传，营造一种全社会都尊重基本公共服务人员的良好氛围。

参考文献：

[1“] 全域铜陵”幸福城乡居民[N]，经济日报，2012-2-17.

[2]陈炜，我市能购尽购推进政府向社会力量购买服务[N]，铜陵日报，2014-4-16.

篇（5）

一、我国城乡基本公共服务分配的现状与问题

长期以来，我国在城乡之间分别实行两套公共服务供给制度，城市居民可以享受包括基础教育、社会保障、公共卫生医疗等为数众多的公共服务，而广大农民却没有享受应有的“国民待遇”。城市偏向型的公共服务供给制度造成财政资金在城乡间投向的非均衡性。

二、城乡基本公共服务均等化的理论基础

公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的，最终大致均等的公共物品和公共服务。在统一的市场环境下，不能因纳税人身处的地区不同而受到政府不同等的“待遇”，否则将会使得生产要素向“待遇”更高的地区流动，从而扭曲资源配置的效果。

三、我国城乡公共服务均等化的界定

（一）实现城乡公共服务均等化是政府的职能范围

公共服务的特点决定了提供公共服务是政府的重要职能。我国正处于由 “经济建设型”政府逐渐向“公共服务型”政府转型的阶段，公共服务型政府的职能就是提供满足社会公共需要的公共服务。随着我国经济社会的转型，城乡差距严重，城乡公共服务非均等的矛盾日益突出。城乡公共服务非均等的现状在很大程度上是由政府制度的城市偏向造成的。因此，实现城乡公共服务均等化是政府职能转变着力要解决的问题。

（二）实现城乡公共服务均等化要以农村为重点

实现城乡公共服务均等化是使原有的城市居民分享型的公共服务体制转向城乡居民共享型的公共服务体制。城乡居民长期以来存在社会地位上的差异和社会资源分配方面的不平等，农村公共服务水平远远低于城市。因此，只能再采用不均等的政策安排来实现均等化的目标，即增加农村公共服务的供给，提高农村公共服务水平，使公共资源对农村居民进行倾斜配置和优先扶持，为其提供机会和利益补偿。

（三）实现城乡公共服务均等化具有相对性

首先，“均等化”不是平均化。城乡公共服务均等化是使城乡居民享受公共服务的权利平等，都能享受与国家社会经济发展水平相适应的公共服务。其次，城乡公共服务均等化应表现为在城乡共需型公共服务方面实行均等供给，而在城乡差异型公共服务方面实行差异性供给。最后，城乡公共服务均等化应当改变政府在公共服务中绝对权威的模式，以城乡居民的需求为导向，实现“以人为本”。

（四）实现城乡公共服务的均等化是一个长期的动态的过程

按照马斯洛的需求层次理论，城乡公共服务的均等化应是梯次结构的，不同阶段要有不同的均等化目标。首先，应实现底线公共服务的城乡均等化供给，即保障居民个人基本生活和发展权利所必不可少的公共服务，维护人的尊严和促进社会合作的基础性公共品，主要包括就业、公共安全、基础教育、基础医疗、社会保障等。其次，逐步实现基本公共服务的均等化，即向全体居民均等提供的、满足社会成员基本需求的基础性公共服务，包括公共文化体育、公共交通、公共通信、公用设施等。最后，增加城乡非基本公共服务的供给，提高整体国民的福利水平。

四、我国城乡公共服务均等化的实现路径

（一）提高政府公共服务能力和水平

为全体社会成员提供基本的、必要的公共服务保障，是任何一个政府义不容辞的责任。农村公共服务是各级政府共同承担的责任，政府要以解决城乡基本公共服务体制中现存的问题作为突破口，以实现基本公共服务均等化为目标，以政府自觉为源动力，进一步强化公共服务职责的自觉性，增强公共服务能力。

（二）完善公共财政体制和转移支付制度

为广大农民提供基本而有保障的公共产品和服务是政府应尽的职责，这一特性决定了在推进城乡公共服务均等化过程中，主渠道还是公共财政投入。因此，必须深化财政体制改革，建立健全城乡统一税制的公共财政体制，调整国民收入分配格局和财政支出结构，把更多的财政资金投向农村公共服务领域，满足农民对公共产品的需求。

（三）完善基本公共服务决策参与机制

公共服务是通过公共政策来实现的，公共政策应该具有其自身的价值观。政府对基本公共服务设施的建造、公共政策的选择制定等，都必须进行科学的论证、民主的参与和长远的统筹。因此，必须完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全决策规则和程序，让公民的利益诉求得到充分及时的表达，以使基本公共服务项目更加科学，更加有生命力。

（四）改变城乡二元公共服务结构

目前，我国城乡二元分治违反了公平、公正的原则，并由此引发和激化了许多社会矛盾。因此，我们必须改变城乡二元公共服务结构，建立城乡统一的公共服务制度。户籍制度是制约我国二元经济结构转化的一大障碍，取消户籍制度是彻底消除城乡二元结构的落脚点。

参考文献：

［1］王伟同.城市化进程与城乡基本公共服务均等化［J］.Finance & Trade Economics，2009.2.

篇（6）

中图分类号：G80-051 文献标识码：A文章编号：1006-2076（2017）02-0022-05

Abstract：Using the research methods of literature， interviews and mathematical statistics， this paper conducted a survey of basic public sports service equalization situation in Shenzhen. The results show that there is non-equalization and even institutional deficiency among the 6 municipal administrative districts in Shenzhen in three aspects： public sports facilities， social sports instructors and sports social organizations. This article puts forward 4 measures： improving the basic public sports infrastructure network and promoting balanced development of the 6 districts； perfecting social sports instructor system and promoting the instructor team construction； developing sports social organizations and making diversified public sports service supply； improving the evaluation system and establishing administrative accountability mechanism.

Key words：basic public sports service； equalization； present situation； measures； Shenzhen

2012年7月11日，国务院出台了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确提出基本公共体育服务属于国家基本公共服务范围。其目的就是要彰显社会公平正义，使改革成果真正普惠于大众百姓，让全体公民都能够机会均等地享有基本体育权利。早在2009年，广东在全国就率先颁布实施《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020）》，划了“基本形成完善的现代化公共体育服务体系，城乡公共体育服务均等化总体实现”的建设目标。作为经济特区的深圳更应该起到“率先性”和“模范性”的作用。通过对深圳基本公共体育服务均等化现状进行实证调查，分析非均等化的成因，并据此提出推进深圳基本公共体育服务均等化的措施，旨在为深圳基本公共体育服务均等化建设提供参考，并为全国其他省市推进基本公共体育服务均等化提供借鉴。

1 深圳基本公共体育服务均等化现状

深圳是计划单列市，全国四大一线城市之一，是中国第一个经济特区，曾创造了举世瞩目的“深圳速度”。深圳市共设6个市辖行政区，即福田区、罗湖区、南山区、盐田区、宝安区、龙岗区；4个功能区，即光明新区（隶属宝安行政区）、龙华新区（隶属宝安行政区）、坪山新区（隶属龙岗行政区）、大鹏新区（隶属龙岗行政区）。下辖51个街道、622个社区。2010年7月1日起，深圳经济特区范围延伸到全市[1]。深圳是个典型的移民城市，从而也成为全国最特殊的人口结构，户籍人口仅占总人口的四分之一左右。2015年深圳市常住人口是1 137.89万人，其中户籍人口为354.99万人，占常住人口比重31.2%。占绝大多数的常住非户籍人群为深圳市的发展做出了巨大贡献，所以，在推进深圳市基本公共体育服务均等化时应把他们纳入其中，否则就违背了社会公平原则。

30多年来，深圳就一直保持着良好的发展势头。从深圳市统计局公布的数据来看，“十五”期间，深圳GDP年均增幅为16.3%，“十一五”期间为13.2%。从每年的数据来看，都是在上年的基础上有千亿元的突破。并且，2011年国民生产总值就突破1万亿大关，正式迈入“万亿元城市俱乐部”，名列第四位。2015年，经过初步核算，全市国民生产总值17 502.99亿元，比上年增长8.9%。人均生产总值157 985，增长5.2%，按2015年平均汇率折算为25 365美元[2]。深圳市各区GDP差异明显（见表1），宝安区最高，为4 947.17亿元，盐田区最低，为487.23亿元，前者是后者的10倍多；从人均GDP比较显示，南山区排第一（287 684元），宝安与龙岗两区却分别位列倒数第一（100 839元）和第二（132 429元），不论是GDP还是人均GDP，各区差异非常显著。改善民生，推进基本公共体育服务均等化，促进人的全面发展，必须建立在经济发展的基础上，深圳市各区经济发展的不平衡，将影响各区对公共体育服务的供给和投入。

1.1 公共体育场地设施基本情况

公共体育场地设施是人们参加体育锻炼的根本保证，是推进基本公共体育服务均等化的最基本条件。根据来自深圳市第六次体育场地普查数据的整理显示（表2），深圳市目前共有公共体育场地设施数为13 027个，每万人拥有体育场地11.45个，低于全国的12.46个（数据来源于全国第六次体育场地普查）；总面积达2 067.54万平方米，人均面积为1.82平方米，高于全国的1.46平方米（数据来源于全国第六次体育场地普查）。从每万人拥有体育场地数和人均体育场地面积比较，深圳与全国平均水平相比，并不占优势，而且各区间发展不平衡，如人均场地面积，盐田区（7.94平方米）是罗湖区（0.77平方米）的10倍多。

1.2 社会体育指导员基本情况

来自深圳市文体旅游局的最新数据显示，2015年深圳市共有社会体育指导员17 292人，每万人拥有体育指导员15.20人。《深圳市体育发展“十二五”规划》的目标是每万人拥有社会体育指导员人数达到13人，该目标深圳已提前完成[3]。各区体育指导员情况分布如下（表3），在总数上，宝安第一，为7 298人，盐田最少，为388人；每万人拥有体育指导员数量，龙岗第一，为17.69人，福田最少，为11.94人；每万人拥有体育指导员数量，福田、罗湖和宝安三区低于全市的平均数15.20人。

1.3 体育社会组织基本情况

来自深圳市各区民政局的数据整理显示，深圳市共有市、区两级体育社会组织340家（不含体育基金会和备案制体育社会组织），其中市级体育社会组织为108家，区级体育社会组织232家，每万人拥有体育社会组织0.30家。从各区拥有区级体育社会组织情况看（不包括市级体育社会组织），龙岗区最多，为99家，盐田最少，只有7家；从每万人所拥有的体育社会组织数量显示，龙岗区依然排在首位，为0.39家，宝安区最少，每万人仅拥有0.08家体育社会组织（表4）。

1.4 制度体系情况

截至目前，深圳特区政府出台跟体育服务相关的政策法规主要有：《深圳市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011年1月19日），《深圳市体育发展“十二五”规划》（2012年01月18日），《深圳市基层公共文体设施规划和建设标准指导意见》（2012年08月02日），《深圳经济特区促进全民健身条例》（2014年12月03日）等。以上各法规文件中，仅《深圳市体育发展“十二五”规划》中对全民健身服务体系建设提出了相关具体目标，但并没有对“均等化”做出制度要求。深圳目前还没有一部专门系统的基本公共（体育）服务均等化方面的政策法规出台。

2 深圳基本公共体育服务均等化存在的问题

2.1 基本公共体育服务基础设施整体投入不足，与经济增长规模不符

当前，我国基本公共体育服务面临的主要矛盾是体育需求不断增长和公共体育资源短缺之间的矛盾，这从根本上来说是政府对基本公共体育服务投入水平不高和投入结构不合理造成的。从表5发现，深圳近年来对基本公共体育服务基础设施的投入呈逐年下降趋势， 2010年深圳对文化、体育和娱乐业固定资产投资额为53.65亿元，此后，基本是逐年下降，到了2014年只有13.54亿元，2015年稍微有所增长，为18.11亿元。并且从2010-2015年六年来深圳与全国对文化、体育和娱乐业固定资产投资额占GDP的比重比较来看，也均低于全国水平，这与深圳逐年攀升的经济实力极不相称，更应该引起政府部门深思与重视。

各区经济发展的差异性，也导致了对基本公共体育服务投入的不均等。从已有官方最新数据显示（注：2015年统计稻莨俜缴形垂布），2014年各区GDP总量与各区对文化、体育和娱乐业固定资产投资额的比较发现（表6），宝安、南山两区GDP排在前列，其对文化、体育和娱乐业固定资产投资额也排在前两位，而盐田和罗湖两区GDP位于后两位，其对文化、体育和娱乐业固定资产投资额也排在后两位。说明各区GDP与对文化、体育和娱乐业固定资产投资额的多少呈正相关的。另外，深圳市体育场馆基本都集中在各区的中心区域，大多数“二线关”外距离中心区较远的街道（注：“二线关”内是指福田、罗湖、南山以及盐田四个区，“二线关”外包括龙岗和宝安两个大区），基层体育场地设施相对较为匮乏，如龙岗区大鹏、南澳以及宝安区的公明、松岗等街道。虽然2010年7月1日起，深圳经济特区范围延伸到全市，但是“二线关” 内与“二线关” 外偏远地区一直处于长期的二元化管理状态，在经济发展、市政规划、公共服务基础设施建设以及人均可支配收入等方面仍存在较大的差距，这也造成深圳在公共服务设施空间配置方面的二元化格局。

2.2 社会体育指导员制度体系不健全，导致其队伍发展不均衡

目前，在社会体育指导员制度方面，仅有深圳社会体育指导员协会制订并于2015年6月的《深圳市社会体育指导员培训实施办法（试行）》，因是非政府组织行为，并没有刚性要求，各区重视程度也不尽相同。深圳全市每万人拥有15.20个社会体育指导员，虽然已经完成了“十二五”期间全市每万人拥有13名以上社会体育指导员的发展目标，但从表3可以看出，由于体育指导员制度体系不健全，各区体育社会指导员的发展存在一定的区域差别，尤其是福田区，每万人拥有社会体育指导员数量在各区中最少，仅有11.94个，这与福田区作为市委、市政府所在地以及深圳市重点开发和建设的中心城区地位很不相称。

2.3 体育社会组织发展数量偏少，各区差异非常显著

从各区每万人所拥有的区级体育社会组织数量表明（表4），深圳市各区体育社会组织发展很不均衡，最多的龙岗区几乎是最少的宝安区的5倍。全民健身运动需求的快速增长，以及社区体育服务建设的全面兴起，将进一步推动体育社会组织成为基本公共体育服务建设的中坚力量。根据国家民政部2015年社会服务发展统计公报的数据显示，我国体育社会组织总数为3.7万家，平均每万人拥有0.27家（按照2015年我国人口137 462万人计算），而作为特区的深圳，全市平均每万人仅拥有0.30家，仅比全国平均多出了0.03家，而且，其中的宝安、罗湖、福田三区平均每万人仅分别是0.08、0.13、0.20家，尤其是宝安区不到全国的三分之一。深圳市今后不仅需要加大对体育社会组织培育和发展的整体力度，与其同时，还要注重各区体育社会组织均衡发展，缩小各区之间的非均等差距。

2.4 政策法规不够健全，均等化标准缺失

与教育、医疗卫生、文化等基本公共服务相比，各级政府对基本公共体育服务的推进相对滞后，配套的政策法规还不够健全。国家层面有《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，省级层面有《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》，而深圳并没有出台具体的基本公共（体育）服务方面的法规性文件与此对接。在深圳市已有的体育方面的法规性文件中，并没有关于基本公共体育服务方面的具体条款，而且，深圳市政府体育职能部门也没有详细的基本公共体育服务均等化标准出台。因缺乏统一规划的硬性要求，更没有一个较为具体的均等化标准，导致各级政府职能部门在对公共体育服务方面的投入自主性也就较大，难免出现非均等现象。

3 深圳基本公共体育服务均等化的推进措施

3.1 完善基本公共体育基础设施网络，促进各区协调均衡发展

首先，深圳市各级政府应加大对基本公共体育服务领域的财政投入，使基本公共体育服务均等化程度与其经济发展水平相适应，结合考虑各区在人口、经济、财力等多方面的差异，确定政府在基本公共体育服务领域的财政投入并建立稳定的投入保障机制。其次，尝试横向转移模式和对口体育服务支援，缩小各区间的非均等化差距，尤其是“二线关” 内和“二线关” 外偏远区域的差距。一方面，在财政投入上应加大横向转移支付，更多的向关外倾斜，加大对“二线关” 外的财政投入；另一方面，要对“二线关” 外各区进行对口体育服务支援，如在体育设施建设、体育人才培养、体育产业开发、体育文化活动等方面多渠道、多形式进行，做到优势互补、利益共享。[4]

需要指出的一点在于，深圳市基本公共服务均等化的具体内涵和全国大部分地区是存在一定区别的。从全国角度提出的基本公共服务均等化的基本内容主要是进行“城乡基本公共服务均等化，就是把城乡作为一个整体来考虑，加强公共财政对乡镇基础设施建设和社会事业发展投入的力度，形成城乡经济社会发展一体化格局”。但是深圳在建制上已经是一个没有乡村的城市，所以其基本公共服务均等化的任务主要是解决区域之间和人群之间的均等问题，而不是一般所说的城乡均等化[5]。要实现深圳基本公共体育服务均等化的目标，需要解决的首要问题就是尽快实现特区公共体育服务设施配置在空间上的均衡，构建完善的市、区、街道、社区四级基本公共体育基础设施网络体系。首先，以现有公共体育基础设施为依托，统筹规划，合理布局。加强晨晚练点、健身路径、室内外乒乓球台、篮球场、健身苑等等基本公共体育设施建设，优化社区和街道公共体育资源配置，打破公共服务设施空间配置方面的二元化格局，形成覆盖“关内外”、结构合理、功能健全、实用高效的基本公共体育设施网络。其次，充分发挥现有体育设施的作用，提升服务质量。各类公共体育设施要进一步明确服务标准，创新服务方式，为社区居民提供优质高效、普遍均等的公共体育服务。各级综合体育馆要发挥综合功能，辐射和带动群众性体育活动的开展，要尽可能做到免费或优惠向社会开放；进一步落实大中小学学校、一些机关单位的体育场所向公众开放。

3.2 健全社会体育指导员制度体系，推进社会体育指导员队伍建设

根据深圳各区实际情况，按照“存量优化、增量优选”的原则，制定社会体育指导员队伍建设与公共体育服务需求相适应的制度体系，尽快缩小各区间差距。第一，建立社会体育指导员人才聚集机制。构建公开、公正、择优的用人环境，采取多种措施吸引各类优秀人才进入公共体育服务领域发展，鼓励高校毕业生到社区从事公共体育服务工作，形成以社会体育指导员协会为主体、各种社会体育组织广泛参与的志愿服务队伍，扩充公共体育服务事业从业人员总量。第二，健全社会体育指导员人才技能更新和提高机制。运用以培训、轮训等多形式的继续教育手段不断更新和提高社会体育指导员的专业技能，从而更好的为深圳特区基本公共体育服务工作做贡献。第三，完善社会体育指导员人才激励机制。着眼于体育人才个体效能的充分发挥，按照效率优先、兼顾公平的原则，建立与岗位和贡献相适应的薪酬、保障制度，充分调动社会体育指导员的积极性、主动性、创新性。

3.3 大力发展体育社会组织，使公共体育服务供给主体多元化

各区应加大体育社会组织发展力度，创新体育社会组织管理模式，让体育社会组织在“大社会”这个大舞台上发挥出承担全民健身的作用。一方面，政府在管理机制上，要少限制约束，多培育扶持，进一步发展体育社会组织数量，优化体育社会组织结构，提高其服务能力和公信力，发挥其在基本公共体育服务中的作用；另一方面，政府应加快完善职能转移细则，出台相应的配套政策，尽早建立对口服务机构，形成制度化、规范化的财政支持政策，使其对体育社会组织的服务落实到位，如通过购买服务，合同委托，服务承包等方式，引导和鼓励体育社会组织提供公共产品和公共服务，形成基本公共体育服务供给主体的多元化格局。

3.4 健全绩效考评体系，建立行政问责机制

深圳应尽快出台基本公共体育服务均等化标准，并与政府职能部门的绩效考核挂钩。可根据深圳特区的实际情况，结合基本公共体育服务均等化标准，建立相应的考核指标，并引入第三方考评机制，邀请社会中介组织和市民对体育公共服务供给的绩效进行考评，保障公众参与的权利，形成多元化考评主体。一是效率评估：评估基本公共体育服务均等化程度随着社会经济的发展是否达到了预期目标；二是效益评估：评估政府提供的基本公共体育服务是否产生了广泛的社会效益；三是公平度评估：评估各区是否为公众提供了均等参与体育锻炼的机会。建立行政问责机制如下：首先，明确划分政府职能责任。政府各部门之间、行政人员之间的职责分工必须明确严格，并据此合理地赋予权力和承担相应的责任，这是科学、有效问责的基本前提。其次，明确行政问责制的主体、客体与问责程序。以解决有谁问责、向谁问责、如何问责的问题。最后，建构支持行政问责的政策法规体系。可单独深圳特区基本公共体育服务均等化年度评估报告。通过年度报告，可以非常直观地了解到深圳市各区当前基本公共体育服务均等化状况，也有利于人大、职能主管部门和社会公众的监督，确保各级政府积极提供基本公共体育服务，提高服务效率，改善服务质量，最终实现深圳特区基本公共体育服务供给一体化。

参考文献：

[1]深圳政府在线[EB/OL].http：///cn/zjsz/szgl/.

[2]深圳市统计局官方网站[EB/OL]. http：///.

[3]深圳市文体旅游局.深圳市体育发展“十二五”规划[Z].2012-03-01.

[4]姜大勇，王玉珠，张蓉，等.山东省城市社区公共体育服务供给现状与改进策略[J].山东体育学院学报，2011（1）：1-8.

篇（7）

据了解，将全民健康理念应用到县域治理，将标准化原则和方法运用到政府公共服务领域，在我国还没有先例。汶川将在公共卫生、健康教育、健康环境、健康保障4个重点领域探索建设标准体系，已吸引国内外公共卫生、体育机构、高校、社会公益组织等社会资源共同参与。

此项目既促进了汶川的可持续发展，也为我省基本公共服务均等化进程添上了重要的一笔。

追求：实现公平和效率的统一

公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。当前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，由此使地区间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，并已成为社会公平、公正的焦点问题之一。

我省是典型的农业大省，农民人口占总人口比例高达75%左右，且经济欠发达。这就决定了我省城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入方面，更多地反映在政府提供的基本公共服务方面。如农村医疗卫生、科技、文化、教育、社会保障等各项社会事业建设滞后，发展水平普遍较低。当前我省城市已经建立了相对完善的社会保障制度，而农村养老保险制度、最低生活保障制度还处在探索试点阶段。

差异逼迫改革，差异逼迫创新。近年来，作为国家统筹城乡综合配套改革试验区的成都以及作为统筹城乡综合配套省级试点地区的广元、德阳、自贡等，在城乡公共服务均等化方面进行了有益探索。另一方面，省委对全省层面提出“以基本公共服务均等化发展为目标，构建城乡一体的社会保障和公共服务体系”，“成片推进新农村建设，配套推进公共服务建设”、“建设新农村综合体”等目标，这对于实现公共服务从差异走向均等，具有重要意义。

路径：公共服务“下沉”，政府为民众“跑腿”

2010年7月，成都市双流县彭镇羊坪村领到了一笔30余万元的财政资金。与一般财政拨款不同，这笔资金来自成都市的财政预算，成都市辖区的每个村社，每年均可拿到这样一笔财政资金。

回溯到2007年，成都与重庆一同被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区。从管理体制、规划上解决“统筹”后，成都市决定从财力下沉入手，率先将村级公共服务纳入到市财政预算当中。

2008年底，成都将村级公共服务和社会管理划分为文体类、教育类、医疗卫生类、就业和社会保障类、农村基础设施和环境建设类、农业生产服务类、社会管理类等七大类，并提出了分类供给、经费保障、统筹建设、民主管理和人才队伍建设“五大机制”。

从2010年开始，成都市辖区的每个村、社区，都和彭镇羊坪村一样，每年根据人口、面积等指标，可以从政府财政预算拿到一笔用于公共服务的财政资金，加上县、乡两级补贴，共有20—30万元。

为了进一步增加村级组织的财力，成都市在将村级公共服务纳入财政预算之后，还以土地整治为契机，实现土地集约化经营，并将节约出的土地，作为村集体经济资产，注入到村级集体经济组织中。

财力下沉到村之后，村级组织得以集中力量办大事，村容村貌得到了大大改善，而且还发展起一批集体项目，目前成都村级集体经济进入了良性循环的渠道。

除了财力的下沉，按照探索建立覆盖城乡、便捷高效、惠及全民的公共服务体系，成都近年来不断加强基层劳动保障公共服务平台建设，将就业、社保公共服务“下沉”到基层服务中心、站办理，将以前的“老百姓跑腿”变成“政府跑腿”，最大程度地把方便留给老百姓。

如果说经济发达的成都平原不能代表全省公共服务水平的全貌的话，我们再把视线投入到藏区看看。

2008年9月，省委书记刘奇葆前往甘孜州调研，随机走访了几户牧民家，看了他们游牧居住的帐篷。帐篷内的景象令他心情沉重：漏雨、漏风、防冻效果差；生活设施简陋；因为潮湿，牧民风湿病高发。

“不能再让牧民群众生活在这样的帐篷里！”刘奇葆当即提出，要帮助游牧民群众设计适合游牧生活的帐篷，做到防风、避雨、防潮、保暖，同时设计推广适用、便携、经济的卧具、厨具、照明、广播、电视等帐篷生活设施，让他们在放牧过程中也能享受现代生活。

在大量调研的基础上，2008年9月底，省委常委会议专题研究藏区发展和民生问题，决定实施藏区牧民定居行动计划暨帐篷新生活行动，计划用4年时间，在29个牧区县规划建设1409个定居点，从根本上改善藏区牧区10万户48万未定居和仅有简易固定住所牧民的生产生活条件。与此同时，在定居区配套建设村级公共服务设施，大力发展与牧民定居生活相适应的教育、卫生事业，在全省藏区牧区实现“家家有固定房、户户有新帐篷、村村有活动中心”的目标。

从2008年到现在，公共服务的均等化进程让民族地区有了翻天覆地的改变，但目标还远未实现，省委、省政府在强力推进牧区硬件建设的同时，高度重视牧民定居点公共服务与社会管理工作。今年6月，省委组织部与省民委共同举办了全省藏区牧民定居点公共服务与社会管理专题培训班，学员共计500余人，分两批次前来成都参观学习，目的是不断强化牧民定居点公共服务与社会管理，确保其发挥最大综合效益。

目标：资源均衡配置　发展机会均等

7月18日，来自国家发展和改革委员会的消息，我国基本公共服务领域首部国家级专项规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》正式。《规划》提出，要逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度，加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度，把更多的财力、物力投向基层，缩小基本公共服务水平差距，促进资源均衡配置、发展机会均等。

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公共服务均等化原则源于西方，其实践理论充分、思想源远流长，是自由主义、新社会主义、现代经济学中最具思想内涵、实践价值的理论科学。国内学术界对公共服务均等化理论研究不深，研究框架虽初见雏形，但其内容上仍存在诸多漏洞和问题。

2、公共体育服务均等化的发展背景

就目前我国国情来看，公共体育服务的均等化很难实现，一方面，城乡经济不均衡，城市建设的格局、发展项目、经济资源储备等多方面内容迥异，在这种非均衡的社会环境下，要想促进、完善、落实公共体育服务几乎是不可能的；另一方面，经济发展初期，城市建设关注的是能够为城市发展带来生存空间、效益价值的建设项目，而并非城市建设的“不必要条件”——公共体育建设，所以，从建设、发展地位上看，公共体育落后于其他经济建设项目。因此，只有经济发展到一定程度后，公共体育建设才会提上“发展日程”，只有全国各省市城市建设趋向统一水平后，公共体育服务方能实现“均等化”发展目标。

二、影响公共体育服务均等化的因素分析

1、公共体育服务的内涵价值没有突显出来

通过阅读目前的研究资料可发现，目前，我国公民对公共体育服务建设并不了解，他们对公共体育服务的态度存在误区和偏差。首先，以“理论”为基础的公共体育服务毫无实践根据，不能站在公民的视角，制定建设方案、服务计划，相反，其行为还会被理论性、原则性的内容所累，在政治环境、社会经济的双重打压下，出现诸多纰漏、问题。其次，所有从事公共体育服务的研究人员，普遍具有“过度经济”意识问题，在没有充分了解、认识城市建设、公民生活的发展、规划需求和服务要求时，便着手于规划、建设，制定出来的方案不仅会有碍社会其他基建工程的发展，还会诱发一系列的经济影响。最后，政策、法律限制了公共体育服务的内涵影响，社会舆论并没有明确定义、肯定公共体育服务，即便有所宣传，其宣传力度、范围、效果也有限，如此，会大大改变公共体育在公民心目中的地位和形象，同时，也会让公共体育权利变质。

2、重视公共体育服务建设的经济改革，而忽视创建配套的社会体制

当前，我国正在完善公共服务建设的道路上飞速前进，无论是医疗服务、社保服务，还是公共体育服务，文化服务，其项目建设的根本都在于改变社会现有制度模式。然而，受“经济”意识制约、影响，公共体育服务建设过分依赖于经济体制改革，希望利用经济优势拉动公共体育服务内需，让全民意识到、认识到公共体育服务的重要性，其实这种想法是错误的。“财政中心论”强调的建设方法并不适用于公共体育服务建设，因为公共体育服务建设的根本目的是要实现“均等化”，也就是说，建设不是最重要的，让公共体育发挥大众影响是最重要的。脱离社会体制，创建公共体育服务系统化工程，只会让它在“均等化”的发展道路上越走越远、越走越偏。

3、公共体育服务均等化标准研究不够深入

就公共体育服务建设现状来看，均等化主要表现在两方面，一是以人均财政投入与人均公共体育服务经费为标准，一是以具体的体育公共设施为核心，总结分析每个体育设施为居民提供的服务时间、内容为标准。但对于不同城市而言，这一标准需要适当调整，应在充分考虑地区差异、城乡差异、居民差异、社会环境差异之后，在最低标准的基础上，定义公共体育服务均等化的建设方案、项目，以及目标任务。由此可见，均等化的标准不是一成不变的，它由多种复杂因素构成，干扰、影响因素越多，其所需的、产生的服务需求、效果差异越大。

三、完善公共体育服务均等化的若干建议与对策

上述提到，公共体育服务需要社会背景、社会资源做支撑，方能逐步实现建设计划。为改变、纠正现代社会对于民生生活的错误理解，我们将结合多部文献资料，总结、分析影响公共体育服务均等化的因素，抛开社会背景、资源等基础要素，探究公共体育服务建设的新路径。

1、挖掘公共体育服务均等化的理论价值，提升其内涵与影响

研究、分析其他公共服务项目，从基础理论入手研习、调查，查找影响现今社会影响公共体育服务建设发展的原因与核心问题，逐一解决。（1）建立综合动态理论体系。引入经济学、管理学、社会学、哲学、政治学等理论，从经济视角、政治视角、社会视角、民生视角等多角度，探究公共体育服务发展的内涵价值和深层含义，围绕公共体育服务均等化原则，解读这个未来发展道路的优势和劣势，以创建出一个融合了多个学科、调查了多个视角、探寻了多个问题的综合动态理论体系。这一理论能帮助公共体育服务建设找出现阶段的发展问题，预防后续研究工作的难点和不足，突出热点话题。（2）确立均等化标准的研究地位。制定衡量、考评公共体育服务的标准体系，让公共体育服务建设拥有确定、统一、科学合理的建设目标。根据不同地区、不同等级城市的经济发展水平、政治环境，拟定公共体育服务建设的最低标准，这一标准将作为依据、参考，分发给各省市，作为公共体育服务建设的基础模板，开展工作。此外，从国内外其他公共服务建设领域借鉴经验，摘出重要的服务项目和元素，增添标准化的规定“等级”和服务要求，如：城市居民参与公共体育活动的积极性、市内公共体育服务设施的建设密度、城市经济水平与公共体育服务设施建设规模配合度、城市总体发展情况与公共体育服务均等化程度对比等。

2、建立公共体育服务均等化制度体系

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从理论上说，基本公共服务一般包括三个基本点：一是保障公民生存权，满足基本生存的需要。二是保障公民起码的日常生活和自由，满足基本健康的需要。三是保障公民发展权，满足基本尊严(体面)和基本能力的需要。正如公共服务没有统一的定义，基本公共服务也缺乏明晰的边界。

从我国现实情况来看，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来衡量：基础性是指对人的发展起着关键作用；广泛性是指影响到全社会的每个家庭和个人；迫切性是指最直接最现实最紧迫的需要；可行性是指与经济发展水平和公共财政能力相适应。党的十六届六中全会把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。

我国在“公共服务均等化”前加了“基本”两字，至少有三层政策含义：一是在公共财政的基本承受范围之内，也就是说当前的公共财政能够负担得起，而且能够可持续发展。二是在公共服务内容上，只能是保重点、保底线，也就是保证每个人最基本的生存发展所需要的公共服务。三是公共服务保障水平只能是基本程度，也就是说是低层次、低水平的。一方面，我国公共财政能力有限；另一方面，由于我国人口基数太大，现阶段只能实事求是地提供较低水平的公共服务。

“均等化”，就政策内涵而言，主要包含三个方面内容：一是公民享受基本公共服务的机会和原则均等，如平等享有受教育的权利。二是公民享受基本公共服务的结果均等，如城乡居民享受的医疗救助在数量和质量上应大体相当。三是在提供大体均等基本公共服务的过程中，必须尊重公民的自由选择，如有钱人可以让子女进民办学校就读，而不必非得进公办学校。相比机会均等而言，结果均等更为重要。但结果均等并非平均主义，而是相对均等，其差距是在一个可普遍接受的范围之内。

如何衡量均等化的程度，有三种理解：一是最低标准，即要保底，又称之为“底线生存”。二是平均标准，即政府提供的基本公共服务，应达到中等平均水平。三是相等标准，即结果均等。这三个标准实际上是一个从低到高的动态演进过程，在经济发展水平和财政保障能力还不够高的情况下，只能从低水平的保底开始，然后逐步提高，最后实现高标准均等。从这个意义上说，我们当前首先应该解决基本公共服务的覆盖问题。

由于差距是永恒存在的，缩小差距、逼近均等是政府努力的方向，是一种执政理念和价值追求，而不是现实依归。这种追求的基点是，在全社会弘扬公平正义，关注弱势群体，使他们有生存和发展的基础，有跳出“最不利者”队伍的机会和可能。

国内外的做法与经验

(一)国外的实践与经验

基础教育方面。加拿大和美国采用12年制的义务教育，公立学校不收学费，课本文具等也由国家供给，上学由校车免费接送。在芬兰，学龄儿童都可以获得“全免”的义务教育机会，包括学杂费、餐费、保险费、交通费等。在法国，中央财政通过转移支付，为低收入家庭提供就学、交通、餐费补贴等，支持学龄儿童上学。德国的公立中小学不收学费，并免费提供课本、文具，对来自农村和低收入家庭的学生还有特殊照顾。

医疗卫生方面。英国的社区医院和专门医院组成了为全民提供医疗卫生服务的“双管”体系，无论在哪类医院看病，个人均不需付费，患者获得了“一视同仁”的看病机会和诊疗服务。在加拿大，联邦政府建立全国性医疗保障标准，并强制省区的医疗保险和医院服务按照该标准执行。美国针对贫困者和老年人分别设立了医疗保险项目和医疗补贴项目，保障他们最基本的免费医疗服务。墨西哥自1997年开始实施教育、健康、营养“机会均等计划”，为参加项目的家庭所有成员提供保健，并为低收入家庭的幼儿和妇女提供食品增补剂等。

社会保障方面。瑞典是第一个对全体公民实行强制性退休体系的国家，1999年建立了名义账户制度，养老金的多少取决于名义账户金额的多少。英国的社会保障由国民保险、国民医疗保险、家庭津贴和国民救助构成，主要经费由财政负担。法国的社会保障主要通过发放家庭补助金实现，有8大类21种。日本在1961年就实现了“国民皆年金”的目标。

城乡区域协调发展方面。上世纪60、70年代，日本的“农村工业化道路”、韩国的“新村运动”、印度的“反贫困和农村发展计划”，都是很好的例子。他们的共同做法是，从缩小城乡硬件设施的差距入手，加大农村交通、通讯等基础设施建设，增强农村“造血”功能，缩小城乡公共服务差距。

上述做法的共同特点：一是通过政策法规推动区域之间、城乡之间经济社会均衡发展，进而实现基本公共服务均等化。二是通过组织流程再造和政府管理创新，提高政府的基本公共服务供给能力和水平。三是合理划分各级政府的财权与事权，通过财政均等化来保障基本公共服务均等化。四是通过改革管理方式，拓展公共服务提供渠道，形成多元供给体系。

(二)国内的实践与经验

近年来，国内一些省、市在推进基本公共服务均等化方面也进行了积极探索。2008年，浙江省启动全国首个《基本公共服务均等化行动计划》，提出通过5年努力，形成多层次、全覆盖的社会保障体系，配置公平、发展均衡的社会事业体系，布局合理、城乡共享的公用设施体系。海南省制定了《关于大力改善民生推进基本公共服务均等化的意见》，提出每年新增财力55％，5年筹措452亿元，重点加强教育、卫生、就业、社保、住房保障等民生工程建设。同年，成都市制定了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》，提出以村(社区)为重点，以构建城乡统一的公共服务制度为关键，提高农村基层公共服务和社会管理水平，推进城乡基本公共服务均等化。2009年，广东省制定了《基本公共服务均等化规划纲要(2009～2020)》，推动全省逐步建立和完善基本公共服务体系。2010年，广东省还出台了《珠江三角洲基本公共服务一体化规划(2009～2020年)》，提出在公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态与环境和现代服务业等10个方面，突破行政区划界限，逐步实现资源共享、制度对接、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一、待遇互认和指挥协同，并最终达到同一标准。

总结近年各地的探索和实践，大体有以下特点：一是探索制定基本公共服务的范围和标准。例如，浙江省

把基本公共服务范围分为3大类14项，广东省分为2大类8项，成都市分为7大类59小类，通过分类，配置相应财力并加以落实。二是强化基层公共服务体系的构建。着眼于城乡一体化，加强基层公共服务设施的标准化建设，构建公共服务平台。三是建立均衡导向的财政投入保障机制。例如，成都由市、县两级政府安排村级公共服务专项资金，每年每个行政村20万元。四是采取多元化的服务供给方式。例如，上海浦东新区除政府作为供方直接投入外，还通过支持申办民办农民工子女学校、“购买学位”和委托管理等方式，解决农民工随迁子女义务教育问题。

推进我省基本公共服务均等化的对策建议

建议我省以财税体制改革为重点，抓紧制定全省基本公共服务均等化战略规划，明确我省在法定基本公共服务上需要均等化的范围和领域，加快建成与江苏经济发展水平和居民生活水平相适应的“覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度”的基本公共服务体系，使江苏的“两个率先”不仅体现为发展进程率先，而且体现为发展水平率先。在具体推进过程中，以下几个方面需予以重视：

(一)处理好三个关系。(1)公平与效率的关系。基本公共服务的提供应以公平为基础，同时也要注重效率。只有做大经济蛋糕，增强经济实力，才能更好地实现基本公共服务均等化。(2)尽力而为与量力而行的关系。公共服务供给具有不可逆性。也就是说，“只能上，不能下”，在服务内容、保障能力方面必须具有可持续性。因此，在初始阶段，标准不可定得太高，既要尽力而为“广覆盖”，又要量力而行“保基本”。随着经济发展和财力增强，不断扩大服务范围，逐步提高均享程度。(3)政府主导与多方参与的关系。提供基本公共服务，是政府的职责所在，但这并不意味着政府必须“大包大揽”。既要用好“看得见的手”，也要用好“看不见的手”，形成基本公共服务多元供给机制。

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根据这个定义,当前的基本公共服务大体上可以划分为四个方面:底线生存服务,包括公共就业服务、社会保障、基本住房保障等;基本发展服务,包括教育、医疗卫生、文化体育、民政等社会事业中的公益性领域;基本环境服务,包括公共交通、公共通信、公用设施和环境保护等;基本安全服务,包括公共安全、消费安全和国防安全等。

所谓基本公共服务均等化,指的是基本公共服务的价值取向和结果状态,是全体公民不论其民族、性别、收入及社会地位差异如何,都能公平可及地获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。所强调的核心,是机会和效果均等,而不是简单的平均化和无差异化。

当前,我国已进入经济社会加速转型的关键阶段,将基本公共服务均等化从基本概念上升为国家实践,具有十分重要的现实意义。

第一,是实现人的全面发展的需要。我国社会由生存型向发展型转变,既要着眼于确保每位社会成员的基本生活和公平发展的机会,又要着眼于满足人民群众不断增长的精神文化需求,让广大人民群众更好地共享改革开放成果。只有做到基本公共服务人人享有,才能有效保护好最广大人民群众的根本利益、现阶段群众的现实利益和不同群体的特殊利益

第二,是扩大内需、加快发展方式转变的需要。基本公共服务均等化为人民群众提供了基本生存和发展的保障,可以有效改善预期、释放需求,为加快经济发展方式转变提供更加强劲持久的内需动力。同时,现代经济越来越依赖于人力资本的推动,即对劳动者知识、技能以及体力(健康状况)的依赖,而教育、卫生、文化等基本公共服务的提供,可以有效提升国民素质,为经济社会发展提供源源不断的人力资本支撑。

第三,是社会主义市场经济条件下切实落实政府职责的需要。推进基本公共服务均等化,有助于进一步落实政府公共服务职能,加快服务型政府建设。

“十二五”时期,是我国全面建设小康社会的关键时期,是全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要时期。加快推进基本公共服务均等化,既是今后一个时期政府职能转变的重要任务,也与改善民生和扩大内需、转变经济发展方式有着密切的关系,有助于保障人民群众共享改革开放成果,实现社会公平正义。在“十二五”时期,明确提出建立基本公共服务制度,并作为公共产品向全民提供,全面提升均等化水平,既是民心所向,也是大势所趋。

二、“十二五”期间促进基本公共服务均等化的可行性

在“十二五”期间促进基本公共服务均等化不仅有其必然性,同时也存在客观的可行性。具体来说:

第一,基本公共服务制度的框架体系已具雏形,为“十二五”期间促进基本公共服务均等化奠定了关键的制度基础。特别是国家层面的制度建设取得了比较突出的进展,如城乡免费义务教育全面实施,基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供,失业、医疗、养老、低保、社会福利和救助等社会保障制度不断健全并逐步覆盖城乡全体居民等。

第二,地方层面广泛开展的改革探索,为“十二五”期间促进基本公共服务均等化提供了重要的实践基础。如在确定基本公共服务范围和标准方面,成都市把基本公共服务范围划分为七大类59小类,并通过分类供给配置相应财力加以落实;浙江省则划分为三大类14项具体领域;广东省划分为两大类8项具体领域,通过制定专门规划推进落实。又如在解决外来务工人员基本公共服务方面,宁波市提供了“1+X”的综合服务包;上海市浦东新区则创新公共服务供给方式,除政府直接投入供方的传统方式外,还通过支持申办民办农民工子女学校、“购买学位”和委托管理等方式,解决农民工随迁子女义务教育问题。

第三,不断增强的公共财政能力,为“十二五”期间促进基本公共服务均等化提供了坚实的物质基础。2010年,全国财政预算安排用于教育、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等方面的支出约2.8万亿,比2005年增加两倍多。按年均7%的增长速度匡算,“十二五”末我国的GDP总量将突破50万亿;按财政支出占GDP23%、社会文教类支出占财政支出30%(参照2010年的预算支出水平)匡算,到2015年,教育、卫生、社会保障、文化等主要民生领域的财政支出规模至少可以达到3.5万亿的规模,足以确保低标准基本公共服务的供给需要。

三、“十二五”期间促进基本公共服务均等化的战略路径和目标设定

尽管“十二五”期间促进基本公共服务均等化的发展基础已经成熟,但基于我国人口众多、发展很不平衡、长期处于社会主义初级阶段的基本国情,推进基本公共服务均等化是一项长期艰巨的任务,不可能一蹴而就,必须坚持保基本、广覆盖、可持续的基本原则,既尽力而为又量力而行,依循保基本、强基层、建机制的基本路径往前推进。

(一)保基本,就是要明确“十二五”基本公共服务的标准和范围,做到覆盖全体居民

按照责任与能力对等、需求与可能结合的要求,特别是针对群众最为关注的现实利益需要,同时综合考虑该领域在制度框架建立、服务网络覆盖、标准体系确定等方面是否具备实现均等化的成熟条件,“十二五”时期促进城乡基本公共服务均等化的重点,应优先确定在底线生存服务和基本发展服务两个方面,具体包括公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助等七个领域。在这些领域内,优先考虑制度覆盖城乡全体居民,满足基本需求,再随经济社会发展逐步提高统筹层次和保障水平,推进均等化程度。这些需要特别强调的是实现层次的确定,基于区域间发展极不均衡的现实考虑,应优先在县域这样一个相对有限区域内实现城乡的均等化,而不是一开始就追求跨区域的均等化。

(二)强基层,就是要加强基层公共服务机构的设施和能力建设,形成提供基本公共服务的平台和网络

县、乡、村和社区基层公共服务机构是提供基本公共服务的网底和基础,但长期以来由于投入不足,普遍面临设施条件差、人员水平低、服务能力弱等困境,一直是公共服务体系的短板和薄弱环节。强基层,需要把资源重心下移,把更多的财力、物力投向基层,把更多的人才、技术引向基层,切实增强基层的服务能力。

(三)建机制,就是要保障基本公共服务体系规范有效运转,实现可持续发展

把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供,核心在保障供给,关键在形成机制。必须处理好政府与市场、公平与效率、激励与约束等关系,建立起有利于保障供给、服务优良、提高效率的长效机制。具体来讲,要形成以基本公共服务项目为基础、稳定增长的财政保障机制;激励与约束并行、动力与压力并举、效率与效益并重的管理运行机制;面向基层、服务基层的专业人才培养机制;范围广泛、上下联动的分工协作机制;主体多元、竞争有序的服务供给机制。

根据上述路径考虑,在指导方针和目标的设立上,应当全面贯彻落实科学发展观,充分体现以人为本,以大幅提升公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、(民政)社会服务供给和均等化水平为主要任务,切实加大财政投入和政策支持力度,优化资源配置,深化体制改革,加强制度创新,初步建立起统筹城乡区域、覆盖全民、方便可及、高效低廉的基本公共服务制度,分阶段、有重点地推进基本公共服务均等化。

四、政策建议

(一)建立健全以城乡基层为重点的基本公共服务体系

一是分行业建立国家基本服务项目。明确服务内容、供给规模和标准、供给渠道及各级政府的权责划分。二是完善现有制度体系。优先实现制度框架对城乡全体居民的广泛覆盖,逐步提升统筹层次和保障水平。切实加强制度间的衔接和转移接续,确保公民享受基本公共服务不受地域、身份限制,在义务教育、公共卫生、城乡居民医疗保障、公共文化体育等领域,率先实现城乡制度的对接。三是着力加强以县(市)为龙头、以乡镇(街道)为基础的基层公共服务网络建设。支持其作为提供基本公共服务的主要载体向村级和社区延伸,逐步实现服务机构的规范化、标准化和信息化。四是改革基本公共服务资源配置方式。由按行政区划配置转向区域覆盖,制定实施统筹城乡和区域发展、适应城镇化需要的基本公共服务设施布局标准和建设标准。有效整合基层公共服务资源,加强共享共建,重点发展功能完备的综合设施,鼓励功能和覆盖人群相近的服务机构进行合并和资源重组,鼓励服务机构中的优质资源通过跨区连锁运营等方式开展集团化运作,并以多种形式向城乡基层延伸。

(二)逐步建立适应基本公共服务均等化要求的财政保障机制

一是进一步调整和优化公共财政支出结构。逐步提高基本公共服务支出所占比重,建立健全基本公共服务支出稳定增长的机制,政府用于基本公共服务的预算支出增长幅度要高于经常性财政支出增长幅度。二是完善财政转移支付制度。科学选定因素和权数,完善一般性转移支付办法,增加中央对省的一般性转移支付规模和比例。严格规范专项转移支付,逐步缩小规模,调整优化结构,进一步加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等薄弱环节的倾斜力度。建立规范化的横向转移支付模式,在以纵向转移支付为主基础上,合理扩大横向转移支付。三是加快推进省以下财政管理体制创新。逐步建立县级基本财力保障机制,积极推进乡镇财政管理体制改革试点,着力增强县以下基层政府基本公共服务保障能力。开展中央财政直接负责国家重点贫困地区基本公共服务供给的试点改革。整合优化基层公共服务财政资源,改变各自为政、各行其是、分散投入的状况,形成合力,提高资金使用效益。四是以基本公共服务项目为基础,建立健全基层公共服务机构运行经费保障机制。

(三)推动建立多元化的基本公共服务供给格局

一是按照政事分开、管办分开的要求,加快推进事业单位管理体制和运行机制改革。探索事业单位所有权与管理权分离的有效形式,加快完善社会保障、国有资产管理、人事管理、收入分配等配套政策,逐步建立新型的事业单位法人治理结构。二是改革公共财政投入方式。通过政府购买、合约出租、特许经营、财政参股等多种形式,建立合理有序的竞争机制。三是创新基本公共服务供给方式。放宽基本公共服务准入限制,扩大提供主体范围,鼓励和引导社会资本参与基本公共服务供给。四是探索基本公共服务供给的社会参与机制。逐步建立和完善政府行政承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度,强化社会公众的知情权、参与权和监督权。

(四)加快基本公共服务体系信息化建设

一是加快推进基本公共服务重点领域信息资源平台建设。重点建设省部级信息资源平台,有条件的地区可根据需要和实际能力逐步推进城乡基层的信息资源平台建设,促进信息共享。二是着力提高公共服务机构信息化程度。建立集服务管理、资源调配、绩效评价、内部管理、互动咨询等于一体的信息管理系统。三是加快推进信息系统标准化建设。尽快出台统一、规范的技术标准,提高不同信息系统间的对接和兼容能力,重点推进人口、就业、社会保障、民政和住房保障领域的信息一体化建设。四是面向城乡基层和边远地区,积极发展义务教育、公共卫生和基本医疗等远程服务。

(五)大力加强基层专业技术人员队伍建设

一是强化人才培养机制。采取定向免费培养、对口援助、在岗培训等多种方式,重点强化基层公共服务机构专业技术人员的培养培训,切实提高其服务能力和业务水平。围绕基本公共服务均等化需要,调整高等教育和职业教育的教育结构和规模,有针对性地设置学科、开设专业,提高教育质量,增强专业技术能力和实践能力。二是优化人才发展环境。在职称晋升、业务培训、待遇政策制定优惠政策,努力稳定基层专业技术人员队伍。逐步建立完善的专业技术人员轮岗交流制度,促进专业技术人员在县域内的合理流动。